王煒 王瑋

摘 要：在“互聯(lián)網(wǎng)+”的時代背景下，數(shù)據(jù)融合是數(shù)字政府建設(shè)的重要價值體現(xiàn)和核心工具載體，也是新形勢下提高煙草專賣市場監(jiān)管能力、推動和實現(xiàn)煙草專賣管理工作高質(zhì)量發(fā)展的和主要動力和基本保障。本文擬從數(shù)據(jù)融合的視角出發(fā)，數(shù)據(jù)融合的內(nèi)涵以及煙草專賣市場監(jiān)管能力提升面臨的新形勢、新環(huán)境進(jìn)行分析，對如何通過數(shù)據(jù)融合提高協(xié)同監(jiān)管、信用監(jiān)管、信息共享共用和系統(tǒng)集成應(yīng)用、信息化裝備應(yīng)用四種能力，最終實現(xiàn)提高煙草專賣市場監(jiān)管能力、全面提升煙草專賣市場管理效率與質(zhì)量提出相應(yīng)的建議與對策。

關(guān)鍵詞：煙草專賣;市場監(jiān)管;數(shù)據(jù)融合

中圖分類號：F27 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.36.019

0 引言

1991年6月29日，第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十次會議通過了《中華人民共和國煙草專賣法》，以國家法律的形式確立了煙草專賣制度。三十多年來，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理、專賣專營”的煙草專賣制度和管理體制，對于保持煙草專賣市場秩序穩(wěn)定有序，切實維護(hù)消費者合法利益，有力保證國家財政收入發(fā)揮了積極作用，做出了巨大貢獻(xiàn)。煙草專賣市場監(jiān)管是國家法律賦予煙草專賣行政主管部門的法定職權(quán)，是維護(hù)國家煙草專賣制度權(quán)威性、統(tǒng)一性、穩(wěn)定性的基礎(chǔ)性、支撐性、保障性工作舉措。因此，煙草專賣市場監(jiān)管能力的高低，是決定煙草專賣制度能否根深蒂固、行穩(wěn)致遠(yuǎn)的關(guān)鍵因素。

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡稱：“十四五”規(guī)劃）明確提出，要提高數(shù)字政府建設(shè)水平，推進(jìn)監(jiān)管能力現(xiàn)代化。這對新形勢下提升煙草專賣市場監(jiān)管能力提出了更高的目標(biāo)和要求。數(shù)字政府建設(shè)要求將數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)，推動政府治理流程再造和模式優(yōu)化，不斷提高決策科學(xué)性和服務(wù)效率。數(shù)據(jù)融合既是數(shù)據(jù)政府建設(shè)的重要方法和具體載體，也是提升煙草專賣市場監(jiān)管能力的主要內(nèi)容和根本途徑。因此，從數(shù)據(jù)融合的視角出發(fā)，對新形勢下煙草專賣市場監(jiān)管能力提升進(jìn)行研究，具有非常重要的現(xiàn)實意義。

1 數(shù)據(jù)融合的內(nèi)涵

數(shù)據(jù)融合的概念最早來源并率先應(yīng)用于國外軍事領(lǐng)域，其本意是指是對傳感器的信息進(jìn)行采集、傳輸、綜合、相關(guān)及合成，幫助人們進(jìn)行態(tài)勢分析、環(huán)境判斷、導(dǎo)向規(guī)劃、趨勢診斷等情勢綜合研判，在戰(zhàn)場上及時獲取各種有價值的信息，從而實現(xiàn)對戰(zhàn)場態(tài)勢、威脅極其重要程度實時、完整、精準(zhǔn)認(rèn)知和評價的處理過程。隨著互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的迅速發(fā)展，數(shù)據(jù)融合的應(yīng)用場景已經(jīng)不再僅僅局限于軍事領(lǐng)域，而是向社會經(jīng)濟(jì)生活、城市治理、市場管理等領(lǐng)域廣泛延伸，數(shù)據(jù)融合的內(nèi)涵也在不斷地擴(kuò)大和豐富。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前信息時代的背景下，數(shù)據(jù)融合作為數(shù)字政府建設(shè)的重要載體，是將來源于各個系統(tǒng)、行業(yè)、渠道和領(lǐng)域的數(shù)據(jù)和信息，或者對存在內(nèi)在或外在聯(lián)系的數(shù)據(jù)和信息，按照一定的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行組合、整合或集成，在一定程度上改變被組合數(shù)據(jù)和信息的原有屬性，使其產(chǎn)生新的內(nèi)涵和更有價值的應(yīng)用屬性，實現(xiàn)對目標(biāo)對象多維度、綜合性的精準(zhǔn)評價和管理服務(wù)，提高數(shù)據(jù)和信息應(yīng)用的效率和質(zhì)量。

