敖 雪，彭 珊

（貴州財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院,貴陽(yáng) 550025）

1 公共政策與政策執(zhí)行概念界定

公共政策的內(nèi)涵是指政府或者其他政治參與者，為了解決社會(huì)公共問(wèn)題，調(diào)和社會(huì)利益關(guān)系以及實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期內(nèi)的公共目標(biāo)而采取的一系列的、具有權(quán)威性和合法性的行為規(guī)范或準(zhǔn)則。政策執(zhí)行則是指政策執(zhí)行者根據(jù)政策相關(guān)要求，以政策目標(biāo)為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)出臺(tái)的政策落地的過(guò)程。

2 政策執(zhí)行信息化

現(xiàn)代意義上的信息化是指借用大數(shù)據(jù)以及互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，通過(guò)在信息傳遞、溝通、反饋等流程之間構(gòu)建信息網(wǎng)絡(luò)，從而提高生產(chǎn)、生活以及工作的效率。政策執(zhí)行過(guò)程中，由于受距離、層級(jí)等條件限制以及政策執(zhí)行人員價(jià)值偏好的影響，容易造成政策信息失真以及信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。通過(guò)政策執(zhí)行的信息化，打破政府各部門(mén)以及各層級(jí)間的數(shù)據(jù)壁壘，將政策出臺(tái)以及落地連接在一個(gè)網(wǎng)絡(luò)里，促進(jìn)政策傳達(dá)保持高效的同時(shí)，也緩解政策制定者、執(zhí)行者、政策對(duì)象（群眾）三者之間信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。

3 貴州凱里市舟溪村案例回顧——《調(diào)整玉米種植結(jié)構(gòu)通知》

貴州省處于云貴高原，地勢(shì)陡峭以及土壤稀薄導(dǎo)致可利用的土地較少，而貴州農(nóng)村作物種植多是以經(jīng)濟(jì)效益低的玉米為主。隨著“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的實(shí)施以及“脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”的展開(kāi)，調(diào)整貴州農(nóng)村傳統(tǒng)的無(wú)經(jīng)濟(jì)效益的種植業(yè)以及合理配置資源勢(shì)在必行。2018 年，貴州省發(fā)布《省人民政府辦公廳關(guān)于打贏種植業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整攻堅(jiān)戰(zhàn)的通知》，以改善種植業(yè)結(jié)構(gòu)，種植具有經(jīng)濟(jì)效益的作物，一定程度優(yōu)化種玉米的傳統(tǒng)習(xí)慣。該政策的目的是進(jìn)一步擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)作物種植規(guī)模，利用有限的土地資源帶動(dòng)農(nóng)民增收。貴州凱里市舟溪村根據(jù)省州市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知，下發(fā)了《調(diào)整玉米種植結(jié)構(gòu)通知》，該通知在網(wǎng)上掀起一陣熱議。通知內(nèi)容包含一些比較顯眼的地方，比如政府的背后、四岔路公路沿線以及公路景區(qū)，禁止種植玉米，一旦被通報(bào)或者被處罰，將免去該戶三年的合作醫(yī)療補(bǔ)貼，同時(shí)于當(dāng)年不得享受?chē)?guó)家相關(guān)惠民政策。

4 對(duì)政策執(zhí)行不到位原因剖析

凱里市舟溪村的“禁種玉米”通知，反映了政策執(zhí)行過(guò)程中，由于信息化不足以及基層人員價(jià)值取向偏離公共利益而造成政策扭曲。原始政策目標(biāo)是調(diào)整農(nóng)村種植業(yè)結(jié)構(gòu)，而政策下達(dá)過(guò)程中，出現(xiàn)的曲解政策目標(biāo)的原因包括因信息化不足導(dǎo)致的政策扭曲與信息不對(duì)稱(chēng)、形式主義與監(jiān)管不力、公共服務(wù)與權(quán)力捆綁。

4.1 信息化不足導(dǎo)致的政策扭曲與信息不對(duì)稱(chēng)

（1）政策扭曲指的是政府出臺(tái)的相關(guān)政策與實(shí)際中執(zhí)行政策的行為不一的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象表現(xiàn)為政策執(zhí)行人員或者基層部門(mén)曲解政策目標(biāo)而導(dǎo)致的政策錯(cuò)誤傳達(dá)。在政策執(zhí)行過(guò)程中，由于基層政府的能動(dòng)性往往會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行的偏差。丁煌（2002）解釋?zhuān)邎?zhí)行阻滯的其中一個(gè)表現(xiàn)形式便是“政策執(zhí)行局部化”，指的是政策執(zhí)行者為了自己的私人利益和價(jià)值取向，對(duì)政策原意或者政策精神進(jìn)行曲解傳達(dá)，擇其利者而用，擇其無(wú)用者則棄。由于對(duì)政策實(shí)質(zhì)精神掌握的程度不夠，舟溪村沒(méi)有正確理解“調(diào)整”一詞，其含義是指并非顛覆，也并非全盤(pán)否定。因地制宜實(shí)施玉米減種，而非因“利”制宜禁止玉米種植。除此之外，通知中也反映出基層政府的主體偏好凌駕于公共利益至上，對(duì)于“公共政策”的含義較為模糊，看到了“政策”強(qiáng)制性，而忽視了“公共性”，是對(duì)公共政策“控制功能”的強(qiáng)化以及對(duì)“導(dǎo)向功能”的省略。

