楊 寬

（北京理工大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081）

近年來，“非典”、禽流感、埃博拉、新冠肺炎等全球性公共衛(wèi)生事件接連暴發(fā)，對國際公共衛(wèi)生安全帶來嚴重威脅和挑戰(zhàn)。當(dāng)今世界各國間的聯(lián)系與交往日益密切，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的影響往往迅速擴散到周邊國家甚至全世界。保障和維護全球公共衛(wèi)生安全需要各國加強在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對方面的國際合作，已成為國際社會的共識。

世界衛(wèi)生組織《國際衛(wèi)生條例》明確了各國在公共衛(wèi)生事件的監(jiān)測、通報、磋商、評估和信息共享等方面進行國際合作的義務(wù)。世界衛(wèi)生組織框架下的國際衛(wèi)生合作對提升國際社會的公共衛(wèi)生風(fēng)險防控能力發(fā)揮了重要作用[1]?？傮w而言，各國醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)能力和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對能力差距懸殊，發(fā)展中國家和經(jīng)濟落后國家是應(yīng)對全球公共衛(wèi)生事件的國際合作鏈條中的薄弱環(huán)節(jié)[2]。更重要的是，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下，國家的醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)將迅速面臨嚴峻挑戰(zhàn)，醫(yī)療資源在短時間內(nèi)出現(xiàn)嚴重短缺，疫情發(fā)生國往往難以獨自應(yīng)對，此時則需要更為直接的外部援助才能有效應(yīng)對疫情。在此次新冠疫情中，即使歐美發(fā)達國家也需要國際社會的醫(yī)療援助以應(yīng)對疫情。因此，國際醫(yī)療援助對于應(yīng)對全球突發(fā)公共事件具有重要意義，也是國際衛(wèi)生合作與治理中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。

國際醫(yī)療援助涉及諸多法律問題，而現(xiàn)行世界衛(wèi)生組織法律框架下尚無系統(tǒng)性的國際醫(yī)療援助法律機制，也缺乏關(guān)于國際醫(yī)療援助的專門性規(guī)定。這導(dǎo)致實踐中國際醫(yī)療援助行動缺乏明確的法律依據(jù)，且援助方自行其是，造成資源浪費和效率低下，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的及時和有效應(yīng)對造成消極影響。近年來世界衛(wèi)生組織更為注重加強在公共衛(wèi)生事件的監(jiān)測、通報、信息共享等方面的國際合作，特別是明確了成員國在應(yīng)對“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”（Public Health Emergency of International Concern）方面的一系列合作義務(wù)，但在建立和完善對于應(yīng)對全球突發(fā)公共衛(wèi)生事件至關(guān)重要的國際醫(yī)療援助法律機制上，世界衛(wèi)生組織尚未取得較大進展。

一、國際醫(yī)療援助的實踐發(fā)展

國際醫(yī)療援助活動的發(fā)展歷程與人類抗擊全球性疾病的努力緊密相關(guān)。自20世紀20年代起，出于防控霍亂、瘟疫、黃熱病、斑疹傷寒等流行性疾病的努力，國際人道援助的范圍逐漸擴展到醫(yī)療領(lǐng)域[3]104。國際醫(yī)療援助肇始于國際人道主義援助，是其在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的延伸，具有豐富的國際實踐經(jīng)驗。在歷次全球性疫情中，國際社會的醫(yī)療援助對于疫情的防控和應(yīng)對起到了至關(guān)重要的作用。針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的國際醫(yī)療援助已成為全球衛(wèi)生合作的重要領(lǐng)域[4]。近年來，國際醫(yī)療援助活動有了進一步的發(fā)展。

（一）國際醫(yī)療援助主體日益多樣化

國家是國際社會最基本的組成單元，也是國際醫(yī)療援助的主要主體，諸多經(jīng)濟發(fā)達國家都有進行國際醫(yī)療援助的傳統(tǒng)。如美國長期對非洲國家提供援助以應(yīng)對艾滋病疫情，并提供專項資金以應(yīng)對結(jié)核病和瘧疾等流行性疾病；歐盟是進行全球?qū)ν忉t(yī)療援助最為積極的地區(qū)之一，在2014年全球共216億美元的政府人道主義援助中，歐盟國家所占出資比例超過1/3[5]。除此之外，日本、瑞典、加拿大等國均設(shè)立了專門的對外援助機構(gòu)，長期以來一直對外提供國際援助[6]。

隨著國際醫(yī)療援助活動的發(fā)展，相關(guān)國際組織和機構(gòu)在國際醫(yī)療援助中扮演越來越重要的角色，如世界衛(wèi)生組織成為主導(dǎo)國際衛(wèi)生合作的專門性國際組織。此外，國際糧農(nóng)組織、世界貿(mào)易組織、世界銀行、聯(lián)合國兒童基金會等國際組織和機構(gòu)也在各自職能范圍內(nèi)積極參與并推動國際醫(yī)療援助的發(fā)展[7]。除國家和政府間國際組織外，非政府組織和私人機構(gòu)在國際醫(yī)療援助方面的作用和重要性也日益突顯，如比爾-梅琳達·蓋茨基金會（Gates Foundation）、洛克菲勒基金會（Rockefeller Foundation）、國際救援委員會等，其在特定援助領(lǐng)域所發(fā)揮的作用甚至不亞于國家和政府間國際組織。如何協(xié)調(diào)各類主體的援助活動及相互關(guān)系，也是國際醫(yī)療援助法律機制完善過程中的重要問題。

（二）國際醫(yī)療援助專業(yè)化程度不斷提高

針對戰(zhàn)爭、武裝沖突和自然災(zāi)害的傳統(tǒng)國際人道援助也涉及醫(yī)療援助，但更多是提供食物、飲水、臨時住所等必需的生存資源。由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件中疫情的發(fā)生及發(fā)展具有較強的不確定性，援助人員面臨極高的感染風(fēng)險，在應(yīng)對措施方面也有高度的專業(yè)性要求，這些都使得針對公共衛(wèi)生事件的國際醫(yī)療援助復(fù)雜程度更高[8]。此外，除了協(xié)助疫情的直接防控和應(yīng)對之外，國際醫(yī)療援助的目的還在于提升受援助國自身的公共衛(wèi)生能力，這也需要更為專業(yè)的人員和措施。總體而言，在全球性公共衛(wèi)生事件相繼爆發(fā)的背景下，國際醫(yī)療援助的專業(yè)性要求不斷提高。

隨著國際醫(yī)療援助實踐的發(fā)展，其種類和形式亦更加豐富，除了為疫情發(fā)生國直接提供資金、藥品、物資、技術(shù)設(shè)備等傳統(tǒng)物質(zhì)援助之外，國際醫(yī)療援助還包括向受援助國派遣醫(yī)療隊和志愿者，協(xié)助援助國進行疫情防控組織協(xié)調(diào)、制定應(yīng)對方案等非物質(zhì)援助和現(xiàn)場援助等。近年來，在世界衛(wèi)生組織的主導(dǎo)下，國際社會在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的合作更加注重在疫情發(fā)生前的發(fā)現(xiàn)、評估、監(jiān)測等方面，這就使得疫情防控和應(yīng)對的重心前移，以強化各國公共衛(wèi)生能力建設(shè)并提高前攝性的疫情風(fēng)險管理水平[9]。這也對國際醫(yī)療援助的理念產(chǎn)生了重要影響，即援助不應(yīng)僅僅是在公共衛(wèi)生事件發(fā)生后進行，而應(yīng)輻射到疫情發(fā)生前，通過援助提升經(jīng)濟落后國家的公共醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)能力，增強其自身對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對能力。

