張 翔

（福建師范大學(xué)1.公共管理學(xué)院2.政治發(fā)展與地方治理研究中心，福州350007）

一、問題的提出

自人類進(jìn)入大數(shù)據(jù)時代以來，大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用不只意味著一次重大的產(chǎn)業(yè)技術(shù)革命，還內(nèi)涵著政府治理的巨大變革。在中國，大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用在一開始就烙下了“提高政府治理水平”的目標(biāo)導(dǎo)向。2014年的《政府工作報告》中首先提出了“運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)提高地方政府治理水平”的要求。2015年9月，國務(wù)院發(fā)布的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》更為明確地“將大數(shù)據(jù)作為提升政府治理能力的重要手段”。由此，將大數(shù)據(jù)技術(shù)嵌入政府治理形態(tài)的方式正在建構(gòu)一種全新的治理形態(tài)——“大數(shù)據(jù)治理”。從概念上看，“大數(shù)據(jù)治理”不是一個簡單的技術(shù)應(yīng)用過程，而是以技術(shù)應(yīng)用為基礎(chǔ)的治理形態(tài)。

中央層面的高度重視，使“大數(shù)據(jù)治理”逐漸由幕后走向了前臺。在現(xiàn)有的理論研究格局中，“大數(shù)據(jù)治理”是掃除傳統(tǒng)政府治理弊端的一次關(guān)鍵機(jī)遇?！霸趪抑卫眍I(lǐng)域，陽光政府、責(zé)任政府、智慧政府建設(shè)，大數(shù)據(jù)為解決以往的‘頑疾’和‘痛點(diǎn)’提供了強(qiáng)大支撐”。［1］理論界之所以能夠如此樂觀地賦予大數(shù)據(jù)治理改革深刻的意義，其關(guān)鍵原因是大數(shù)據(jù)技術(shù)內(nèi)涵著一個“去中心化”的改革意圖。大數(shù)據(jù)技術(shù)是推動公民參與決策與強(qiáng)化決策透明度的重要推動力，并能夠?yàn)閺?qiáng)化政府責(zé)任提供新的方式。［2］在這種理解框架中，一個在“大數(shù)據(jù)治理”中重構(gòu)“政府—社會”關(guān)系的時代圖景被建構(gòu)起來。一方面，“大數(shù)據(jù)治理”將造就一個開放民主的政府?！按髷?shù)據(jù)治理”改變了傳統(tǒng)政府一家獨(dú)大的信息優(yōu)勢地位。［3］這不僅使“原來存在于政府和公眾之間的信息差、文化差、知識差、能力差正在逐步消除”［4］，還將“推動政府從‘權(quán)威治理’向‘科學(xué)治理’轉(zhuǎn)變，由政府單一治理向社會多元共治轉(zhuǎn)型”［5］；另一方面，“大數(shù)據(jù)治理”將構(gòu)成一個科學(xué)決策的政府?！按髷?shù)據(jù)治理”將克服“小數(shù)據(jù)時代決策的片面性以及對經(jīng)驗(yàn)決策的依賴性”［6］，從而使政府能夠以“用戶的實(shí)時數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，分析民眾的需求和情緒變動，能夠準(zhǔn)確分析出個人、組織與社群之間的相關(guān)性，以此為依據(jù)制定出‘量身定制’的政策”［7］，并能有助于精確判斷公共服務(wù)購買項(xiàng)目的民眾訴求，［8］進(jìn)而有效地提升公共服務(wù)的精準(zhǔn)性?？梢哉f，“基于大數(shù)據(jù)的智慧公共服務(wù)使得公共服務(wù)決策更科學(xué)、公共服務(wù)供給更精細(xì)、公共服務(wù)體系更科學(xué)、公共服務(wù)監(jiān)管更有效”［9］。這些研究都指向了一個共同的改革方向，即“去中心化”的技術(shù)取向?qū)⒁龑?dǎo)“政府—社會”關(guān)系從“政府中心主義”轉(zhuǎn)向“雙向互動”，最終實(shí)現(xiàn)“提高政府治理水平”的目標(biāo)。這個改革方向也隱喻著大數(shù)據(jù)治理改革將是一個由技術(shù)創(chuàng)新自然地拉動治理改革的理想范式。在這種范式中，行政體制在大數(shù)據(jù)技術(shù)的沖擊面前，似乎只能被動地適應(yīng)與轉(zhuǎn)型，最終成為大數(shù)據(jù)治理改革的工具與注腳。

但是，大數(shù)據(jù)技術(shù)雖然帶動了行政領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)治理改革，但這種改革并非簡單地適應(yīng)于“去中心化”的技術(shù)取向。從現(xiàn)有的改革成效來看，從“政府中心主義”轉(zhuǎn)向“雙向互動”顯然不是一個自然而然的線性邏輯，簡單地將現(xiàn)有的政府治理體系理解為一種“雙向互動”也是不合時宜的。理論界對技術(shù)的局限性也有了一定的認(rèn)識。有學(xué)者就指出了技術(shù)的“雙刃劍”效應(yīng)，大數(shù)據(jù)技術(shù)除了帶來制度的改革外，也使現(xiàn)有的權(quán)力體系得以鞏固，［10-11］從而阻礙制度改革的深化。由此可見，在大數(shù)據(jù)技術(shù)面前，行政體制不是一個被動的適應(yīng)者，而且會主動對大數(shù)據(jù)技術(shù)構(gòu)成影響。事實(shí)上，在中國這樣的超大國家中，經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定發(fā)展依賴一個“中心化”的行政體制。而改革開放以來，這個“中心化”的行政體制一直是經(jīng)濟(jì)社會改革的核心力量，從而逐漸形成了很強(qiáng)的制度韌性。因此，行政體制在適應(yīng)技術(shù)創(chuàng)新的同時，也具有獨(dú)立的行政屬性。從這個角度上看，在大數(shù)據(jù)治理改革的過程中，中國的行政體制在受到技術(shù)屬性影響的同時，也會對技術(shù)屬性產(chǎn)生內(nèi)生的組織抵制與制度約束。但是，理論界對于這種具有抵制特征的制度約束顯然還缺乏深入的理解與認(rèn)識。那么，中國的行政體制是通過什么樣的方式約束大數(shù)據(jù)技術(shù)，從而保障行政體制在改革進(jìn)程中的穩(wěn)定性？換言之，由大數(shù)據(jù)技術(shù)拉動的治理改革究竟遵循什么樣的制度變遷邏輯？