（2）信息不對(duì)稱(chēng)是指由于政策宣傳不到位，導(dǎo)致公眾不了解政策執(zhí)行的內(nèi)容以及目的，而掌握信息有利的一方則會(huì)利用這樣的“不平衡”來(lái)使信息失真，以此來(lái)達(dá)到自己的某種目的。政策執(zhí)行信息化程度不高，上下級(jí)之間沒(méi)有緊密聯(lián)系，政策公布與宣傳不到位，導(dǎo)致政策的制定者與執(zhí)行者之間政策信息不對(duì)稱(chēng)，而執(zhí)行者與政策對(duì)象即受政策所影響的公眾之間也存在信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。原因有三：第一是模糊政策導(dǎo)致執(zhí)行者出現(xiàn)政策執(zhí)行與制定的偏差，而政策執(zhí)行者本身的有限理性也導(dǎo)致政策不能以完全客觀的理性來(lái)執(zhí)行；第二是政策執(zhí)行者為了自身需求刻意利用掌握信息的優(yōu)勢(shì)來(lái)弱化甚至曲解民眾對(duì)政策的了解；第三是公眾知識(shí)受限，即獲得信息的渠道閉塞。在傳達(dá)省級(jí)政策過(guò)程中，政策宣傳力度不夠，很多時(shí)候民眾對(duì)相關(guān)政策的了解比較模糊，只能被動(dòng)接受，但是一旦出現(xiàn)被扭曲的信息還原，便導(dǎo)致民心渙散，不利于政策執(zhí)行，還會(huì)損害政府威信。

4.2 形式主義與監(jiān)管不力

（1）形式主義是指處于考慮到所謂的“政治正確”和獲得快速政績(jī)的功利目的，極端化和“一刀切”地執(zhí)行政策［1］。根據(jù)通知內(nèi)容的表述，“在政府背后、四岔路公路沿線以及公路景區(qū)看得到的地方”不得種植玉米。舟溪村基于功利主義忽視鄉(xiāng)村建設(shè)以及鄉(xiāng)村振興的長(zhǎng)期利益，只看到了眼前的價(jià)值。忽視群眾民意，只顧慮領(lǐng)導(dǎo)批示，這屬于形式主義的作風(fēng)。這樣的事情并非僅有一例，“云南富民荒山刷綠漆”事件以及“安徽刷白墻”事件的做法也令人咋舌。

（2）政策是一個(gè)制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)估、變更或終止的系統(tǒng)。執(zhí)行部門(mén)與監(jiān)管部門(mén)的數(shù)據(jù)不連通以及工作不銜接，因此才會(huì)出現(xiàn)執(zhí)行的“漏洞”。對(duì)于不符合程序的關(guān)乎村集體利益的事項(xiàng)，在媒體曝光之前，上級(jí)政府并沒(méi)有實(shí)施相應(yīng)的命令整改，下級(jí)政府存在機(jī)會(huì)主義，反映出政府監(jiān)管工作沒(méi)有到位，在政策下達(dá)的過(guò)程中，沒(méi)有做到政策落地實(shí)施后的一系列監(jiān)測(cè)監(jiān)督工作。

4.3 公共服務(wù)與公共權(quán)力捆綁

公共權(quán)力行使的根本目的是良好地實(shí)現(xiàn)人民的公共意志，公共服務(wù)事項(xiàng)是由法律、法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件設(shè)定，是相關(guān)部門(mén)必須有效履行的義務(wù)，二者共性在于“公共”?！霸谝陨蠀^(qū)域種植玉米被通報(bào)者或者被處罰者，將免去該戶三年的合作醫(yī)療補(bǔ)貼，同時(shí)于當(dāng)年不得享受?chē)?guó)家相關(guān)惠民政策?！庇谥巯宓耐ㄖ?，基層執(zhí)行人員利用權(quán)力的強(qiáng)制性試圖遏制服務(wù)的責(zé)任性，沒(méi)有有效執(zhí)行政府提供公共服務(wù)的職責(zé)，而是利用強(qiáng)權(quán)命令，刻意用權(quán)力“捆綁”村民享受公共服務(wù)的權(quán)利。

5 公共政策有效執(zhí)行的路徑分析

公共政策的有效執(zhí)行離不開(kāi)權(quán)威和政策的合法性，也不能缺少暢通的政策通道以及執(zhí)行人員的價(jià)值取向和偏好，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)建立內(nèi)部約束以及外部監(jiān)督機(jī)制，能減少政策執(zhí)行過(guò)程中的機(jī)會(huì)主義，借用大數(shù)據(jù)平臺(tái)打通數(shù)據(jù)壁壘，緩解信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。

