摘要：本文對(duì)英、法兩國(guó)的分稅制總體情況包括中央與地方事權(quán)的劃分、支出責(zé)任的劃分、分稅情況、轉(zhuǎn)移支付制度、預(yù)算制度進(jìn)行了梳理，通過(guò)比較分析提取出了我國(guó)分稅制可以借鑒的英、法兩國(guó)分稅制的共同特點(diǎn)及經(jīng)驗(yàn)。淺談我國(guó)分稅制改革應(yīng)注意的點(diǎn)：中央與地方之間要事責(zé)明晰，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)匹配;動(dòng)態(tài)調(diào)整集權(quán)與分權(quán)，體現(xiàn)我國(guó)財(cái)政“包容性”優(yōu)勢(shì);構(gòu)建地方稅體系，規(guī)范地方收入;完善以一般轉(zhuǎn)移支付為主的轉(zhuǎn)移支付制度;逐漸形成分級(jí)制預(yù)算。

關(guān)鍵詞：分稅制;中央集權(quán);稅收劃分;權(quán)責(zé)匹配;分級(jí)預(yù)算

前言

1994年我國(guó)進(jìn)行了分稅制改革，取得了舉世矚目的成績(jī)。改革初期，為了提高兩比重，解決中央收入不足的問(wèn)題，分稅制的重點(diǎn)放在了“分稅”，改善了中央與地方的稅收收入關(guān)系。但實(shí)際上，“分稅”只是分稅制的一部分內(nèi)容，分稅制被上升為財(cái)政管理體制的層面[1]。1993 年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》對(duì)分稅制改革的主要內(nèi)容的解釋包括劃分中央與地方事權(quán)和支出范圍;將稅種劃分為中央稅、地方稅以及中央與地方共享稅;逐步實(shí)行中央對(duì)地方的稅收返還及轉(zhuǎn)移支付制度;合理確定各級(jí)財(cái)政的支出范圍;建立健全分級(jí)預(yù)算制度。從實(shí)踐角度看，我國(guó)現(xiàn)行的分稅制有待進(jìn)一步的探索和改革，形成完善的徹底的分稅制度，而不僅僅是分稅。

“它山之石可以攻玉”，許多發(fā)達(dá)國(guó)家都已經(jīng)有了比較成熟的分稅制，我們可以在堅(jiān)持本土化的基礎(chǔ)上，汲取成功經(jīng)驗(yàn)，為我所用。財(cái)政是“以財(cái)行政，以政理財(cái)”，財(cái)政管理體制不能脫離國(guó)家行政體制，因此，本文選取了與我國(guó)相似的單一制國(guó)家且采用分稅制財(cái)政管理體制的典型代表，英、法兩國(guó)國(guó)，全面梳理了他們各自的分稅制的情況，包括中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)的劃分、支出責(zé)任的劃分、分稅情況、轉(zhuǎn)移支付制度、預(yù)算制度等，并進(jìn)行比較分析，提取他們的成功經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)分稅制的改革提供一定的參考和借鑒。

一、英、法兩國(guó)的分稅制概況

（一）英國(guó)分稅制概況

英國(guó)實(shí)行中央高度集權(quán)的財(cái)政管理體制，中央與地方政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)均由中央政府規(guī)定，各級(jí)政府的稅收收入按稅種劃分，主體稅種中央獨(dú)享，不設(shè)共享稅，中央對(duì)地方進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付平衡地方財(cái)政，預(yù)算整體由中央掌控，分中央與地方兩級(jí)預(yù)算[2]。

1.中央與地方事權(quán)劃分

中央承擔(dān)絕大部分事權(quán)。英國(guó)中央政府主要負(fù)責(zé)國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和收入再分配等，除完全承擔(dān)國(guó)防、外交和公債利息支出外，對(duì)一般公共服務(wù)、社會(huì)保障和福利等。地方承擔(dān)本轄區(qū)的基本消防、中小學(xué)教育、住房建筑等[4]。

