單 良

（河南廣播電視大學，河南 鄭州 450000）

黨和國家高度重視以社會治理為重要內容的社會建設戰(zhàn)略創(chuàng)新，不斷賦予社會治理新的內涵。2017年10月召開的黨的十九大強調：“全黨同志一定要永遠與人民同呼吸、共命運、心連心，永遠把人民對美好生活的向往作為奮斗目標。”“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制?！保?］

中國特色社會主義進入新時代，在社會治理領域，人民群眾對美好生活的需要和向往與社會治理體系和能力建設不平衡之間的矛盾十分突出。［2］包括網格化管理在內的社會治理方式是否滿足人民對美好生活的需要，是檢驗社會治理領域改革發(fā)展的試金石。然而目前社會治理方式創(chuàng)新不夠充分，網格化管理優(yōu)化對策不夠明晰，人民群眾還未充分享受到社會治理的成果，網格化管理的現狀不滿足新時代的需要。十九大報告提出“打造共建共治共享社會治理格局”［1］，這是新時代對社會治理以及網格化管理提出的新要求。共建共治理念為政府主導、社會多元主體共同參與社會治理提供了支持和動力，在實踐中其執(zhí)行效果要依賴是否具有頂層設計的推動作用；共享理念彰顯了社會治理的根本目的是滿足人民群眾對美好生活的需要，為治理的合法性和正當性提供了支撐。網格化管理的宗旨和出發(fā)點是改進社會治理方式，提高社會治理能力，其本質是對原有政府一元主體包辦社會管理領域所有事務的革新，變政府包辦為政府主導、社會協(xié)同參與的創(chuàng)新，其基本符合新時代對社會治理的發(fā)展方向，對于新時代社會治理體系和能力建設具有重要意義。

一、鄭州市網格化管理的實踐

（一）鄭州市網格化管理基本情況

為保證鄭州市網格化管理的順利啟動和實施，鄭州市理順管理體制，明確規(guī)定全市網格化管理工作按照市委“堅持依靠群眾、推進工作落實”的方針政策，在市長效機制領導小組領導下開展工作，網格化管理的組織、協(xié)調、考核和督查由長效機制領導小組辦公室具體負責，縣市區(qū)、市直各單位成立相應長效機制領導小組負責本部門網格化管理工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）承擔三級網格建設任務。成立市級和縣區(qū)級社會公共管理辦公室，負責推動“社會公共管理信息平臺”建設，對受理信息進行梳理、轉辦、協(xié)調、檢查、反饋和監(jiān)督等相關工作。

鄭州市的網格化管理最終目標是構建機制，并實現城鄉(xiāng)全域覆蓋，鄭州網格化管理體系由“一個目標、兩個原則、三級網格、四級平臺、五級聯(lián)動”構成。

1.一個目標

鄭州市網格化管理的“一個目標”指的是，營造和諧、穩(wěn)定、有序的發(fā)展和生產環(huán)境，推動社會治理領域中非法生產、建設、經營等案件有效控制治理，及時化解群眾關注度高的社會問題，促進城鄉(xiāng)基層社會治理效果的提升。

2.兩個原則

“兩個原則”指的是，始終堅持高效率、低成本和可持續(xù)原則，始終堅持條塊融合、職責明確、逐級問責的原則，最大限度利用社會治理資源，實現社會治理力量下沉基層，最大限度提升管理效能，形成上下聯(lián)動、各盡其責、責任到人的工作機制。

3.三級網格

“三級網格”是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處（以下簡稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦）為單元，劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦、村（社區(qū)）、樓組三級網格，做到邊界清晰全域覆蓋。鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦是第一級網格，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦黨政領導擔任一級網格長；村（社區(qū)）為第二級網格，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)副科級以上干部擔任二級網格長；樓組為第三級網格，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公職人員擔任三級網格長。從人員配備上可以看出，每級網格由政府干部和公務員擔任，實現了網格內問題有政府專門人員負責的治理機制，制度上實現了責任到人。

4.四級平臺

2016年，《鄭州市社會公共管理信息平臺建設導則（試行）》開始實施，基于大數據的信息平臺技術架構在鄭州市政務云平臺上，包含基礎設施層、信息資源層、應用支撐層、數據規(guī)范和標準體系、安全運維體系。平臺囊括市、縣、鄉(xiāng)、村四級社會管理信息，包括：人口、企業(yè)、房屋等基礎數據，殘疾人、優(yōu)撫對象等特殊人群數據庫，刑釋人員、矯正人員等重點人員數據庫，行政審批數據庫等共享數據，以及三級網格人員和組織自由數據。四級平臺是社會治理的指揮、處理和反饋中心，通過網格人員“社管通”移動終端對事件和數據的實時采集，各級政府和職能部門能夠在信息平臺的支持下，對轄區(qū)內公共管理問題及時處理，形成化解社會矛盾維護穩(wěn)定的工作合力。

