張涵 李浩冉 霍聰聰 唐艷

摘要：新型冠狀肺炎疫情是新中國成立以來，傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的傳染病事件。雖然在此次疫情應(yīng)對中我國展現(xiàn)出了相對優(yōu)勢，但也需清醒認識到在應(yīng)對時暴露出的風(fēng)險評估、信息發(fā)布、抗疫儲備、控制處理等方面不適應(yīng)新時代新要求的問題。為此本文以城市社區(qū)為切入點，結(jié)合“4R危機管理理論”，從監(jiān)測評估、以防為主，培養(yǎng)能力、做好準備，快速響應(yīng)、綜合處置，恢復(fù)常態(tài)、改善提升四個方面提出了完善傳染病防控管理體系的思考和建議。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū);4R危機管理理論;傳染病防控

基金項目：西藏大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃項目資助，項目編號：S202010694028

一、前言

面對突如其來的新冠，我國出臺相關(guān)財政政策與貨幣政策，例如：通過《關(guān)于做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情醫(yī)療保障的緊急通知》等財政政策，確?；颊卟灰蛸M用問題影響就醫(yī)，確保假期工作平穩(wěn)有序，探索形成了具有中國特色的“中國方案”。截至2020年底，中國各地市大型醫(yī)院擁有試劑盒，重組新冠疫苗獲批啟動臨床試驗，人民群眾防控意識加強。

由于群眾是疫情最主要的受害者，社區(qū)基層是傳染病發(fā)生的第一現(xiàn)場，因而社區(qū)等本地力量往往也就成為危機事件的第一應(yīng)對者。應(yīng)對及時，則很有可能將傳染病控制于萌芽狀態(tài)，否則可能會引發(fā)次生危機，因此城市社區(qū)對傳染病的防控管理顯得尤為重要與迫切。

為實際了解城市社區(qū)居民對傳染病防控的觀感，本文立足于拉薩市社區(qū)的實際情況，運用羅伯特·希斯的4R危機管理理論，圍繞縮減階段、預(yù)備階段、反應(yīng)階段及恢復(fù)階段四個階段展開調(diào)查研究，主要通過調(diào)查問卷、面面訪談的形式對社區(qū)工作人員（包含居委會工作人員及社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心工作人員）和居民進行調(diào)研，調(diào)研對象從所選社區(qū)中按照不同民族、性別、年齡、職業(yè)等方面共選取162人。為使本調(diào)研的數(shù)據(jù)更為客觀準確，同時對社區(qū)相關(guān)負責(zé)人及居民進行訪談?wù){(diào)查。調(diào)查結(jié)果：本調(diào)研共發(fā)放 162份問卷，收回問卷162份，其中有效問卷158份，無效問卷4份，問卷有效率約為97%。通過對調(diào)研數(shù)據(jù)的分析，基于“4R危機管理理論”，總結(jié)出社區(qū)防控管理中存在的問題及其成因如下：

二、城市社區(qū)傳染病防控存在的問題和原因分析

（一）縮減階段的問題及成因

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在縮減階段，有48.8%的居民認為“所在社區(qū)對傳染病風(fēng)險危機的評估和管理效率一般”，11.1%的居民認為效率較差，1.9%的居民認為效率非常差。因而存在傳染病評估不夠確切與及時、數(shù)據(jù)共享不暢等問題。

1.傳染病評估不夠確切與及時。疫情前期，社區(qū)工作人員對傳染病風(fēng)險的評估存在一定程度的缺漏，無法自主、準確的對風(fēng)險進行等級劃分，更多的是聽從自治區(qū)相關(guān)部門下發(fā)風(fēng)險等級，而在上報信息和等待自治區(qū)相關(guān)部門下發(fā)等級劃分的時間差期間很有可能導(dǎo)致次生危機。這是由于社區(qū)中雖設(shè)有維穩(wěn)小組，在日常的辦公中能夠收集到大部分風(fēng)險隱患信息，但這些信息較為零散，且并不全是社區(qū)風(fēng)險隱患的有效信息。事前有效風(fēng)險信息搜集不全導(dǎo)致信息“碎片化”，不利于開展防控工作。

2.數(shù)據(jù)共享不暢。目前社區(qū)防控管理主要還是以社區(qū)職能部門為單位分別展開，防控管理有關(guān)信息在本系統(tǒng)內(nèi)部大體可做到暢通無阻。但由于系統(tǒng)分割化，系統(tǒng)與系統(tǒng)間聯(lián)系較小，且不同的系統(tǒng)對傳染病的敏感程度不同，易導(dǎo)致數(shù)據(jù)共享不暢通。

