雷巧萍 占友林 陳云倩 華南理工大學審計處

一、研究背景

近十幾年，在科教興國的大背景下，各級政府對高等學校財政性投入在逐年增長，高校本身在開展科學研究、培訓辦班，接受社會捐贈等方面收入額也在快速增長，各類經(jīng)費所購入的固定資產(chǎn)占支出也是不小的數(shù)據(jù)，信息公開數(shù)據(jù)反映大部分高等學校固定資產(chǎn)在高校固定資產(chǎn)中所占比例較高，很多重點高校已經(jīng)接近固定資產(chǎn)總額的一半以上。特別是近幾年高水平大學建設(shè)和重大科研項目、改善辦學條件等專項經(jīng)費的投入，高等學校大型儀器設(shè)備、基本建設(shè)投入加速增長，隨之產(chǎn)生的固定資產(chǎn)投資可行性分析、固定資產(chǎn)采購及招投標、固定資產(chǎn)管理和使用、固定資產(chǎn)管理績效等現(xiàn)實問題。從國家政策層面來看，2020年12月30日國務(wù)院出臺了行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例，管理條例要求：各部門及其所屬單位應(yīng)當按照國家規(guī)定建立國有資產(chǎn)績效管理制度，建立健全績效指標和標準，有序開展國有資產(chǎn)績效管理工作。國辦發(fā)〔2018〕82號文件要求將財政資金逐步納入到績效管理的大范圍中來，對發(fā)現(xiàn)的問題要追究相關(guān)人員的責任，從而促進使用單位管好用好財政資金，提高財政資金使用效益。2016年審計署也出臺文件要求加強公共資金績效審計，要關(guān)注財政資金支出的實施效果，要能整合專項資金，盤活存量資金，提高資金的使用績效。在國家政策的要求下，近年來，各地高校紛紛開展了各種形式的固定資產(chǎn)管理績效審計，審查固定資產(chǎn)使用中問題及管理效率情況，對固定資產(chǎn)采購中資金的經(jīng)濟情況、固定資產(chǎn)使用中的效率情況、固定資產(chǎn)管理的效果情況進行評價，發(fā)現(xiàn)并揭示問題，提出提高改善績效的管理建議，為完善高校治理結(jié)構(gòu)，促進高校建設(shè)和發(fā)展中發(fā)揮審計“經(jīng)濟衛(wèi)士”作用。但由于高等學校固定資產(chǎn)管理績效審計中存在專業(yè)性強、涉及范圍廣、情況復雜等因素，會導致審計的結(jié)論與被審計單位的現(xiàn)實情況可能不太相符，這種可能性就是審計風險。作為高校審計人員，如何在做好固定資產(chǎn)管理績效審計工作基礎(chǔ)上，又能降低審計風險，是審計工作者必須思考的問題，筆者首先研究了高等學校開展固定資產(chǎn)績效審計中可能面對的各種審計風險，然后針對性地提出了促進高等學校開展固定資產(chǎn)管理績效審計的對策，希望通過研究，能促進高等學校固定資產(chǎn)管理績效審計項目的順利開展，促進高校內(nèi)部審計事業(yè)的發(fā)展。

二、高等學校開展固定資產(chǎn)管理績效審計的風險

筆者長期從事高校內(nèi)部審計工作，結(jié)合多年審計工作經(jīng)驗，結(jié)合內(nèi)部審計事業(yè)的發(fā)展、高校固定資產(chǎn)的特點和新時期的績效審計要求，對高等學校開展固定資產(chǎn)管理績效審計風險做了些梳理，筆者認為，現(xiàn)行的審計風險可能由于以下因素產(chǎn)生：