5.五級聯(lián)動

“五級聯(lián)動”指的是在三級網格和四級聯(lián)動信息平臺的基礎上，建立市委常委分包縣（市）區(qū)，縣（市）區(qū)領導分包鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）辦，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）辦領導分包村（社區(qū)），機關干部下沉到村組（片區(qū)），形成市、縣、鄉(xiāng)、村、村組上下五級聯(lián)動，推進形成“人往基層走、錢往基層花、物往基層用、權往基層放、勁往基層使”的新局面。

（二）鄭州市網格化管理取得的經驗

與上海探索實行的“城市建設網格化管理”、北京市東城區(qū)創(chuàng)建的“萬米單元網格管理法”、山東諸城市推行的“社會治安綜合治理網格化管理”等模式相比，鄭州市的網格化管理具有豐富的“鄭州經驗”。

1.鄭州市網格化管理實現由自上而下的社會管理到上下聯(lián)動的社會治理的轉變

鄭州市網格化管理通過劃分網格，職能部門、執(zhí)法部門下沉到網格，建立了基層社會管理人員隊伍和能夠解決社會問題的職能部門、執(zhí)法部門的正常機制，通過鄭州市公共管理信息平臺的快速處理信息、調動指揮的功能，變事后處理為事前監(jiān)管，能夠在第一時間在社會問題沒有擴大的時候，及時送達職能部門和執(zhí)法部門，扼殺住社會問題和事件加重的苗頭，創(chuàng)新了社會治理的形式。

2.鄭州市網格化管理明確部門職責，建立考核監(jiān)督機制，一定程度上破除了“條塊分割”的弊端

傳統(tǒng)行政管理體制下，因為部門利益的存在，不同職能部門各自為政，職責不明，對于能夠增加權力的領域爭相插手、政出多門，對于增加責任的領域互相扯皮、推卸責任，這更加加重了社會發(fā)展過程中帶來的新問題新情況。鄭州市網格化管理明確一級網格、二級網格、三級網格職責，職能部門職責和群眾工作隊職責，按照定人、定崗、定責、定獎懲的原則，逐級明確，責任量化到每一個人，做到權責明晰。通過強化條塊融合、網格管理、一崗多責、差異職責，確保絕大多數問題在縣市區(qū)以下網格得到解決。

3.鄭州市網格化管理重視政府主導和多方參與的互動

由于基層政府部門工作特點是“上面千條線，基層一根針”，長期存在處理社會問題和矛盾人員短缺、經費緊張的難題，傳統(tǒng)政府包辦社會管理的模式不僅給基層人員帶來了繁重壓力，增加了行政成本，而且行政效率依然不高，社會管理任務依然很重。鄭州市網格化管理從制度上廣泛發(fā)動群眾積極參與，鼓勵大學生村官、離退休黨員干部、志愿者、聯(lián)戶代表參與，引導社會組織、企事業(yè)單位參與網格化管理，努力做到網格管理內容和工作領域深度上的延伸，力圖形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、群眾參與的多方參與模式，符合中央倡導的多方參與社會治理的政策主張，也是社會治理形式創(chuàng)新的體現。

（三）新時代鄭州市網格化管理存在的問題

網格化管理的泛化、虛化等問題的加劇，不但不利于社會治理效能提升，而且?guī)砀蟮男姓杀?。?］網格化管理存在與新時代社會治理要求的逆向演變可能性，因此必須分析研判新時代鄭州市網格化管理存在的問題，主要表現在以下四個方面。

1.社會協(xié)同、公眾參與程度較低

中國特色社會主義新時代的社會治理是政府主導、社會多方參與共同治理社會公共問題，實現政府管理和社會力量良性互動目標，而不是政府一家獨大徹底包辦。鄭州市網格化管理在社會參與方面的不足主要表現在以下兩個方面。一是社會力量參與缺少組織性。由于鄭州市社會組織自身發(fā)展并不成熟，不能完全表達基層居民利益訴求，反映問題主要依靠涉事群眾自發(fā)舉報，影響了網格化管理收集問題信息的力度。二是缺乏社會力量與政府的溝通機制。雖然建立了網格“一長三員”公示渠道，在街區(qū)重要地段醒目位置公布了網格長、巡視員、巡查員、監(jiān)督員的聯(lián)系方式，但實踐中不少公示電話存在多次撥打無法接通的情況，公示制度流于形式，網格化管理某種程度上的形式主義也直接影響了公眾參與的熱情和積極性，直接降低了社會力量的參與度。