二、“項(xiàng)目—技術(shù)”互動機(jī)制：一個新的分析框架

（一）理論基礎(chǔ)：關(guān)于“技術(shù)—組織”關(guān)系的經(jīng)典討論

上述研究問題的關(guān)鍵是大數(shù)據(jù)技術(shù)在制度變遷當(dāng)中所發(fā)揮的功能與作用。因此，西方理論界關(guān)于“技術(shù)—組織”關(guān)系的經(jīng)典討論對回答本文的問題是具有啟示意義的。與國內(nèi)學(xué)界的技術(shù)樂觀主義存在反差，在西方理論界，早在20世紀(jì)六七十代，純粹意義的“技術(shù)決定論”已經(jīng)退出歷史舞臺。［12］雖然在信息技術(shù)大發(fā)展的背景下，“技術(shù)決定論”出現(xiàn)了短暫的復(fù)興。［13-14］但隨著研究的深入，“越來越多的學(xué)者發(fā)現(xiàn)，早先的憧憬——信息技術(shù)帶來現(xiàn)代組織結(jié)構(gòu)的根本性重構(gòu)——似乎是一個值得深入推敲的問題”［15］。因此，技術(shù)對于組織的重要性更多是以“技術(shù)緊要性”（technological imperative）［16］的形式表現(xiàn)技術(shù)對于組織的重要性。由此，技術(shù)與組織之間關(guān)系的辯論主要圍繞著“本體論”“建構(gòu)論”“互構(gòu)論”三個維度依次展開。

“技術(shù)本體論”的維度以巴雷（Barley）的經(jīng)典研究為代表，認(rèn)為技術(shù)具有外在于組織的獨(dú)立特征與存在意義，從而將技術(shù)理解為刺激組織適應(yīng)與變化的“觸發(fā)器”（Trigger of Structural Change）［17］?！氨倔w論”解釋了技術(shù)對組織變化的作用，但是，“組織如何變化”卻成為一個具有隨機(jī)性特征的趨勢。這個問題將辯論推向了“建構(gòu)論”?！敖?gòu)論”以奧利科沃斯基（Orlikowski）的系列研究為代表。奧利科沃斯基從吉登斯的“結(jié)構(gòu)二重性”中發(fā)展出“技術(shù)二重性”概念，［18］將技術(shù)理解為“既可賦能，也能制約”（enabling and constraining）使用的結(jié)構(gòu)。以此為基礎(chǔ)，奧利科沃斯基將行動者與技術(shù)之間的關(guān)系理解為“日常生活中的一種構(gòu)成性糾纏”［19］。不同于“本體論”，通過模糊行動者與結(jié)構(gòu)的邊界，組織變化的隨機(jī)性確實(shí)得到了較好的解釋，但奧利科沃斯基的觀點(diǎn)也不可避免走向“建構(gòu)論”。具體而言，由于行動者的能動性沒有結(jié)構(gòu)邊界的約束，突生性結(jié)構(gòu)的相對性和不穩(wěn)定性自然被夸大到極致。［20］顯然，將行動者與技術(shù)“熔為一體”的“建構(gòu)論”難以有效地定位技術(shù)在組織中的作用。

由此可見，“本體論”與“建構(gòu)論”雖然深入地討論技術(shù)與組織之間的互動關(guān)系，但是對這種互動關(guān)系背后的機(jī)制邏輯卻難以提出有效的解釋?；诖?，“互構(gòu)論”［21］以傳統(tǒng)制造業(yè)企業(yè)的信息技術(shù)運(yùn)用為案例，力圖以技術(shù)實(shí)踐性為核心概念，解釋技術(shù)與組織之間的互動機(jī)制這一新的問題。首先，“互構(gòu)論”認(rèn)為技術(shù)與組織存在明確的邊界，各自具有結(jié)構(gòu)剛性。其次，“互構(gòu)論”同時認(rèn)為這種相互之間的結(jié)構(gòu)剛性并不是一個絕對值，是可以通過技術(shù)提供方和技術(shù)使用方在實(shí)踐過程中的相互建構(gòu)實(shí)現(xiàn)聯(lián)結(jié)。由此可見，“互構(gòu)論”不僅以實(shí)踐為基礎(chǔ)破解了“本體論”的隨機(jī)性難題，同時也避免“建構(gòu)論”所引起的邊界模糊問題。

上述經(jīng)典討論為本文的問題提供了寶貴的理論背景，但是，在分析本文問題時，上述討論依然遺留一些問題值得深入研究。第一，上述討論多數(shù)是以企業(yè)組織為研究案例，這與本文所關(guān)注行政組織存在差異。企業(yè)組織為了市場利潤存在運(yùn)用新技術(shù)的天然動力，但是，行政組織的取向更傾向于“穩(wěn)定”，尤其是中國的市場與社會等外在約束條件尚不充分的情況下，中國各級政府運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)自我革命的動力就需要進(jìn)一步解釋。第二，當(dāng)前的中國各級地方政府還沒有形成嚴(yán)格意義的服務(wù)外包機(jī)制，技術(shù)的使用者與供應(yīng)者之間的互動還缺乏有效的平臺與保障。從“互構(gòu)論”的論證邏輯來看，這種現(xiàn)象將使技術(shù)與組織之間的結(jié)構(gòu)剛性缺乏聯(lián)結(jié)的基礎(chǔ)。那么，在中國，各級政府的大數(shù)據(jù)治理改革是以何種方式聯(lián)結(jié)行政組織與大數(shù)據(jù)技術(shù)，就需要深入地研究。

