極端氣候、安全事故、新冠疫情……近年來(lái)，越來(lái)越多的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)考驗(yàn)著國(guó)內(nèi)外眾多城市。而超大、特大城市因其人流物流密集、流動(dòng)性大等特點(diǎn)，重大公共突發(fā)事件發(fā)生的承壓性明顯高于一般城市，同時(shí)也更易引發(fā)次生災(zāi)害。

新冠疫情后在“反思”中前行

2020年，面對(duì)突如其來(lái)的新冠肺炎疫情，南京用27天實(shí)現(xiàn)本土確診病例零增長(zhǎng)。今年，面對(duì)祿口機(jī)場(chǎng)疫情考驗(yàn)，南京摸索出一套新打法，用24天時(shí)間基本控制住了疫情，實(shí)現(xiàn)病患零死亡。同時(shí)，近年來(lái)南京也多次成功應(yīng)對(duì)了特大洪水、強(qiáng)降雨和臺(tái)風(fēng)襲擊等突發(fā)事件。

然而，在這些突發(fā)事件應(yīng)急處置中，也暴露出了平急轉(zhuǎn)換、基層治理等方面的短板。

南京作為特大城市，以6587平方公里的市域面積，承載了1.48萬(wàn)億的GDP、931萬(wàn)常住人口，具有人口分布的高集聚性、產(chǎn)業(yè)布局的高密集性、社會(huì)管理的高風(fēng)險(xiǎn)性等特征。

“南京城市運(yùn)行領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)源大量存在，可以用‘五多五最來(lái)概括?！蹦暇┦写虚L(zhǎng)夏心旻分析，南京流動(dòng)人口多、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位多、高層樓宇多、在建工地多、重大危險(xiǎn)源多。同時(shí)，常住人口城鎮(zhèn)化率全省最高、路網(wǎng)密度全省最高、長(zhǎng)江干流岸線全省最長(zhǎng)、地鐵運(yùn)營(yíng)里程全省最長(zhǎng)、地下管網(wǎng)全省最長(zhǎng)。

夏心旻表示，近年來(lái)，南京雖持續(xù)化解風(fēng)險(xiǎn)存量，但這些還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，城市風(fēng)險(xiǎn)源“面廣量大”的現(xiàn)狀沒(méi)有根本改變。城市面臨的很多風(fēng)險(xiǎn)隱患，很大程度上都與規(guī)劃設(shè)計(jì)不合理、建設(shè)管理不到位有關(guān)。打造安全韌性城市，也應(yīng)當(dāng)從源頭著手，從城市規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理全流程去系統(tǒng)考慮、統(tǒng)籌推進(jìn)。

在夏心旻看來(lái)，特大城市公共安全突發(fā)事件的種類(lèi)、頻率、連發(fā)性等，都大大高于一般城市，并且更容易引發(fā)次生災(zāi)害、衍生災(zāi)害甚至“災(zāi)害鏈”。因此，突發(fā)事件也是對(duì)城市安全韌性的重大考驗(yàn)。

特大、超大城市或?qū)⒚媾R更多危機(jī)與風(fēng)險(xiǎn)

今年10月，本來(lái)干旱少雨的山西省出現(xiàn)有氣象記錄以來(lái)最強(qiáng)秋汛，連續(xù)降雨引發(fā)洪澇地質(zhì)災(zāi)害。根據(jù)官方通報(bào)，此次強(qiáng)降雨共致山西11個(gè)市76個(gè)縣（市、區(qū)）約176萬(wàn)人受災(zāi)。

更早之前的7月份，河南中北部也降下大暴雨，鄭州、新鄉(xiāng)、開(kāi)封、周口、焦作等地部分地區(qū)出現(xiàn)特大暴雨。有消息稱，日降雨量突破有氣象記錄以來(lái)歷史極值。

“城市發(fā)展面臨著不確定性。”據(jù)國(guó)務(wù)院參事、中國(guó)城市科學(xué)研究會(huì)理事長(zhǎng)仇保興分析，我國(guó)是世界上災(zāi)害較為嚴(yán)重的國(guó)家。其中我國(guó)部分地區(qū)極端自然災(zāi)害時(shí)有發(fā)生，多地近年來(lái)出現(xiàn)諸多極端氣候。