（二）預(yù)防階段的問題及成因

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，對于預(yù)備階段的宣傳問題，有40.1%的居民覺得“專人上門宣傳”為預(yù)備階段主要的宣傳方式，且宣傳方式單一。因而存在宣傳措施單一等問題。

1.宣傳措施單一。對社區(qū)應(yīng)急管理中“社區(qū)在疫情前的宣傳”方面的現(xiàn)狀調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社區(qū)的絕大部分民眾均認為“疫情爆發(fā)前進行相關(guān)內(nèi)容宣傳、教育的方式”僅為某一種，其中加榮社區(qū)有61.0%的居民選擇“專門上門宣傳”。宣傳措施過于單一且花費大量人力，而在沒有社區(qū)工作人員宣傳期間，居民有可能會報有一定的僥幸心理，忽視部分繁瑣的預(yù)防措施。而不善于運用新媒體是產(chǎn)生這一問題的主因。當今世界，互聯(lián)網(wǎng)飛速發(fā)展，僅會使用線下宣傳很難為贏得疫情防控的勝利提供強大的支持，因其宣傳較線上宣傳效率低下，反饋機制不暢通，同時很難接受群眾監(jiān)督。

2.疫情信息公開制度不完善。工作人員過分保密的態(tài)度，使得政府下發(fā)的防控文件基本僅在工作人員內(nèi)部甚至僅在高層流動，有居民表示“根本不知道有防控文件、預(yù)案的存在”。這使得居民不能監(jiān)督社區(qū)工作人員的工作，被動接受管理從而呈現(xiàn)出消極防控的態(tài)度，同時，在管理過程中，大部分工作人員也表示居民配合度不太高，防控管理工作不太理想。

（三）反應(yīng)階段的問題及成因

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在反應(yīng)階段，有43，8%的居民認為“所在社區(qū)對新冠肺炎的決策處理速度一般”，11.1%的居民認為不及時，有1.2%的居民認為非常不及時;有27.8%的居民認為“所在社區(qū)在疫情期間發(fā)放抗疫物資不及時”，有6.8%的居民認為發(fā)放非常不及時。因而有社區(qū)控制處理機制死板、防控隊伍力量薄弱、抗疫儲備存量少等問題。

1.控制處理機制死板。在此次新冠疫情中，社區(qū)居委會及衛(wèi)生服務(wù)中心的工作主要停留在走訪、測溫、登記、宣傳等執(zhí)行任務(wù)方面，在自主處理方面參與度低下。例如：由于社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心并未設(shè)置隔離場所且沒有能做核酸檢測的設(shè)施，倘若發(fā)現(xiàn)感染者只能與指定的醫(yī)院、上級政府部門聯(lián)系，聽從上級部門的命令，從而執(zhí)行任務(wù)。由于在縮減和預(yù)備階段，社區(qū)缺少對處理傳染病事件的計劃和演練，絕大部分僅完成執(zhí)行任務(wù)，導(dǎo)致整體應(yīng)對經(jīng)驗不足，控制處理死板，無法自主解決問題。

2.信息管理機制存在缺陷。城市社區(qū)信息發(fā)布和輿論引導(dǎo)有待加強，疫情有關(guān)信息不能及時高效傳播，同時有些許信息真假難辨，易導(dǎo)致恐慌蔓延，既不利于疫情防控，也不利于社會穩(wěn)定。

3.防控隊伍力量薄弱。以拉薩市噶瑪貢桑社區(qū)為例，社區(qū)共計兩萬名居民，但社區(qū)居委會工作人員僅32人，在疫情期間工作人員不但要完成常規(guī)工作，還需完成人員排查、篩查工作等。人數(shù)稀少、專業(yè)性不強及效率低下使得工作很難高效完成。

4.抗疫儲備存量少。社區(qū)抗疫物資儲備不足，在疫情爆發(fā)時發(fā)放抗疫物資不能及時，工作人員的一次性口罩通常都是反復(fù)使用。問卷調(diào)查中也反映了這一情況，累計56.2%的居民對“所在的社區(qū)在疫情期間發(fā)放抗疫物資及時”這一問題滿意度較低。社區(qū)相關(guān)人員預(yù)見性不強且本身對風(fēng)險的防范意識不高是這一問題產(chǎn)生的主因。工作人員選擇性忽視已經(jīng)發(fā)生過的風(fēng)險，例如，2003年全國爆發(fā)過非典，其病情與新冠肺炎有相似之處，但工作人員表示“危險沒有發(fā)生便不是危險”，因而對某些隱患不及時采取預(yù)防行動，最終只能在新冠爆發(fā)后被迫應(yīng)對。