(一)被審查固定資產(chǎn)項目的績效目標不夠明確，審計人員難以判斷績效指標完成程度

在固定資產(chǎn)管理規(guī)范方面，現(xiàn)有國家政策只對大型儀器設(shè)備建立開放共享平臺有要求，要求擁有大型儀器設(shè)備單位向社會開放、向有需要的單位開放共享大型儀器設(shè)備。這類管理辦法一方面可以避免設(shè)備閑置，造成資源浪費，另一方面可以提高大型儀器設(shè)備的使用效率，發(fā)揮資源的最大效能。但國家共享大型儀器設(shè)備的辦法僅規(guī)定了各單位要共享大型科研儀器設(shè)備，并規(guī)定了開放共享及考核和獎懲措施，但未對高等學校固定資產(chǎn)管理績效目標進行規(guī)定，可以說現(xiàn)階段高等學校固定資產(chǎn)管理是缺乏績效目標的。審計實務(wù)中，由于固定資產(chǎn)種類繁多，不同種類、不同的價值、不同功能的固定資產(chǎn)績效目標不夠明確，或者根本就沒有，讓我們的審計人員難以判斷績效指標完成程度。從現(xiàn)實的角度看，固定資產(chǎn)的使用和管理者，即是技術(shù)專業(yè)人士，又是有可能想規(guī)避考核和檢查的人，沒有人愿意主動去接受檢查和考核。這就造成績效目標難以確定，績效審計工作效果大打折扣?，F(xiàn)行審計實務(wù)中，審計人員只能是盡可能發(fā)現(xiàn)管理漏洞，提出管理建議，建議盡快出臺國家固定資產(chǎn)管理政策、建議學校資產(chǎn)管理部門出臺固定資產(chǎn)管理文件，建議學校完善立項環(huán)節(jié)的可行性研究報告評審、自評報告評審，力爭做到績效管理目標相對科學、合理。

(二)受評價指標體系復雜多樣化的影響，審計程序也不固定，給審計評價帶來風險

高校教學專業(yè)多樣，學科建設(shè)多樣，科研項目多樣，基本建設(shè)也因教學、科研或?qū)W科建設(shè)多樣化而有不同的特色，這種特色在國家重點實驗室基本建設(shè)和學科建設(shè)中尤其體現(xiàn)充分，在高校這種多樣化格局下，固定資產(chǎn)績效評價指標體系也必然復雜多樣，造成績效審計的審計程序也會有所不同，這就對審計工作帶來了風險和挑戰(zhàn)，要求審計人員不僅要有豐富的經(jīng)驗，還要求審計人員認真細致地工作，針對不同的審計對象，不同的評價指標體系去認真熟悉和理解，客觀公正地去評價。受制于評價指標體系復雜多樣化和審計程序的不固定，加上可能受到審計人員工作能力的限制，審計人員稍有不慎，就會可能有兩類審計風險發(fā)生，一是評價結(jié)果不被高校那些專家和教授的認同，甚至否認審計評價結(jié)果，直接上報管理層面，因?qū)徲嬞|(zhì)量受到質(zhì)疑而帶來風險。二是受工作量大，審計人員需求量大的影響，不同審計人員因主觀指標評價存在差異，受到被評價單位的質(zhì)疑，產(chǎn)生不信任風險。

防范這類審計風險的方法主要是審計組在確定評價體系和審計程序時，盡量充分與被審計項目管理層進行協(xié)商，機制可以靈活點但不要失去客觀公正的原則。

(三)前端的財務(wù)部門負責的績效評價流于形式，現(xiàn)行的績效評價不涉及固定資交管理績效評價，加大了固定資產(chǎn)管理績效審計工作風險

國務(wù)院有關(guān)實施預算績效管理的政策中，規(guī)定了績效評價的組織管理與實施內(nèi)容，要求績效評價組織管理由財務(wù)部門牽頭，制訂相關(guān)管理制度，并定期會同有關(guān)部門對下級單位自評結(jié)果進行檢查。但現(xiàn)實中，由于財務(wù)部門現(xiàn)在業(yè)務(wù)功能和人員結(jié)構(gòu)沒有能力開展績效評價，大多數(shù)只能督促使用部門自我評價，并把責任落實到使用單位，財務(wù)部門在下級單位自評的基礎(chǔ)下匯總作為評價結(jié)果。從財政部層面，有文件規(guī)定可以委托第三方機構(gòu)進行績效管理評價，并要求第三方機構(gòu)實行受托工作成果責任制，確保預算績效管理結(jié)果有人負責、有源可溯。近期財政部又制定對第三方機構(gòu)預算績效評價業(yè)務(wù)監(jiān)督管理的有關(guān)規(guī)定，但由于這兩個制度只是針對預算項目支出績效評價，對項目評審后在用的固定資產(chǎn)管理績效評價沒有涉及，加上高校固定資產(chǎn)的專業(yè)性和復雜性，第三方機構(gòu)在有限的專業(yè)人員和時間內(nèi)，績效評價結(jié)果也近乎流于形式?，F(xiàn)行的固定資交管理績效評價體系流于形式，加大了固定資產(chǎn)管理績效審計工作風險。