2.中央與地方的支出劃分

與事權(quán)相對(duì)應(yīng)，英國(guó)中央政府也承擔(dān)大部分的支出。英國(guó)中央預(yù)算支出主要負(fù)擔(dān)國(guó)防、外交、高等教育、社會(huì)保障、國(guó)民健康和醫(yī)療、中央政府債務(wù)還本付息以及對(duì)地方的補(bǔ)助;郡政府的預(yù)算支出主要用于中小學(xué)教育、地方治安、消防、公路維修、住房建筑、預(yù)防災(zāi)害、地區(qū)規(guī)劃、對(duì)個(gè)人的社會(huì)服務(wù)和少量的投資。

3.中央與地方的“分稅”

關(guān)于稅種的劃分，中央政府征收的稅種有直接稅，包括個(gè)人所得稅、公司稅、資本利得稅、印花稅、石油收入稅和遺產(chǎn)稅，間接稅包括增值稅、燃油稅、煙草稅、關(guān)稅、白酒稅、紅酒稅、啤酒和果汁酒稅、賭博稅、航空稅、保險(xiǎn)收益稅、垃圾掩埋稅、氣候變化稅在內(nèi)的間接稅、社會(huì)保障稅以及包括車輛使用稅、投資利息、紅利收入、貿(mào)易附加稅在內(nèi)的其他稅費(fèi)等。地方稅主要包括市政稅和營(yíng)業(yè)稅兩種：市政稅針對(duì)居民住宅的房產(chǎn)評(píng)估價(jià)值課征，納稅人為房產(chǎn)的實(shí)際使用者;營(yíng)業(yè)稅由地方財(cái)政局下屬稅務(wù)機(jī)構(gòu)征收，但收入要全額上繳中央，再由中央按照各地區(qū)的居民數(shù)返還給地方。

4.中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付

地方政府看似有獨(dú)立的稅種，相對(duì)獨(dú)立的事權(quán)，但是收入上很大程度上依賴于中央政府的補(bǔ)助。英國(guó)中央政府實(shí)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是在保證中央政府集權(quán)的基礎(chǔ)上，以實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)政收支的縱向平衡和橫向均衡為目標(biāo)。英國(guó)中央政府會(huì)通盤考慮地方政府支出需要和收入能力，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付使各地在基本的公共服務(wù)能力方面接近一致。轉(zhuǎn)移支付的方式主要包括公式化撥款、特定公式撥款和專項(xiàng)撥款三種。

5.預(yù)算管理

預(yù)算分為中央和地方兩級(jí)。中央掌握預(yù)算的絕大部分收支，同時(shí)協(xié)助地方完成地方預(yù)算。在議會(huì)通過(guò)有關(guān)預(yù)算法案后，中央政府要監(jiān)督各地方政府實(shí)施相關(guān)預(yù)算法案，并對(duì)地方政府的預(yù)算績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。地方政府按照不越權(quán)的原則，其預(yù)算收支的職責(zé)權(quán)限僅限于法律規(guī)定之內(nèi)。

（二）法國(guó)分稅制概況

1.中央與地方的事權(quán)劃分

法國(guó)政府單位分中央、省、大區(qū)、市四級(jí)行政單位。中央的主要職能是在安全、司法、大學(xué)教育、就業(yè)、公共衛(wèi)生、領(lǐng)土單位之間的平衡以及發(fā)生危機(jī)時(shí)介入等。大區(qū)的主要職能是經(jīng)濟(jì)方面起經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)作用;省的主要職能是社會(huì)連帶責(zé)任方面的職能（如對(duì)兒童、老年人、殘疾人、處于被社會(huì)驅(qū)逐的人等全面負(fù)責(zé)社會(huì)救濟(jì)補(bǔ)助金）;提供初中教育，提供市鎮(zhèn)一級(jí)不能提供的貼近性設(shè)施（例如國(guó)家級(jí)公路、水政策等）;而市鎮(zhèn)的主要職能就是城市規(guī)劃與交通、頒發(fā)建筑許可證、公立小學(xué)教育、制定地方住房規(guī)劃以及市鎮(zhèn)圖書(shū)館與博物館的資助、維護(hù)，等等[4]、[6]。