（三）多邊國際醫(yī)療援助的重要性日益突顯

早期的國際醫(yī)療援助主要是援助國對疫情發(fā)生國提供的雙邊對外援助。在當(dāng)今全球化社會，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的影響范圍更廣、傳播速度更快，近年來多次國際性突發(fā)公共衛(wèi)生事件都在地區(qū)乃至全球范圍內(nèi)造成了重大損失。由于資金、人員、醫(yī)療資源、知識經(jīng)驗等方面的限制，單純的雙邊援助往往難以充分滿足被援助國的需求。在國際突發(fā)公共衛(wèi)生事件的影響和危害越來越嚴重的情況下，多邊合作的、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的國際醫(yī)療援助更具有效性，并已成為國際援助領(lǐng)域發(fā)展的新趨勢[10]。在這方面，《國際衛(wèi)生條例》規(guī)定世界衛(wèi)生組織應(yīng)通過與其他有關(guān)政府間組織或國際機構(gòu)合作并協(xié)調(diào)其活動，以便為締約國提供建議、支持或給予技術(shù)或其他援助①《國際衛(wèi)生條例》第14條。。這在一定程度上體現(xiàn)了多邊國際醫(yī)療援助對于應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重要性。由此而產(chǎn)生的問題是，如何對不同參與方的援助活動進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，缺乏對各方行動的協(xié)調(diào)機制將導(dǎo)致重復(fù)援助、資源浪費及效率低下等問題，這是完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際醫(yī)療援助法律規(guī)制所必須解決的問題。

二、國際醫(yī)療援助的現(xiàn)行法律規(guī)制及其缺陷

（一）世界衛(wèi)生組織有關(guān)國際醫(yī)療援助的現(xiàn)行法律規(guī)制

國際社會應(yīng)對流行性疾病的努力已有150余年的歷史，國際衛(wèi)生法律制度也在此過程中逐漸產(chǎn)生和發(fā)展起來。其最早起源于19世紀中期歐洲各國合作應(yīng)對霍亂時期，1851—1938年所召開的一系列國際衛(wèi)生會議（International Sanitary Conferences）促進了國際疾病管控機制的建立，為后續(xù)控制傳染病的國際立法奠定了基礎(chǔ)[3]104。國際衛(wèi)生法發(fā)展過程中的一個重要里程碑是1948年世界衛(wèi)生組織及其相關(guān)法律制度的建立，現(xiàn)行有關(guān)國際醫(yī)療援助的規(guī)定也主要集中于世界衛(wèi)生組織法律框架下。

1. 《世界衛(wèi)生組織法》對國際醫(yī)療援助作出了原則性規(guī)定

《世界衛(wèi)生組織法》是世界衛(wèi)生組織的組織章程，規(guī)定了世界衛(wèi)生組織的宗旨、職能范圍、機構(gòu)設(shè)置等基本問題。在國際醫(yī)療援助方面，該公約規(guī)定世界衛(wèi)生組織的職能包括：“遇有各政府請求，或愿接受援助時，予以適當(dāng)之技術(shù)協(xié)助，并于緊急狀況下，予以必需之援助”。同時，世界衛(wèi)生組織還應(yīng)向會員國提供衛(wèi)生方面的知識、咨詢與協(xié)助①《世界衛(wèi)生組織法》第2條。。除此之外，《世界衛(wèi)生組織法》中還規(guī)定世界衛(wèi)生組織應(yīng)與聯(lián)合國及其專門機構(gòu)、各國政府衛(wèi)生機構(gòu)、專業(yè)團體及其他適當(dāng)?shù)慕M織進行合作，以實現(xiàn)其宗旨，即使“各民族企達衛(wèi)生之最高可能水準(zhǔn)”②《世界衛(wèi)生組織法》第1條。?！妒澜缧l(wèi)生組織法》僅對醫(yī)療援助進行了較為簡要和原則性的規(guī)定，缺乏關(guān)于國際醫(yī)療援助的具有可操作性的具體規(guī)則。

2. 《國際衛(wèi)生條例》細化了國際醫(yī)療援助的相關(guān)規(guī)則

《國際衛(wèi)生條例》是國際衛(wèi)生領(lǐng)域最為重要的國際公約之一，也是有關(guān)國際性突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的唯一具有法律拘束力的國際文件[11]。該條例最早于1951年第四屆世界衛(wèi)生大會上通過，之后在1973年、1981年兩次進行修訂，當(dāng)前版本于2005年第58屆世界衛(wèi)生大會通過?！秶H衛(wèi)生條例》確立了有關(guān)國際性突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控和應(yīng)對的一系列法律規(guī)則，其目的是針對公共衛(wèi)生風(fēng)險，預(yù)防、抵御和控制疾病的國際傳播，并提供公共衛(wèi)生應(yīng)對措施③《國際衛(wèi)生條例》第2條。。為實現(xiàn)上述目的，條例圍繞“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”的防控和應(yīng)對明確了締約國的相關(guān)義務(wù)，主要包括監(jiān)測、通報、信息共享、磋商、核實，以及“發(fā)展、加強和維持快速和有效應(yīng)對公共衛(wèi)生危害和國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力”等④《國際衛(wèi)生條例》第13條。。

《國際衛(wèi)生條例》有關(guān)國際醫(yī)療援助的規(guī)定主要集中于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對措施方面。條例第13條“公共衛(wèi)生應(yīng)對措施”規(guī)定，在締約國的要求下，世界衛(wèi)生組織應(yīng)當(dāng)通過提供技術(shù)指導(dǎo)和援助以及通過評估控制措施的有效性進行合作，包括在必要時可調(diào)動國際專家組開展現(xiàn)場援助，以應(yīng)對公共衛(wèi)生風(fēng)險和其他事件⑤《國際衛(wèi)生條例》第13條第3款。。如果世界衛(wèi)生組織確定正發(fā)生國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，經(jīng)與有關(guān)締約國磋商后，其還可向締約國提供進一步的援助，包括評估國際危害的嚴重性和控制措施是否適當(dāng)。這種合作可包括建議動員國際援助以支持國家當(dāng)局開展和協(xié)調(diào)現(xiàn)場評估⑥《國際衛(wèi)生條例》第13條第4款。。當(dāng)締約國提出援助要求時，世界衛(wèi)生組織應(yīng)當(dāng)提供支持此類建議的信息⑦《國際衛(wèi)生條例》第13條第4款。。在世界衛(wèi)生組織的要求下，各締約國應(yīng)當(dāng)盡最大可能對世界衛(wèi)生組織協(xié)調(diào)的應(yīng)對活動提供支持⑧《國際衛(wèi)生條例》第13條第5款。。另外，如果國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件對其他締約國造成影響或威脅，世界衛(wèi)生組織在該國的要求下也應(yīng)向其提供適當(dāng)?shù)闹笇?dǎo)和援助⑨《國際衛(wèi)生條例》第13條第6款。。

