吳 昭 軍

（中國農(nóng)業(yè)大學(xué)1.土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院；2.中國土地政策與法律研究中心，北京100193）

一、問題的提出

《農(nóng)村土地承包法》與《民法典》相繼肯認(rèn)并表達(dá)了農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”政策，承包地上的權(quán)利結(jié)構(gòu)獲得重塑，進(jìn)入“兩權(quán)”（土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)）與“三權(quán)”并存的階段。農(nóng)地“三權(quán)分置”指向的標(biāo)的物是家庭承包經(jīng)營的土地（以下簡稱“承包地”①承包具有兩種方式：家庭承包和其他方式的承包。在廣義上，通過其他方式承包的“四荒地”也可被稱為“承包地”。本文采狹義的“承包地”概念，指家庭承包的土地。），但是在政策入法過程中產(chǎn)生了體系效應(yīng)：2018年《農(nóng)村土地承包法》將原法中的“四荒地”上以其他方式承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)換并納入到了土地經(jīng)營權(quán)概念之中?！八幕牡亍蓖恋亟?jīng)營權(quán)成為承包地“三權(quán)分置”的體系產(chǎn)物，但是《農(nóng)村土地承包法》的這種體系化存在不徹底性。不論是“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)（即土地所有權(quán)直接派生的土地經(jīng)營權(quán)）還是承包地土地經(jīng)營權(quán)（即土地承包經(jīng)營權(quán)派生的土地經(jīng)營權(quán)），均是市場化的土地利用權(quán)利，本應(yīng)在土地經(jīng)營權(quán)體系化構(gòu)建的同時，設(shè)置專章將二者一同規(guī)定，但是《農(nóng)村土地承包法》最終沿采“第二章家庭承包”和“第三章其他方式的承包”二分的章節(jié)體例，在結(jié)構(gòu)上割裂了兩類土地經(jīng)營權(quán)。體系效應(yīng)與結(jié)構(gòu)割裂雙向反力造成“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則的解釋與適用困難，即其是否與承包地土地經(jīng)營權(quán)適用相同規(guī)則。例如，《農(nóng)村土地承包法》第45條規(guī)定的工商資本流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的規(guī)則，是否適用于“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)；“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的條件、方式等是否與承包地相同；“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)抵押是否適用《農(nóng)村土地承包法》第47條等。雖然承包地和“四荒地”均為農(nóng)村土地，但是基于二者具有不同的土地用途、不同的社會功能，兩類土地上設(shè)立的土地經(jīng)營權(quán)是否能夠適用相同的流轉(zhuǎn)規(guī)則，需要進(jìn)行具體分析。目前學(xué)界關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的討論多著眼于土地承包經(jīng)營權(quán)派生的土地經(jīng)營權(quán)，而忽略了“四荒地”上以其他方式承包取得的土地經(jīng)營權(quán)，導(dǎo)致理論研究與規(guī)范闡釋不足。本文擬立足于《民法典》和《農(nóng)村土地承包法》的條文，以解釋論視角分析“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)則。

首先需要理清的是，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)區(qū)分設(shè)立環(huán)節(jié)的流轉(zhuǎn)與二級市場中的再流轉(zhuǎn)兩種類型?！掇r(nóng)村土地承包法》第36條和《民法典》第339條所使用的“流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)”表述，混淆了土地承包經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營權(quán)能和土地經(jīng)營權(quán)。在土地流轉(zhuǎn)之前尚未發(fā)生“三權(quán)分置”，土地經(jīng)營權(quán)尚未產(chǎn)生，此時承包地仍處于“土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)”兩權(quán)結(jié)構(gòu)，承包方行使和處分的是土地承包經(jīng)營權(quán)。［1］所以，這兩個條文實際要表達(dá)的含義是承包方對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行債權(quán)性處分，通過出租、入股等方式流轉(zhuǎn)承包地，從而設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)，而不是對土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行處分的規(guī)定。［2］“四荒地”上的土地經(jīng)營權(quán)則是由《農(nóng)村土地承包法》第49條規(guī)定的以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式流轉(zhuǎn)“四荒地”而設(shè)立?！掇r(nóng)村土地承包法》第46條、第53條和《民法典》第342條規(guī)定的才是以土地經(jīng)營權(quán)為客體的流轉(zhuǎn)（法律將其表達(dá)為土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)），即經(jīng)營權(quán)人對土地經(jīng)營權(quán)的處分。

環(huán)節(jié)不同必然導(dǎo)致流轉(zhuǎn)的法律效果的不同。以承包地上的土地經(jīng)營權(quán)為例，在設(shè)立環(huán)節(jié)，承包農(nóng)戶將土地入股，為受讓人創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營權(quán)，自己不喪失土地承包經(jīng)營權(quán)；［3］在再流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，經(jīng)營權(quán)人將土地經(jīng)營權(quán)入股，產(chǎn)生的效果是土地經(jīng)營權(quán)的移轉(zhuǎn)，經(jīng)營權(quán)人喪失土地經(jīng)營權(quán)，獲得股權(quán)，受讓人繼受取得土地經(jīng)營權(quán)。在設(shè)立環(huán)節(jié)，承包農(nóng)戶將土地出租，為受讓人創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營權(quán)，土地承包關(guān)系不發(fā)生變化；②2005年原農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第35條規(guī)定，出租是指“承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。出租后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。承租方按出租時約定的條件對承包方負(fù)責(zé)”。在再流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，經(jīng)營權(quán)人將土地經(jīng)營權(quán)出租，實際上是對農(nóng)地的轉(zhuǎn)租，其法律效果應(yīng)依《合同法》第224條和《民法典》第716條進(jìn)行判定，即承租人（經(jīng)營權(quán)人）與承包方之間的出租合同繼續(xù)有效，第三人在轉(zhuǎn)租期限內(nèi)享有對土地的經(jīng)營權(quán)，成為次經(jīng)營權(quán)人。［4］

