黃 銳

（深圳市交通運輸局，廣東 深圳 518000）

為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加強法治政府建設，經(jīng)第十三屆全國人大常委會第二十二次會議審議，全國人大于2020年10月公開征求《行政處罰法（修訂草案二次審議稿）》（以下簡稱草案）意見。為促進《行政處罰法》在交通運輸行業(yè)管理實務中發(fā)揮更大作用，有必要思考草案的立法思路和修法趨勢，研究交通運輸部門如何適應行政處罰新常態(tài)。

一、增加行政處罰種類，有利于增強監(jiān)管效能和執(zhí)法震懾力

草案選擇增加列舉名稱的路徑充實行政處罰種類，將通報批評、降低資質(zhì)等級等實踐中應用較多的處罰種類納入法律規(guī)范，［1］有助于進一步提高交通運輸監(jiān)管執(zhí)法效果。

（一）通報批評

通報批評是一種申誡罰，是在一定范圍內(nèi)對當事人的公開譴責和負面宣告，是利用信息社會中的不利信息的傳播達到制裁違法者的效果。［2］交通運輸行業(yè)有較固定的經(jīng)營模式和較穩(wěn)定的消費群體，商業(yè)信譽和業(yè)內(nèi)評價對經(jīng)營者尤為重要。當前，交通運輸部門常將通報或通報批評作為啟動其他行政管理措施的前提或開展警示教育的形式。相比僅針對個體作出的警告處罰，通報批評更能起到處罰和教育相統(tǒng)一及“查處一個、震懾一批、教育一片”的執(zhí)法效果。實施通報批評處罰應注意：1.確定通報方式，如通過網(wǎng)站公布、在報刊上刊登、在交通場站或工地張貼、召開行業(yè)警示大會等；2.通報范圍越大，影響越大。從規(guī)范處罰裁量權的角度，應確定通報范圍，比如地域方面的全省或全市，行業(yè)方面的特定行業(yè)或全交通運輸行業(yè)等；3.區(qū)分通報批評處罰和行政處罰信息公開、政府信息公開發(fā)布等相似的行政行為。［3］

（二）降低資質(zhì)等級

降低資質(zhì)等級是一種資格罰，是下降當事人已取得許可資質(zhì)的層級或剝奪當事人已取得許可資質(zhì)的部分內(nèi)容。從處罰輕重程度方面看，降低資質(zhì)等級比暫時限制從事許可行為的暫扣許可證更重，比禁止從事許可行為的吊銷許可證更輕。應注意的是，降低資質(zhì)等級處罰僅針對具有法定包含或遞進關系的許可資質(zhì)，如可設定將道路危險貨物運輸駕駛員從業(yè)資格降低為原從業(yè)資格證件許可的道路旅客運輸或道路貨物運輸駕駛員從業(yè)資格的行政處罰事項。

（三）限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、限制從業(yè)

限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、限制從業(yè)是一種有限度剝奪經(jīng)營者、從業(yè)人員開展生產(chǎn)或經(jīng)營權利的行為罰。現(xiàn)行《行政處罰法》僅設定“責令停產(chǎn)停業(yè)”這一種與生產(chǎn)經(jīng)營行為有關的處罰，實踐中長期對“責令停業(yè)整頓”“責令停止經(jīng)營”等未直接表述為“責令停產(chǎn)停業(yè)”的行政行為是否屬于行政處罰有較大爭議。一旦限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、限制從業(yè)經(jīng)立法明確為處罰種類，具有限制生產(chǎn)經(jīng)營權利內(nèi)容的“責令停業(yè)整頓”“責令停止經(jīng)營”等將屬于行政處罰。當事人逾期不履行且交通運輸部門沒有強制執(zhí)行權的，可申請法院強制執(zhí)行，確保相關處罰落實到位，形成監(jiān)管執(zhí)法閉環(huán)。應注意的是，現(xiàn)行部分失信聯(lián)合懲戒措施亦包含相似內(nèi)容，實施時應分別執(zhí)行行政處罰和信用監(jiān)管程序。

二、增加過錯推定原則，證據(jù)審核和案件調(diào)查面臨新要求

一般認為，行政違法行為具備四個構成要件：1.當事人具有行為能力；2.當事人主觀上有過錯；3.當事人客觀上存在違反行政法律規(guī)范的行為；4.違法行為侵害了行政法律規(guī)范保護的社會關系。［4］草案將違法行為的主觀要件明確化、法定化，規(guī)定“當事人有證據(jù)證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)有特別規(guī)定的，依照其規(guī)定”。