除上述關(guān)于國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的援助規(guī)定外，《國際衛(wèi)生條例》第44條關(guān)于一般情況下“合作與援助”的規(guī)定也涉及國際醫(yī)療援助。根據(jù)條例，一方面，締約國之間應(yīng)保證盡可能在以下方面相互合作：（1）發(fā)現(xiàn)、評估以及應(yīng)對本條例中所規(guī)定的事件；（2）提供技術(shù)合作和后勤支持或給予方便，特別是在發(fā)展、加強和維持本條例所要求的公共衛(wèi)生能力方面；（3）籌集財政資源以促進履行根據(jù)本條例所承擔(dān)的義務(wù)；（4）為執(zhí)行本條例制訂法律草案以及其他法律或行政管理規(guī)定①《國際衛(wèi)生條例》第44條第1款。。另一方面，在世界衛(wèi)生組織和締約國之間，世界衛(wèi)生組織應(yīng)當(dāng)應(yīng)要求盡可能在以下方面與締約國合作：（1）評價和評估其公共衛(wèi)生能力，以便促進本條例的有效執(zhí)行；（2）向締約國提供技術(shù)合作和后勤支持或給予方便；并（3）籌集財政資源以支持發(fā)展中國家建設(shè)、加強和維持其公共衛(wèi)生事件監(jiān)測和應(yīng)對的核心能力②《國際衛(wèi)生條例》第44條第2款。。關(guān)于上述合作的具體實施，條例規(guī)定可通過多渠道（包括雙邊渠道）進行，也可通過區(qū)域網(wǎng)絡(luò)和世界衛(wèi)生組織區(qū)域辦事處及政府間組織和國際機構(gòu)實施③《國際衛(wèi)生條例》第44條第3款。。

3. 世界衛(wèi)生組織“軟法”補充了現(xiàn)行國際醫(yī)療援助的規(guī)則體系

除《世界衛(wèi)生組織法》和《國際衛(wèi)生條例》等具有法律拘束力的國際公約外，世界衛(wèi)生組織的相關(guān)“軟法”規(guī)則也涉及國際醫(yī)療援助。如世界衛(wèi)生組織于2016年發(fā)布的《傳染病爆發(fā)時的倫理問題應(yīng)對指南》（Guidance for Managing Ethical Issues in Infectious Disease Outbreaks）規(guī)定了傳染病爆發(fā)時國際社會和各國政府需采取的一系列建議措施，包括確保國家公共衛(wèi)生資源充足、參與全球監(jiān)測和備災(zāi)工作，以及提供財政、技術(shù)和科學(xué)援助等④Guideline 1, “Obligations of governments and the international community”, WHO Guidance for Managing Ethical Issues in Infectious Disease Outbreaks, 2016。。根據(jù)該指南，有資源提供外國援助的國家應(yīng)支持全球流行病的應(yīng)對工作，包括對病原體進行診斷、開展治療和疫苗的研究和開發(fā)，以及協(xié)助提高其他國家公共衛(wèi)生應(yīng)對能力等。

此外，世界衛(wèi)生組織在2016年世界人道主義首腦會議上提交的立場文件中提出，應(yīng)將健康和衛(wèi)生問題置于人道主義行動的核心地位。在該立場文件中，世界衛(wèi)生組織將大范圍疾病爆發(fā)（包括“非典”、埃博拉等）、自然災(zāi)害、武裝沖突共同列為造成嚴重健康風(fēng)險的“人道主義緊急情況”，并強調(diào)“疾病暴發(fā)所導(dǎo)致的危機需要衛(wèi)生界與人道主義救援界共同應(yīng)對”⑤WHO, Health: At the Heart of Humanitarian Action, WHO Position Paper for the WHS, 29 July 2015。。世界衛(wèi)生組織通過指南、建議措施等“軟法”對國際醫(yī)療援助的諸多問題加以規(guī)定，填補了自身規(guī)則體系的空白，也對各國相關(guān)實踐產(chǎn)生積極引導(dǎo)作用[12]。由于不具有法律拘束力，世界衛(wèi)生組織的相關(guān)“軟法”規(guī)則對于締約國而言主要是提供行動指引，而非法律上的義務(wù)要求。

（二）現(xiàn)行國際醫(yī)療援助法律規(guī)制的缺陷

第一，現(xiàn)行世衛(wèi)組織國際衛(wèi)生法律體系中缺乏對于國際醫(yī)療援助的系統(tǒng)性制度安排與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。《世界衛(wèi)生組織法》《國際衛(wèi)生條例》等國際衛(wèi)生公約中有關(guān)國際醫(yī)療援助的規(guī)定都過于籠統(tǒng)?！秶H衛(wèi)生條例》中的條文雖然相對較為具體，但對于國際醫(yī)療援助所涉及的實質(zhì)性問題，如援助的啟動條件和程序、援助人員的特權(quán)與豁免、國際責(zé)任問題等，仍然缺乏直接規(guī)定甚至未有提及[9]114。此外，條例有關(guān)國際療援助的條款中大多使用“可”（may）“提議”（offer）“盡最大可能”（to the extent possible）等模糊性用語，難以對突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際醫(yī)療援助提供明確法律規(guī)制。

更重要的是，雖然《國際衛(wèi)生條例》第44條規(guī)定締約國相互間以及世衛(wèi)組織應(yīng)對締約國提供援助，但條例中卻未針對締約國相互間的援助進行統(tǒng)籌安排，以建立頂層的國際醫(yī)療援助統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件出現(xiàn)的情況下，條例也僅規(guī)定“建議動員締約國進行國際援助”，而未作出更為明確的制度安排。造成上述問題的主要原因之一在于是否提供國際醫(yī)療援助屬于一國主權(quán)范圍內(nèi)的事項，且各國情況存在差異而難以作出統(tǒng)一要求。但是，在出現(xiàn)全球性突發(fā)公共衛(wèi)生事件的情況下，如果沒有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的國際醫(yī)療援助機制，各國自行其是，分散行動，必然不利于疫情應(yīng)對。

第二，現(xiàn)行國際衛(wèi)生法律制度更注重“合作性”，而其“援助性”體現(xiàn)不足。《國際衛(wèi)生條例》中有關(guān)國際醫(yī)療援助的規(guī)定主要是在國際衛(wèi)生合作的話語背景下展開。條例關(guān)于締約國在監(jiān)測、通報、評估、磋商、信息共享等方面進行國際合作的規(guī)定較為具體和明確，這在一定程度上體現(xiàn)了其更加注重加強各國在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的合作。如前所述，條例中雖然有關(guān)于國際醫(yī)療援助的規(guī)定，但相關(guān)內(nèi)容較為籠統(tǒng)，并未涉及援助的啟動、條件、法律責(zé)任等關(guān)鍵問題。援助的方式也主要強調(diào)技術(shù)合作、后勤支持以及對受援助國應(yīng)對措施的有效性評估，而非其他實質(zhì)性援助手段。條例第44條雖然名為“合作與援助”，但從其內(nèi)容可看出其更多是側(cè)重合作方面的規(guī)定，而非援助。盡管條例規(guī)定締約國應(yīng)動員財政資源促進條例義務(wù)的履行，但由于僅要求締約國“盡可能地”采取上述措施，其實際效力難免受到影響。從廣義上看，雖然國際醫(yī)療援助也屬于國際衛(wèi)生合作的范疇，但其更關(guān)注在公共衛(wèi)生事件后對疫情發(fā)生國的直接支持和援助，條例在“援助性”方面的不足在一定程度上不利于促進國際醫(yī)療援助的積極發(fā)展。