2.中央與地方的支出劃分

與事權(quán)相對(duì)應(yīng)，法國(guó)中央政府負(fù)責(zé)各級(jí)政府間的財(cái)政平衡支出，以及具有外溢性的公共事務(wù)如大學(xué)教育、司法、公共衛(wèi)生、安全支出;法國(guó)地方政府支出責(zé)任主要包括文教衛(wèi)生、市政住宅、地方治安、社會(huì)福利支出。

3.中央與地方的“分稅”情況

法國(guó)的分稅制屬于中央集權(quán)制，由中央、省、市鎮(zhèn)三級(jí)管理。從稅種劃分上來(lái)說(shuō)，一些大宗的、稅源穩(wěn)定的稅種都劃歸中央管理，不與地方分成。中央稅主要包括個(gè)人所得稅、公司所得稅、增值稅、消費(fèi)稅、登記稅、印花稅、工資稅和關(guān)稅等，占稅收總收入的83%。其中增值稅的比重最大，所得稅次之。地方稅分為直接稅和間接稅兩種，主要包括行業(yè)稅、居住稅、建筑土地稅、非建筑土地稅、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移稅、娛樂(lè)稅等，僅占稅收總收入的17%，其中，行業(yè)稅、居住稅和建筑土地稅所占比重較大[4]-[7]。

在稅收管理權(quán)限方面，稅收的立法權(quán)包括開(kāi)征權(quán)、確定征稅范圍以及分配稅收收入等權(quán)力，并且均由中央統(tǒng)一規(guī)定。具體的稅收條例、法令由財(cái)政部制定，地方政府只能按國(guó)家的稅收政策及法令執(zhí)行。但地方政府也有一定的機(jī)動(dòng)權(quán)力，如可以制定地方稅收的稅率，有權(quán)對(duì)納稅人采取某些減免稅措施，有權(quán)開(kāi)征一些捐費(fèi)等。在稅收征收管理上，法國(guó)分為中央、地方兩套系統(tǒng)，分別征收各自的稅收收入。

4.中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付

法國(guó)地方財(cái)政平衡在很大程度上依賴于中央財(cái)政補(bǔ)助，中央對(duì)地方的財(cái)政補(bǔ)助約占地方預(yù)算收入的25%左右。轉(zhuǎn)移支付形式包括一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付主要用于平衡地方財(cái)政收支，每個(gè)市鎮(zhèn)按人口數(shù)量都會(huì)收到中央的轉(zhuǎn)移支付，且一般性轉(zhuǎn)移支付在轉(zhuǎn)移支付中所占比例較大。

5.預(yù)算管理

中央和地方收支劃分清晰后，中央與地方各級(jí)政府分級(jí)編制，且要遵循收支平衡原則。對(duì)于新的開(kāi)支和投資，錢多則多辦事，沒(méi)錢就少辦事。如果有些必須解決的問(wèn)題，允許地方政府向銀行借款或發(fā)債，但不能用于行政開(kāi)支，只能用于公共投資，且必須有償還能力。法國(guó)政府的預(yù)算監(jiān)督體系也較成熟，對(duì)中央和地方政府預(yù)算的事前和事后預(yù)算都進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督。

二、英、法分稅制的共同點(diǎn)

（一）事權(quán)劃分清晰且配置相適應(yīng)的財(cái)權(quán)

英、法兩國(guó)中央與地方政府的事權(quán)有明確且穩(wěn)定的劃分。中央政府一般掌握國(guó)家整體宏觀調(diào)控、國(guó)防安全、地區(qū)之間的財(cái)政平衡;地方政府主要負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的治安、住房、基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障等;涉及到跨區(qū)域的公共事務(wù)，有中央與地方共同管轄。事權(quán)的劃分堅(jiān)持受益原則、外部性原則和效率原則。此外，在事權(quán)劃分清晰地基礎(chǔ)上，匹配相應(yīng)的財(cái)權(quán)，主要來(lái)源是各級(jí)獨(dú)立完整的稅收體系和規(guī)范透明的中央轉(zhuǎn)移支付。