（一）行政處罰構成要件包括當事人有主觀過錯

當事人主觀過錯是當事人對其所實施的違法行為及損害后果所持的故意或過失的心理狀態(tài)。［5］無責任即無處罰，如《德國違反秩序處罰法》第十條規(guī)定“限于故意行為始得加以處罰”，過失犯以法律有明文規(guī)定為限。過錯推定原則的目的是對行政處罰的道義基礎和行政效率進行適當權衡。［6］當前實踐中，除了部分規(guī)定明確了違法行為人主觀狀態(tài)的情況，行政機關普遍采用“客觀違法”標準，其原因一方面在于《行政處罰法》和絕大多數(shù)的單行法沒有將主觀因素設定為必備要件；另一方面則是基于提高執(zhí)法效率和節(jié)省執(zhí)法資源的實際考慮，不苛求行政機關去探明當事人的主觀意志。［7］如查處委托未依法取得危險貨物道路運輸許可的企業(yè)承運危險化學品違法行為，只需查實當事人委托了未取得有關許可的企業(yè)承運危險化學品，不需要查實當事人是否知道或應知道被委托人的資質(zhì)情況。此外，個別行政處罰裁量標準中，當事人主觀過錯是處罰裁量說理內(nèi)容或從重處罰情節(jié)，以體現(xiàn)處罰的合理、公平、公正，但主觀過錯不影響當事人是否構成違法行為或是否應予處罰。

（二）加強當事人沒有主觀過錯證據(jù)審核

一般而言，行政法律法規(guī)設定了當事人的權利義務，違法即可認定為違反客觀注意義務。［7］。處罰救濟原則是保證行政處罰合法、公正行使的事后補救措施，［8］交通運輸部門不能完全放棄對當事人主觀方面證據(jù)的審核認定。如涉及運輸源頭單位的公路違法超限運輸案件，若承運人提交稱重設備合格證明、稱重單、車輛行駛軌跡等證據(jù)，能夠證明承運人在運輸前已按規(guī)定通過運輸源頭單位安裝的稱重計量設備檢測，并得出不存在超限情況結果的，結合貨運活動的通常流程，一般可合理認為承運人對違法超限運輸行為沒有主觀過錯。適用過錯推定條款不予處罰后，應及時彌補監(jiān)管執(zhí)法缺漏，既依法保障當事人合法權利，又確保履職盡責和普遍守法。如前述不予處罰情形發(fā)生后，應及時將稱重設備檢測情況抄送質(zhì)量技術監(jiān)督部門加強監(jiān)管，通過情況通報、加強檢查等形式督促相關運輸企業(yè)和貨運源頭單位依法開展生產(chǎn)活動，依法查處企圖通過同樣或類似方式和理由，故意形成無過錯表象的違法行為。

三、規(guī)定違法所得應當沒收，相關認定標準亟需明確

沒收違法所得是將當事人通過違法行為獲取的收入收歸國有的財產(chǎn)罰。［9］草案將沒收違法所得擴大至所有違法行為。

違法所得認定標準是認定個案違法所得的前提。當前，交通運輸領域沒有規(guī)定統(tǒng)一標準，可參考其他部門的標準開展研究。有的部門認為違法所得僅指違法收入，如國務院原法制辦認為違法所得指從事違法行為的全部實際收入，《廣東省鹽業(yè)管理條例》規(guī)定按違法運輸鹽產(chǎn)品的運輸費收入或按規(guī)定的運費計算違法所得；有的部門認為違法所得指違法收入扣除合理支出，如原國家工商總局規(guī)定違法所得按違法提供服務的全部收入扣除該項服務中所使用商品的購進價款計算。

參考前述部門的標準，以“未取得道路運輸經(jīng)營許可，擅自從事道路旅客運輸經(jīng)營”違法行為為例，違法所得可能存在兩種計算方式：1.全部收入，即乘客支付的車費。2.全部收入扣除直接相關的、必要的成本支出，即乘客支付的車費扣除司機、乘務員勞務費、車輛租賃費等直接用于經(jīng)營活動的必要支出。

修訂《行政處罰法》是適應“放管服”改革新形勢、加強綜合執(zhí)法隊伍建設的標志性成果和推進地方和行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大立法舉措。交通運輸部門及工作人員既要通過加強對草案的研究，學習和領會國家不斷完善行政處罰制度、提高行政執(zhí)法效能的信心和決心，又要提前謀劃、探索試點、主動適應，為修訂后的《行政處罰法》順利實施打下堅實的理論和認識基礎，推動行政處罰制度設計和執(zhí)法實踐更加規(guī)范和科學。