張博　利廣杰

摘 要：自然保護(hù)地區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)清理處置工作部署開展以來，各地陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)工作方案及政策。為及時(shí)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為完善礦業(yè)權(quán)退出處置相關(guān)制度提供借鑒參考，本文以礦業(yè)權(quán)處置工作進(jìn)展較好的湖南省為典型案例，從處置程序、補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)方面系統(tǒng)梳理了湖南省出臺(tái)的自然保護(hù)區(qū)內(nèi)探礦權(quán)采礦權(quán)退出處置方案的主要內(nèi)容，分類整理了政策實(shí)施過程中多部門聯(lián)動(dòng)集中處置、發(fā)布礦山關(guān)閉和補(bǔ)助資金公告、開展生態(tài)修復(fù)等方面的情況，總結(jié)了湖南省推進(jìn)礦業(yè)權(quán)退出處置工作在退出補(bǔ)償科學(xué)明晰、責(zé)任分工明確、實(shí)施“一礦一策”、處置結(jié)果和資金補(bǔ)償公示公開方面值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)，并在此基礎(chǔ)上，提出加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)確保政策穩(wěn)步推進(jìn)、加強(qiáng)部門間溝通協(xié)作解決實(shí)際問題、進(jìn)一步細(xì)化礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償政策化解關(guān)鍵矛盾、實(shí)施差別化的管理政策避免“一刀切”等進(jìn)一步推進(jìn)保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)處置工作的建議。

關(guān)鍵詞：自然保護(hù)區(qū);礦業(yè)權(quán)退出處置;礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償

中圖分類號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.36.060

妥善處理礦產(chǎn)資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系是生態(tài)文明建設(shè)的重要要求，建立保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制，引導(dǎo)礦業(yè)權(quán)分類處置對(duì)推動(dòng)礦產(chǎn)資源領(lǐng)域生態(tài)文明建設(shè)具有十分重要的意義。原國土資源部發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)理工作方案〉的通知》（國土資發(fā)〔2017〕77號(hào)）部署開展國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)清理工作，為貫徹落實(shí)國土資發(fā)〔2017〕77號(hào)文要求，各?。▍^(qū)、市）自然資源主管部門及時(shí)響應(yīng)，陸續(xù)頒布出臺(tái)了保護(hù)地禁止限制勘查開采范圍內(nèi)礦業(yè)權(quán)處置方案。目前，湖南省通過出臺(tái)處置方案，保護(hù)區(qū)內(nèi)探礦權(quán)采礦權(quán)處置相關(guān)工作進(jìn)展較好，已取得一定成效，作為典型代表，可以通過及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、查找制度短板，為全國穩(wěn)步推進(jìn)保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)處置工作提供借鑒和參考。

1 湖南省制定礦業(yè)權(quán)退出處置方案

2017年12月，湖南省出臺(tái)了湖南省自然保護(hù)區(qū)內(nèi)采礦權(quán)退出處置方案和探礦權(quán)退出處置方案，方案明確對(duì)涉及自然保護(hù)區(qū)的探礦權(quán)采礦權(quán)逐一進(jìn)行整改，通過直接關(guān)閉注銷、部分避讓退出、整體補(bǔ)償退出、停止審批等方式確保自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境得到有效保護(hù)。經(jīng)梳理，由于各類退出方式涉及不同行政部門的工作，處置程序有所差異。

1.1 采礦權(quán)處置程序、補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)

采礦權(quán)三類退出方式的處置程序均由地方人民政府主導(dǎo)，多部門配合，主要涉及作出礦山關(guān)閉決定、確定退出范圍、簽訂補(bǔ)償協(xié)議、辦理注銷登記手續(xù)外，還要進(jìn)行剩余資源儲(chǔ)量備案登記、應(yīng)退價(jià)款和備用金核算，辦理退付手續(xù)等工作（圖1）。