（二）權(quán)力集中于中央

英、法都是單一制國(guó)家，英國(guó)和法國(guó)是高度的中央集權(quán)。這也決定了在分稅制財(cái)政管理體制中，中央居于主導(dǎo)地位。中央的事權(quán)范圍較大，財(cái)權(quán)集中，主要體現(xiàn)在財(cái)政收入、財(cái)政支出規(guī)模都遠(yuǎn)大于地方。例如英國(guó)，中央財(cái)政支出約占總財(cái)政支出的70%，中央稅收占全國(guó)稅收的90%[3]。稅收征管權(quán)限上來(lái)看，英、法、兩國(guó)的立法權(quán)歸屬于中央，地方僅擁有有限的調(diào)整權(quán)，各級(jí)稅收由各級(jí)政府自行征收管理。

（三）較為完善成熟的轉(zhuǎn)移支付制度

為了體現(xiàn)中央集權(quán)，加強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力，英、法兩國(guó)都把事權(quán)、財(cái)權(quán)集中于中央政府。地方政府稅收不足以支撐地方的支出，使得財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，中央政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式維護(hù)地方財(cái)政的收支平衡。英國(guó)地方政府支出中來(lái)自本級(jí)收入的占40%左右，60%來(lái)自中央補(bǔ)助性收入。法國(guó)地方政府財(cái)政收入中轉(zhuǎn)移支付收入占比25%[5]。地方政府為獲得中央的財(cái)力支持，受制于中央政府，服從中央政府的安排。中央政府的轉(zhuǎn)移支付方式一般都分為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般轉(zhuǎn)移支付，且專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比相對(duì)較大，主要是為了平衡地方財(cái)政收支。

（四）以直接稅為主的地方稅體系

各級(jí)政府都有自己獨(dú)立完整的地方稅系。從地方稅的稅種結(jié)構(gòu)上看，各國(guó)地方稅系都有自己比較突出的主體稅種。英國(guó)以市政稅（類似于房產(chǎn)稅）、法國(guó)以行業(yè)和建筑稅為主（類似于營(yíng)業(yè)稅和房產(chǎn)稅）都屬于直接稅。

（五）分級(jí)預(yù)算

英、法、日三國(guó)都實(shí)行分級(jí)預(yù)算，中央和地方各自所承擔(dān)的預(yù)算支出責(zé)任相匹配，形成相應(yīng)的預(yù)算收入。在預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督和考核的各個(gè)環(huán)節(jié)，中央政府對(duì)地方政府的預(yù)算都會(huì)不同程度地進(jìn)行規(guī)劃、協(xié)調(diào)、督促、監(jiān)督、評(píng)價(jià)，甚至行使直接確定和否定的權(quán)力[12]。

三、英、法、日對(duì)我國(guó)分稅制改革的啟示

1994年分稅制改革以來(lái)，我國(guó)的財(cái)政能力大幅提高，中央政府的宏觀調(diào)控能力顯著增強(qiáng)。黨的十九屆四中全會(huì)《決定》提出“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制”。然，目前的分稅制對(duì)于地方政府發(fā)揮積極性的激勵(lì)有待加強(qiáng)。通過(guò)對(duì)英、法兩國(guó)國(guó)分稅制的梳理，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，本文認(rèn)為主要的原因在于：中央與地方的事權(quán)劃分尚不明確;地方缺乏完善的地方稅體系，地方財(cái)政收入較多的依賴于預(yù)算外資金;轉(zhuǎn)移支付制度以專項(xiàng)為主，更多的體現(xiàn)上級(jí)意志而非地方?jīng)Q策。根據(jù)英、法兩國(guó)分稅制的成功經(jīng)驗(yàn)，本文認(rèn)為，我國(guó)分稅制可以得到如下啟示。

（一）明晰中央與地方事權(quán)是完善分稅制的前提

中央與地方事權(quán)劃分清晰是完善分稅制的前提。事權(quán)劃分清晰，才能明確支出責(zé)任，再談相應(yīng)的財(cái)權(quán)和財(cái)力的配置才順理成章?，F(xiàn)階段我國(guó)分稅制的改革目標(biāo)之一應(yīng)在合理劃分中央與地方事權(quán)的基礎(chǔ)上明確指出責(zé)任，確定收入劃分。否則，會(huì)影響收入劃分改革的科學(xué)性。收入劃分、事權(quán)劃分、支出責(zé)任劃分應(yīng)有機(jī)結(jié)合，形成事責(zé)清晰，權(quán)責(zé)匹配的中央與地方財(cái)政關(guān)系[11]。從英、法兩國(guó)事權(quán)劃分情況看，我國(guó)的事權(quán)劃分也應(yīng)遵循受益原則、外部性原則和效率原則。