市場監(jiān)管是政府管理的重要組成部分，也是數(shù)字政府建設(shè)的必要內(nèi)容。對于市場監(jiān)管主體來說，數(shù)據(jù)融合可以積極、靈活的支持跨部門合作、協(xié)同監(jiān)管，形成統(tǒng)一的管理與服務(wù)渠道，避免政出多門、重復(fù)監(jiān)管的問題;通過數(shù)據(jù)融合既可以促進(jìn)硬件技術(shù)層面監(jiān)管手段、工具的整合，推動監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)從分散化模式向平臺化模式轉(zhuǎn)變，打破傳統(tǒng)的垂直煙囪式的建設(shè)模式，也可以促進(jìn)軟件應(yīng)用層面監(jiān)管資源、政務(wù)服務(wù)等內(nèi)容的整合，有效促進(jìn)信息資源融合，加強公共數(shù)據(jù)開放共享，推動政務(wù)信息共建共用，打破數(shù)字鴻溝、數(shù)據(jù)孤島，提高數(shù)字化政務(wù)服務(wù)效能;通過數(shù)據(jù)融合，使監(jiān)管主體能夠以最低的成本、在最短的時間內(nèi)多渠道、多維度的獲取市場監(jiān)管對象有價值的數(shù)據(jù)和信息，科學(xué)準(zhǔn)確地分析統(tǒng)計與合理運用，形成監(jiān)管對象更為精確、更為可靠的標(biāo)簽與畫像，從而提升市場監(jiān)管的科學(xué)性、實效性和有效性。

2 煙草專賣市場監(jiān)管工作能力提升面臨的新形勢

專賣管理工作事關(guān)煙草行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)，立足新的發(fā)展階段，煙草專賣市場監(jiān)管工作面臨的新形勢可以從以下幾個方面來理解。

2.1 在監(jiān)管對象的空間維度上具有多樣性和復(fù)雜性

煙草專賣市場監(jiān)管對象主要以卷煙零售戶和相關(guān)涉煙違法行為為主。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會生活的迅速發(fā)展和國家治理水平的不斷提升，煙草專賣市場監(jiān)管對象及其涉及的社會環(huán)境領(lǐng)域呈現(xiàn)出多樣性、復(fù)雜性的特征。例如，2020年12月31日，國家煙草專賣局印發(fā)了重新修訂的《煙草專賣許可證管理辦法實施細(xì)則》，首次規(guī)定幼兒園周圍不予發(fā)放零售許可證，之前已經(jīng)辦理的，有效期屆滿后不予延續(xù)。2021年3月22日，工業(yè)和信息化部、國家煙草專賣局研究起草了《關(guān)于修改〈中華人民共和國煙草專賣法實施條例〉的決定（征求意見稿）》，擬在《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》附則中增加一條：“電子煙等新型煙草制品參照本條例中關(guān)于卷煙的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！边@些變化都給煙草專賣市場監(jiān)管工作帶來了新的挑戰(zhàn)。

2.2 在監(jiān)管對象的時間維度上具有動態(tài)性和全程性

傳統(tǒng)上，煙草專賣市場監(jiān)管主體受到執(zhí)法力量、執(zhí)法手段等客觀條件和資源的限制，主要以被動監(jiān)管、事后監(jiān)管為主，監(jiān)管存在一定的滯后性，監(jiān)管成本和社會成本比較高。在新時期，面對煙草專賣管理高質(zhì)量發(fā)展的要求，煙草專賣市場監(jiān)管要求對監(jiān)管對象實現(xiàn)涵蓋事前、事中、事后各個環(huán)節(jié)的全過程的主動監(jiān)管、動態(tài)監(jiān)管，依靠互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息化手段，精準(zhǔn)分析掌控監(jiān)管對象違法違規(guī)風(fēng)險，變“亡羊補牢”為“防患于未然”，降低違法成本和社會成本，提高監(jiān)管效率和質(zhì)量。

2.3 在監(jiān)管主體維度上具有協(xié)同性和綜合性

煙草專賣市場監(jiān)管對象的多樣性和復(fù)雜性，決定了煙草專賣市場監(jiān)管主體僅僅依賴于煙草專賣行政主管部門是不夠的。特別是，當(dāng)前煙草專賣管理工作中還存在著監(jiān)管體系建設(shè)與現(xiàn)代化煙草治理體系要求不相適應(yīng)、監(jiān)管手段創(chuàng)新與法治化數(shù)字化智能化要求不相適應(yīng)等問題，同時制假售假、走私販私違法犯罪活動也出現(xiàn)了一系列新變化、新特點，這就要求煙草專賣市場監(jiān)管主體與公安、海關(guān)、市場監(jiān)管、交通運輸、郵政等監(jiān)管部門在工作機制、工作措施等方面深度融合，依法依規(guī)開展協(xié)同性、綜合性市場監(jiān)管，形成有效的監(jiān)管合力。