2.法治保障能力較弱

鄭州市網格化管理依法行政能力不足的體現有兩個方面。一是網格化管理缺乏立法保障支持。由于法律的嚴肅性，一項法律的出臺要經歷多次調研討論、多次征求意見，到最后提交人大通過頒布實施往往落后現實的發(fā)展，具有不可避免的滯后性。鄭州市網格化管理作為一種新興事物，是一項社會治理手段的創(chuàng)新，勢必同原有的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章有不適應的地方，為推進網格化管理進程，市委市政府出臺了一系列意見和辦法，但是沒有相關專門法律來明確網格化管理的地位功能，單純依靠行政手段推進網格化管理，缺乏法律手段的支撐，行政處理措施容易引起管理對象的質疑，而不能給出權威的法律解釋。二是在網格化管理執(zhí)法過程中法治性有所缺失。行政法賦予了行政執(zhí)法過程一定的自由裁量權，但在實際執(zhí)法過程中，是否準確運用自由裁量權，缺乏評價標準，沒有明確標準能夠判定網格化管理行政行為是否超出自由裁量權，這給實際執(zhí)法過程帶來了權力尋租空間。

3.部門間共建共治程度較低

隨著社會的迅速發(fā)展，各種利益格局進行深刻調整，面對群眾維護自身利益的強烈訴求，政法、綜治、信訪、應急、維穩(wěn)等職能部門的管理壓力逐漸加大，更加要求社會管理方式轉變?yōu)榫C合治理。鄭州市網格化管理目前管理方式主要是運用單一行政手段進行治理，對于如何運用法律、道德、教育、自治的手段解決社會矛盾考慮不多。此外，對于復雜性較大的社會矛盾和社會問題，缺少綜合分析、綜合應對的辦法，往往出現“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的局面，缺少跨部門共同會診社會問題的機制，單個部門提出的處理辦法往往不能解決復雜的深層次社會矛盾，由于缺乏部門間的了解和溝通，不同部門由于站位不同，給出的處理方案往往在現實中相互矛盾相互掣肘，單一的、缺乏綜合性考量的處理方案往往不能在本級網格解決問題，只能再次上報上級網格尋求解決，治理缺乏綜合性不僅影響了解決問題的效率，也增加了網格化管理體系的成本和難度。

4.治理成果群眾共享程度較低

社會問題的形成、社會矛盾的積累往往經歷長期的發(fā)展過程，地方政府公共服務的能力，決定了社會事務的治理水平，決定了治理成果與人民群眾的共享程度。很多社會矛盾的形成是因為政府公共服務不作為、亂作為，提高政府公共服務能力也正是加大對社會問題源頭治理的有效措施之一。［4］目前鄭州市網格化管理的源頭治理能力不足體現在：注重“被動處置問題”，缺少“主動發(fā)現問題”；注重“事后處理”，缺少“源頭管理服務”；重視突擊式、運動式履責，缺少常態(tài)化、制度化履責。鄭州市網格化管理的公共服務能力不足體現在：政府職能由管理型向服務型轉變過程中，服務意識、服務范圍、服務水平達不到新形勢下社會發(fā)展的需要，政府服務能力建設落后于社會問題和矛盾的演化，直接催化了問題和矛盾的擴大，沒有形成源頭上消滅社會問題的成熟機制。

二、新時代鄭州市網格化管理的優(yōu)化對策

《中共鄭州市委關于全面深化改革的實施意見》提出：“改進社會治理方式，堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，加快形成黨委領導、政府主導、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制?！保?］這為本文構建鄭州市網格化管理優(yōu)化對策提供了政策依據和研究思路。

