趙春燕

（北京石油化工學(xué)院 人文社科學(xué)院，北京 102617）

一、漢朝中央集權(quán)的善群建設(shè)是分權(quán)制度的前提條件

在工業(yè)革命和城市化的沖擊下，社會如何有效組織起來，一直是西方近代社會學(xué)思考的一大主題。而在中國古代，對這一問題的思考則更為長久，基本上與國家建設(shè)尤其是疆域統(tǒng)一、領(lǐng)土擴(kuò)張活動緊相伴隨。如果說西方近代社會學(xué)對這一問題的思考中心主要是文化或者發(fā)展，中國古代考慮的焦點則是團(tuán)結(jié)或者安全。相對而言，中國古代社會對這一問題的思索顯得更具有根本性。遠(yuǎn)在兩千多年前的漢朝時期，隨著統(tǒng)一的國家政權(quán)的建設(shè)與鞏固，皇朝的統(tǒng)治者已經(jīng)在國家層面上進(jìn)行了早熟的社會組織化建設(shè)。套用群學(xué)的術(shù)語（在群學(xué)的術(shù)語體系中，用善群來指稱中國古代的國家治理活動）［1］，就是中國在當(dāng)時已經(jīng)有了別具特色的善群實踐，對于此后中國社會的發(fā)展產(chǎn)生了長久的影響。

推動漢朝統(tǒng)治者進(jìn)行善群制度突破的原因首先在于社會發(fā)展的歷史背景。社會與歷史的雙重作用決定了漢朝成為中國古代善群制度的奠基性時代。從當(dāng)時的社會狀況來看，漢朝不論在人口還是疆域上都已經(jīng)形成一個大國的規(guī)模，塑造了中華帝國的基本輪廓。班固為此感嘆道：“漢極盛矣?！保?］1640從歷史維度看，從春秋戰(zhàn)國到強(qiáng)秦一統(tǒng)，分裂與統(tǒng)一代表著社會的衰榮兩端。大一統(tǒng)意識就在當(dāng)時成為善群的理想號召，統(tǒng)一也因此成為中國古代封建王朝善群建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)性要求?！啊洞呵铩反笠唤y(tǒng)者，天地之常經(jīng)，古今之通誼也?！保?］2523

漢朝善群建設(shè)的壓力很大。當(dāng)時所面對的主要善群問題，實際上也就是不同人群之間的團(tuán)體和差異性問題，概要言之，主要表現(xiàn)在三個方面：其一，不同族類之間的社會融合，即華夷關(guān)系問題。除與北部匈奴的直接敵對之外，漢朝還需致力于對周邊夷狄戎蠻的感化認(rèn)同。賈誼對此提道：“夷狄征令，是主上之操也；天子共貢，是臣下之禮也。足反居上，首顧居下，倒縣如此，莫之能解，猶為國有人乎？”［2］2240其二，人民內(nèi)部之間的差異性問題。其中一個是歷史性的包袱，即春秋戰(zhàn)國長期分裂形成的不同諸侯國之間的非認(rèn)同性問題。這一矛盾曾在滅秦戰(zhàn)爭中得到集中爆發(fā)。陳勝吳廣起義時，振臂一呼，應(yīng)者云集。六國對秦的滅國之恨曾長期存在。即便到了漢朝，地方認(rèn)同上的差別仍然普遍存在。《漢書·地理志》曾專篇對此進(jìn)行詳述：“太原、上黨又多晉公族子孫，以詐力相傾，矜夸功名，報仇過直，嫁取送死奢靡。漢興，號為難治，常擇嚴(yán)猛之將，或任殺伐為威。”［2］1656另外一個則是發(fā)展中的問題，尤其是西漢初期休養(yǎng)生息政策引起的社會分化，豪強(qiáng)地主勢力日盛，“於是罔疏而民富。役財驕溢，或至并兼，豪黨之徒，以武斷于鄉(xiāng)曲”［2］1136。貧富之間的對立也日趨明顯，“邑有人君之尊，里有公侯之富”，“貧民常衣牛馬之衣，而食犬彘之食”［2］1137。其三，統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部的分化，主要是皇族血親與士人官僚之間的社會隔離。漢朝初期，王朝政權(quán)基本上被皇帝集團(tuán)與軍功集團(tuán)所掌控。兩者之間的猜忌與矛盾形成了殘酷的政治斗爭。同姓王取代異姓王，進(jìn)而對同姓諸侯削藩取得成功之后，皇族集團(tuán)與官僚集團(tuán)之間的矛盾并沒有完全消除，只是表現(xiàn)為較為隱蔽的形式。武帝設(shè)博士官署弟子之后，“則公卿大夫士吏斌斌多文學(xué)之士矣”［2］3594－3596。仕自儒出之后，君主與官僚之間的矛盾來自最高統(tǒng)治者對士林集團(tuán)的不信任。以上三方面的問題都是較為嚴(yán)重的社會問題，隨時可能會被激化，進(jìn)而造成社會動蕩，危及統(tǒng)治基礎(chǔ)。