既然《民法典》與《農(nóng)村土地承包法》條文中的“流轉(zhuǎn)”既包含土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立環(huán)節(jié)的流轉(zhuǎn)也包括土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立后的再流轉(zhuǎn)，那么本文所闡釋的“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則便也囊括這兩個環(huán)節(jié)。

二、“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立環(huán)節(jié)的流轉(zhuǎn)規(guī)則

承包地上的土地經(jīng)營權(quán)是經(jīng)由流轉(zhuǎn)而設(shè)立取得，而在《農(nóng)村土地承包法》條文中，“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)乃“通過其他方式的承包”取得，同一立法使用了兩種不同的表述方式，分別規(guī)定兩種土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立，帶來理解和適用上的疑問：在“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立上，“其他方式的承包”是否等同于流轉(zhuǎn)？若“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)亦由流轉(zhuǎn)而設(shè)立，那么流轉(zhuǎn)規(guī)則與承包地土地經(jīng)營權(quán)是否相同，尤其是在工商資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的規(guī)則上？

（一）“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立的流轉(zhuǎn)方式

對于承包地上土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立的流轉(zhuǎn)方式，《農(nóng)村土地承包法》第36條明確規(guī)定為“出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式”。《農(nóng)村土地承包法》2018年修正時，將原法中的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)拆分為“依法互換、轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)”和“依法流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)”兩部分。此種拆分是基于“三權(quán)”分置改革項下的法律效果區(qū)分：前者是對土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性處分，發(fā)生物權(quán)變動的效果，但不派生土地經(jīng)營權(quán)，不涉及“三權(quán)”分置；后者產(chǎn)生承包地的債權(quán)性移轉(zhuǎn)效果，派生土地經(jīng)營權(quán)，導(dǎo)致“三權(quán)”分置。［5］207故“流轉(zhuǎn)的應(yīng)當(dāng)是土地經(jīng)營權(quán)，而不是土地承包經(jīng)營權(quán)”。［6］77所以，2018年《農(nóng)村土地承包法》將“流轉(zhuǎn)”限縮為“出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式”，成為承包地上土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立方式。但是對于“四荒地”上土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立，《農(nóng)村土地承包法》僅規(guī)定了“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包”，這是程序意義上訂立承包合同的方式，而非處分土地的方式。那么法律解釋上的問題便是，“四荒地”上土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立，是否與承包地相同，為“出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式”？

筆者認(rèn)為，“四荒地”上土地經(jīng)營權(quán)亦是通過出租、入股或者其他方式流轉(zhuǎn)設(shè)立，與土地承包經(jīng)營權(quán)派生的土地經(jīng)營權(quán)相同。土地的處分包括物權(quán)性處分和債權(quán)性處分兩種，《農(nóng)村土地承包法》將“流轉(zhuǎn)”和轉(zhuǎn)讓、互換相互剝離，正是基于土地債權(quán)性處分和物權(quán)性處分的分野?！八幕牡亍睂偌w所有，在發(fā)包承包過程中，不存在土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓、互換、抵押等物權(quán)性處分?！八幕牡亍鄙贤恋亟?jīng)營權(quán)由集體土地所有權(quán)直接派生，是對土地所有權(quán)設(shè)定的負(fù)擔(dān)。出租和入股等流轉(zhuǎn)方式均為集體保留土地所有權(quán)，將土地的使用權(quán)移轉(zhuǎn)給他人，交由他人經(jīng)營，為他人創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營權(quán)。這與承包農(nóng)戶保留土地承包經(jīng)營權(quán)，通過出租、入股等方式流轉(zhuǎn)給他人從而設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)的邏輯路徑是一致的。所以，《農(nóng)村土地承包法》第49條規(guī)定的以其他方式承包“四荒地”中的“承包”、訂立“承包合同”，在性質(zhì)上均應(yīng)屬于出租、入股或者其他方式等債權(quán)性處分方式；招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等“其他方式”則是訂立這些合同的程序性方式。