“多雨的地方有可能會(huì)出現(xiàn)長(zhǎng)達(dá)幾個(gè)月干旱，干旱的地方有可能會(huì)出現(xiàn)千年一遇的洪水。對(duì)局部出現(xiàn)超歷史極值的極端氣候，如果用傳統(tǒng)工具去衡量承載力，通常是無(wú)效的?！背鸨Ｅd表示。

在仇保興看來(lái)，城市的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)還來(lái)自于新冠病毒流行的常態(tài)化，因?yàn)樗鼘?duì)免疫系統(tǒng)的反滲透、反潛伏是很厲害的，所以常規(guī)的防疫系統(tǒng)很容易失效。

而一座城市同樣有快速發(fā)展與高度國(guó)際化的脆弱性。以南京為例，該市作為國(guó)際化大都市存在的風(fēng)險(xiǎn)就更多，僅流動(dòng)人口就有320萬(wàn)。“流動(dòng)性越大，國(guó)際化程度越高，脆弱性就越高。”仇保興說(shuō)。

國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任、研究員史育龍對(duì)上述觀點(diǎn)表示贊同。史育龍表示，特大、超大城市經(jīng)濟(jì)體量巨大，它的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制就更加復(fù)雜，潛在的危機(jī)與風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)更多。

特大城市如何才能更“扛打”

華東師范大學(xué)城市與區(qū)域科學(xué)院院長(zhǎng)杜德斌認(rèn)為，韌性城市關(guān)鍵的功能設(shè)施應(yīng)該具有一定的“備用模塊”。當(dāng)災(zāi)害突然發(fā)生，造成城市部分功能受損時(shí)，備用的模塊可以及時(shí)補(bǔ)充，以使整個(gè)系統(tǒng)不至于徹底癱瘓。比如可替代的交通方式和線路，分布式智能電網(wǎng)和替代性的能源生產(chǎn)方式，還有城市必須具備建設(shè)足夠的“冗余空間”，用于受災(zāi)人員疏散、避難、隔離和物資儲(chǔ)備。

談及為下次可能發(fā)生的傳染病大流行作準(zhǔn)備時(shí)，中國(guó)疾病預(yù)防控制中心原副主任、中華預(yù)防醫(yī)學(xué)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)馮子健也表示，要建立大流行應(yīng)對(duì)的戰(zhàn)略儲(chǔ)備，提前儲(chǔ)備藥物、醫(yī)療設(shè)備、關(guān)鍵物資、集中診療、隔離設(shè)施等一系列物資。另外，馮子健還建議，應(yīng)改進(jìn)和加強(qiáng)應(yīng)急管理體系和機(jī)制，更早地發(fā)現(xiàn)、識(shí)別疫情的信號(hào)，并對(duì)異常信號(hào)作出預(yù)警和反應(yīng)。

回顧過(guò)往疫情防控的經(jīng)驗(yàn)，網(wǎng)格化管理發(fā)揮了重要作用。仇保興認(rèn)為，這也是韌性城市建設(shè)的重要步驟。仇保興指出，網(wǎng)格化管理可以把相對(duì)不確定的因素?fù)Q成相對(duì)確定的，把流動(dòng)的變成相對(duì)靜止的，不可檢測(cè)的變成可檢測(cè)的，“動(dòng)員能力越強(qiáng)，反應(yīng)速度越快，一旦發(fā)生災(zāi)害，85%的事情就可以就地解決”。

“韌性城市要實(shí)現(xiàn)從抓應(yīng)急響應(yīng)到抓日常維護(hù)的轉(zhuǎn)變。”史育龍指出，對(duì)于重點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)隱患點(diǎn)，要心中有數(shù)，定期開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)隱患排查，使之成為常態(tài)，并且要建立城市風(fēng)險(xiǎn)隱患清單和臺(tái)賬式管理。

（澎湃新聞網(wǎng)2021.10.15）