另外，舊的制度性包袱也不利于中央集權(quán)的有效行使。漢朝初期雙重性地繼承了西周的侯國制和秦朝的郡縣制，這兩種制度對中央的集權(quán)實際上均有所影響。各諸侯國當(dāng)時擁有行政、財政、軍事、紀(jì)年四種大權(quán)，其地位與西周時期的諸侯地位無異［3］。而且，從數(shù)量上，漢初各諸侯國所控制的區(qū)域要遠(yuǎn)大于中央政權(quán)的控制范圍?！爸T侯比境，周匝三垂，外接胡、越。天子自有三河、東郡、潁川、南陽，自江陵以西至巴、蜀，北自云中至隴西，與京師內(nèi)史凡十五郡，公主、列侯頗邑其中。而藩國大者夸州兼郡，連城數(shù)十，宮室百官同制京師”［2］394。再加之宮內(nèi)斗爭的影響，諸侯國的存在實際上成為漢初中央集權(quán)的直接威脅。

地方諸郡因主官不稱也出現(xiàn)了分權(quán)離心化的趨勢。受制于當(dāng)時的人才察舉的制度局限，中央統(tǒng)治者往往沒有足夠的后備人才，“孝武之世，外攘四夷，內(nèi)改法度，民用凋敝，奸軌不禁。時少能以化治稱者”［2］3623。漢宣帝時，“以為太守，吏民之本也。數(shù)變易則下不安，民知其將久，不可欺罔，乃服從其教化”［2］3624。為此，地方二千石的郡守往往被授予較大的決斷權(quán)，而且任期較長。一方面，地方擅政易于形成吏治的怠惰。即便如宣帝這樣的統(tǒng)治盛期，雖出現(xiàn)了諸多名吏，但仍有“百姓或乏困，盜賊未止，二千石多材下不任職”［2］3280。另一方面，因為對于所治地的行政、人事、財政、軍事、司法上的絕對控制權(quán)，郡守極易成為地方上的割據(jù)勢力，擁有不受節(jié)制的“獨立王國”。其時，“屬吏事郡守如臣子事君父”［4］78，甚至，“漢人有以郡守之尊稱為本朝者”［5］1384。

應(yīng)該說，以上諸問題對善群均形成直接的挑戰(zhàn)，對其處置不當(dāng)均有可能導(dǎo)致王朝分裂、族群瓦解。當(dāng)然，在大一統(tǒng)意識的背景下，對這些問題的解決只能通過對中央集權(quán)的加強(qiáng)和鞏固予以實現(xiàn)，即所謂“事在四方，要在中央”［6］。值得稱道的是，除對秦朝諸多制度進(jìn)行繼承和完善之外，漢朝在中央集權(quán)制度建設(shè)上成就頗豐。本文僅從其創(chuàng)新性和實際成效兩方面考慮，選擇其監(jiān)察制度作為代表，重點介紹該制度的善群貢獻(xiàn)，對于中央集權(quán)的鞏固和加強(qiáng)。

漢朝監(jiān)察制度對于中央集權(quán)的鞏固和加強(qiáng)基本上沿著兩條路徑展開：一是君臣關(guān)系，或者說君主與中央官僚機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系；二是中央與地方之間的關(guān)系。

二、通過御史機(jī)構(gòu)專設(shè)強(qiáng)化君主對中央的集權(quán)