第三，在援助對象方面缺乏對于公共衛(wèi)生能力較弱的發(fā)展中國家的特別關(guān)注。發(fā)展中國家或經(jīng)濟落后國家由于經(jīng)濟發(fā)展水平、技術(shù)水平、衛(wèi)生條件、管理方式較為落后，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的監(jiān)測、評估及報告等方面的能力不足，往往成為全球公共衛(wèi)生系統(tǒng)能力上的短板，因而在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后更需要國際援助。國際醫(yī)療援助的重要功能就是彌補原本應(yīng)由各國政府自身提供的公共衛(wèi)生產(chǎn)品和服務(wù)，而經(jīng)濟落后國家由于經(jīng)濟、技術(shù)發(fā)展水平有限，難以實現(xiàn)上述職能[13]。在這方面，雖然《國際衛(wèi)生條例》規(guī)定世界衛(wèi)生組織應(yīng)支持發(fā)展中國家建設(shè)、加強和維持公共衛(wèi)生事件應(yīng)對能力①《國際衛(wèi)生條例》第44條第2款。，但相關(guān)規(guī)定更側(cè)重于在公共衛(wèi)生事件發(fā)生前的國際合作，對于疫情后的援助則沒有作出具體制度安排。實踐中，對于經(jīng)濟落后國家的國際醫(yī)療援助基本由進行援助國自行決定，缺乏全局性統(tǒng)籌，美國等締約國也未將《國際衛(wèi)生條例》的實施納入其對外醫(yī)療援助的考量范圍[13]171。總體而言，對于經(jīng)濟落后國家的醫(yī)療援助的數(shù)額和程度仍然遠低于要實現(xiàn)條例目的所需的水平[13]172。

最后，現(xiàn)行國際衛(wèi)生法律框架下世界衛(wèi)生組織的職能（mission）過于分散，未能聚焦于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對和全球公共衛(wèi)生安全。有學(xué)者認為，《國際衛(wèi)生條例》體現(xiàn)了世界衛(wèi)生組織的職能涵蓋實現(xiàn)全球醫(yī)保、非傳染病應(yīng)對、千年發(fā)展目標(biāo)，以及應(yīng)對影響健康的社會、經(jīng)濟、環(huán)境因素以降低健康不公平現(xiàn)象等[13]173。過于分散的職能導(dǎo)致世界衛(wèi)生組織難以持續(xù)將突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控作為其優(yōu)先事項，其用于應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件與疾病國際傳播的預(yù)算也有所降低[14]。此外，由于《國際衛(wèi)生條例》中缺乏相關(guān)執(zhí)行機制，如果締約國違反其在條例下的義務(wù)，世界衛(wèi)生組織也難以采取強制性的懲罰措施[11]35。

目前世界衛(wèi)生組織框架下尚未建立系統(tǒng)性的國際醫(yī)療援助法律機制?！秶H衛(wèi)生條例》中有關(guān)國際醫(yī)療援助的規(guī)定較為薄弱，落后于國際醫(yī)療援助的實踐發(fā)展。這就導(dǎo)致在突發(fā)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)后，世界衛(wèi)生組織難以高效地對各國的醫(yī)療援助進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以致疫情發(fā)生國不能得到必需的、充分的國際醫(yī)療援助，影響突發(fā)公共衛(wèi)生事件的及時、有效應(yīng)對。國際組織是基于特定目的而設(shè)立的，為實現(xiàn)其目的必須在其“職能范圍”內(nèi)積極開展活動[15]。有學(xué)者認為，世界衛(wèi)生組織在組織和領(lǐng)導(dǎo)突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際醫(yī)療援助方面的全球性職能（global function）未充分實現(xiàn)[16]。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下國際醫(yī)療援助法律規(guī)制的完善

（一）突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下國際醫(yī)療援助法律規(guī)制的關(guān)鍵問題

全球性突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控和應(yīng)對是當(dāng)前國際公共衛(wèi)生安全和公共衛(wèi)生治理最為關(guān)注的問題，《國際衛(wèi)生條例》所規(guī)定的締約國在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的義務(wù)也主要圍繞“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”展開。目前，在世界衛(wèi)生組織的相關(guān)改革方案中，也提出將其核心任務(wù)重新聚焦于全球性突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對[17]。完善全球性突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下的國際醫(yī)療援助法律規(guī)制主要面臨以下關(guān)鍵問題。

1. 國際醫(yī)療援助的啟動

國際醫(yī)療援助如何啟動的重要性在于，突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下的醫(yī)療援助具有很高的時效性要求。突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，疫情發(fā)生國的醫(yī)療資源往往迅速耗盡，醫(yī)療衛(wèi)生體系也很可能面臨崩潰。在其無力應(yīng)對的情況下，國際醫(yī)療援助能否及時啟動將在很大程度上關(guān)系到疫情能否得到有效控制和應(yīng)對，對于經(jīng)濟落后國家而言更是如此。《國際衛(wèi)生條例》未對國際醫(yī)療援助的啟動程序作出明確規(guī)定。條例僅規(guī)定在確定國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，世界衛(wèi)生組織應(yīng)當(dāng)“在締約國的要求下”，或“經(jīng)與締約國磋商后”才能提供援助①《國際衛(wèi)生條例》第13條。。一般而言，國際醫(yī)療援助都是在疫情發(fā)生國請求后才能進行[18]。然而，實踐中國家出于主權(quán)可能受到侵犯、維護國家聲譽等原因，可能拒絕接受國際醫(yī)療援助，或是由于疫情監(jiān)測和評估能力不足未能及時提出援助請求[7]6。此外，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，受災(zāi)國往往在防控協(xié)調(diào)、組織安排上出現(xiàn)一定程度的混亂局面，導(dǎo)致援助請求難以及時發(fā)出，從而錯過防控疫情的最佳時機。因此，如果國際醫(yī)療援助純粹以被動方式進行，可能導(dǎo)致突發(fā)公共衛(wèi)生事件不能得到及時控制和應(yīng)對。但另一方面，是否接受國際醫(yī)療援助又屬于一國主權(quán)范圍內(nèi)的事項，基于此，在考慮醫(yī)療援助的啟動程序和條件時，必須合理平衡尊重國家主權(quán)原則與保護國際公共衛(wèi)生安全之間的關(guān)系。