3 煙草專賣市場監(jiān)管能力提升舉措

國家煙草專賣制度是我國改革開放的創(chuàng)新性成果，是保持行業(yè)穩(wěn)定、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的根本保障。提升煙草專賣市場監(jiān)管能力是維護(hù)煙草專賣市場健康穩(wěn)定、推動國民經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實要求，也是適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切需要。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)借助于數(shù)據(jù)融合的路徑，從以下四個方面提升煙草專賣市場監(jiān)管能力。

3.1 提升協(xié)同監(jiān)管能力

煙草專賣行政主管部門應(yīng)當(dāng)積極主動的爭取黨委政府對煙草專賣工作的領(lǐng)導(dǎo)和支持，將煙草專賣管理工作放在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大局中去謀劃，放在重要議事議程中去安排，不斷優(yōu)化優(yōu)化外部環(huán)境。以青島市煙草專賣局為例，今年以來，通過進(jìn)一步積極爭取地方黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持，市委政法委牽頭組織法院、檢察院、公安、交通運輸、市場監(jiān)管、打私、海關(guān)、海警、郵政管理、通信管理、鐵路、民航、煙草等14個部門制定了《青島市煙草市場秩序整治工作機制》，組織14個部門連續(xù)第七年開展“青島利劍”專項行動，專項行動開展成效直接作為2021年平安青島建設(shè)考核內(nèi)容;市打私辦將煙草打私工作納入青島市反走私綜合治理工作范疇，2019年、2020年連續(xù)將煙草打私納入《打擊整治非設(shè)關(guān)地海上反走私專項行動》的重點商品整治內(nèi)容。2021年，組織海關(guān)、公安、市場監(jiān)管、交通運輸、郵政管理、海警、煙草等7部門聯(lián)合開展打擊海上卷煙走私專項行動。通過把煙草專賣市場監(jiān)管工作積極融入地方發(fā)展、政府治理的“一盤棋”大格局，將煙草專賣市場監(jiān)管由單一行為、部門行為轉(zhuǎn)變?yōu)檎袨椤⑸鐣袨?，實現(xiàn)爭取外部支持與提升自身能力、嚴(yán)厲打擊與綜合治理、重點突破與面上推進(jìn)的有機結(jié)合，實現(xiàn)監(jiān)管部門的有效協(xié)同、監(jiān)管資源的有效利用、監(jiān)管力量的有效整合、全方位提升煙草專賣市場協(xié)同監(jiān)管能力。

3.2 提升信用監(jiān)管能力

“十四五”規(guī)劃指出，要推進(jìn)監(jiān)管能力現(xiàn)代化，提高健全以“雙隨機、一公開”監(jiān)管和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”為基本手段、以重點監(jiān)管為補充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制。信用監(jiān)管是新形勢下提高煙草專賣市場監(jiān)管能力，規(guī)范煙草市場經(jīng)營秩序的重要手段。開展煙草專賣信用監(jiān)管，要準(zhǔn)確界定信用信息和嚴(yán)重失信名單認(rèn)定范圍，合理把握失信懲戒措施，堅決防止懲戒手段的泛用乃至濫用;充分運用信用激勵和約束手段，激勵誠信，懲戒失信，形成讓守信者受益、讓失信者受限的制度機制和輿論氛圍;緊跟國家社會信用體系建設(shè)步伐，根據(jù)全國統(tǒng)一的信用體系政策和標(biāo)準(zhǔn)，加快推進(jìn)煙草行業(yè)信用體系建設(shè)，加強信用信息公開和共享，與其他部門緊密配合，建立跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨部門的守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒機制，形成行業(yè)內(nèi)外監(jiān)管部門聯(lián)動、行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體自律管理、社會輿論廣泛監(jiān)督的共同治理格局，推進(jìn)煙草行業(yè)市場主體依法誠信經(jīng)營，維護(hù)市場秩序，營造誠信社會環(huán)境。