需要注意的是，“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)期限（承包期限）與承包地不同。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第21條，家庭承包地的承包合同期限為30年至70年不等。對于“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)，《農(nóng)村土地承包法》未在第三章“其他方式的承包”中規(guī)定承包期限。從章節(jié)體例上看，“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)不應(yīng)直接適用第21條關(guān)于家庭承包期限的規(guī)定。從民法基礎(chǔ)理論來看，不論是出租還是入股，流轉(zhuǎn)為他人設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)的行為實質(zhì)上反映的都是一種土地租賃關(guān)系，屬于特殊的不動產(chǎn)租賃合同。①若發(fā)包方將“四荒地”以入股的方式進(jìn)行發(fā)包，其中土地所有權(quán)不得轉(zhuǎn)讓，入股的財產(chǎn)是土地經(jīng)營權(quán)，即接受入股的合作社或公司等主體可以在一定期限內(nèi)對土地占有、使用和收益。試點實踐中多采取土地年租金乘以入股期限的方式對入股的土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行作價，這實質(zhì)上屬于一種特殊的土地租賃關(guān)系。作為租賃權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)可以出資入股。參見劉云生、吳昭軍：《農(nóng)村土地股份制改革中的行為特征》，《求實》2016年第9期；房紹坤、張旭昕：《“三權(quán)分置”下農(nóng)地權(quán)利入股公司的路徑與規(guī)則》，《湖南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2019年第6期。在法律適用上，《民法典》合同編是不動產(chǎn)租賃合同的一般法，在其他法律規(guī)范未作出特別規(guī)定時，“四荒地”承包合同便應(yīng)遵循《民法典》合同編關(guān)于租賃合同的一般規(guī)定。梳理相關(guān)法律政策發(fā)現(xiàn)，雖然《農(nóng)村土地承包法》沒有對“四荒地”承包期限進(jìn)行特別規(guī)定，但是部分法規(guī)和規(guī)范性文件規(guī)定“四荒地”的土地使用權(quán)最長不超過50年，例如2014年《土地管理法實施條例》第17條、1999年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步做好治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源工作的通知》等。對此，應(yīng)認(rèn)定其屬于法律的特別規(guī)定，不受《民法典》第705條關(guān)于不動產(chǎn)租賃合同不超過20年的約束。相較之下，《農(nóng)村土地承包法》沒有對承包地上土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)期限作出特別規(guī)定，那么依照法理，由土地承包經(jīng)營權(quán)派生的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限應(yīng)遵循《民法典》第705條關(guān)于不動產(chǎn)租賃合同的一般規(guī)定，最長期限不超過20年。

（二）社會資本流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的規(guī)則是否適用于“四荒地”

對承包地上的土地經(jīng)營權(quán)，2018年《農(nóng)村土地承包法》第45條增設(shè)了工商企業(yè)等社會資本流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的準(zhǔn)入、監(jiān)管制度，并對集體經(jīng)濟(jì)組織收取管理費(fèi)作出規(guī)定。對于“四荒地”上以其他方式承包取得的土地經(jīng)營權(quán)，新法未作此規(guī)定，由此產(chǎn)生的問題是，第45條是否適用或者類推適用于“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)？意即，工商企業(yè)等社會資本以其他方式承包取得“四荒地”上的土地經(jīng)營權(quán)，是否應(yīng)依照第45條的規(guī)定，遵循準(zhǔn)入、監(jiān)管制度和向集體繳納管理費(fèi)？

在章節(jié)設(shè)置上，第45條位于第二章，以其他方式承包取得的土地經(jīng)營權(quán)則置于第三章，在形式邏輯上無法直接適用第45條。至于能否類推適用第45條，應(yīng)區(qū)分不同款項。

首先，第1款不宜作類推適用。其一，該款實際上創(chuàng)設(shè)了一項新的行政許可，由政府審核批準(zhǔn)社會資本的準(zhǔn)入。我國《行政許可法》規(guī)定了行政許可法定原則，要求行政許可必須依照法律規(guī)定的權(quán)限、范圍、條件和程序進(jìn)行。［7］226立法未明確規(guī)定此項行政許可適用于“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)，根據(jù)行政許可法定原則，不宜通過解釋擴(kuò)張其適用范圍。其二，對于承包地的土地經(jīng)營權(quán)，政策和立法須考量如何平衡多方主體利益，保護(hù)農(nóng)戶利益不受損，防止土地過于集中，維持農(nóng)地農(nóng)用，故對社會資本準(zhǔn)入設(shè)置行政許可。［8］根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第52條第2款，在“四荒地”招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式流轉(zhuǎn)時，亦須對受讓人的資信情況和經(jīng)營能力等予以審查，此處受讓人便包括社會資本，只不過審查的主體是發(fā)包方。其目的是保障土地資源能夠得到有效開發(fā)和利用，這與第45條規(guī)定的資格審查的目的相同。［6］194可見，因為“四荒地”不具有社會保障功能，國家鼓勵多元主體參與這類土地的治理開發(fā)，立法對社會資本流轉(zhuǎn)取得“四荒地”的土地經(jīng)營權(quán)的規(guī)定較為寬松，由發(fā)包方和集體成員決定流轉(zhuǎn)事宜未上升至行政許可。

其次，第45條第2款可以類推適用于“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)。該款認(rèn)可集體經(jīng)濟(jì)組織在一定情形下收取管理費(fèi)的行為，有其合理性。在實踐中，集體經(jīng)濟(jì)組織可以發(fā)揮自身優(yōu)勢，為土地流轉(zhuǎn)、利用提供服務(wù)，有助于農(nóng)戶、社會資本等多元主體的溝通、協(xié)調(diào)等。社會資本流轉(zhuǎn)取得“四荒地”的土地經(jīng)營權(quán)同樣存在此種情形，故可以類推適用該款。2021年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》便規(guī)定，以其他方式承包取得的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)參照適用該辦法。