2. 國際醫(yī)療援助中的資源分配

醫(yī)療資源的公平分配問題是國際醫(yī)療援助中最重要的倫理和法律問題之一[19]。由于在研發(fā)技術(shù)、藥物獲取、知識產(chǎn)權(quán)等方面的優(yōu)勢，全球醫(yī)療衛(wèi)生資源明顯向發(fā)達國家傾斜，而世界衛(wèi)生組織的相關(guān)干預(yù)措施未能顧及發(fā)展中國家和經(jīng)濟落后國家的特殊性②例如，中低收入國家的作者在全球衛(wèi)生出版物中所占的份額不到五分之一。[20]。這就導(dǎo)致在全球性突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，由于醫(yī)療資源分配不均，發(fā)展中國家和經(jīng)濟落后國家難以有效應(yīng)對疫情，并將對全球公共衛(wèi)生系統(tǒng)帶來嚴重打擊。此外，由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件往往造成醫(yī)療資源在短時間內(nèi)急劇消耗，世界各國都有可能出現(xiàn)醫(yī)用口罩、呼吸機等資源的短缺，由此而引起的醫(yī)療資源“擠兌”可能造成社會矛盾激化甚至政治局勢動蕩[21]。因此，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中如何實現(xiàn)醫(yī)療資源的分配正義至關(guān)重要。疫情傳播模型證明，在疫情發(fā)生后越早進行資源分配，其所產(chǎn)生的惠益越大，但其效果可能要在疫情全面爆發(fā)后才能顯現(xiàn)[22]?；卺t(yī)療需求（Medical Need）原則，世界衛(wèi)生組織在統(tǒng)籌國際醫(yī)療援助時，應(yīng)盡早將醫(yī)療資源向公共衛(wèi)生體系脆弱、醫(yī)療資源匱乏的國家加以傾斜，以最大化地降低突發(fā)公共衛(wèi)生事件帶來的災(zāi)難[19]138。在這方面，有學(xué)者認為，考慮到資源的稀缺性，發(fā)展中國家通常受疫情影響最為嚴重，發(fā)達國家有義務(wù)在可行的范圍內(nèi)對其提供最大限度的援助[19]153。

3. 國際醫(yī)療援助人員的特權(quán)與豁免

基于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特殊性，國際醫(yī)療援助人員的特權(quán)與豁免也成為國際醫(yī)療援助法律制度完善過程中所面臨的重要問題。國際醫(yī)療援助中特權(quán)與豁免的主要理論依據(jù)在于履行醫(yī)療援助的職務(wù)需要。一方面，由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件醫(yī)療援助具有很高的時效性和緊迫性，援助人員和物資能否快速入境決定了疫情能否得到及時應(yīng)對。實踐中，如果援助人員和物資不能在入境簽證、海關(guān)程序、關(guān)稅等方面得到一定的優(yōu)惠待遇或法律便利，就有可能導(dǎo)致人員和物資滯留等問題，從而影響醫(yī)療援助的及時性和有效性。另一方面，由于醫(yī)療援助活動的特殊性，援助人員在醫(yī)療救助過程中也可能導(dǎo)致患者傷亡、財產(chǎn)損失或環(huán)境破壞等結(jié)果，且突發(fā)公共衛(wèi)生事件的援助人員本身就面臨極高的感染風(fēng)險。如果援助人員在開展醫(yī)療援助過程中不能得到必要的安全保障、及時救助，以及履行援助職務(wù)活動的相應(yīng)管轄豁免與責(zé)任豁免等，則難以確保援助人員及設(shè)施安全，難以保證國際醫(yī)療援助的良好法律環(huán)境及援助人員順利履行職能[10]106。因此，合理的特權(quán)與豁免與法律便利，能夠有效促進援助人員履行職務(wù)，對國際醫(yī)療援助活動的發(fā)展具有重要意義。另外，從權(quán)利義務(wù)的相對性角度而言，由于國際醫(yī)療援助是基于人道主義，一般是在無償和公益原則下進行[18]12，受援助國獲得了國際醫(yī)療援助中的相應(yīng)權(quán)利，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，為國際醫(yī)療援助人員提供必要的法律便利及相應(yīng)豁免。

4. 國際醫(yī)療援助中的國際責(zé)任

根據(jù)國際責(zé)任法，國家責(zé)任的構(gòu)成要素包括兩個方面，一是國家行為違反該國所承擔(dān)的國際義務(wù)；二是該行為依國際法可歸于該國[23]。如果援助國在進行國際醫(yī)療援助的過程中違背相關(guān)國際義務(wù)，構(gòu)成國際不法行為，則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的國際責(zé)任。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的國際醫(yī)療援助中可能產(chǎn)生的國家責(zé)任主要是由于援助國對其醫(yī)療物資質(zhì)量、人員資質(zhì)等未盡到合理的審慎義務(wù)而導(dǎo)致的國際法律責(zé)任。援助國如故意提供質(zhì)量存在缺陷的藥品、設(shè)備等，還涉及違反國際法上的誠實信用原則和國際合作原則。突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，醫(yī)療援助物資質(zhì)量與援助人員水平直接關(guān)系到疫情發(fā)生國公民的生命和健康，提供不合格的醫(yī)療援助物資無疑違背了國際人道主義的基本精神和準(zhǔn)則。如果援助國提供的藥品、設(shè)備等物資存在質(zhì)量缺陷，或者派遣的醫(yī)療人員不具備相應(yīng)專業(yè)資質(zhì)，并因此影響受援助國的防控效果，則可能導(dǎo)致援助國的國際責(zé)任。然而，由于目前關(guān)于藥物標(biāo)準(zhǔn)和醫(yī)護人員資質(zhì)尚無完全統(tǒng)一的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，各國都制定了相應(yīng)的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)且可能存在較大差異。因此，在此方面判斷援助國是否違反相關(guān)國際義務(wù)以及是否應(yīng)承擔(dān)國際責(zé)任可能存在一定的不確定性。

（二）完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下國際醫(yī)療援助法律規(guī)制的具體路徑

首先，加強國際醫(yī)療援助中的國際統(tǒng)籌和協(xié)作，以世界衛(wèi)生組織為中心建立系統(tǒng)性的突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際醫(yī)療援助機制。全球性突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，可能有多個國家、國際組織、非政府組織和私人機構(gòu)參與醫(yī)療援助，如果缺乏頂層的統(tǒng)一協(xié)作安排，會導(dǎo)致重復(fù)援助、資源浪費和效率低下等問題[19]154。作為當(dāng)前世界上最重要的國際衛(wèi)生領(lǐng)域的專門性國際組織，世界衛(wèi)生組織也應(yīng)當(dāng)是國際醫(yī)療援助的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)和行動中心[24]。由于現(xiàn)行國際衛(wèi)生法律制度下缺乏系統(tǒng)性的國際醫(yī)療援助統(tǒng)籌協(xié)作機制，世界衛(wèi)生組織的職能未能充分發(fā)揮。因此，一方面，應(yīng)以世界衛(wèi)生組織為中心，建立多邊國際醫(yī)療援助機制，充分發(fā)揮其在技術(shù)、資源等方面的獨特優(yōu)勢[25]，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)突發(fā)公共衛(wèi)生事件下各援助國、國際組織及私人機構(gòu)的行動，特別是在物資分配、人員派遣、信息共享等方面加強協(xié)作，以提高醫(yī)療援助實效。