第一條路徑是如何強(qiáng)化對于中央官僚機(jī)構(gòu)的控制，也就是如何強(qiáng)化君權(quán)。秦漢實行舉薦、察舉等方式選拔人才，尤其是漢朝經(jīng)學(xué)興盛之后，知識分子階層逐漸成為官僚隊伍的主力。如何加強(qiáng)對這類群體的有效控制，這一點至關(guān)重要。西漢初期，君主對中央的控制是通過對相權(quán)的控制來實現(xiàn)的，也就是通過丞相以統(tǒng)率百僚?！霸紫嗾撸献籼熳永黻庩?，順?biāo)臅r，下育萬物之宜，外鎮(zhèn)撫四夷諸侯，內(nèi)親附百姓，使卿大夫各得任其職焉。”［7］2061文帝時為相的陳平此言極是。丞相對于百官的監(jiān)督，是全方位的，既涉及具體的業(yè)務(wù)，也涉及人事遴選及獎懲。君主對此則少有干涉，“漢典舊事，丞相所請，靡有不聽”［8］1247。武帝時，丞相府又“設(shè)司直一人，秩二千石，職無不監(jiān)”［9］67。但實際上，這種控制還只是一種行政系統(tǒng)的內(nèi)部控制。由于百僚與丞相同屬于一個行政體系之中，兩者存在一榮俱榮、一損俱損的依存關(guān)系，其監(jiān)督的公正性有著先天的不足。更為重要的是，其中還有一個君相之間的信任問題。漢初統(tǒng)治者對于當(dāng)時的丞相絕對信任，丞相職尊位顯，嚴(yán)耕望稱之為“集權(quán)的信托制度”［10］。在此之后，如果在人的信任上出現(xiàn)危機(jī)，則這種監(jiān)督很難奏效。

除行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督之外，秦漢時期開始出現(xiàn)專門化的中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)，即御史府。御史府主官為御史大夫?！坝反蠓?，秦官，位上卿，銀印青綬，掌副丞相。有兩丞，秩千石。一曰中丞，在殿中蘭臺，掌圖籍秘書，外督部刺史，內(nèi)領(lǐng)侍御史員十五人，受公卿奏事，舉劾按章?！保?］725漢哀帝時，朱博在任職御史大夫時評價御史大夫，“位次丞相，典正法度，以職相參，總領(lǐng)百官，上下相監(jiān)臨”［2］3405。依據(jù)《漢書·百官公卿表》記錄，整個西漢時期御史大夫共有69 位，其中的66 位在《史記》《漢書》中明確記有相關(guān)事跡，超過三分之二的在《史記》《漢書》中均專列有傳記。我們以這些傳記為據(jù)，可以對當(dāng)時御史大夫的職責(zé)歸結(jié)為兩個方面：其一，輔佐丞相，決策應(yīng)對?！坝反蠓騼?nèi)承本朝之風(fēng)化，外佐丞相統(tǒng)理天下?！保?］3391另外，其還負(fù)責(zé)主持禮典，肅正朝儀；舉薦人才，升降黜陟；外出督軍，參與軍事等具體職責(zé)。從這一角度上看，西漢時期的御史大夫某種程度上是作為副丞相而存在的。相當(dāng)部分的大政方針的商議與執(zhí)行，也是由其與丞相一起參與來完成的。西漢49 位丞相（相國、大司徒）中，有26 位均由御史大夫升任，御史大夫幾乎就是丞相的后備人選。其二，御史大夫還執(zhí)行某些不同于丞相的任務(wù)，如制頒詔書，典正法令。在當(dāng)時的詔書頒布順序上，御史大夫位于丞相之前：“御史大夫湯下丞相，丞相下中二千石，二千石下郡太守、諸侯相，丞書從事下當(dāng)用者。如律令。”［7］2111另外，其往往還執(zhí)行奉密詔查案等任務(wù)。從這一角度看，御史大夫可以被稱為“皇帝的秘書長”［4］271。從副丞相的角度看，御史府的監(jiān)察職能類似于丞相府的行政監(jiān)督；而從皇帝秘書長的角度看，御史府則開始承擔(dān)一種專門監(jiān)察之職，可以代表皇帝對包括丞相在內(nèi)的行政百僚進(jìn)行監(jiān)察。