（四）恢復(fù)階段的問題及成因分析

通過對社區(qū)工作人員訪談發(fā)現(xiàn)，恢復(fù)階段存在社區(qū)工作人員缺乏召開科學(xué)的總結(jié)大會與制定恢復(fù)計劃。

1.缺乏科學(xué)的總結(jié)。由于此次疫情并沒有結(jié)束，因而將“恢復(fù)”階段定義為疫情響應(yīng)等級的調(diào)整。西藏自治區(qū)于2020年1月30日起啟動一級響應(yīng)，并于2020年3月6日將一級響應(yīng)調(diào)整為二級響應(yīng)，響應(yīng)等級下降。在長達幾個月的時間里，等級有所變化，但調(diào)查社區(qū)并沒有開展過任何總結(jié)大會，沒有對不同等級防控期間的工作進行反思與總結(jié)。這是由于工作人員意識不高。在新冠爆發(fā)后，工作人員的工作能力薄弱點也逐漸顯現(xiàn)出來，工作人員在貫徹落實上級下達的任務(wù)時能夠積極主動，但更多的是停留在執(zhí)行階段，而對傳染病事件的經(jīng)驗、教訓(xùn)總結(jié)意識不強。

2.缺乏科學(xué)的恢復(fù)計劃。由于社區(qū)工作者大部分精力放在反應(yīng)階段對傳染病的處置上，而對恢復(fù)階段放松了警惕，因而社區(qū)往往缺乏恢復(fù)計劃與管理。盡管社區(qū)制定相關(guān)恢復(fù)計劃與管理，往往也將重心放在恢復(fù)上，而不注重恢復(fù)效果。

三、城市社區(qū)傳染病防控管理的對策與建議

針對當前社區(qū)在防控管理中的現(xiàn)狀及存在的問題，并基于“4R危機管理理論”，可以通過以下方面進一步完善社區(qū)防控管理。

（一）縮減階段的對策與建議

1.建立規(guī)范化的風(fēng)險評估機制。為提升縮減階段的防控管理能力，社區(qū)應(yīng)建立規(guī)范化的風(fēng)險評估機制。首先，對維穩(wěn)小組進行合理的改革，可以通過合理的機制從各個系統(tǒng)中抽取專業(yè)人士組成維穩(wěn)小組高層，以加強各系統(tǒng)間的協(xié)調(diào)及最大限度的減少扯皮，從而打破碎片化的收集方式。其次，提升維穩(wěn)小組工作能力，在明確組織結(jié)構(gòu)職責(zé)的同時，加強對維穩(wěn)小組成員在綜合信息收集相關(guān)信息的培訓(xùn)。再者，將風(fēng)險評估常態(tài)化，社區(qū)工作人員可以制作定期風(fēng)險隱患鑒定、排查報表，并定期走訪調(diào)查社區(qū)，最大程度的將風(fēng)險扼殺于搖籃中。

2.構(gòu)建智能數(shù)據(jù)平臺。在保證安全的前提下，應(yīng)用人工智能技術(shù)，以社區(qū)群眾為對象，打破數(shù)據(jù)壁壘，集成現(xiàn)有人口流動數(shù)據(jù)變化情況，通過監(jiān)測體溫、行程大數(shù)據(jù)等各系統(tǒng)所需變量以監(jiān)測、匯總、報送系統(tǒng)，實現(xiàn)社區(qū)各系統(tǒng)間橫向共享信息。

（二）預(yù)備階段的對策與建議

1.堅持多樣化宣傳。讓信息傳播沒有真空地帶。社區(qū)官方面對不同群體、采取不同方式持續(xù)發(fā)布信息，以確保信息傳播的準確、及時，線上應(yīng)管控QQ、微信公眾號等網(wǎng)絡(luò)社交平臺的新聞，并在官方公眾平臺設(shè)置留言區(qū)，暢通反饋機制。而在線下，應(yīng)充分利用語言的積極作用[1]，普及防控措施、應(yīng)急措施，語言的易懂性，減少了溝通障礙。

2.堅持政務(wù)公開。保證群眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，從而使群眾主動承擔(dān)疫情期間的義務(wù)，積極配合社區(qū)工作人員。