采礦權(quán)的補(bǔ)償方式中列明除直接關(guān)閉注銷的，整體退出或部分退出的采礦權(quán)均由縣級(jí)人民政府組織進(jìn)行補(bǔ)償，資金來源除縣級(jí)財(cái)政外，對(duì)于省、市發(fā)證的采礦權(quán)由省、市財(cái)政予以補(bǔ)助。

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)列明省級(jí)發(fā)證采礦權(quán)的省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，且明確指出為最高標(biāo)準(zhǔn)，市縣級(jí)發(fā)證采礦權(quán)由市縣級(jí)人民政府確定，部分退出和整體退出的補(bǔ)償范圍主要是礦山有無開拓工程和選廠和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)見表1。此外，采礦權(quán)價(jià)款按退出范圍內(nèi)有償處置的剩余資源儲(chǔ)量進(jìn)行核算，退付采礦權(quán)人;地質(zhì)環(huán)境治理備用金按退出范圍面積核算，退付至縣級(jí)人民政府組織地質(zhì)環(huán)境治理。

1.2 探礦權(quán)處置程序、補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)

縣級(jí)人民政府是探礦權(quán)退出處置的責(zé)任主體，三類退出方式的處置程序由發(fā)證機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，縣級(jí)人民政府參與補(bǔ)償及后續(xù)退出事項(xiàng)，其中發(fā)證機(jī)關(guān)要確定探礦權(quán)退出的范圍、選取置換的勘查區(qū)塊、同財(cái)政部門測(cè)算補(bǔ)償資金、辦理注銷登記手續(xù)（見圖2）。

探礦權(quán)的補(bǔ)償方式中列明除直接注銷（撤銷）退出的，部分避讓退出和整體補(bǔ)償退出的探礦權(quán)均由財(cái)政部門撥付補(bǔ)償金至縣級(jí)人民政府，由縣級(jí)人民政府支付補(bǔ)償資金。

探礦權(quán)退出的補(bǔ)償方式列明貨幣補(bǔ)償和勘查區(qū)塊置換兩種，其中對(duì)于整體退出的探礦權(quán)貨幣補(bǔ)償資金包括探礦權(quán)取得成本、勘查成本和其他成本，部分避讓退出的探礦權(quán)補(bǔ)償資金包括勘查成本和其他成本;對(duì)剔除與保護(hù)地重疊范圍后剩余部分勘查范圍周邊存在無縫緊鄰且符合自然保護(hù)區(qū)管理政策的勘查區(qū)域的商業(yè)性探礦權(quán)，可用不大于剔除范圍面積的無縫緊鄰區(qū)域予以勘查區(qū)塊置換，若避讓退出范圍無實(shí)質(zhì)勘查投入的商業(yè)性探礦權(quán)，不予補(bǔ)償。

2 政策實(shí)施情況

從各地市自然資源局公布的礦業(yè)權(quán)退出情況看，各地按照處置方案的有關(guān)要求，對(duì)保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)采礦權(quán)、探礦權(quán)進(jìn)行全面調(diào)查摸底、分類梳理、系統(tǒng)分析，積極推進(jìn)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦山關(guān)停和生態(tài)修復(fù)工作，多數(shù)已完成退出補(bǔ)償和生態(tài)修復(fù)工作。

2.1 多部門聯(lián)動(dòng)集中處置

湖南永州所屬的道縣自然資源局會(huì)同財(cái)政、環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等職能部門，與探礦權(quán)人作詞協(xié)商達(dá)成一致意見，保護(hù)區(qū)內(nèi)的一處錫礦普查探礦權(quán)以整體退出方式處置，退出勘探面積14.75 km2，補(bǔ)償金額876.33萬元，探礦權(quán)人對(duì)勘查區(qū)域進(jìn)行恢復(fù)治理后辦理了探礦權(quán)注銷登記手續(xù)。