（二）“項(xiàng)目—技術(shù)”的互動機(jī)制：一個嘗試性的理論回答

基于上述問題，本文嘗試性地提出一個“項(xiàng)目—技術(shù)”互動的分析框架，力圖在彌補(bǔ)現(xiàn)有理論不足的基礎(chǔ)上為分析本文的研究問題提供理論支撐。

項(xiàng)目制一直是國家治理與行政體制運(yùn)轉(zhuǎn)的一種重要制度形態(tài)。改革開放以來，中國行政體制改革以項(xiàng)目制為基礎(chǔ)，通過項(xiàng)目與技術(shù)互動的機(jī)制作用，兼顧了技術(shù)屬性與行政屬性。這一解釋也為中國行政體制改革在技術(shù)運(yùn)用中的制度變遷邏輯提供一個新的解釋。以下將從兩個方面對“項(xiàng)目—技術(shù)”互動機(jī)制進(jìn)行理論分析。

一方面，項(xiàng)目制通過理性化的命令導(dǎo)向克服地方政府的組織惰性。面對新興的技術(shù)運(yùn)用，地方政府在本能上是存在組織惰性的。這種組織惰性既來自于主觀上對未知風(fēng)險的回避，也來自于客觀上技術(shù)改造的能力局限。在這種背景下，當(dāng)中央意識到新興技術(shù)的運(yùn)用具有發(fā)展的必然性時，會通過設(shè)立特定項(xiàng)目的形式克服組織惰性，推動技術(shù)在各級政府的整體性運(yùn)用。這也是項(xiàng)目制的題中之義。相較于傳統(tǒng)意義上的行政命令，項(xiàng)目制在行政體系理性化趨勢［23］的影響下，通過任務(wù)設(shè)定與組織重構(gòu)使命令具有顯著的理性化特點(diǎn)，從而進(jìn)一步保障了地方政府對中央命令的執(zhí)行。項(xiàng)目制將技術(shù)屬性轉(zhuǎn)化為專項(xiàng)目標(biāo)，并配備相應(yīng)的治理資源，自上而下地推進(jìn)治理任務(wù)。［23］而相較于科層制注重于“程序主義”“按步就班”而言，項(xiàng)目制具有更加靈活的權(quán)威運(yùn)作方式，能夠通過“動員”重組科層結(jié)構(gòu)，［24］并能打通中央與地方的“條線關(guān)系”［25］，使技術(shù)應(yīng)用的決策能夠更加快速、有效地執(zhí)行。［26］

另一方面，項(xiàng)目制通過制度化的組織吸納約束新興技術(shù)的結(jié)構(gòu)剛性。項(xiàng)目制將技術(shù)屬性轉(zhuǎn)化為專項(xiàng)目標(biāo)的過程，實(shí)質(zhì)上也是對技術(shù)進(jìn)行政治化改造的過程。通過制度化改造，項(xiàng)目制為技術(shù)運(yùn)用設(shè)定了符合行政體制的規(guī)范與方式，從而使技術(shù)運(yùn)用能夠適應(yīng)于政治結(jié)構(gòu)與行政組織的需要，這實(shí)際上是反向地將行政屬性嵌入技術(shù)結(jié)構(gòu)。在這個過程中，技術(shù)的結(jié)構(gòu)剛性由于受到了政治化改造的約束而能夠被行政組織所吸納。這既可以使行政體制在技術(shù)運(yùn)用中保持組織穩(wěn)定性，也緩解了行政組織對技術(shù)運(yùn)用的抵制，從而也加速了技術(shù)屬性嵌入行政組織的過程。

根據(jù)上述分析，項(xiàng)目制在克服組織惰性，推動技術(shù)運(yùn)用的過程中，也在約束技術(shù)的結(jié)構(gòu)剛性，使之適應(yīng)于行政組織?！绊?xiàng)目—技術(shù)”互動的機(jī)制，同時約束了技術(shù)與組織的結(jié)構(gòu)剛性，為兩者之間的聯(lián)結(jié)提供了現(xiàn)有研究中未發(fā)現(xiàn)的新條件。

三、以項(xiàng)目制為中心：大數(shù)據(jù)治理改革的制度邏輯

在中國這樣一個超大國家中推動大數(shù)據(jù)治理改革是一個浩大的制度變遷工程，而理解這個浩大工程背后的邏輯，就需要厘清行政組織與技術(shù)運(yùn)用之間的結(jié)構(gòu)剛性是如何調(diào)控在一個有利于改革的范圍之中的。以“項(xiàng)目—技術(shù)”互動機(jī)制為分析框架對中國大數(shù)據(jù)治理改革實(shí)踐進(jìn)行研究，可以發(fā)現(xiàn)，通過項(xiàng)目制，大數(shù)據(jù)治理改革使技術(shù)創(chuàng)新與行政組織的制度化軌道相適應(yīng)，從而為大數(shù)據(jù)治理改革拉開了可能性空間。自從2015年國務(wù)院發(fā)布《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》以來，大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用就開始成為一項(xiàng)重要的國家戰(zhàn)略。在這個背景下，國務(wù)院及各部委形成了一系列與大數(shù)據(jù)治理相關(guān)的國家級項(xiàng)目支撐國家戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。由此，大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用由一種發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為行政體制的改革項(xiàng)目。在這個過程中，大數(shù)據(jù)治理改革既完成了行政組織的改造，也突破了技術(shù)屬性的約束。

（一）大數(shù)據(jù)治理改革中的行政組織改造

為了克服行政組織在大數(shù)據(jù)技術(shù)運(yùn)用的固有惰性，在大數(shù)據(jù)治理改革中，項(xiàng)目制的運(yùn)轉(zhuǎn)通過兩種組織形態(tài)來滿足改革的需要。