武帝之后，漢朝中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步專門化還與內(nèi)朝機(jī)構(gòu)的強(qiáng)化直接相關(guān)。武帝時，對內(nèi)要應(yīng)對竇太后等保守勢力，對外則要全力抗擊匈奴，為加強(qiáng)皇權(quán)以制衡相權(quán)，內(nèi)朝機(jī)構(gòu)的地位得到了提升。“中朝，內(nèi)朝也。大司馬左右前后將軍、侍中、常侍、散騎、諸吏為中朝。丞相以下至六百石為外朝也?！保?］3253武帝去世后，因為接受托孤重任，霍光大權(quán)獨斷，中朝的實力進(jìn)一步得到加強(qiáng)。由此一來，原先帶有秘書陪侍職能的御史的地位一步步變得特殊而顯耀，可以直接參與中央決策。成帝時，御史大夫何武建議皇帝參照周時的三公之位隆升御史大夫為司空，獲準(zhǔn)?！敖鹩∽暇R，祿比丞相，置長史如中丞，官職如故?！保?］725御史大夫升三公之后，原先專掌監(jiān)察一職的御史中丞的位置得到凸顯。“御史中丞，兩梁冠，秩千石。內(nèi)掌蘭臺，（外）督諸州刺史，糾察百寮?！保?］88這樣，御史中丞成為了中央監(jiān)察系統(tǒng)，也就是御史臺（即蘭臺）的主官。之后，其辦事機(jī)構(gòu)又由殿內(nèi)外遷于宮內(nèi)，“中丞出外為御史臺主”［11］。其秘書性質(zhì)的工作逐漸移交于尚書，其職責(zé)進(jìn)一步限定在監(jiān)察上。御史臺由此變成了中央專職的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。

御史臺獨立之后，在形式上實現(xiàn)了以權(quán)力對權(quán)力進(jìn)行的專門制約，“標(biāo)志著中國古代正式形成了相對獨立的專門監(jiān)察機(jī)構(gòu)”［12］50。漢成帝時，御史大夫朱博不愿升位與丞相平列的大司空，認(rèn)為御史大夫“位次丞相，典正法度，以職相參，總領(lǐng)百官，上下相監(jiān)臨，歷載二百年，天下安寧”［2］3405。御史機(jī)構(gòu)專職監(jiān)察的特殊地位已經(jīng)得到了社會的明確認(rèn)識。

漢時中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)有：典正法度、掌制律令，糾彈違失、察舉非法，考課百官、舉薦人才，治理大獄、鞠讞疑案，討捕“盜賊”、督軍征戰(zhàn)［13］。借力于這樣的中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)，君主的理政能力直接得到了加強(qiáng)。皇帝通過御史機(jī)構(gòu)下達(dá)詔令，刺探四方，以相權(quán)為代表的中央官僚系統(tǒng)的權(quán)力由此得到了有效控制。漢元帝時，陳咸任御史中丞，“總領(lǐng)州郡奏事，課第諸刺史，內(nèi)執(zhí)法殿中，公卿以下皆敬憚之”［2］2900。秦漢御史制度對后朝影響甚大。隋唐時期均設(shè)有御史臺［14］659。唐朝建立了臺院、殿院、察院三院一體的御史臺制度［15］。明清則在中央建立都察院，三院合一，進(jìn)一步強(qiáng)化中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職能。御史臺機(jī)構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)甚至成為之后王朝興衰的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

三、通過刺史出巡強(qiáng)化君主對地方的控制

第二條路徑是如何強(qiáng)化對于地方管理機(jī)構(gòu)的控制。漢朝繼承了戰(zhàn)國肇始、秦朝定型的郡縣制。漢朝縣的大致規(guī)模，每縣約為萬戶，“萬戶以上為令”，“縣大率方百里，其民稠則減，稀則曠”?？h級單位，縣、道、國、邑數(shù)目共1587 個［2］742－743。景帝“七國之亂”后，縣統(tǒng)一由郡進(jìn)行轄制。昭帝之后，西漢郡的數(shù)目基本上穩(wěn)定在103 個左右［4］37。也就是說，大致每個郡會管轄15 個左右的縣。

如此一來，中央對諸郡的管理就顯得至關(guān)重要。秦朝時，“分天下以為三十六郡，郡置守、尉、監(jiān)”［7］239。地方的監(jiān)御史由中央御史大夫統(tǒng)領(lǐng)。但因為監(jiān)御史與郡守同駐地方，這種監(jiān)察在某種程度上類同于行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督。漢朝初期，部分原因在于對同姓諸侯國的信任，部分原因在于休養(yǎng)生息的需要，監(jiān)御史制度被廢置不用。之后，出于對地方豪強(qiáng)勢力打擊和諸侯國監(jiān)控的需要，惠帝、文帝時期開始恢復(fù)御史監(jiān)郡的制度?！爸粱莸廴辏智灿繁O(jiān)三輔郡，察詞訟，所察之事凡九條，監(jiān)者二歲更之。常以十月奏事，十二月還監(jiān)。其后諸州復(fù)置監(jiān)察御史。文帝十三年，以御史不奉法，下失其職，乃遣丞相史出刺并督監(jiān)察御史。”［14］884從此時監(jiān)察的范圍和形式來看，這種監(jiān)察仍然類同于秦朝的監(jiān)察，還是一種行政監(jiān)督。