衡陽市成立了由縣委常委、常務(wù)副縣長任組長，環(huán)保、國土、林業(yè)、界牌鎮(zhèn)政府等單位負(fù)責(zé)人為成員的自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦山關(guān)停工作小組，成員單位根據(jù)自身職責(zé)，開展通知下達(dá)、現(xiàn)場監(jiān)察、設(shè)備撤離、工棚拆除、動(dòng)態(tài)巡查等工作，分別制定采礦權(quán)退出處置方案，對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)的高嶺土、鈉長石等采礦權(quán)實(shí)施設(shè)備撤離、工棚拆除、動(dòng)態(tài)巡查等工作，完成南岳衡山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)17家礦山企業(yè)的退出處置。

2.2 發(fā)布礦山關(guān)閉和補(bǔ)助資金公告

按照處置方案的要求，湖南省自然資源廳在核查礦業(yè)權(quán)與自然保護(hù)區(qū)重疊情況后，按照采礦權(quán)退出處置程序，對(duì)被地方人民政府關(guān)閉的采礦權(quán)發(fā)布廢止公告，并告知礦業(yè)權(quán)人申請(qǐng)辦理采礦權(quán)注銷登記手續(xù);對(duì)被地方人民政府關(guān)閉且未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)申請(qǐng)辦理注銷登記手續(xù)的采礦權(quán)，在省自然資源廳網(wǎng)站發(fā)布了采礦許可證注銷公告，公告中列明了采礦權(quán)名稱、許可證證號(hào)及礦山關(guān)閉的時(shí)間。目前，湖南省自然資源廳已在門戶網(wǎng)站發(fā)布32個(gè)采礦權(quán)注銷公告和6個(gè)采礦權(quán)廢止公告。

此外，湖南省財(cái)政廳根據(jù)省自然資源廳申請(qǐng)下達(dá)各類自然保護(hù)地內(nèi)省級(jí)發(fā)證礦業(yè)權(quán)退出處置財(cái)政補(bǔ)助資金的函和省財(cái)政預(yù)算安排，公布了礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)助資金明細(xì)，包括具體項(xiàng)目、補(bǔ)助金額、退出方式、責(zé)任主體等內(nèi)容，補(bǔ)助資金直接下達(dá)至相關(guān)市州。

2.3 開展生態(tài)修復(fù)

南岳縣對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)違法開采行為進(jìn)行整改，通過召開專題會(huì)議，明確了自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦山復(fù)綠經(jīng)費(fèi)由縣財(cái)政全額出資，確定了施工隊(duì)伍及監(jiān)理單位，并抽調(diào)工作專班值守在礦山復(fù)綠現(xiàn)場，共投入資金534.5萬元，完成覆土面積50000 m2，鋪種草皮20000 m2，苗木種植面積233000 m2，栽植刺柏58300株、爬山虎等藤本植物5000株，目前樹木成活率達(dá)到96%以上。

3 值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)

3.1 退出方式科學(xué)分類，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明晰

湖南省制定的礦業(yè)權(quán)處置方案從礦業(yè)權(quán)管理實(shí)際出發(fā)，根據(jù)探礦權(quán)采礦權(quán)審批登記和勘查開采活動(dòng)的特點(diǎn)，確定了直接關(guān)閉退出、部分避讓退出、整體補(bǔ)償退出等三類礦業(yè)權(quán)處置方式，并對(duì)各類處置方式的處置程序進(jìn)行詳細(xì)說明，包括確定退出范圍、簽訂補(bǔ)償協(xié)議、撥付補(bǔ)償資金、辦理變更/注銷登記、支付補(bǔ)償款、拆除設(shè)備封閉井口等程序。對(duì)于礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償，按照部分退出和整體退出兩種情形，采礦權(quán)列明兩類退出情形的補(bǔ)償范圍，并考慮發(fā)證權(quán)限，明確省級(jí)發(fā)證采礦權(quán)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，且定為最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，市縣發(fā)證的采礦權(quán)由市縣制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);探礦權(quán)列明兩類退出情形的補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的范圍，補(bǔ)償方式除貨幣補(bǔ)償，對(duì)于部分退出的礦業(yè)權(quán)可通過區(qū)塊置換方式進(jìn)行補(bǔ)償。此外，采礦權(quán)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)涵蓋了井巷開拓工程、礦山選廠等建設(shè)項(xiàng)目資金投入，探礦權(quán)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)涵蓋了探礦權(quán)勘查成本、取得成本等探礦權(quán)人的資金投入，充分考慮了礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，在地方政府與礦業(yè)權(quán)人協(xié)商時(shí)也容易被接受。