一是以動員整合為導(dǎo)向的領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組是項(xiàng)目制運(yùn)轉(zhuǎn)最為常見的組織形態(tài)。為了應(yīng)對一系列社會發(fā)展與政治發(fā)展中的重大問題，在設(shè)立項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，各級黨政序列將設(shè)立一系列“領(lǐng)導(dǎo)小組”，動員多個政府部門的資源，以組織跨部門、跨層次的重大改革。這些“領(lǐng)導(dǎo)小組”在政治規(guī)格上較高，“是中國黨政關(guān)系最核心的聯(lián)結(jié)點(diǎn)之一”［27］，從而“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”地動員科層組織內(nèi)部的資源，完成各種具體的政治任務(wù)。而在地方，“地方領(lǐng)導(dǎo)小組成為眾多地方政府推動地方事務(wù)有效運(yùn)轉(zhuǎn)、進(jìn)行地方治理不可或缺的手段”［28］。

為了適應(yīng)作為國家重點(diǎn)項(xiàng)目的大數(shù)據(jù)治理改革，各級黨政系統(tǒng)也開始建立各種形式的領(lǐng)導(dǎo)小組。在全國層面，中央就設(shè)立了全國科技領(lǐng)導(dǎo)小組、全國公安大數(shù)據(jù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組等。在地方層次上，多數(shù)地方都成立了大數(shù)據(jù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)小組等多元的小組形態(tài)。這些領(lǐng)導(dǎo)小組的成立，突破了常規(guī)式科層組織的職責(zé)分工體系，成為項(xiàng)目動員整合行政資源，推動大數(shù)據(jù)治理改革的重要組織基礎(chǔ)。

二是以職責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?dǎo)向的新政府機(jī)構(gòu)。領(lǐng)導(dǎo)小組是一種外在于現(xiàn)有行政科層組織的組織形態(tài)，僅依賴這種外在的組織介入是不足以克服科層惰性的。因此，為了大數(shù)據(jù)治理項(xiàng)目的運(yùn)轉(zhuǎn)，在科層組織內(nèi)部，也出現(xiàn)了以職責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?dǎo)向的機(jī)構(gòu)改革，以配合領(lǐng)導(dǎo)小組的工作。從中國長期改革的經(jīng)驗(yàn)來看，以政府機(jī)構(gòu)改革拉動行政體制改革一直是相對穩(wěn)妥與有效的改革舉措。相較于領(lǐng)導(dǎo)小組而言，成立新的政府機(jī)構(gòu)并不旨在通過突破科層組織對資源進(jìn)行動員與整合，而是在不影響常規(guī)性科層組織運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下，能夠減少科層組織內(nèi)部的摩擦對項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)的影響。在大數(shù)據(jù)治理改革中，各級政府也成立適應(yīng)大數(shù)據(jù)治理改革的新機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)改革的主要工作是各地方政府積極地成立了以管理大數(shù)據(jù)資源為職責(zé)的大數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)。截止目前，已有16個省（市、自治區(qū)）成立了大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)。［29］這些大數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)雖然要求各部門實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)共享”，但與領(lǐng)導(dǎo)小組的運(yùn)作有著實(shí)質(zhì)區(qū)別。它們在整體上不影響各部門的職責(zé)分工體系，而是以現(xiàn)有科層組織為依托而進(jìn)行的政府職責(zé)轉(zhuǎn)變。

各類領(lǐng)導(dǎo)小組與地方數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)的陸續(xù)成立同時意味著，項(xiàng)目制通過對行政組織的改造，使大數(shù)據(jù)技術(shù)運(yùn)用的任務(wù)目標(biāo)能夠更加順利地嵌入行政組織內(nèi)部，從而實(shí)現(xiàn)克服組織惰性的目的。

（二）大數(shù)據(jù)治理改革中的技術(shù)屬性約束

在大數(shù)據(jù)治理改革的過程中，項(xiàng)目制在改造行政組織的同時，也在約束“去中心化”的技術(shù)屬性。在這個過程中，項(xiàng)目制對于大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用產(chǎn)生了一種內(nèi)在的制度約束，把握這種制度約束有助于豐富項(xiàng)目制的意義維度。

一方面，項(xiàng)目制化約了大數(shù)據(jù)治理改革的目標(biāo)維度。國家層面的大數(shù)據(jù)項(xiàng)目實(shí)質(zhì)上是在回答大數(shù)據(jù)治理改革的兩個關(guān)鍵性問題，即“技術(shù)如何運(yùn)用”與“改革如何發(fā)展”。通過對這兩個問題的回答，政府能夠從技術(shù)運(yùn)用與改革發(fā)展兩個維度規(guī)制大數(shù)據(jù)治理改革的目標(biāo)，從而以項(xiàng)目制為中軸將大數(shù)據(jù)治理改革由一個技術(shù)性問題轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓缘捻?xiàng)目規(guī)制問題。在這一背景下，地方各級政府也必須在這些項(xiàng)目規(guī)制的指引下推動大數(shù)據(jù)治理改革。可以說，項(xiàng)目規(guī)制為地方各級政府推進(jìn)大數(shù)據(jù)治理改革劃定了目標(biāo)邊界。由此可見，行政體制通過項(xiàng)目制對大數(shù)據(jù)技術(shù)的目標(biāo)進(jìn)行化約，從而使大數(shù)據(jù)治理的技術(shù)性目標(biāo)服從于“中國行政體制保障穩(wěn)定”的政治需要。