(四)被評價單位提供的固定資產(chǎn)管理績效審計評價相關(guān)資料較低的可靠性，帶來了審計結(jié)果不可靠的風險

固定資產(chǎn)管理績效審計評價資料中，一部分依據(jù)的是被評價單位或項目的固定資產(chǎn)會計資料，一部分依據(jù)的是會計資料以外的項目單位管理資料、更多的還有從被評審單位收集到的固定資產(chǎn)使用和管理方面的其他資料，有的還涉及到技術(shù)層面。所有審計評價資料的可靠程度都可能對績效評價的結(jié)果產(chǎn)生影響?，F(xiàn)實中，審計人員只可能對會計信息資料真實可靠性能夠有一定的判斷能力，其他資料的真實可靠性無法判斷，很多時候需要借助外聘專家協(xié)助完成，這就可能導致績效審計評價的結(jié)果不可靠的風險。另外現(xiàn)實中還存在因外聘專家的獨立性問題影響評價結(jié)果客觀公正性。現(xiàn)實審計中，可以采用多渠道多方面互相證明的方法科學收集被審計項目資料，來保證所收集資料的真實可靠性，在聘請專家時，盡量選擇獨立性強的外聘專家協(xié)助審計工作。

(五)能否做出客觀公正的固定資產(chǎn)管理績效評價,存在一定的審計風險

在有限的人員、有限的時間、有限的技術(shù)條件下，能否做出客觀公正的績效評價是績效審計的重點，也是難點，如果審計部門不能保質(zhì)保量地完成審計任務(wù)，實現(xiàn)審計目標，就會產(chǎn)生審計風險，甚至受到追究責任?，F(xiàn)實中，內(nèi)部審計機構(gòu)認識到了固定資產(chǎn)管理績效審計工作的重要性，但是也認識到了其審計風險的存在。解決的思路是，審計人員通過參與固定資產(chǎn)管理績效評價過程，挖掘出設(shè)備采購、招投標、管理、運行過程中的各種管理漏洞，讓管理層看到固定資產(chǎn)管理績效審計的成果，也讓管理層意識到固定資產(chǎn)管理績效審計發(fā)揮的重大作用，比如：發(fā)現(xiàn)重復購買設(shè)備造成資金浪費、設(shè)備閑置造成資源浪費，利用購買設(shè)備收受回扣等等違法行為；當然也可能發(fā)現(xiàn)固定資產(chǎn)管理規(guī)范，并且能充分發(fā)揮資產(chǎn)資源作用，還能為學?？蒲泻蛯W科發(fā)展作出重大貢獻的正面案例，建議在學校層面表揚，起到獎善懲惡的作用?？傊潭ㄙY產(chǎn)管理績效審計工作要真正的做好不容易，此固定資產(chǎn)管理績效審計工作真的是“任重而道遠”。

三、促進高等學校開展固定資產(chǎn)管理績效審計的對策

結(jié)合筆者多年從事高等學校審計的經(jīng)驗，在現(xiàn)有條件下，筆者認為促進高等學校更好地開展固定資產(chǎn)管理績效審計項目，可以從如下幾個方面著手：

(一)利用專家團隊，建立和逐步完善固定資產(chǎn)管理績效目標，逐步完善固定資產(chǎn)績效審計機制和效益評價指標體系

高等學校是一個大集體，有共性也有特性，要發(fā)揮集體的力量，加強高等學校間的審計經(jīng)驗總結(jié)與交流，要充分利用高等學校專家學者匯集的良好資源，以科研課題或研討等形式，建立和逐步完善固定資產(chǎn)管理績效目標，對固定資產(chǎn)績效評價指標的研究，要在國家政策的范圍內(nèi)，評價同行和現(xiàn)行的績效評價指標體系的基礎(chǔ)上，綜合固定資產(chǎn)管理部門，固定資產(chǎn)使用單位、財務(wù)部門、項目管理單位、效益審計部門、技術(shù)領(lǐng)域等方面的專家進一步完善指標體系，制定出切合實際、科學合理的、能夠定性定量分析的績效評價體系。在完善績效評價體系的基礎(chǔ)上，也要同步制訂固定資產(chǎn)管理績效審計制度，規(guī)范審計行為。對于做得好的學校，要向全國教育審計層面推廣，促進更多的高校在固定資產(chǎn)管理績效審計工作中發(fā)揮作用。