另一方面，除加強各援助方之間的協(xié)作外，還應(yīng)當(dāng)完善援助方與受援助國的溝通協(xié)調(diào)機制。由于各國政治、經(jīng)濟、社會、醫(yī)療體系乃至文化背景的差異，援助方在援助過程中應(yīng)充分了解受援助國的實際需求，采取適當(dāng)合理的援助措施，才能為其提供有價值的醫(yī)療援助。世界衛(wèi)生組織《傳染病爆發(fā)時的倫理問題應(yīng)對指南》規(guī)定，在部署傳染病爆發(fā)時的人道主義援助人員時，進行援助的外國政府或組織應(yīng)當(dāng)首先與援助當(dāng)?shù)匦l(wèi)生當(dāng)局討論并協(xié)商其作用和職責(zé)，如果不能，則應(yīng)與世界衛(wèi)生組織溝通并達成協(xié)議進而部署工作人員①Guideline 14, “Ethical issues in deploying foreign humanitarian aid workers”, WHO Guidance for Managing Ethical Issues in Infectious Disease Outbreaks, 2016。。反之，受援助國也應(yīng)及時反饋援助中存在的問題，為援助方提供決策參考，優(yōu)化援助效果。

其次，理順國際醫(yī)療援助法律機制中的關(guān)鍵問題。第一，完善國際醫(yī)療援助的發(fā)起程序?；凇秶H衛(wèi)生條例》的現(xiàn)有規(guī)定，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，如果疫情發(fā)生國不提出援助請求或不同意援助，國際社會往往難以開展援助活動。根據(jù)聯(lián)合國大會的相關(guān)決議，人道主義援助應(yīng)當(dāng)經(jīng)受災(zāi)國同意，原則上是基于受災(zāi)國的請求②UN General Assembly Res.46/182, Strengthening of the Coordination of Humanitarian Emergency Assistance of the United Nations, Annex para.2。。出于維護國家主權(quán)和國際聲譽等原因，相關(guān)國家有可能拒絕援助甚至隱瞞疫情?；诖?，有學(xué)者提出，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)后，如果疫情發(fā)生國無力應(yīng)對而又拒絕國際援助時，國際社會可以“保護的責(zé)任”為依據(jù)采取措施以應(yīng)對疫情③“保護的責(zé)任”是指在一國境內(nèi)出現(xiàn)了大規(guī)模侵犯人權(quán)的情況下，國際社會有責(zé)任采取行動進行干涉，以保護該國受侵害的人權(quán)。[7]6-11。但由于與國家主權(quán)原則存在沖突，“保護的責(zé)任”一直是國際法上具有重大爭議的問題，也未形成統(tǒng)一的規(guī)則[26]。在現(xiàn)行國際法體系下，“保護的責(zé)任”適用于突發(fā)公共衛(wèi)生事件缺乏明確的法律基礎(chǔ)和依據(jù)④國際社會較為公認的可采取“保護的責(zé)任”的情形僅限于滅絕種族、戰(zhàn)爭罪、種族清洗和危害人類罪四種情形，未包括突發(fā)公共衛(wèi)生事件。[27]。

是否接受國際醫(yī)療援助屬于一國主權(quán)范圍內(nèi)的事項，國際社會不能強行進行援助。考慮到純粹“被動式”的醫(yī)療援助啟動程序可能導(dǎo)致的弊端，在啟動國際醫(yī)療援助行動時，應(yīng)當(dāng)合理平衡尊重國家主權(quán)原則與保護國際公共衛(wèi)生安全之間的關(guān)系?；诖?，在世界衛(wèi)生組織的主導(dǎo)下，國際醫(yī)療援助應(yīng)可在一定條件下適用“主動”啟動程序。如根據(jù)《國際衛(wèi)生條例》確定一國發(fā)生的公共衛(wèi)生事件已構(gòu)成“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，則世界衛(wèi)生組織可以對疫情發(fā)生國的國際醫(yī)療援助需求進行主動評估，并預(yù)先統(tǒng)籌協(xié)調(diào)可采取的援助措施，以避免其未及時提出援助請求而錯過最佳應(yīng)對時機。

第二，明確國際醫(yī)療援助人員的特權(quán)與豁免。如前所述，必要的法律便利是國際醫(yī)療援助活動能夠順利進行的必要保障，但《國際衛(wèi)生條例》第13條“公共衛(wèi)生應(yīng)對”和第44條“合作與援助”中均未提及援助方及援助人員應(yīng)享有的法律便利。在這方面，可借鑒國際人道援助領(lǐng)域的相關(guān)條約和法律文件中的規(guī)定，如1986年《核事故或輻射緊急情況援助公約》、國際紅十字和紅新月聯(lián)合會2017年通過的《國際災(zāi)難救援和初期重建援助的國內(nèi)協(xié)調(diào)及管理指南》都規(guī)定援助國應(yīng)給予援助方及其援助人員和物資在簽證、關(guān)稅、海關(guān)程序等方面以相應(yīng)特權(quán)、豁免與便利①1986年《核事故或輻射緊急情況援助公約》第8條第1款規(guī)定：“請求國應(yīng)給予援助方的人員和代表其行事的人員必要的特權(quán)、豁免和便利，以便履行其援助職務(wù)?！钡?款進一步明確了上述特權(quán)與豁免，包括：“（a）對這類人員履行其職務(wù)時的作為或不作為豁免請求國的逮捕、拘留和法律程序，包括刑事、民事和行政管轄；以及（b）對這類人員履行其援助職務(wù)免除征稅、關(guān)稅或其他課征，但通常計入商品或勞務(wù)價格內(nèi)之稅捐除外?！贝送?，該條第3款規(guī)定：“請求國應(yīng)：（a）對援助方為援助目的而運入請求國境內(nèi)的設(shè)備和財物免除征稅、關(guān)稅或其他課征；（b）對此類設(shè)備和財物免予沒收、扣押或征用?！钡?款規(guī)定：“請求國應(yīng)對按第2款所通知的人員以及援助所用設(shè)備和財物在進入、停留和離開其國家領(lǐng)土方面提供便利。”國際紅十字和紅新月聯(lián)合會2007年通過的《國際災(zāi)難救援和初期重建援助的國內(nèi)協(xié)調(diào)及管理指南》第13條規(guī)定，過境國和受災(zāi)國應(yīng)向援助國提供最低限度的法律便利，包括免除或加速辦理援助人員簽證、免除關(guān)稅、確保救援人員及設(shè)施安全等。?；谕话l(fā)公共衛(wèi)生事件國際援助的特殊性，應(yīng)對援助人員及其物資所應(yīng)享有的特權(quán)與豁免之內(nèi)容和范圍加以明確，如可在《國際衛(wèi)生條例》“合作與援助”條款中增加相關(guān)內(nèi)容并明確受援助國的相應(yīng)義務(wù)，包括不得對援助方及其醫(yī)療援助人員的援助活動所造成的損失提出法律訴訟和索賠，對援助人員在援助過程中的人身傷害和財產(chǎn)損失進行補償?shù)萚28]。當(dāng)然，上述特權(quán)與豁免并非絕對，而應(yīng)限于援助人員執(zhí)行醫(yī)療援助的職務(wù)范圍內(nèi)，并應(yīng)遵守受援助國的國內(nèi)法規(guī)且不得危害其國家安全、公共秩序和其他公共利益等②如1986年《核事故或輻射緊急情況援助公約》第8條第7款規(guī)定：“在不妨礙特權(quán)和豁免的情況下，凡享有本條所列特權(quán)和豁免的受益人，均有義務(wù)遵守請求國的法律和規(guī)章。他們還應(yīng)有義務(wù)不干涉請求國的內(nèi)政?！?。