另一方面，項(xiàng)目制明確了大數(shù)據(jù)治理改革的政績邊界。現(xiàn)有的理論研究普遍認(rèn)為，“政績”是激勵地方政府按中央要求行動的重要因素。［30］在壓力型體制［31］、行政發(fā)包制［32］、控制權(quán)理論［23］等理論發(fā)現(xiàn)中，政績都是中央調(diào)控地方政府行為的重要政策工具。這種政績驅(qū)動的觀點(diǎn)在“政治錦標(biāo)賽”理論［23］中得到最為充分的歸納。其核心內(nèi)涵是上級政府控制著下級政府的晉升與評比等行政資源，通過“向下級施加更大壓力，迫使下級官員采取措施以確保完成上級交代的任務(wù)”。［23］對于地方政府而言，推動大數(shù)據(jù)治理改革無疑是一次政績生產(chǎn)的重要機(jī)會。國家級項(xiàng)目在回答技術(shù)運(yùn)用與改革發(fā)展兩個關(guān)鍵性問題的同時，也在事實(shí)上明確了地方政府在推動大數(shù)據(jù)治理改革中的政績邊界。這意味著，地方政府只有在符合項(xiàng)目規(guī)制的范圍內(nèi)運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，推動大數(shù)據(jù)治理改革才能實(shí)現(xiàn)政績生產(chǎn)。這實(shí)際上也間接地劃定了地方政府在大數(shù)據(jù)治理改革中的職責(zé)范圍。

由上述分析可見，項(xiàng)目制構(gòu)成中國大數(shù)據(jù)治理改革的基本制度結(jié)構(gòu)。它不僅強(qiáng)化了中央與地方之間在改革上的“步調(diào)一致”，而且型塑了地方政府在大數(shù)據(jù)治理改革上的制度變遷路徑。由此，作為一次由技術(shù)引發(fā)的制度變遷，大數(shù)據(jù)治理改革不是一個各級政府對大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行運(yùn)用的過程，而是大數(shù)據(jù)技術(shù)政治化的過程。這也是中國與西方典型國家在大數(shù)據(jù)技術(shù)運(yùn)用的戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)方式上的重大差異。

四、大數(shù)據(jù)治理改革對“非預(yù)期結(jié)果”的機(jī)制調(diào)適

通過項(xiàng)目制及其組織形態(tài)，行政體制在宏觀基本面上型塑與控制了大數(shù)據(jù)治理改革的路徑與節(jié)奏。但是，大數(shù)據(jù)治理改革要從項(xiàng)目規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)楦母飳?shí)踐并非自然發(fā)生的。大數(shù)據(jù)技術(shù)畢竟是第四工業(yè)革命的核心技術(shù)環(huán)節(jié)，其影響甚至超過了以往任何一次技術(shù)革新。因此，大數(shù)據(jù)治理改革還是在項(xiàng)目制的制度邏輯外產(chǎn)生了一定的非預(yù)期結(jié)果（Unintended Consequence）。有效地約束這種非預(yù)期結(jié)果，是大數(shù)據(jù)治理改革由項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)踐的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

項(xiàng)目制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的一個重要前提是，中央的項(xiàng)目設(shè)計與地方的現(xiàn)實(shí)能力之間能夠維持適度平衡。一方面，中央能夠根據(jù)項(xiàng)目需要制訂明確的目標(biāo)責(zé)任狀，作為中央的考核標(biāo)準(zhǔn)與地方政府的行為準(zhǔn)則。另一方面，地方政府的現(xiàn)實(shí)能力能夠與目標(biāo)責(zé)任狀的具體要求基本適應(yīng)，否則項(xiàng)目制的運(yùn)轉(zhuǎn)結(jié)果將陷入“中央制圖，地方造假”的惡性循環(huán)。而大數(shù)據(jù)治理改革正在挑戰(zhàn)這一重要前提，從而在推動大數(shù)據(jù)治理項(xiàng)目時出現(xiàn)了“非預(yù)期結(jié)果”。中央雖然能從宏觀面上對大數(shù)據(jù)治理改革進(jìn)行規(guī)范，但是，卻很難預(yù)判地方政府在第四次工業(yè)革命面前的現(xiàn)實(shí)能力。地方政府在大數(shù)據(jù)技術(shù)面前，也確實(shí)表現(xiàn)出能力不足的特征。這種項(xiàng)目目標(biāo)與地方能力之間的矛盾使大數(shù)據(jù)治理改革的國家項(xiàng)目面臨著陷入惡性循環(huán)的風(fēng)險。因此，項(xiàng)目制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)也需要行政體制在“馴化”的過程中通過積極的機(jī)制調(diào)適回應(yīng)這些非預(yù)期結(jié)果。事實(shí)上，項(xiàng)目制在運(yùn)轉(zhuǎn)過程中也形成了三種機(jī)制，約束上述“非預(yù)期結(jié)果”，以保障大數(shù)據(jù)治理改革項(xiàng)目的有效推進(jìn)。這種機(jī)制調(diào)適實(shí)質(zhì)上是“項(xiàng)目—技術(shù)”互動機(jī)制的衍生機(jī)制。

（一）激勵機(jī)制：使“政績”生效

在中央的項(xiàng)目規(guī)制下，地方政府實(shí)際上成為推動大數(shù)據(jù)治理改革項(xiàng)目落地的具體實(shí)踐方。但是，作為具體的實(shí)踐方，地方政府對大數(shù)據(jù)治理改革這一歷史性的技術(shù)變革并不具備天然的適應(yīng)動力，而是在特定的組織激勵中得以推動的。根據(jù)組織學(xué)的假設(shè)，激勵的設(shè)計旨在誘發(fā)和制約相應(yīng)的組織行為。在傳統(tǒng)意義上，項(xiàng)目制的激勵依賴于地方政府的牟利積極。［33］因此，隨著1994年的分稅制改革與“財稅激勵”［34］的退場，“政績”開始成為地方政府推進(jìn)項(xiàng)目落地的關(guān)鍵性激勵機(jī)制。但是，在大數(shù)據(jù)治理改革中，地方政府的政績生產(chǎn)機(jī)會并不能自然地轉(zhuǎn)化為地方政府的現(xiàn)實(shí)政績，因此，以“政績”為中心的激勵機(jī)制正在面臨挑戰(zhàn)。