（三）反應(yīng)階段的對策與建議

1.建立及時高效的處理機制。一旦傳染病突破前兩個階段的防控，社區(qū)就要通過一套靈敏的控制處理機制，及時采取措施，有效地遏制傳染病。其次，應(yīng)急演練是檢驗、評價應(yīng)急處置能力、培養(yǎng)救援隊伍的一個重要手段。社區(qū)相關(guān)部門理應(yīng)經(jīng)常對危機預(yù)案進行演練，以提供接近實操的培訓(xùn)途徑來更好的履行本職職責(zé)。在實踐演練中不斷完善處理機制，積累經(jīng)驗以能靈活處理傳染病事件，降低恢復(fù)階段處理事件的高成本。

2.健全和完善信息管理機制，堅持正確輿論引導(dǎo)。城市社區(qū)應(yīng)充分利用傳統(tǒng)媒體和新媒體，面對不同群體、采取不同方式持續(xù)發(fā)布信息，保障信息傳達的準確、及時和權(quán)威，保障公眾的知情權(quán)。此外，建立傳染病信息公開化制度，改變隱瞞封鎖傳染病相關(guān)消息的習(xí)慣，在工作人員及時跟進事件時，采取有效措施防止謠言的滋生，以最大程度消除傳染病的負面影響。

3.招募志愿者并提高工作人員的專業(yè)性，城市社區(qū)應(yīng)組建具有專業(yè)性的社區(qū)傳染病應(yīng)急管理隊伍[2]。社區(qū)在招募志愿者時，應(yīng)對志愿者進行專業(yè)的培訓(xùn)：首先是志愿者自我防護的技能，其次應(yīng)培訓(xùn)包括但不僅限于防疫知識、防疫技能等內(nèi)容，以便在防控時更有序且更具專業(yè)性。

4.充實應(yīng)急體系儲備，加強防控保障支撐。應(yīng)對傳染病危機事件是一項系統(tǒng)工程，需要全方面立體儲備[3]，同時也需要不斷加強工作人員對傳染病風(fēng)險的防范、鑒別、應(yīng)對意識，以保證抗疫物資儲備量。

（四）恢復(fù)階段的對策與建議

1.積極主動總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)。社區(qū)工作人員應(yīng)定期召開疫情相關(guān)會議，分析傳染病發(fā)生的危害影響，因時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，同時對工作做出相應(yīng)調(diào)整，以最大程度防止傳染病危機復(fù)發(fā)與誘發(fā)新的危機。

2.制定科學(xué)合理的危機事后恢復(fù)計劃。社區(qū)工作人員不僅要積極主動總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，而且要做好善后管理工作，主要是對社區(qū)的清理重塑、安撫與補償受疫情影響的居民、疏導(dǎo)居民的心理等。尤其要及時向大眾發(fā)布有關(guān)傳染病危機事件的相關(guān)信息，防止恢復(fù)階段謠言滋生以及擴散。

四、結(jié)論

綜上所述，基于“4R危機管理理論”分析傳染病事件并以此提出在縮減階段建立規(guī)范化的風(fēng)險評估機制、構(gòu)建智能數(shù)據(jù)平臺;在預(yù)備階段堅持多樣化宣傳、堅持政務(wù)公開;在反應(yīng)階段建立及時高效的處理機制、健全和完善信息管理機制、招募志愿者并提高工作人員的專業(yè)性、充實應(yīng)急體系儲備，加強防控保障支撐;在恢復(fù)階段積極主動總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)、制定科學(xué)合理的危機事后恢復(fù)計劃等相關(guān)對策，以進一步完善社區(qū)對傳染病的防控管理工作，提高防控能力。

參考文獻

[1]史維國，邵海艷.論“語言減災(zāi)”在災(zāi)害治理中的必要性，可行性及途徑[J].江漢學(xué)術(shù)，2020（6）：58-67.

[2]張書文.關(guān)于傳染病的城市社區(qū)防控機制淺析——以昆明市為例[J].科學(xué)咨詢，2021（1）：44-45.

[3]李艷杰，王超，高金金.由新冠肺炎疫情引發(fā)的關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系研究[J].天津科技，2021（4）：12-16.

張涵（2000-，女，漢，重慶，行政管理本科在讀，西藏大學(xué)）

李浩冉（2000-，女，漢，山東濱州，計算機科學(xué)與技術(shù)（應(yīng)用）本科在讀，西藏大學(xué)）

霍聰聰（2000-，女，漢，河南焦作，計算機科學(xué)與技術(shù)（師范）本科在讀，西藏大學(xué)）

唐艷（1998-，女，漢，四川南充，公共事業(yè)管理本科在讀，西藏大學(xué)）

西藏大學(xué) 西藏拉薩 850000