3.3 提升信息共享共用和系統(tǒng)集成應(yīng)用能力

“十四五”規(guī)劃強調(diào)，提高數(shù)字政府建設(shè)水平要加強公共數(shù)據(jù)開放共享，推動政務(wù)信息化共建共用，提高數(shù)字化政務(wù)服務(wù)效能。提升煙草專賣市場監(jiān)管能力，應(yīng)當(dāng)依托最先進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)，搭建煙草專賣市場監(jiān)管平臺，以數(shù)據(jù)輔助決策，以數(shù)據(jù)貫穿管理，實施流程再造，應(yīng)用模式創(chuàng)新，實現(xiàn)內(nèi)、外部數(shù)據(jù)與信息的共享，資源流程的互聯(lián)互通，應(yīng)用系統(tǒng)的整合集成，打造平臺化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的煙草專賣市場監(jiān)管體系。對內(nèi)，以行業(yè)統(tǒng)一的專賣管理系統(tǒng)為基礎(chǔ)，整合內(nèi)管、法規(guī)、質(zhì)檢等功能，綜合分析卷煙零售戶卷煙訂購、日常市場檢查、行政處罰、信用等級等信息，結(jié)合零售戶的日常經(jīng)營行為，對誠信戶、守法戶、失信戶、違法戶等進(jìn)行精準(zhǔn)識別和畫像，有針對性地開展市場監(jiān)管;對外，聯(lián)通政務(wù)網(wǎng)、公安、郵政管理、市場監(jiān)管等多個數(shù)據(jù)平臺，建立健全涉煙違法信息數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)外部平臺數(shù)據(jù)交互，關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)智能計算，違法風(fēng)險預(yù)警布控，對涉煙違法違規(guī)行為實施精準(zhǔn)打擊。

3.4 提升信息化裝備應(yīng)用能力

工欲善其事，必先利其器。配備先進(jìn)的信息化執(zhí)法裝備是煙草專賣市場監(jiān)管能力提升的重要標(biāo)志，也是必要的工作保障。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從涉及煙草專賣市場監(jiān)管的“人、車、物”三個核心環(huán)節(jié)來提升專賣執(zhí)法裝備信息化、現(xiàn)代化、智能化水平。在“人”的方面，為煙草專賣執(zhí)法人員配備先進(jìn)的移動執(zhí)法終端，借助于后臺監(jiān)管平臺支撐，使得煙草專賣執(zhí)法人員在開展證件管理、市場檢查、案件辦理等市場監(jiān)管工作中，能夠快速查詢煙草專賣法律法規(guī)、歷史案件處理情況、監(jiān)管對象守法經(jīng)營情況等內(nèi)容，便捷、高效的實時錄入、上傳、反饋檢查信息，實現(xiàn)法律文書現(xiàn)場即時打印、涉案物品信息錄入、案件證據(jù)收集等功能;在“車”的方面，為稽查車輛配備先進(jìn)的車載指揮調(diào)度系統(tǒng)，利用先進(jìn)的移動通信、北斗衛(wèi)星定位、地理信息等技術(shù)，對稽查車輛位置精確定位，運行軌跡實時監(jiān)控，記錄現(xiàn)場執(zhí)法場景，有效規(guī)范執(zhí)法行為，全面實現(xiàn)車輛定位、現(xiàn)場執(zhí)法、視頻監(jiān)控、指揮調(diào)度、考核管理等功能深度融合，滿足執(zhí)法人員與稽查車輛之間、稽查車輛之間、執(zhí)法現(xiàn)場與后臺指揮中心之間的信息互通、聯(lián)勤聯(lián)動;在“物”的方面，著重做好涉案物品管理，利用VR、RFID電子標(biāo)簽等先進(jìn)技術(shù)，建立覆蓋涉案物品入庫（移交）、保管、處置、收入上繳、預(yù)算管理全過程，來源去向明晰、管理全程可控、全面接受監(jiān)督的涉案物品管理系統(tǒng)，并逐步實現(xiàn)與財政部門的非稅收入收繳系統(tǒng)等平臺對接，實現(xiàn)互聯(lián)互通和信息共享。

4 結(jié)語

總的來看，從數(shù)據(jù)融合的視角出發(fā)，將數(shù)據(jù)融合理念和數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于煙草專賣市場監(jiān)管工作，能夠有力推動煙草專賣市場監(jiān)管流程優(yōu)化升級，有效推進(jìn)煙草專賣市場監(jiān)管數(shù)據(jù)跨部門、跨層級、跨地區(qū)匯聚融合和深度利用，不斷提升煙草專賣市場協(xié)同治理能力，為“十四五”期間構(gòu)建監(jiān)管全覆蓋、上下一盤棋、全數(shù)據(jù)驅(qū)動的煙草專賣監(jiān)管新格局，推動專賣管理工作高質(zhì)量發(fā)展奠定堅持基礎(chǔ)。

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