自從2012年“八項(xiàng)規(guī)定”出臺以來，中央對于干部的行為約束不斷強(qiáng)化，地方政府的政績生產(chǎn)模式也逐漸由“粗放”向“精細(xì)”轉(zhuǎn)變。這意味著，地方政府可資利用的政績生產(chǎn)工具日益減少，政績生產(chǎn)空間也逐漸萎縮，地方官員的行為取向也出現(xiàn)了由“邀功”到“避責(zé)”的轉(zhuǎn)變。［35］在這種背景下，對于地方政府而言，中央大數(shù)據(jù)治理項(xiàng)目的“雙刃劍”特征日益凸顯。在大數(shù)據(jù)治理改革中，相當(dāng)數(shù)量的地方政府事實(shí)上并不具備適應(yīng)于大數(shù)據(jù)治理改革的數(shù)據(jù)管理能力。［36］對于大數(shù)據(jù)技術(shù)這樣一個對人類歷史構(gòu)成重大影響的技術(shù)變革，地方政府尚未做好充分的準(zhǔn)備。換言之，對于地方政府而言，在數(shù)據(jù)管理能力不足的情況下推動大數(shù)據(jù)治理改革是一次具有跨越性特征的改革任務(wù)。因此，對地方政府而言，中央的大數(shù)據(jù)治理項(xiàng)目與其說是一次政績生產(chǎn)的機(jī)遇，不如說是一次政績風(fēng)險。從這個角度上看，在大數(shù)據(jù)治理改革中，地方政府的激勵機(jī)制不能只從有利于行動者政績生產(chǎn)的角度上考量，而需要進(jìn)一步討論使政績在行動者中生效的內(nèi)在機(jī)制。那么，如何調(diào)控激勵機(jī)制，使其與大數(shù)據(jù)治理改革相適應(yīng)成為項(xiàng)目制機(jī)制調(diào)適的首要問題。

從現(xiàn)有的動態(tài)經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，這種激勵機(jī)制的調(diào)適是通過“發(fā)包”關(guān)系向“協(xié)作”關(guān)系的轉(zhuǎn)變得以實(shí)現(xiàn)的。在一般意義中，項(xiàng)目制的基本形式是中央向地方進(jìn)行任務(wù)發(fā)包，即中央指定項(xiàng)目要求，并通過目標(biāo)責(zé)任制的方式向地方政府下達(dá)行政指令。在這種背景下，一系列監(jiān)督、檢查等過程的監(jiān)管措施由此生成。而在大數(shù)據(jù)治理項(xiàng)目中，中央各部委并沒有簡單地以目標(biāo)責(zé)任制為政策工具向地方政府“發(fā)包”項(xiàng)目，而是在明確項(xiàng)目的總體指標(biāo)體系的前提下，將項(xiàng)目目標(biāo)的具體擬訂交給地方政府。例如，在智慧城市項(xiàng)目建設(shè)中，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在發(fā)布《關(guān)于開展國家智慧城市試點(diǎn)工作的通知》的同時，也印發(fā)了《國家智慧城市（區(qū)、鎮(zhèn)）試點(diǎn)指標(biāo)體系（試行）》，但是，卻并未對指標(biāo)體系進(jìn)行權(quán)重配比；地方政府根據(jù)指標(biāo)體系的方向與自身能力的評估進(jìn)行權(quán)重配比，并上報中央；中央再負(fù)責(zé)對地方政府上報的權(quán)重配比進(jìn)行核準(zhǔn)。除此之外，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部還允許地方政府根據(jù)自身的實(shí)際情況自設(shè)在地化的發(fā)展項(xiàng)目與指標(biāo)體系。這意味著，大數(shù)據(jù)治理的項(xiàng)目目標(biāo)開始由中央單方面控制轉(zhuǎn)向“中央—地方”協(xié)作擬訂。這種協(xié)作關(guān)系事實(shí)上擴(kuò)大了地方政府在項(xiàng)目制中的自主權(quán)，從而在中央的項(xiàng)目圖景中能夠呈現(xiàn)地方政府的意志與能力。地方政府也依賴這種協(xié)作關(guān)系將中央項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為地方政府的創(chuàng)新實(shí)踐，從而將政績風(fēng)險轉(zhuǎn)化為政績生產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)機(jī)遇，拓寬地方政府在大數(shù)據(jù)治理項(xiàng)目中的政績生產(chǎn)空間。

綜上所述，在大數(shù)據(jù)治理改革的制度變遷過程中，隨著“發(fā)包”關(guān)系向“協(xié)作”關(guān)系的轉(zhuǎn)變，中央雖然通過項(xiàng)目規(guī)制的方式型塑改革路徑，但卻為地方政府的主體性與“因地制宜”預(yù)留了空間，從而使地方政府在推動大數(shù)據(jù)治理項(xiàng)目的過程中具有顯而易見的政績生產(chǎn)空間，完成了使政績生效的機(jī)制調(diào)適。

（二）容錯機(jī)制：“軟化問責(zé)”的嘗試

雖然，通過激勵機(jī)制的調(diào)適，地方政府的政績生產(chǎn)空間明顯拓寬，但對于地方政府而言，大數(shù)據(jù)治理改革的“風(fēng)險”依然客觀存在。具體而言，雖然地方政府參與項(xiàng)目的目標(biāo)設(shè)定，但由于地方政府在數(shù)據(jù)管理能力不足的條件下推進(jìn)大數(shù)據(jù)治理，因此，難以達(dá)成項(xiàng)目目標(biāo)依然是可能存在的結(jié)果。一般而言，項(xiàng)目制通過目標(biāo)管理責(zé)任制保障項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果，即將上級黨政組織所確立的行政總目標(biāo)逐次進(jìn)行分解和細(xì)化，形成一套目標(biāo)和指標(biāo)體系，“以此作為各級組織進(jìn)行‘管理’（如考評、獎懲等）的依據(jù)，并以書面形式的‘責(zé)任狀／書’在上下級黨政部門之間進(jìn)行層層簽訂”［37］，反而使激勵機(jī)制調(diào)適中形成的政績生產(chǎn)空間又一次面臨萎縮，影響了地方政府的改革積極性。因此，在上下級政府的互動過程中，一種以“軟化問責(zé)”為嘗試的容錯機(jī)制開始逐漸成型。