3.2 責(zé)任分工明確，政策實(shí)施“一礦一策”

處置方案明確了省、市、縣各級(jí)人民政府的主體責(zé)任，其中省人民政府負(fù)責(zé)礦業(yè)權(quán)退出處置的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，市級(jí)人民政府負(fù)責(zé)加強(qiáng)縣級(jí)人民政府的督導(dǎo)檢查，縣級(jí)人民政府是探礦權(quán)采礦權(quán)處置的責(zé)任主體，主要任務(wù)包括制定工作方案、作出關(guān)閉決定、與礦業(yè)權(quán)人簽訂補(bǔ)償協(xié)議、支付補(bǔ)償資金、實(shí)施礦山關(guān)閉、生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理、信訪維穩(wěn)等。

除明確各級(jí)人民政府責(zé)任，財(cái)政、自然資源、生態(tài)環(huán)境、林草、國有資產(chǎn)管理、法制等各部門的責(zé)任和工作任務(wù)也進(jìn)行了明確，其中財(cái)政廳負(fù)責(zé)測(cè)算補(bǔ)償資金、補(bǔ)助資金撥付和價(jià)款及備用金退付等工作，自然資源負(fù)責(zé)礦業(yè)權(quán)清理、變更或注銷登記、應(yīng)退價(jià)款及備用金核算等工作，環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門負(fù)責(zé)保護(hù)區(qū)數(shù)據(jù)提供、礦業(yè)權(quán)退出范圍確定等工作，國有資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)引導(dǎo)國有礦山企業(yè)關(guān)閉、破產(chǎn)和職工安置等工作，法制部門負(fù)責(zé)礦業(yè)權(quán)處理意見確定工作。

從各級(jí)政府及各部門分工來看，探礦權(quán)采礦權(quán)的退出牽涉面廣、矛盾突出、處理難度大，為避免地方執(zhí)行政策中出現(xiàn)“一刀切”的問題，省級(jí)人民政府明確礦業(yè)權(quán)處置中實(shí)施“一礦一策”，縣級(jí)政府和省直部門在處置方式、補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)確定的基礎(chǔ)上，逐步確定探礦權(quán)采礦權(quán)處置方案，做到一個(gè)礦權(quán)、一套方案、一名責(zé)任人、一抓到底，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)了礦業(yè)權(quán)退出處置相關(guān)工作。

3.3 處置結(jié)果公示，資金補(bǔ)償公開透明

為確保礦業(yè)權(quán)處置工作順利開展，湖南省主動(dòng)公開自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出處置方案，并通過電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體加大宣傳力度，增強(qiáng)政府及相關(guān)部門工作主動(dòng)性和礦業(yè)權(quán)人的自覺性，營造了礦業(yè)權(quán)退出處置的良好氛圍。在“一礦一策”實(shí)施過程中，及時(shí)對(duì)礦業(yè)權(quán)注銷、部分避讓、整體補(bǔ)償?shù)忍幹媒Y(jié)果進(jìn)行公示，公示內(nèi)容包括注銷礦業(yè)權(quán)的登記信息、避讓退出的勘查開采面積、補(bǔ)償資金的數(shù)額、設(shè)備拆除情況、生態(tài)環(huán)境修復(fù)進(jìn)展等，做到礦業(yè)權(quán)退出處置和補(bǔ)償工作公開透明，增強(qiáng)政府公信力。

4 進(jìn)一步推進(jìn)保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)處置工作的建議

4.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)確保政策穩(wěn)步推進(jìn)