三、“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的條件

再流轉(zhuǎn)是土地經(jīng)營權(quán)已經(jīng)創(chuàng)設(shè)之后的“二級市場”，基于“四荒地”與承包地的功能不同，立法對兩者的再流轉(zhuǎn)設(shè)置了不同的限制條件。在土地經(jīng)營權(quán)體系化塑造的視角下，尚需對立法中關(guān)于“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的條件作進(jìn)一步的規(guī)范解釋。

（一）再流轉(zhuǎn)是否須“登記取得權(quán)屬證書”

《民法典》第342條相較于《物權(quán)法》第133條，增加了“經(jīng)依法登記取得權(quán)屬證書的”作為再流轉(zhuǎn)條件，這與《農(nóng)村土地承包法》第53條保持一致。這便引發(fā)條文理解和司法適用上的困惑：“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)是否以登記取得權(quán)屬證書作為必要條件？若未登記取得證書，再流轉(zhuǎn)行為的效力如何？

2005年《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第21條第1款規(guī)定，“四荒地”承包方若未辦理登記取得證書等，那么流轉(zhuǎn)行為將歸于無效。最高人民法院的理由包括三項：對原農(nóng)村土地承包法第49條的反向解釋；以其他方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)作為物權(quán)，應(yīng)自登記時設(shè)立；在登記之前該權(quán)利屬于債權(quán)，不能進(jìn)入市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)。［9］223-224筆者認(rèn)為，這三項理由不能成立，該條司法解釋更不能繼續(xù)適用于修法之后的“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)。

首先，2018年《農(nóng)村土地承包法》第53條（原法第49條）規(guī)定經(jīng)依法登記取得證書的“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)，該條文在性質(zhì)上屬于賦權(quán)性規(guī)范，不是強(qiáng)制性規(guī)定，更未明確禁止未登記取得證書的“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，所以不能從反向解釋得出未登記取得證書的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為無效的結(jié)論。

其次，登記是“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)的對抗要件，而非設(shè)立要件。原農(nóng)村土地承包法僅在第二章明確規(guī)定了家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)自承包合同生效時設(shè)立，登記僅為對抗要件，成為我國物權(quán)體系中采債權(quán)意思主義的特殊用益物權(quán)；第三章卻未明確規(guī)定以其他方式承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)何時設(shè)立。對此，有學(xué)者認(rèn)為，既然立法對其未作特別規(guī)定，那么便應(yīng)適用不動產(chǎn)物權(quán)變動的一般規(guī)則，即登記設(shè)立。［10］最高人民法院民一庭在2005年司法解釋中明顯采此觀點。筆者認(rèn)為該結(jié)論在解釋論上不能成立。作為原農(nóng)村土地承包法的后法與上位法，《物權(quán)法》第127條明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)自承包合同生效時設(shè)立，沒有區(qū)分家庭承包和其他方式承包，是對兩種土地承包經(jīng)營權(quán)的一體化規(guī)定。［11］那么，其他方式承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)自應(yīng)適用《物權(quán)法》第127條，登記不是其設(shè)立要件。2018年《農(nóng)村土地承包法》將該權(quán)利修改為土地經(jīng)營權(quán)后，在解釋上便不能再適用《物權(quán)法》第127條和《民法典》第333條了。此時，“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)的登記規(guī)則應(yīng)直接適用《民法典》第341條，采登記對抗規(guī)則，或者類推適用《農(nóng)村土地承包法》第41條關(guān)于承包地土地經(jīng)營權(quán)登記對抗的規(guī)則。一方面，《民法典》第341條規(guī)定的是土地經(jīng)營權(quán)的登記對抗規(guī)則，沒有區(qū)分不同取得方式的土地經(jīng)營權(quán)，那么“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)自然可以適用該規(guī)定。另一方面，《農(nóng)村土地承包法》僅在第二章規(guī)定了承包地土地經(jīng)營權(quán)的登記對抗規(guī)則，在第三章對“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)卻沒作規(guī)定?；趦深愅恋亟?jīng)營權(quán)均為市場化的土地利用權(quán)利，在法技術(shù)上，“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)可以類推適用第41條。［12］

最后，登記不是“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的必要前提條件。學(xué)界關(guān)于“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)存在很大爭議。有觀點認(rèn)為應(yīng)延續(xù)原農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，將其定位為物權(quán)；也有觀點認(rèn)為，在土地經(jīng)營權(quán)體系化塑造下，“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)已轉(zhuǎn)化為債權(quán)；還有觀點認(rèn)為，期限五年以上或進(jìn)行登記的為物權(quán)，否則為債權(quán)。［13］實際上，不論“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)屬于債權(quán)還是物權(quán)，都可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)。若界定為物權(quán)，“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)采登記對抗規(guī)則，即便未辦理登記取得權(quán)利證書，亦不影響土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立與變動。若界定為債權(quán)，“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)屬于依法可以轉(zhuǎn)讓的債權(quán)，亦不需要以登記取得權(quán)利證書作為處分的前提條件。而且，對于承包地上土地經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)，立法并未設(shè)置須辦理權(quán)利登記的限制條件，同一權(quán)利體系下的“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)亦無理由多此限制。那么《農(nóng)村土地承包法》為何在“四荒地”權(quán)利流轉(zhuǎn)中規(guī)定登記呢？全國人大法工委的解釋是，“四荒地”的承包期限一般較長，“雙方需要建立一種物權(quán)關(guān)系”，［14］118“以便更好地得到保護(hù)”。［6］220由此可見，登記是為了強(qiáng)化“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性和對抗性，保護(hù)權(quán)利人的利益，這與登記對抗規(guī)則相協(xié)調(diào)，而不是為了限制權(quán)利的流轉(zhuǎn)。所以，登記取得權(quán)屬證書不是對“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的效力性強(qiáng)制性規(guī)定，流轉(zhuǎn)行為的效力不因是否登記取得權(quán)屬證書而受影響。2020年12月最新修正的《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》便刪去了原司法解釋的第21條，殊值贊同。