一方面，下級政府對非預(yù)期結(jié)果的“政績定位”。對于相當(dāng)數(shù)量的地方政府而言，全面實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)治理改革的目標(biāo)存在現(xiàn)實(shí)難度，但是局部實(shí)現(xiàn)卻是完全可能的。對于未能達(dá)成項(xiàng)目規(guī)劃目標(biāo)的非預(yù)期結(jié)果，地方政府并非消極地接受目標(biāo)責(zé)任制的問責(zé)，而是會積極地對已經(jīng)取得的局部成果在大數(shù)據(jù)治理改革的項(xiàng)目規(guī)劃目標(biāo)中予以“政績定位”?！罢兌ㄎ弧敝饕▋煞N具體的方式。一是階段定位，即將現(xiàn)有改革成果明確為項(xiàng)目規(guī)劃目標(biāo)的階段性成果。二是宣傳定位，即通過擴(kuò)大現(xiàn)有改革成果的宣傳，包括媒體宣傳、承辦會議、接待視察等多種具體手段，來爭取各方面對于改革成果的認(rèn)可。

另一方面，上級政府對下級定位的“容納”。對于中國行政體制改革的大局而言，大數(shù)據(jù)治理改革無疑是一個長期性的工程，因此，對于下級對局部成果的“政績定位”，上級在一般情況下不會否決，而是采取“局部認(rèn)可”的方式容納下級的“政績定位”。通過這種“容納”，既能夠保持下級政府推動大數(shù)據(jù)治理改革的積極性，避免改革倦怠，又能夠避免下級的非預(yù)期結(jié)果影響到自身的“政績定位”。

在下級“定位”與上級“容納”的互動中形成的容錯機(jī)制，通過“軟化問責(zé)”的方式保障了地方政府推動大數(shù)據(jù)治理項(xiàng)目落地的改革積極性，從而通過“局部減速”的方式維系換取行政體制的整體平衡與穩(wěn)定。在這種背景下，前文提及的容錯機(jī)制正是對當(dāng)前目標(biāo)責(zé)任制的一種調(diào)整。問責(zé)的“軟化”事實(shí)上緩解了地方政府在大數(shù)據(jù)治理改革中的責(zé)任壓力，從而為大數(shù)據(jù)治理改革自上而下的平衡推動預(yù)留了空間。

（三）試點(diǎn)機(jī)制：作為政績生產(chǎn)工具的政策試驗(yàn)

通過激勵機(jī)制與容錯機(jī)制，地方政府在大數(shù)據(jù)治理改革中獲取政績具有了合法性意義。

于是，在中央項(xiàng)目的目標(biāo)前提下，許多地方政府在政務(wù)大數(shù)據(jù)技術(shù)上進(jìn)行了試點(diǎn)性的改革，并取得了一系列改革的突破。對于宏觀改革邏輯而言，這種試點(diǎn)性的突破不像政府流程再造與政府機(jī)構(gòu)改革那樣涉及宏觀基本面，而是根據(jù)局部特色而進(jìn)行的點(diǎn)狀式的創(chuàng)新與嘗試，具有明顯的地域特征與領(lǐng)域特征。但是，勿庸質(zhì)疑的是，這種試點(diǎn)突破也是大數(shù)據(jù)治理改革的重要組成部分，在一定程度上符合“中央選擇性”政策試驗(yàn)［38］的特征。它有助于通過漸近式的試點(diǎn)改革［39］，分散改革風(fēng)險，減少“盲目”執(zhí)行，從而保證改革的穩(wěn)步推進(jìn)。［40］這種試點(diǎn)多數(shù)是地方政府在宏觀改革邏輯的基本框架下，嘗試性地運(yùn)用政務(wù)大數(shù)據(jù)的結(jié)果。例如，在浙江經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上形成的“最多跑一次”改革，北京西城區(qū)為商圈管理需要而建立大數(shù)據(jù)平臺，河北廊坊利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)控，福建在環(huán)保領(lǐng)域推動的“生態(tài)云平臺建設(shè)”等等。這些試點(diǎn)都以大數(shù)據(jù)技術(shù)為基本工具有效地提升了具體公共服務(wù)產(chǎn)品供給的“精準(zhǔn)性”。

通過大數(shù)據(jù)治理改革的試點(diǎn)，大數(shù)據(jù)技術(shù)成為地方政府有效治理的重要政策工具。長期以來，公共服務(wù)的精確性是服務(wù)型政府建設(shè)的癥結(jié)之一。正如澤國鎮(zhèn)原黨委書記蔣招華通過民主懇談會指出，“沒想到?jīng)Q策層對民意的估計和真實(shí)的民意之間會有那么大的偏差”。這種“偏離”現(xiàn)象造成了當(dāng)前的政府決策模式的一個尷尬，即“由于衡量標(biāo)準(zhǔn)非常不精確，政策制定者就很難確定問題的重要程度，也不知采取何種措施比較有效”［41］100。大數(shù)據(jù)技術(shù)則為“精確服務(wù)”提供了有效的技術(shù)支持。可以說，大數(shù)據(jù)治理改革的試點(diǎn)實(shí)質(zhì)上是大數(shù)據(jù)技術(shù)與服務(wù)型政府改革的一次合流。

從大數(shù)據(jù)治理項(xiàng)目運(yùn)作的角度看，試點(diǎn)機(jī)制的運(yùn)用意味著，各級政府是根據(jù)自身改革的需要來判斷大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用范圍的。由此，大數(shù)據(jù)治理改革背后的技術(shù)屬性被約束在行政體制的制度理性范疇內(nèi)。