（一）堅持系統(tǒng)治理，提高社會協(xié)同和公眾參與度

鄭州市網格化管理應該建立提高社會協(xié)同和公眾參與的機制，應認真調查、研究、制定支持鼓勵社會力量參與網格化管理的激勵性政策和措施，促使社會力量加入網格化管理的實踐中來，擴大處理社會問題的治理主體，適度減輕政府管理社會問題的人手、經費壓力，加強用系統(tǒng)性的思維、系統(tǒng)性的治理手段處理社會問題。首先，在網格化管理的考核評價環(huán)節(jié)，可以向社會組織購買服務，憑借社會組織在特定領域的專業(yè)性，在一定范圍內，由第三方單位評價基層網格工作人員的績效，豐富考核評價體系，增強考核可信度。其次，還可以制定用評優(yōu)評先、進行榮譽表彰的激勵手段，鼓勵大學生村官、退休老黨員、退休老干部參與網格化管理，堅持“從群眾中來，到群眾中去”的工作方法，探索居民自治的方向，初步進行居民自治的探索，讓一些社會問題在居民內部得到妥善解決，用更加柔性、更加接地氣的方法和態(tài)度化解一些不適合政府處理的問題，在這樣的社會參與中傳播公序良俗，達到系統(tǒng)治理的目標。

（二）堅持依法治理，提高法治保障水平

相關部門應按照市委決策，把法治化建設納入網格化管理整體工作中，用法治化武器武裝網格化管理的計劃、組織、控制、領導全過程，在社會治理過程中注重運用法律手段，保證網格化治理過程的權威性，用法律的手段化解社會矛盾。一方面，應由網格化管理的主管機關鄭州市長效機制辦公室和市社管辦，根據網格化管理過程中實際遇到的法律需求，積極提請市法制辦、市人大法制工作委員會向市人大進行立法建議，研究制定相關法律、法規(guī)，為網格化管理提供法律保障，增強網格化管理的治理強度和力度，增強社會治理的法治化水平。另一方面，要防止權力任性，杜絕網格化管理執(zhí)法過程中有法不依、執(zhí)法不嚴的情況。通過問責、監(jiān)督等切實有效的方法規(guī)范管理人員、執(zhí)法人員操作業(yè)務流程，用法律來監(jiān)管行政權力，把行政權力關進法律的籠子。市社管辦與市法制辦應建立合作機制，對網格化管理執(zhí)法過程進行定期和不定期的督導和檢查，根據有關法律法規(guī)對不規(guī)范執(zhí)法人員進行問責，推進網格化管理法治化進程。

（三）堅持綜合治理，打造社會治理共建共治格局

鄭州市網格化管理只有堅持綜合治理的原則，按照市委“堅持依靠群眾、推進工作落實”的方針政策，綜合運用行政、法律、教育等多種手段，規(guī)范和協(xié)調社會行為，在綜合治理中協(xié)調社會關系、化解社會問題。首先，以網格為基礎，建立完善綜合治理辦公場所和設施。在具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦一級網格建立矛盾糾紛調解處理中心，整合綜治辦、司法所、信訪辦等職能部門的力量，對各類矛盾糾紛進行分類整理和調處，為群眾反映問題提供面對面的交流溝通場地。其次，充分發(fā)揮二、三級網格長、職能委局下沉人員、駐地民警、人民調解員等人員在排查矛盾糾紛中的骨干作用，在日常走訪和巡查過程中，及時了解、發(fā)現、掌握各類矛盾糾紛，并登記造冊，錄入社會公共管理信息平臺，實施精準調解。最后，加強公共管理信息平臺共享數據庫建設。依托市級共享交換平臺，形成包括殘疾人、老年人、優(yōu)撫對象、困難職工、低保對象等特殊人群數據庫，和重點穩(wěn)控對象、刑釋解教人員、社區(qū)矯正人員、重點信訪人員等重點人群數據庫，用信息技術手段提高綜合治理水平。

（四）堅持源頭治理，打造社會治理共享格局

鄭州市網格化管理作為社會治理的重要手段，堅持源頭治理必須做到管理關口前移，決策和執(zhí)行政策需要著眼于防止和減少社會問題和社會矛盾的產生，為有序的社會管理創(chuàng)造良好的環(huán)境。首先是從公共政策角度加強源頭治理。歸納總結分析相同類型社會問題的共性，研究制定解決社會問題、化解社會矛盾的治本之策，政府的各項決策在決策前要廣泛聽取群眾意見，經過充分論證和必要聽證，保證網格化管理決策符合客觀實際，符合群眾要求，符合國情、國力和當地實際。其次，要將源頭治理和源頭服務結合起來，積極尋求政府從管控型向服務型轉變的可行路徑，探索更大范圍內的政府購買社會組織服務，為群眾和社會提供優(yōu)質高效的公共服務，將各種利益訴求和矛盾糾紛，力爭在居民自治范疇和基層網格工作范圍內得到解決，提高源頭治理能力和源頭服務水平，促進治理成果與人民群眾共享。