武帝元鼎四年，“天子始巡郡國。東度河，河?xùn)|守不意行至，不辨，自殺。行西逾隴，隴西守以行往卒，天子從官不得食，隴西守自殺。于是上北出蕭關(guān)，從數(shù)萬騎，獵新秦中，以勒邊兵而歸。新秦中或千里無亭檄，于是誅北地太守以下，而令民得畜牧邊縣”［2］1172?？な夭环Q的問題已經(jīng)成為心頭之患，必須以新的監(jiān)察制度予以應(yīng)對。“武帝元封元年，御史止不復(fù)監(jiān)。至五年，乃置部刺史，掌奉詔六條察州，凡十二州焉?！保?4］884

監(jiān)察的人員：西漢，刺史品秩為六百石（表），統(tǒng)一歸御史臺御史中丞節(jié)制，其“外督部刺史”［2］725。監(jiān)察的內(nèi)容非常規(guī)范化，即“六條問事”：“一條，強(qiáng)宗豪右田宅踰制，以強(qiáng)陵弱，以眾暴寡。二條，二千石不奉詔書遵承典制，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸。三條，二千石不恤疑獄，風(fēng)厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾苛暴，剝戮黎元，為百姓所疾，山崩石裂，妖祥訛言。四條，二千石選署不平，茍阿所愛，蔽賢寵頑。五條，二千石子弟恃怙榮勢，請托所監(jiān)。六條，二千石違公下比，阿附豪強(qiáng)，通行貨賂，割損政令也?！保?］208－209監(jiān)察的結(jié)果：對于違法的二千石 郡守，刺史一般無權(quán)直接進(jìn)行處分，需劾奏中央，由三公核實后作出處理?！芭f制，州牧奏二千石長吏不任位者，事皆先下三公，三公遣掾吏案驗，然后黜退?！保?］904至此，不論在人員隸屬、監(jiān)察內(nèi)容、監(jiān)察程序上，漢朝均形成了一套專門化的地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)。

此后，受限于地方政務(wù)處置的壓力，西漢末期和東漢時期的刺史開始出現(xiàn)異化。刺史逐漸變成郡之上的一級政府機(jī)構(gòu)主官，監(jiān)察權(quán)開始趨于行政化，并由此重新形成地方割據(jù)勢力，進(jìn)而危及中央政權(quán)。

但毫無疑問，漢朝的這一制度創(chuàng)設(shè)產(chǎn)生了極大的社會意義，地方對中央的威脅從根本意義上得到了消除?！傲鶙l問事”中的第二至第五條直接指向二千石地方郡守。實踐中，刺史對郡守的糾察效果非常明顯。魏相“遷楊州刺史?？及缚叵啵嗨H退?！保?］3134何武任刺史時，“二千石有罪，應(yīng)時舉奏，其余賢與不肖敬之如一，是以郡國各重其守相，州中清平”［2］3483。“六條問事”中的第一條指向的對象是地方豪強(qiáng)。但是，實踐中刺史多是通過對郡守的查糾而間接實現(xiàn)對豪強(qiáng)的剪除。各地郡守對于地方豪強(qiáng)打擊的迅猛程度，可以通過兩史中的《酷吏列傳》得見一斑?！傲鶙l問事”雖然沒有提及諸侯國，但從當(dāng)時的社會形勢分析，對諸侯王的監(jiān)視和查糾應(yīng)該是刺史的一大要務(wù)，實踐中也可以看到確證。昭帝時，“楊州刺史奏（昌邑王）賀與故太守卒史孫萬世交通”，“有司案驗，請逮捕。制曰：‘削戶三千’”［2］2769－2770。宣帝“地節(jié)中，冀州刺史林奏（代王）年為太子時與女弟則私通”，后“有司奏年淫亂，年坐廢為庶人”［2］2212。