5.1 利用人工智能提升政府公共權(quán)力的合法性

哈貝馬斯在《合法化危機(jī)》中認(rèn)為政府的合法化危機(jī)是一種認(rèn)同危機(jī)，由于來(lái)自民眾地對(duì)政府公信力的缺失而導(dǎo)致的政府威信的下降。提升政府的合法性首先在于增強(qiáng)政府管理的能力，政策目標(biāo)制定需要大眾化同時(shí)也需要權(quán)威性。第一，通過(guò)人工智能以及“互聯(lián)網(wǎng)＋”的模式，優(yōu)化政策執(zhí)行的流程，簡(jiǎn)化執(zhí)行步驟，減少由于政策下達(dá)步驟較多而導(dǎo)致的政策信息失真以及政策扭曲。第二，政府部門(mén)應(yīng)該提高決策與執(zhí)行效率，提升自我監(jiān)督的力度，通過(guò)建立相關(guān)網(wǎng)站或者研發(fā)相關(guān)手機(jī)APP，拓寬外部監(jiān)督的渠道，增加監(jiān)督的方式，及時(shí)接收來(lái)自社會(huì)團(tuán)體、公眾、媒體等第三方的監(jiān)督，并第一時(shí)間做出反饋，從而保證政策從出臺(tái)到落地能因地制宜的同時(shí)不偏離政策的最終目標(biāo)，保持政府機(jī)構(gòu)的廉潔。第三，利用大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)地提高政府內(nèi)部監(jiān)測(cè)質(zhì)量，抑制貪污腐敗的滋生。政府內(nèi)部監(jiān)測(cè)與控制不僅是對(duì)權(quán)力的約束，而是全過(guò)程、各部門(mén)依據(jù)自身情況，通過(guò)大數(shù)據(jù)的挖掘、分析以及集成等技術(shù)，對(duì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)及被監(jiān)測(cè)人員權(quán)責(zé)關(guān)系進(jìn)行數(shù)據(jù)共享，在兼顧效率、防范風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行政府內(nèi)部權(quán)力的有效監(jiān)督。

5.2 加強(qiáng)行政倫理建設(shè)

當(dāng)前，在我國(guó)政府行政倫理存在主體在價(jià)值方面的失衡、對(duì)行政倫理規(guī)范存在滯后性和倫理行為失范等問(wèn)題。提高公職人員的素質(zhì)，包括基礎(chǔ)的理論水平、執(zhí)行能力、自我約束以及思想道德的提高。通過(guò)線上、線下結(jié)合的方式對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行行政倫理知識(shí)技能培訓(xùn)、考試，將培訓(xùn)記錄以及考試成績(jī)上傳數(shù)據(jù)系統(tǒng)，并建立培訓(xùn)數(shù)據(jù)臺(tái)賬，作為年度考核的標(biāo)準(zhǔn)之一。同時(shí)，培養(yǎng)基層人員內(nèi)生動(dòng)力，減少機(jī)會(huì)主義傾向。

5.3 完整政策執(zhí)行的考評(píng)機(jī)制

形式主義的出現(xiàn)，很大程度上源于對(duì)政策落實(shí)基層的效果考核與評(píng)價(jià)浮于表面化。為保證客觀性與深入性，第一，可引入第三方評(píng)估機(jī)制，聘請(qǐng)高?；蛘邔?zhuān)業(yè)評(píng)估部門(mén)針對(duì)基層相關(guān)部門(mén)政策執(zhí)行落實(shí)情況，對(duì)照政策目標(biāo)與價(jià)值取向，客觀評(píng)估基層人員的工作情況；第二，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高公職人員的工作積極性；第三，除了制定符合各地區(qū)共性標(biāo)準(zhǔn)的考核指標(biāo)外，可以借助互聯(lián)網(wǎng)，通過(guò)網(wǎng)上問(wèn)卷調(diào)查的形式進(jìn)行群眾滿意度調(diào)查與收集，因地制宜結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，防止政策“一刀切”。

5.4 增強(qiáng)政策執(zhí)行信息化，加強(qiáng)政策宣傳力度

“政策信息孤島”的存在是導(dǎo)致信息不對(duì)稱(chēng)的原因之一，利用數(shù)據(jù)平臺(tái)打通上級(jí)政府與基層之間的數(shù)據(jù)壁壘，同時(shí)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行政策信息的宣傳，開(kāi)通民意反饋通道，使政策制定者掌握群眾民意的“第一手資料”，使群眾對(duì)政策信息第一時(shí)間了解，減少政策下達(dá)與執(zhí)行中的信息真實(shí)性被層次所剝離。同時(shí)，政策宣傳應(yīng)采用更加接地氣的方式。由于普通民眾素質(zhì)不高，主動(dòng)了解政策的動(dòng)力不足，一些在政府官網(wǎng)推出的政策信息并不能實(shí)時(shí)傳遞給普通大眾，所以可以通過(guò)微信新聞推送、短視頻平臺(tái)的情景劇等與群眾生活接觸面較大的途徑來(lái)普及政策，提高群眾對(duì)政策的接受度，擴(kuò)大其對(duì)政策的接收面。