（二）再流轉(zhuǎn)是否須集體成員民主決議同意

發(fā)包方將“四荒地”向非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)行發(fā)包時，需要“事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”，意即非本集體成員的民事主體若通過流轉(zhuǎn)取得“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)，須經(jīng)集體成員的民主決議程序。在規(guī)范理解與法律適用上存在的問題是，以其他方式承包取得“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利人，將該土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)給非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，是否仍須經(jīng)集體成員民主決議同意？

這一問題在司法實踐中存在爭議。有法院依據(jù)《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行中華人民共和國民法通則若干問題的意見》第95條認(rèn)為，“四荒地”的承包方可以將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，但是須經(jīng)發(fā)包方同意。①參見西鄉(xiāng)縣人民法院（2017）陜0724民初763號民事判決書、葫蘆島市中級人民法院（2016）遼14民終1534號民事判決書等。有法院根據(jù)原《土地管理法》第15條第2款認(rèn)為，承包方向本集體外部轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)，需要經(jīng)過村民民主決議程序。②參見哈爾濱市中級人民法院（2018）黑01民終1242號民事判決書。也有法院認(rèn)為，發(fā)包方將土地向本集體外部發(fā)包時需要通過民主決議程序，是為了保護(hù)本集體成員利益，已經(jīng)承包土地的承包人對外流轉(zhuǎn)無需經(jīng)過民主決議程序。①參見涼城縣人民法院（2018）內(nèi)0925民初482號民事判決書?！掇r(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》沒有規(guī)定“四荒地”土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓需要經(jīng)過發(fā)包方同意，可以自由地進(jìn)行市場流轉(zhuǎn)。②參見漢中市中級人民法院（2018）陜07民終191號民事判決書。

2019年《土地管理法》修正時刪去了原法第15條第2款關(guān)于本集體外部的個人或組織承包經(jīng)營集體土地須經(jīng)民主決議通過的規(guī)定，《民法典》第342條和《農(nóng)村土地承包法》第53條亦未規(guī)定“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)向本集體外部再流轉(zhuǎn)時須經(jīng)民主決議通過。但是這并不意味著民主決議程序不適用于此種情形。筆者認(rèn)為，“四荒地”的承包方將土地經(jīng)營權(quán)向本集體以外的組織或個人再流轉(zhuǎn)時，應(yīng)類推適用《農(nóng)村土地承包法》第52條。

在“四荒地”發(fā)包環(huán)節(jié)（土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)設(shè)立環(huán)節(jié)），《農(nóng)村土地承包法》第52條之所以規(guī)定向本集體外部發(fā)包須經(jīng)民主決議程序，主要原因有兩方面：其一，保障集體成員的權(quán)利，防止個別人員侵害集體土地所有權(quán)；其二，對集體外部的承包方的資信情況和經(jīng)營能力進(jìn)行審查，確保集體土地能夠得到合理開發(fā)利用，合同得到全面履行。［6］219這兩個問題在再流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)同樣存在。第一，若僅在發(fā)包環(huán)節(jié)對向本集體外部流轉(zhuǎn)“四荒地”設(shè)置民主決議程序而在再流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)不設(shè)置的話，可能會誘發(fā)道德風(fēng)險，例如本集體成員和本集體外部的主體串通，先由本集體成員承包“四荒地”，然后再將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給本集體外部的主體，便可以規(guī)避民主決議程序，損害集體成員的利益。第二，在再流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給本集體外部的主體，亦會存在受讓方是否具有足夠的資信狀況和經(jīng)營能力的問題，這直接關(guān)系到集體土地能否得到有效合理地利用開發(fā)，集體收益能否得到切實履行和保障。在工商資本下鄉(xiāng)、經(jīng)營主體良莠不齊的現(xiàn)實背景下，為防止“四荒地”承包方將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給不具有經(jīng)營能力或資信狀況不好的主體，保護(hù)集體財產(chǎn)權(quán)益，有必要對向本集體外部再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的行為進(jìn)行民主決議和審查。

此外，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第46條，承包地上的土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)須經(jīng)承包方同意。其中的原因是，承包農(nóng)戶不是再流轉(zhuǎn)合同的當(dāng)事人，對再流轉(zhuǎn)的次受讓人的資信狀況、經(jīng)營能力等不了解，也無法把握次受讓人對土地的真實利用情況、是否對土地造成損害等，最終可能損害承包農(nóng)戶的權(quán)益。［6］197那么，為防止集體所有權(quán)受到損害，“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)同樣也應(yīng)有一定的限制。若再流轉(zhuǎn)的受讓方為本集體內(nèi)部成員，基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的封閉性和農(nóng)村的“熟人”社會狀態(tài)，集體成員之間較為熟悉，可以不經(jīng)發(fā)包方同意或民主決議通過。但是若向本集體外部再流轉(zhuǎn)，則需要滿足一定的程序要求。此情形下的成員民主決議程序具有發(fā)包方同意的效果。