兩漢以降，歷朝均建有相對應(yīng)的地方監(jiān)察制度。唐朝時，在地方設(shè)巡察使、按察使、采訪處置使等地方監(jiān)察官員，雖“使名沿革不一，舉其職例，則皆古之刺史云”［14］888－889。宋仿唐制，在州縣之上設(shè)路，路轉(zhuǎn)運使為地方監(jiān)察部門［16］。元明清三朝在監(jiān)察體系、監(jiān)察類型上進(jìn)一步表現(xiàn)出細(xì)密化的發(fā)展趨勢。如明朝在中央設(shè)都察院，地方分十三道設(shè)監(jiān)察御史，各省再設(shè)提刑按察司［17］。

四、分權(quán)監(jiān)察的中國特色

漢朝初直至清朝，中國古代的監(jiān)察制度前后存在二千余年，由此積累了豐富的國家管理經(jīng)驗，對當(dāng)今的國家治理也有一定影響。如果與西方主流的分權(quán)理論相對照，漢朝所創(chuàng)設(shè)的這種監(jiān)察制度的特色性更見凸顯。

（一）善群指向的分權(quán)而非民主指向的分權(quán)

不論是古希臘還是古羅馬，歐洲古代監(jiān)察官的設(shè)立和監(jiān)察權(quán)的行使都與其民主制度的實踐多少存在一些聯(lián)系。柏拉圖和亞里士多德均曾詳加論述不同階級占有統(tǒng)治權(quán)的不同情況［18］［19］175－308。在亞里士多德的論述中，較為完善的政體就是不同階級組成的混合政體，“凡能包含較多要素的總是較完善的政體，所以那些混合多種政體的思想應(yīng)該是比較切合于事理”［19］66－67。與此相反，中國古代的分權(quán)實質(zhì)上卻不是為了弱化統(tǒng)治者的權(quán)力，恰恰相反是為了增強(qiáng)君主的控制權(quán)。或者更準(zhǔn)確地說，是一種更好地實現(xiàn)善群的優(yōu)化治理方略。究其原因，這主要是因為中國較早建立起了一個幅員遼闊的統(tǒng)一王朝，每個統(tǒng)一王朝的存在多在數(shù)百年之上，因此國家統(tǒng)治的最大的問題就在于中央政權(quán)的穩(wěn)定和控制力的強(qiáng)大。善群問題遠(yuǎn)較民主問題更為重要！17 世紀(jì)的霍布斯意識到了這一點，指出，人類之所以愿意生活在國家之中，并因此使自己受到束縛，就是“想要通過這樣的方式保全自己并因此而得到更為滿意的生活；也就是說，要是自己脫離戰(zhàn)爭的悲慘狀況”［20］。而早于此近兩千年的荀子已經(jīng)更為透徹地說明了這一問題：“故人生不能無群，群而無分則爭，爭則亂，亂則離，離則弱，弱則不能勝物?！保?1］

（二）控制性的分權(quán)而非分散式的分權(quán)

細(xì)而究之，中西方這種具有不同目的的分權(quán)制度在具體的運用過程中還顯示出不同的技術(shù)性特征。在古代西方的階級性分權(quán)中，不同階級分權(quán)的結(jié)果是確立不同階級各自的代言人。古希臘斯巴達(dá)的監(jiān)察官就是平民利益的代言人［22］，古羅馬的執(zhí)政官和保民官的設(shè)置實際上代表了貴族黨和平民黨的對立［23］。代言人權(quán)限越大、職能越多，當(dāng)然就越能夠為本階級服務(wù)。這種因階級性分權(quán)而產(chǎn)生的監(jiān)察權(quán)，在內(nèi)容上往往表現(xiàn)得較為籠統(tǒng)寬泛。而在中國古代，無論是掌管行政的丞相，還是專司監(jiān)察的御史，或者是地方郡守二千石，或者是地方出巡的刺史，歸根究底，他們均服務(wù)于一個對象，也就是說他們實際上都是由君主進(jìn)行委派，為君主代行職權(quán)。在此情況下，君主可以對彼此不同的權(quán)力內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定或優(yōu)化，以便更好地發(fā)揮合力。漢朝所創(chuàng)立的監(jiān)察制度由此帶有明顯的專業(yè)化趨向。正是在這種理念下，中國古代的監(jiān)察制度形成了一些別具特色的運行機(jī)制。比如，漢朝以六百石刺史監(jiān)察二千石郡守，即是一種獨具匠心的以小制大的制度建構(gòu)。后世顧炎武對之予以激賞：“夫秩卑而命之尊，官小而權(quán)之重，此小大相制，內(nèi)外相維之意也?！保?］511－512后朝對此又有所發(fā)展，唐朝建立了御史獨立彈劾制度；宋朝時，監(jiān)察官由皇帝親自任命；明朝對監(jiān)察官員在黜陟上給予了特殊的規(guī)定，獎懲要重，升遷要快［12］142，216，307。這些制度建構(gòu)均顯示了中國古代監(jiān)察工作的專門化趨勢。