（二）中央集權(quán)與適度分權(quán)動(dòng)態(tài)調(diào)整

基于我國(guó)“超大規(guī)?！钡默F(xiàn)實(shí)情況，為了長(zhǎng)治久安的根本目標(biāo)，必須堅(jiān)持中央集權(quán)制，財(cái)權(quán)和事權(quán)應(yīng)集中于中央政府，維護(hù)中央的宏觀調(diào)控能力。但是為了發(fā)揮地方政府的積極性，中央集權(quán)與分權(quán)應(yīng)不斷適度調(diào)整，體現(xiàn)我國(guó)財(cái)政的“包容性”優(yōu)勢(shì)。從國(guó)際實(shí)踐來(lái)看，各國(guó)的集權(quán)與分權(quán)也在不斷的動(dòng)態(tài)調(diào)整中。

（三）完善地方稅體體系，規(guī)范地方各類收入

英、法兩國(guó)的地方財(cái)政收入主要依賴于直接稅為主的地方稅收入和中央補(bǔ)助收入?！盃I(yíng)改增”后，地方稅主體稅種缺失的問(wèn)題，一直沒(méi)有得到解決。為了規(guī)范地方財(cái)政收入，穩(wěn)定地方財(cái)源，地方稅體系亟待構(gòu)建。但同時(shí)要注意的是，我國(guó)與稅收國(guó)家不同，社會(huì)主義公有制是我們的制度優(yōu)勢(shì)，因此，財(cái)政收入不能僅僅依靠稅收，“租”和“費(fèi)”也應(yīng)重視，實(shí)行徹底的分稅制，不僅要分稅，也要“分租”、“分費(fèi)”[1]，規(guī)范地方收入，彌補(bǔ)地方收入缺口。

（四）項(xiàng)目制轉(zhuǎn)為一般轉(zhuǎn)移支付

英、法兩國(guó)的轉(zhuǎn)移支付多以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，主要目的是維護(hù)地方政府收支不平衡，實(shí)現(xiàn)地方基本公共服務(wù)均等化，同時(shí)也是為了維護(hù)中央集權(quán)，通過(guò)財(cái)政激勵(lì)控制地方政府。我國(guó)目前的轉(zhuǎn)移支付多以專項(xiàng)為主。實(shí)行之初，是為了避免財(cái)政資金的亂用，但目前來(lái)看，引發(fā)一些地方政府“跑部錢進(jìn)”的現(xiàn)象。且專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付多體現(xiàn)中央的意志，不利于地方發(fā)揮聽(tīng)取民意的積極性。地方政府為了獲得上級(jí)財(cái)政支持，更傾向于向上而不是向下。此外，也造成了大量專項(xiàng)資金閑置，亟待解決的問(wèn)題又沒(méi)有資金來(lái)源，財(cái)政支出效率較低的問(wèn)題。因此，我國(guó)應(yīng)提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，建立健全規(guī)范化、科學(xué)化、透明度高的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

（五）中央與地方政府分級(jí)預(yù)算

英、法兩國(guó)都實(shí)行分級(jí)預(yù)算，各級(jí)政府自行編制預(yù)算，自行維持收支平衡，且有較成熟的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制。分級(jí)預(yù)算是分稅制財(cái)政管理體制的核心[1]，預(yù)算的核心在于事權(quán)與財(cái)權(quán)的明確劃分[12]。我國(guó)應(yīng)逐步形成分級(jí)制預(yù)算，明確各級(jí)政府的事責(zé)、財(cái)權(quán)，各級(jí)政府維護(hù)自身的預(yù)算平衡。

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作者簡(jiǎn)介：

鄧梅晨（1994-），女，漢族， 河南洛陽(yáng)人，中央民族大學(xué)2019級(jí)碩士研究生，財(cái)政學(xué)專業(yè)，研究方向：稅收理論與政策。