第三，理清國際醫(yī)療援助中的國際責(zé)任。一方面，應(yīng)明確突發(fā)公共衛(wèi)生事件下國際醫(yī)療援助可能產(chǎn)生的責(zé)任范圍。由于國際醫(yī)療援助多由援助國無償或以優(yōu)惠方式提供③根據(jù)最新版《中國的對外援助（2014）》白皮書，僅2010年至2012年期間，我國就通過無償援助、無息貸款和優(yōu)惠貸款等方式向121個國家及非洲聯(lián)盟等區(qū)域組織提供了893.4億元人民幣的對外援助資金。，因此，不應(yīng)對援助國施以過重的法律義務(wù)和責(zé)任。如前所述，援助國的國際責(zé)任主要是由于其提供的醫(yī)療物資質(zhì)量或援助人員資質(zhì)問題而導(dǎo)致的法律責(zé)任。在此方面，應(yīng)當(dāng)明確援助國須承擔(dān)合理的審慎義務(wù)，如因醫(yī)療物資質(zhì)量缺陷和人員資質(zhì)問題而導(dǎo)致受援助國的損失，則需承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任④本文所討論的國際責(zé)任問題主要是以國家為主體所進行的國際醫(yī)療援助活動，不包括公司、企業(yè)等私人主體的援助活動。國家責(zé)任產(chǎn)生的要素之一是相關(guān)行為可歸于國家，如果醫(yī)療援助活動純粹是私人主體開展的民間援助，除非是在相關(guān)國家或政府的統(tǒng)一組織或指導(dǎo)下進行，否則國家一般不應(yīng)對其承擔(dān)國際責(zé)任。。例如，援助國應(yīng)立即停止提供不合格的醫(yī)療物資或召回不具有相關(guān)資質(zhì)的援助人員，并對受援助國由此遭受的損失進行充分賠償。另一方面，由于國際社會尚無統(tǒng)一的藥物和醫(yī)護人員資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，世界衛(wèi)生組織應(yīng)及時制訂國際醫(yī)療援助藥品或醫(yī)療物資相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，以及醫(yī)療援助人員資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)或指南等，以避免由于各國相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)存在差異而導(dǎo)致法律責(zé)任問題。在這方面，世界衛(wèi)生組織2019年6月發(fā)布了最新版本的《世衛(wèi)組織基本藥物標(biāo)準(zhǔn)清單》⑤WHO Model Lists of Essential Medicines, , last visited 18 May 2021。，并正在考慮在其基礎(chǔ)上建立國際醫(yī)療援助的藥物安全標(biāo)準(zhǔn)。

最后，探索建立國際醫(yī)療援助的長期實施機制，建立針對發(fā)展中國家和經(jīng)濟落后國家的長期醫(yī)療援助機制。從目前的實踐情況看，國際醫(yī)療援助一般是在較為嚴重的疫情或突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后才會啟動。疫情爆發(fā)后，國際社會的援助或相關(guān)危機應(yīng)對投資也相應(yīng)迅速增加，但此類援助或投資往往在疫情結(jié)束后亦快速停止或大幅減少。這種短期性或臨時性的緊急援助雖然可解燃眉之急，但難以為突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對提供穩(wěn)定、長期持續(xù)的投入或資源，也難以真正提升疫情發(fā)生國自身的實質(zhì)應(yīng)對能力。目前國際社會尚未建立應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件或危機的長期可持續(xù)援助機制[13]171。在這方面，可考慮設(shè)立全球公共衛(wèi)生援助基金，對公共衛(wèi)生系統(tǒng)能力較弱的發(fā)展中國家和經(jīng)濟落后國家提供長期、持續(xù)的支持，以實質(zhì)性地提升其自身防控和應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力[11]36。

四、中國有關(guān)國際醫(yī)療援助法律規(guī)制的立場和對策

中國開展對外醫(yī)療援助已有較為悠久的歷史，最早可以追溯到1963年向阿爾及利亞派出醫(yī)療衛(wèi)生隊起[4]20。除了作為國際醫(yī)療合作的重要方式之一，中國歷來重視對外醫(yī)療援助所具有的戰(zhàn)略和政治意義，并將其作為在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域貫徹中國外交路線的重要方式，即開展“衛(wèi)生外交”[29]?？梢哉f，中國對外援助的歷史、廣度和經(jīng)驗不亞于任何西方援助[30]。作為國際醫(yī)療援助大國，理順國際醫(yī)療援助中的法律問題和法律關(guān)系，對中國而言具有重要的現(xiàn)實意義。特別是在當(dāng)前突發(fā)公共衛(wèi)生事件的國際醫(yī)療援助面臨新發(fā)展和新挑戰(zhàn)，且其國際法律規(guī)制尚不完善的背景下，中國可考慮以下觀點，以期提升援助效果，并最大化地維護在國際醫(yī)療援助中的自身利益。

首先，中國應(yīng)積極支持建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下的全球醫(yī)療援助體系，并推動國際公共衛(wèi)生法律機制的發(fā)展和完善。在當(dāng)今世界，面對全球性疫情，沒有任何一個國家能夠獨善其身。全球性突發(fā)公共衛(wèi)生事件作為人類面臨的新型的、嚴峻的非傳統(tǒng)安全威脅，需要各國深入合作才能有效應(yīng)對。在此次新冠肺炎疫情中，國際社會在疫情初期為中國提供了大量援助。在疫情緩解后，中國亦向其他國家施以援手。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)后積極開展國際醫(yī)療援助，也是中國提出的人類命運共同體理念在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中的具體體現(xiàn)[31]。因此，一方面，作為負責(zé)任的對外醫(yī)療援助大國，中國應(yīng)積極支持世界衛(wèi)生組織，建立以其為中心的全球醫(yī)療援助體系，在全球性突發(fā)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)后及時響應(yīng)、統(tǒng)籌協(xié)作，加強國際衛(wèi)生安全合作，完善全球衛(wèi)生治理，共同構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體[32]。

另一方面，中國應(yīng)積極推動世界衛(wèi)生組織框架下國際醫(yī)療援助法律制度的進一步完善。當(dāng)前世界衛(wèi)生組織框架下尚無關(guān)于國際醫(yī)療援助的系統(tǒng)性法律規(guī)制，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的有效應(yīng)對造成消極影響。作為對外援助大國，完善的國際醫(yī)療援助法律規(guī)制對中國的重要意義不言而喻[33]。中國應(yīng)積極推動在世界衛(wèi)生組織法律框架下完善國際醫(yī)療援助的啟動、特權(quán)與豁免、國際責(zé)任等相關(guān)規(guī)則，以及對發(fā)展中國家的長期援助機制等，以建立系統(tǒng)性的國際醫(yī)療援助法律規(guī)制，為國際醫(yī)療援助活動提供更為明確的法律依據(jù)和指引。同時，中國應(yīng)以完善國際醫(yī)療援助法律規(guī)制為契機，提升中國在國際公共衛(wèi)生領(lǐng)域的影響力和國際規(guī)則話語權(quán)。特別是在美國試圖退出世界衛(wèi)生組織的情況下，中國更應(yīng)充分發(fā)揮在世界衛(wèi)生組織中的核心作用，體現(xiàn)大國擔(dān)當(dāng)，引領(lǐng)國際醫(yī)療援助法律制度的進一步發(fā)展和完善。