概言之，不論是“四荒地”發(fā)包環(huán)節(jié)，還是“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，只要向本集體之外的組織或個人流轉(zhuǎn)或轉(zhuǎn)讓，均應(yīng)適用或類推適用《農(nóng)村土地承包法》第52條，經(jīng)集體成員民主決議通過。

四、“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的方式

圍繞“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)方式，最具焦點性的兩個問題便是，在《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于承包地“三權(quán)分置”的體系效應(yīng)下，“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)能否轉(zhuǎn)讓以及如何抵押。這關(guān)系到“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)和承包地土地經(jīng)營權(quán)規(guī)則的體系沖突與協(xié)調(diào)問題。

（一）轉(zhuǎn)讓是否屬于“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的方式

《民法典》第342條和《農(nóng)村土地承包法》第53條相較于《物權(quán)法》第133條，在“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的處分方式中刪除了“轉(zhuǎn)讓”，增加了“出租”，由此便產(chǎn)生理解和適用上的問題：“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)能否進(jìn)行轉(zhuǎn)讓？

梳理相關(guān)規(guī)范可見，《農(nóng)村土地承包法》第46條規(guī)定了承包地土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)，沒有列舉再流轉(zhuǎn)的具體方式，第53條規(guī)定“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)，列舉數(shù)項再流轉(zhuǎn)方式；《民法典》第342條則照搬了《農(nóng)村土地承包法》第53條。在解釋上，《農(nóng)村土地承包法》第46條沒有對再流轉(zhuǎn)方式作出限制，自然應(yīng)包括所有流轉(zhuǎn)方式。問題在于如何理解此處的“流轉(zhuǎn)”。有學(xué)者認(rèn)為，此處應(yīng)包括轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等所有處分方式。［15］相較之下，第53條所列舉的流轉(zhuǎn)方式中則沒有包含轉(zhuǎn)讓。全國人大法工委民法室的解釋是，本次《農(nóng)村土地承包法》修正，“家庭承包和以其他方式的承包流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的方式都發(fā)生了變化”，將流轉(zhuǎn)對象由土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)整為土地經(jīng)營權(quán)，同時將“流轉(zhuǎn)”概念進(jìn)行了限縮，主要是指“出租、入股或其他方式”，不再包括轉(zhuǎn)讓、互換，所以“本條中不再規(guī)定轉(zhuǎn)讓為流轉(zhuǎn)的方式之一”。［6］221對此，有學(xué)者認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)作為市場化的權(quán)利，理應(yīng)可以再進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或繼承，新《農(nóng)村土地承包法》之所以沒有明確規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓和繼承，可能緣于立法將土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)和土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)設(shè)立進(jìn)行合一調(diào)整，后者不包含轉(zhuǎn)讓和繼承，也就未對前者的轉(zhuǎn)讓和繼承進(jìn)行列舉規(guī)定。［16］這一觀點頗值贊同，立法在本條將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)設(shè)立和土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)兩個環(huán)節(jié)中的“流轉(zhuǎn)”概念進(jìn)行了統(tǒng)一，但仍應(yīng)區(qū)分兩個環(huán)節(jié)中權(quán)利處分方式的不同。

基于體系的協(xié)調(diào)性和概念的一貫性，立法關(guān)于“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)規(guī)則中的“流轉(zhuǎn)”概念應(yīng)與《農(nóng)村土地承包法》第36條規(guī)定的“流轉(zhuǎn)”含義保持一致，即出租、入股或者其他方式，不包括轉(zhuǎn)讓、互換。那么土地經(jīng)營權(quán)是否具有轉(zhuǎn)讓權(quán)能？筆者認(rèn)為，雖然《農(nóng)村土地承包法》第53條和《民法典》第342條沒有明確列出轉(zhuǎn)讓，但是在解釋上，“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓。其一，法律雖然沒有明確規(guī)定轉(zhuǎn)讓權(quán)能，但是也未明確禁止，民事立法以“法無禁止皆可為”作為基本理念，所以在解釋上不宜簡單認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)不能轉(zhuǎn)讓。例如，《物權(quán)法》第153條列舉規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押，沒有規(guī)定出租權(quán)能，這并不意味著在法律上不能出租，根據(jù)《合同法》第212條和《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第4條，建設(shè)用地使用權(quán)可以進(jìn)行出租。［17］其二，“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)尚存在爭議，但不論定位為物權(quán)還是債權(quán)，其均應(yīng)具有轉(zhuǎn)讓的權(quán)能。若“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)屬于物權(quán)，則根據(jù)《民法典》物權(quán)一般規(guī)則，在法無明文限制時可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。若“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)是基于合同產(chǎn)生的債權(quán)，在作為特別法的《農(nóng)村土地承包法》沒有進(jìn)行例外規(guī)定時，應(yīng)適用《民法典》第545條關(guān)于債權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，權(quán)利人可以將其轉(zhuǎn)讓給他人。其三，土地經(jīng)營權(quán)是市場化的土地利用權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)是承包地“三權(quán)分置”和修改《農(nóng)村土地承包法》的政策目的，“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)更是自始便具有市場流通性，允許轉(zhuǎn)讓契合其權(quán)利性質(zhì)和立法政策。其四，土地經(jīng)營權(quán)的入股具有移轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的效果，土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)時也將導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)移轉(zhuǎn)，與轉(zhuǎn)讓的法律效果相似。法律既然規(guī)定了“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)入股、抵押的再流轉(zhuǎn)方式，就沒有理由否定土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓。