以政府為主導(dǎo)制定礦業(yè)權(quán)退出處置方案是確保相關(guān)工作穩(wěn)步推進(jìn)的關(guān)鍵，目前已公布的礦業(yè)權(quán)退出處置方案為省政府出臺(tái)文件、多部門聯(lián)合發(fā)文、單部門發(fā)文等多種形式，執(zhí)行時(shí)存在礦業(yè)權(quán)人、市縣地方政府及相關(guān)部門對(duì)省直部門聯(lián)合下達(dá)處置方案持不同意見的情況，增加了礦業(yè)權(quán)退出處置政策推進(jìn)落實(shí)難度。因此，國家層面出臺(tái)統(tǒng)一明確的保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出處置政策，明確退出范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)稅政策等內(nèi)容，是解決政策落實(shí)困難的主要解決途徑。

4.2 加強(qiáng)部門間溝通協(xié)作解決實(shí)際問題

目前部分省（區(qū)）已公開發(fā)布的保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)分類處置工作方案，以省級(jí)人民政府為責(zé)任主體，自然資源、環(huán)保、林業(yè)、水利、財(cái)政、人力資源、工商等部門均在礦業(yè)權(quán)分類處置工作的有相應(yīng)的職責(zé)，建議在政策執(zhí)行中，針對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線和保護(hù)地范圍調(diào)整造成礦業(yè)權(quán)重疊、礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償渠道不暢通等問題，應(yīng)加強(qiáng)自然資源與林業(yè)、財(cái)稅、工商部門間的溝通協(xié)調(diào)和信息共享，確保實(shí)際問題。

4.3 進(jìn)一步細(xì)化礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償政策化解關(guān)鍵矛盾

目前，湖南省提出的補(bǔ)償政策退出補(bǔ)償考慮了礦業(yè)權(quán)人實(shí)際投資情況，多省制定的礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償政策也提出剩余資源量的價(jià)款清退或者返還剩余服務(wù)年限內(nèi)對(duì)應(yīng)的礦業(yè)權(quán)出讓收益金，但礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)償資金不到位等仍是關(guān)鍵性問題。建議政府及財(cái)政部門進(jìn)一步完善退出補(bǔ)償政策，明確合理補(bǔ)償范圍和科學(xué)評(píng)估方法，鼓勵(lì)探索多途徑的補(bǔ)償方式，充分考慮解決職工就業(yè)和安置、企業(yè)債務(wù)問題、后續(xù)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理資金短缺等方面的情況，參照煤炭、鋼鐵去產(chǎn)能的相關(guān)措施，設(shè)立專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金，從稅收、資金人員分流安置等多方面給予政策支持，最大限度地減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)，保證礦業(yè)權(quán)退出工作平穩(wěn)推進(jìn)。

4.4 實(shí)施差別化的管理政策避免“一刀切”

辯證地看待環(huán)境保護(hù)與礦業(yè)開發(fā)的關(guān)系，在“一礦一策”實(shí)施礦業(yè)權(quán)退出處置工作中，正確處理環(huán)境公共利益與企業(yè)合法權(quán)益之間的矛盾。同時(shí)，建議結(jié)合目前自然保護(hù)地正在開展的評(píng)估調(diào)整工作，充分考慮自然保護(hù)地設(shè)立的保護(hù)目標(biāo)、保護(hù)類型、保護(hù)區(qū)域?qū)嶋H情況，對(duì)保護(hù)區(qū)域進(jìn)行類別劃分或保護(hù)級(jí)別劃分，在適當(dāng)類別或適當(dāng)級(jí)別分區(qū)內(nèi)允許礦業(yè)權(quán)生存，對(duì)符合綠色勘查標(biāo)準(zhǔn)的勘查活動(dòng)，以及自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境影響極小的清潔能源、資源，研究差別化的管理政策。

參考文獻(xiàn)

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[6]湖南省財(cái)政廳.湖南省自然資源廳關(guān)于下達(dá)第二批涉及自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)助資金的通知（湘財(cái)建二指〔2019〕6號(hào)）[Z].2019-02-26.

[7]賀冰清，馮聰.自然保護(hù)地礦業(yè)權(quán)退出與補(bǔ)償問題及對(duì)策研究[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì)，2020，33（06）：4-9.