（三）流程性的分權(quán)而非制衡性的分權(quán)

從具體的職能內(nèi)容上講，中西古代的分權(quán)也有所不同。這實際上緣于兩者在理論基礎(chǔ)上的不同。西方的職能分權(quán)理論源自亞里士多德。亞氏認(rèn)為：“一切政體都有三個要素……三者之一為有關(guān)城邦一般公務(wù)的議事技能（部分）；其二為行政技能部分；其三為審判（司法）技能?！保?9］214－215因此，西方經(jīng)典性的分權(quán)一般均沿著立法、行政、司法三分的路子。這種三分法實際上均圍繞法律，或者說以制定法為中心進(jìn)行布置。中國古代在治國手段上卻明顯表現(xiàn)出一種多元化的傾向，或者反對“徒法不能以自行”［24］275，或者主張“道之以德，齊之以禮”［24］54。在這種思想指導(dǎo)下，權(quán)力的分化實際上是圍繞相關(guān)的政策活動而展開的。其經(jīng)典的君權(quán)、相權(quán)、監(jiān)察權(quán)的劃分實際上是分別代表著決策、執(zhí)行及監(jiān)察三種活動。其中的決策活動在外延上明顯大于通常意義上的立法活動。傳統(tǒng)的執(zhí)行性工作（如尚書?。┏ǔ５男姓顒又猓€會管理司法審判，如古代的中央司法機(jī)構(gòu)廷尉（或大理寺）通常即歸屬于宰相的管制之下。監(jiān)察活動包括的內(nèi)容則可能對立法、行政、司法活動均有涉及：其中的諫言、封駁內(nèi)容實際上屬于立法監(jiān)督活動，人員考核、黜陟則與行政管理相關(guān)，而案件查核、平反冤獄實際上又是審判監(jiān)督的內(nèi)容。這種流程性的職能分化顯示了中國古代的分權(quán)具有明顯的實效性傾向。

毫無疑問，漢朝確立的這種直接服務(wù)于君主的監(jiān)察制度較好地完成了加強(qiáng)中央集權(quán)這一政治任務(wù)，在維護(hù)封建王朝的統(tǒng)一上作出了重要貢獻(xiàn)。其最為突出的作用表現(xiàn)為在皇權(quán)與相權(quán)之間達(dá)成一種制衡關(guān)系。通過監(jiān)察機(jī)構(gòu)，皇帝可以實現(xiàn)對于相權(quán)以及相權(quán)背后的龐大的官僚體制的有效控制，實現(xiàn)以小制大和以近制遠(yuǎn)的效果。另一方面，通過監(jiān)察制度，包括皇帝在內(nèi)的核心統(tǒng)治者也可以通過言官的直言勸諫實現(xiàn)自我反省，一定程度上起到了對皇權(quán)的約束作用。由此，通過監(jiān)察制度的作用，中央與地方、君主與百僚之間達(dá)成了一種新的和諧。在集權(quán)建設(shè)中新生出來的這種分權(quán)，進(jìn)一步反向強(qiáng)化了集權(quán)，兩者之間在對立之中實現(xiàn)了統(tǒng)一。這是一種非常高級而又精致化的善群策略。

當(dāng)然，在封建社會特定條件下產(chǎn)生的這一制度也隱含了一定的先天不足。在兩者之間平衡的這一權(quán)力，直接會受到各自生態(tài)狀況的影響。封建社會皇權(quán)的運行情況直接取決于君主的個體性狀況。君主的統(tǒng)治意識和統(tǒng)治能力上的差異，以及周邊群體對其的影響均會導(dǎo)致監(jiān)察權(quán)的行使出現(xiàn)較大的波動。相權(quán)也存在同樣的問題。如果以相權(quán)為代表的外朝不能對以宦官、外戚為代表的內(nèi)朝有所抑制，監(jiān)察權(quán)往往會出現(xiàn)虛設(shè)的局面。