綜上所述，《農(nóng)村土地承包法》第53條和《民法典》第342條中規(guī)定的“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)“再流轉(zhuǎn)”不包括轉(zhuǎn)讓，但是轉(zhuǎn)讓仍屬于“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)的處分方式之一。

（二）“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)抵押的規(guī)則適用

土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保是本次農(nóng)村土地承包法修改的重要內(nèi)容，在立法體例結(jié)構(gòu)上，《農(nóng)村土地承包法》第二章第47條和第三章第53條均規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)的融資擔(dān)保。在本次修法之前，以其他方式承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)便具有抵押權(quán)能，可以直接適用《擔(dān)保法》《物權(quán)法》抵押規(guī)則，其在本次修法中被重構(gòu)為土地經(jīng)營權(quán)，由此便產(chǎn)生法律解釋上的問題：“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保是否適用第47條，抑或適用《民法典》物權(quán)編抵押規(guī)則？這關(guān)系到“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)設(shè)立是采債權(quán)意思主義還是債權(quán)形式主義，擔(dān)保設(shè)立條件是否不同等問題。

第一，“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)抵押是否以辦理土地經(jīng)營權(quán)登記為前提？第53條規(guī)定以其他方式承包取得的土地經(jīng)營權(quán)抵押應(yīng)首先辦理登記取得權(quán)屬證書，而第47條對承包地土地經(jīng)營權(quán)抵押則未作此種限制。那么兩類土地經(jīng)營權(quán)在以登記取得權(quán)屬證書作為抵押前提條件上是否存在差異，流轉(zhuǎn)期限五年以上和不滿五年的土地經(jīng)營權(quán)登記能力不同，在擔(dān)保能力上又是否存在差異，便須作解釋。

有論者認(rèn)為，應(yīng)將辦理登記取得權(quán)屬證書設(shè)定為兩類土地經(jīng)營權(quán)抵押的共同條件，將《農(nóng)村土地承包法》第47條中的土地經(jīng)營權(quán)限縮為已登記取得權(quán)屬證書的土地經(jīng)營權(quán)。［18］此種觀點有待商榷。其一，在金融實踐中，金融機(jī)構(gòu)為確保交易安全，對抵押物的公示性、流通性等會有一定的要求，通常會要求辦理土地經(jīng)營權(quán)抵押登記。而土地經(jīng)營權(quán)抵押登記的前提是已辦理土地經(jīng)營權(quán)登記，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第41條，期限不足五年的土地經(jīng)營權(quán)不具有登記能力，那么也就意味著，未辦理登記或者不能辦理登記的土地經(jīng)營權(quán)將是信貸市場中不受歡迎的擔(dān)保工具。有觀點進(jìn)而認(rèn)為此類土地經(jīng)營權(quán)價值不高，不宜設(shè)立抵押。［1］但是在法解釋上，第47條第2款采取的是抵押權(quán)登記對抗主義，登記并非土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)設(shè)立的必備條件，那么土地經(jīng)營權(quán)登記便也不必要。故而，不論是期限不滿五年而不能辦理登記的土地經(jīng)營權(quán)，還是期限五年以上尚未辦理登記的土地經(jīng)營權(quán)，只要當(dāng)事人愿意就此進(jìn)行擔(dān)保，達(dá)成抵押合意，那么便可以設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)。［15］其二，如前文所述，第53條將權(quán)屬登記作為以其他方式承包取得的土地經(jīng)營權(quán)抵押前提的規(guī)定，是基于保護(hù)當(dāng)事人利益的考量所作的管理性強(qiáng)制性規(guī)定。在承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的土地經(jīng)營權(quán)和以其他方式承包取得的土地經(jīng)營權(quán)均為市場化權(quán)利，并進(jìn)行一體化塑造的立法意旨下，不宜在抵押權(quán)設(shè)立行為效力上將二者割裂，意即，雖然《農(nóng)村土地承包法》在管理上對以其他方式承包取得的土地經(jīng)營權(quán)抵押設(shè)有登記取得權(quán)屬證書的前提，體現(xiàn)公法對不同取得方式下的土地權(quán)利施加不同的管制措施，但這一前提要件不影響法律行為效力。若以其他方式承包取得的土地經(jīng)營權(quán)未辦理登記取得權(quán)屬證書，抵押合同不因此而無效，抵押權(quán)亦不因此而無法設(shè)立。

第二，在抵押權(quán)設(shè)立模式、設(shè)立條件、實現(xiàn)方式等方面，“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)是否適用《農(nóng)村土地承包法》第47條？從條文內(nèi)容來看，第47條對承包地土地經(jīng)營權(quán)抵押設(shè)置了諸多特別規(guī)定，例如第1款規(guī)定的向發(fā)包方備案、經(jīng)承包方同意、抵押權(quán)人限于金融機(jī)構(gòu)等條件，第2款規(guī)定的抵押權(quán)登記對抗模式，第4款規(guī)定的授權(quán)性條款和轉(zhuǎn)介條款等。與之相比，第53條對上述內(nèi)容均未作規(guī)定，“四荒地”是否適用或準(zhǔn)用第47條不無疑問。