根據(jù)上述分析，在激勵機(jī)制、容錯機(jī)制、試點(diǎn)機(jī)制的“三重調(diào)適”之下，大數(shù)據(jù)治理改革由項(xiàng)目規(guī)劃轉(zhuǎn)化為改革實(shí)踐。在這個過程中，大數(shù)據(jù)治理改革為政府職責(zé)轉(zhuǎn)變與服務(wù)型政府建設(shè)提供了新的歷史契機(jī)，使中國的政府在有效治理的意義上能夠?qū)崿F(xiàn)跨越式發(fā)展。但是，從機(jī)制調(diào)適與大數(shù)據(jù)技術(shù)的互動來看，大數(shù)據(jù)治理改革不是一個單純的技術(shù)問題，而是一個現(xiàn)有行政體制通過機(jī)制調(diào)適約束技術(shù)屬性的過程。這個過程既使大數(shù)據(jù)治理技術(shù)得到有效的運(yùn)用，也保障了行政體制對大數(shù)據(jù)技術(shù)的“馴化”。由此可見，通過機(jī)制調(diào)適，大數(shù)據(jù)治理改革納入行政體制改革的有序軌道，從而使大數(shù)據(jù)技術(shù)從挑戰(zhàn)行政體制的外在壓力轉(zhuǎn)化為鞏固行政體制的內(nèi)在資源。

因此，簡單地從“技術(shù)革命—治理改革”的線性邏緝理解政府的大數(shù)據(jù)治理改革顯然是不充分的。大數(shù)據(jù)治理改革是一個在通過“馴化”將技術(shù)革命轉(zhuǎn)化為內(nèi)在資源的基礎(chǔ)上，運(yùn)用技術(shù)革命成果鞏固行政體制的過程。當(dāng)然，在這個過程中，大數(shù)據(jù)治理改革也推動了中國的政府發(fā)展與治理水平的提升。

五、結(jié)論與討論

根據(jù)上述分析，大數(shù)據(jù)治理改革的制度變遷過程并非遵循“技術(shù)革命拉動治理改革”的線性邏輯，也就自然不是行政體制對技術(shù)革命的應(yīng)激反應(yīng)，而是一個復(fù)雜的技術(shù)政治化過程，并呈現(xiàn)出深刻的政治邏輯。本文旨在對這種“線性邏輯”觀進(jìn)行理論反思，并得出一個基本結(jié)論：作為一次制度變遷，大數(shù)據(jù)治理改革包涵兩個過程的內(nèi)容，一方面，大數(shù)據(jù)治理改革是以項(xiàng)目制為基礎(chǔ)將大數(shù)據(jù)技術(shù)由外部壓力轉(zhuǎn)化為內(nèi)部資源后而形成的制度變遷過程；另一方面，大數(shù)據(jù)治理改革是行政體制對大數(shù)據(jù)技術(shù)產(chǎn)生機(jī)制調(diào)適的過程。從這個角度看，大數(shù)據(jù)技術(shù)中的“去中心化”意圖實(shí)質(zhì)上并不是大數(shù)據(jù)治理的自然屬性，而是學(xué)者將自身對政府改革的期待建構(gòu)性地投射于大數(shù)據(jù)技術(shù)的結(jié)果。在這一結(jié)論的基礎(chǔ)上，可以延伸性地討論以下兩個重要問題。

第一，中國的行政體制具有較強(qiáng)的制度再生產(chǎn)能力。自改革開放以來，“改革”已經(jīng)成為中國行政體制的一種常態(tài)。這對理論界與實(shí)務(wù)界產(chǎn)生了一個重要的影響，即實(shí)務(wù)界強(qiáng)調(diào)“體制改革”，理論界關(guān)注“制度變遷”。而對行政體制改革的理論敘事也沒有跳出經(jīng)典制度主義理論的分析范式，因而被簡化為制度的“均衡狀態(tài)”與外在壓力的“否決點(diǎn)”之間的互動?！埃ㄖ贫龋┳冞w的動力來自外部，如果組織不能適應(yīng)環(huán)境的變化，它也會像生物機(jī)體一樣死去?！保?2］118但事實(shí)上，中國的行政體制正在不斷地通過制度再生產(chǎn)積極地對技術(shù)創(chuàng)新進(jìn)行約束。項(xiàng)目制就是這種制度再生產(chǎn)的一種重要形態(tài)，而大數(shù)據(jù)治理改革正是在項(xiàng)目制的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)對大數(shù)據(jù)技術(shù)的約束，從而為推進(jìn)改革奠定基礎(chǔ)。由此可見，分析中國的行政體制改革不應(yīng)將制度理解為一種“消極系統(tǒng)”，而應(yīng)建構(gòu)一種“積極”的制度分析視角。

第二，中國改革進(jìn)程中的“穩(wěn)定之謎”。改革開放以來，中國持續(xù)四十年的經(jīng)濟(jì)增長造就了困擾西方理論界的“中國經(jīng)濟(jì)增長之謎”（China"s Puzzle）。［43］這種持續(xù)地經(jīng)濟(jì)增長背后還包含著另一個西方理論難以解釋的困惑，即中國的政府治理體系如何為中國的經(jīng)濟(jì)增長供給一個穩(wěn)定的政治社會環(huán)境。本文的結(jié)論在一定程度上可以為解釋“穩(wěn)定之謎”提供一定的理論支持。大數(shù)據(jù)技術(shù)是現(xiàn)代社會以來最大的技術(shù)創(chuàng)新，是被喻為“第四次工業(yè)革命”的人工智能的技術(shù)基礎(chǔ)。中國行政體制在這樣一個重大歷史科技發(fā)展節(jié)點(diǎn)上所作出的反應(yīng)，無論是以項(xiàng)目制為特征的制度再生產(chǎn)，還是對“非預(yù)期結(jié)果”的機(jī)制調(diào)適，都是通過自我調(diào)整對大數(shù)據(jù)治理改革的節(jié)奏與過程進(jìn)行調(diào)控，使之能夠與穩(wěn)定的行政體制相適應(yīng)，從而確保改革進(jìn)程中政治社會環(huán)境的整體穩(wěn)定。因此，不能像西方理論界那樣，片面地將中國的行政體制對于技術(shù)創(chuàng)新的約束理解為一種對新技術(shù)的“內(nèi)卷”作用，相反，在這種制度約束中蘊(yùn)含著巨大的改革動力與潛能。