其次，在國際醫(yī)療援助中合理規(guī)避可能產(chǎn)生的國際責(zé)任。國際醫(yī)療援助中援助國的國家責(zé)任主要是由于醫(yī)療物資質(zhì)量、人員資質(zhì)等問題而導(dǎo)致的法律責(zé)任。因此，一方面，中國應(yīng)完善對外援助的醫(yī)藥物資標(biāo)準(zhǔn)和人員資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，對國際援助的醫(yī)療物資質(zhì)量和人員資質(zhì)進行嚴格把關(guān)。在國際社會并無統(tǒng)一的醫(yī)藥和醫(yī)護人員資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的情況下，確保援助物資特別是藥品、醫(yī)療器械等符合中國國內(nèi)相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，援助人員擁有相應(yīng)的專業(yè)資質(zhì)[34]。另一方面，在開展國際醫(yī)療援助前，中國應(yīng)與被援助國進行充分協(xié)商并簽署免責(zé)協(xié)議，使其認可中國醫(yī)藥物資標(biāo)準(zhǔn)和醫(yī)護人員資質(zhì)，避免由于相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)不一致而產(chǎn)生法律責(zé)任。此外，在協(xié)議中也應(yīng)要求被援助國明確給予中國醫(yī)療人員以適當(dāng)特權(quán)和豁免，為其履行職務(wù)活動提供法律便利，規(guī)避在職務(wù)活動過程中可能導(dǎo)致的法律責(zé)任。

最后，完善中國有關(guān)對外醫(yī)療援助的國內(nèi)法規(guī)。中國對外援助的歷史悠久，總體而言，當(dāng)前中國的對外援助體系仍然存在諸多不足之處，包括缺乏長遠的對外援助頂層戰(zhàn)略和統(tǒng)一的對外援助管理機構(gòu)，對外援助法律體系分散、立法層級低，并缺乏與有關(guān)國際法的統(tǒng)籌對接等①我國關(guān)于對外援助的相關(guān)法規(guī)多為部門規(guī)章，其中的“基礎(chǔ)性規(guī)范”為商務(wù)部2014年頒布的《對外援助管理辦法（試行）》。[35]。中國發(fā)布的首個《中國的對外援助》白皮書中明確提出，醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域是中國對外援助的重要領(lǐng)域，但中國目前尚無關(guān)于國際醫(yī)療援助的專門性法規(guī)②國務(wù)院新聞辦公室，《中國的對外援助》白皮書，2011年4月。。上述問題導(dǎo)致中國的對外醫(yī)療援助行動缺乏明確的頂層設(shè)計和系統(tǒng)性法律規(guī)制[36]。近年來，全球性突發(fā)公共衛(wèi)生事件頻發(fā)，且對國際政治、經(jīng)濟、社會環(huán)境造成的影響更加深遠和復(fù)雜。在此次新冠肺炎疫情中，中國在自身疫情緩解后即為其他國家提供了醫(yī)療援助，但卻有觀點認為這是中國政府對未能及時防控疫情而采取的補救措施，并以此為由要求中國為疫情擴散承擔(dān)法律責(zé)任。因此，中國在進行國際醫(yī)療援助時應(yīng)作出更為慎重的制度考慮和安排[37]。一方面，加強對外醫(yī)療援助的戰(zhàn)略頂層設(shè)計，統(tǒng)籌國際、國內(nèi)兩個層面的考量，確立對外醫(yī)療援助的宗旨和基本原則等重要問題。中國于2018年4月建立了國家國際發(fā)展合作署，統(tǒng)籌負責(zé)中國的對外援助工作，這標(biāo)志著中國已著手變革和完善對外援助體系③國家國際發(fā)展合作署的主要職能包括：“擬訂對外援助戰(zhàn)略方針、規(guī)劃、政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)援外重大問題并提出建議，推進援外方式改革，編制對外援助方案和計劃，確定對外援助項目并監(jiān)督評估實施情況等?！眹覈H發(fā)展合作署網(wǎng)站: http://www.cidca.gov.cn/zyzz.htm，2021年1月16日最后訪問。。另一方面，在國內(nèi)法層面制定對外醫(yī)療援助的專門性法律，建立統(tǒng)一的對外醫(yī)療援助管理機制，明確對外醫(yī)療援助的啟動程序以及實施對外醫(yī)療援助的一般行為規(guī)范等，為中國對外醫(yī)療援助的開展提供明確的、系統(tǒng)性的法律指引和保障[38]。

五、結(jié)語

全球性突發(fā)公共衛(wèi)生事件對國際公共衛(wèi)生安全造成了嚴重威脅和挑戰(zhàn)。國際醫(yī)療援助是應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件和保障全球公共衛(wèi)生安全的重要手段，其法律規(guī)制也是國際衛(wèi)生治理的重要方面。國際醫(yī)療援助涉及諸多復(fù)雜的法律問題，世界衛(wèi)生組織框架下尚未建立系統(tǒng)性的國際醫(yī)療援助法律規(guī)制，有關(guān)國際醫(yī)療援助的法律規(guī)定較為松散，各國在進行醫(yī)療援助時往往是各行其是，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，導(dǎo)致資源浪費和效率低下等問題。基于此，應(yīng)加強世界衛(wèi)生組織在國際醫(yī)療援助方面的職能，以其為中心構(gòu)建突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際醫(yī)療援助體系，優(yōu)化國際醫(yī)療援助中各援助方的資源分配與統(tǒng)籌協(xié)作。同時，應(yīng)理順國際醫(yī)療援助的啟動程序，明確國際醫(yī)療援助活動中的特權(quán)和豁免，理清國際醫(yī)療援助中的國際責(zé)任，并建立針對發(fā)展中國家的長期援助機制，補齊國際社會應(yīng)對全球性突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力短板，推動構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體。

作為對外醫(yī)療援助大國，國際醫(yī)療援助法律規(guī)制的完善對中國而言具有重要意義。中國應(yīng)積極支持建立以世界衛(wèi)生組織為中心的全球醫(yī)療援助體系，并推動相關(guān)國際法律機制的發(fā)展和完善，在此過程中提升中國在國際公共衛(wèi)生領(lǐng)域的影響力和國際規(guī)則制定話語權(quán)。同時，中國在開展國際醫(yī)療援助過程中應(yīng)對醫(yī)療物資質(zhì)量和人員資質(zhì)進行嚴格把關(guān)，并通過與被援助國簽訂免責(zé)協(xié)議，合理規(guī)避援助中可能產(chǎn)生的法律責(zé)任。在國內(nèi)層面，中國應(yīng)加強關(guān)于對外醫(yī)療援助的戰(zhàn)略頂層設(shè)計，積極完善現(xiàn)行相關(guān)國內(nèi)法規(guī)，建立統(tǒng)一的對外醫(yī)療援助管理機制，為中國對外醫(yī)療援助活動提供明確的、系統(tǒng)性的法律指引和保障。