(二)結(jié)合其他審計項目共同開展，有效實現(xiàn)固定資產(chǎn)管理績效審計目標

審計人員人手少，任務(wù)重是高校審計的現(xiàn)狀，在固定資產(chǎn)管理績效審計項目的開展上，最好與經(jīng)濟責任審計項目結(jié)合開展，能在全面深入地了解被審計單位綜合管理情況下開展固定資產(chǎn)績效審計能起到事半功倍的效果。比如經(jīng)濟責任審計項目，要對被審計單位固定資產(chǎn)使用和管理情況進行評價，如果同時開展固定資產(chǎn)管理績效審計，將人才物有機結(jié)合評價，更能找準問題，提出切實可行的管理建議，整改起來更及時更有效果。其次，還可以靈活地將固定資產(chǎn)管理績效審計項目與預算執(zhí)行審計項目、專項資金審計項目等其他審計項目結(jié)合，在其他審計項目中，加入績效評價內(nèi)容，能更高效地完成績效審計工作，實現(xiàn)績效審計目標，這也是國家層面希望審計部門發(fā)揮作用的地方。

(三)培養(yǎng)綜合素質(zhì)審計人員，是保證內(nèi)部績效審計質(zhì)量的源泉

對內(nèi)部審計工作而言，審計的質(zhì)量，是審計部門立足之本。審計質(zhì)量的提高，當然離不開審計人員素質(zhì)的提高和審計人員結(jié)構(gòu)的多元化。績效審計工作不僅要有懂財務(wù)、審計的人員，還要有懂管理、懂法律、合同的人員，固定資產(chǎn)管理績效審計還要有懂工程、科學技術(shù)的人員，所以，培養(yǎng)審計人員多方面綜合素質(zhì)，是保證內(nèi)部績效審計的工作質(zhì)量的重要保障，也是促進高校審計工作全面發(fā)展的長效機制。

(四)建立審計工作問責機制，同時建立審計成果的充分運用于被審計單位的獎勵機制

績效審計結(jié)果是否得到被審計單位充分有效的利用，審計人員是否能發(fā)現(xiàn)管理漏洞，是否在被審計單位提高效率中發(fā)揮作用，是審計部門績效審計工作開展成效的關(guān)鍵點。工作要有效，無效必問責，因此應(yīng)建立績效審計結(jié)果的問責制，對確實將績效審計成果運用于被審計單位的并發(fā)揮作用的實施獎勵政策，建立“責、權(quán)、利”對等的審計責任追究和獎勵制度，獎勤罰懶，促進績效審計向縱深發(fā)展。

(五)合理有效地規(guī)避績效審計風險，完善審計部門治理機構(gòu)建設(shè)

審計人員應(yīng)該發(fā)現(xiàn)未能發(fā)現(xiàn)被審計事項的問題，就會產(chǎn)生審計風險。有的時候是審計人員責任心不強，重要審計程序?qū)嵤┎坏轿?，未能發(fā)現(xiàn)問題；有的時候是由于審計人員在利益面前失去原則性，收取了不當利益，未能揭露問題，這里不一一列舉，這類事件發(fā)生后，縱然事后有追究責任，也是亡羊補牢，審計風險已經(jīng)產(chǎn)生，給審計部門聲譽造成的影響也不可挽回。

因此要規(guī)避績效審計風險，審計部門治理體系的建立尤為重要。結(jié)合審計工作經(jīng)驗，筆者認為，可以從如下方面著手：建立和完善審計工作制度、實行審計組長負責制，審計部門建立審計工作底稿三級復核機制、建立審計工作質(zhì)量評價指標體系，加強審計人員職業(yè)道德教育。只有從制度入手，教育入手，才能從各個方面去有效地規(guī)避績效審計風險的發(fā)生。

四、結(jié)語

績效審計是一個順應(yīng)時代和國家要求產(chǎn)生的新生審計工作，很多的不確定性因素，給審計工作帶來了很多不確定風險。作為高等學校審計工作者來說，要做好固定資產(chǎn)管理績效審計工作，一方面要正視風險的存在，另一方面，盡可能地運用好內(nèi)部審計操作規(guī)范，將審計風險降到最低。筆者通過研究，深刻地剖析了固定資產(chǎn)管理績效審計存在的風險，并根據(jù)現(xiàn)實情況提出了一些對策。由于績效審計工作的法律法規(guī)還處于逐步完善階段，固定資產(chǎn)管理績效審計項目的開展還是在摸索階段，筆者希望通過本文所做的研究能對理論研究和實踐工作有所助力。