第47條第1款第一句適用情形為“承包方”以其“承包地的土地經(jīng)營權(quán)”擔(dān)保，在文義上，第53條所規(guī)定的其他方式承包“四荒地”中的土地經(jīng)營權(quán)人也屬于“承包方”，也是以其“承包地的土地經(jīng)營權(quán)”抵押，似乎符合第47條第1款第一句的適用情形。但是在章節(jié)結(jié)構(gòu)上，第53條位于第三章，第47條則位于第二章“家庭承包”之中，難以直接相互適用。第53條所規(guī)定的此類土地經(jīng)營權(quán)來自原以其他方式承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，在本次修改之前便具有抵押權(quán)能，適用《擔(dān)保法》《物權(quán)法》。本次農(nóng)村土地承包法修改時，第47條的制定是以承包地“三權(quán)分置”為主要適用情形，以土地承包經(jīng)營權(quán)派生出的土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保為主要適用對象，在立法意旨上沒有將“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)納入一同考慮、一同調(diào)整之意。［6］200

如此一來，《農(nóng)村土地承包法》第53條所規(guī)定的“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)抵押自應(yīng)適用《民法典》第209條和抵押權(quán)的一般規(guī)則，這便導(dǎo)致兩種土地經(jīng)營權(quán)在抵押時的體系矛盾：由土地承包經(jīng)營權(quán)派生的土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立抵押權(quán)，依《農(nóng)村土地承包法》第47條第2款采登記對抗主義，而由集體土地所有權(quán)派生的土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立抵押權(quán)，則依《民法典》第209條和第402條采登記設(shè)立主義?！睹穹ǖ洹返?95條關(guān)于可以抵押的財產(chǎn)范圍，刪去了“四荒地”上的土地承包經(jīng)營權(quán)，“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)成為該條第七款“法律、行政法規(guī)未禁止抵押的其他財產(chǎn)”，第402條未明文規(guī)定其采登記對抗主義。但是，根據(jù)《民法典》第209條不動產(chǎn)物權(quán)變動采債權(quán)形式主義的原則，在法律未另有規(guī)定的情況下，“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)應(yīng)適用登記設(shè)立原則。在兩種土地經(jīng)營權(quán)均為市場化權(quán)利，均為可登記的債權(quán)，均旨在放活、加快土地流轉(zhuǎn)的制度定位下，抵押權(quán)設(shè)立模式不應(yīng)有異，應(yīng)然的制度設(shè)計是統(tǒng)一兩種土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)生效規(guī)則。目前這一體系矛盾只能在立法論層面尋求解決，有待未來修法或由其他法律進(jìn)行規(guī)定。

在設(shè)立條件方面，以土地承包經(jīng)營權(quán)派生的土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押，須經(jīng)承包方同意并向發(fā)包方備案，因“四荒地”不具有生活保障功能，立法者在制度設(shè)計時給予更寬松的空間，無需經(jīng)發(fā)包人同意或備案。［6］220在抵押權(quán)人主體范圍上，前者限于金融機(jī)構(gòu)，后者則沒有法律限制，這也是基于承包地和“四荒地”功能不同所作的政策考量。所以在此方面，“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)既不適用也不能類推適用《農(nóng)村土地承包法》第47條第1款。至于第47條第4款規(guī)定的土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保辦法可否將“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)容納在內(nèi)，尚有待根據(jù)未來該辦法的內(nèi)容來具體判定。較佳的立法方案是在該辦法中對兩類土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行一體化調(diào)整，對登記對抗規(guī)則、抵押合同內(nèi)容、抵押權(quán)實現(xiàn)方式等共通的規(guī)則作相同規(guī)定，對設(shè)立條件、程序等可以基于兩者之間的差異性作相異規(guī)定。

五、結(jié) 語

隨著承包地“三權(quán)分置”入法，原農(nóng)村土地承包法中土地承包經(jīng)營權(quán)的二元結(jié)構(gòu)不復(fù)存在，衍生出土地經(jīng)營權(quán)的二元結(jié)構(gòu)：承包地流轉(zhuǎn)所派生的土地經(jīng)營權(quán)與“四荒地”上以其他方式承包取得的土地經(jīng)營權(quán)。2018年《農(nóng)村土地承包法》在土地經(jīng)營權(quán)體系化塑造上尚有不足，以致兩類土地經(jīng)營權(quán)在規(guī)則適用上存在齟齬。從《農(nóng)村土地承包法》的修法過程和理論研究來看，“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)尚未受到足夠的關(guān)注，條文的內(nèi)容擬定仍存在一定的立法技術(shù)問題，規(guī)范的理解與適用也需進(jìn)一步地探討。土地權(quán)利義務(wù)的具體設(shè)計是由土地所承載的不同用途與功能決定的。承包地不僅擔(dān)負(fù)農(nóng)民生活保障功能，而且在用途管制制度下還承擔(dān)著農(nóng)地農(nóng)用、保障糧食安全的重任。故而，承包地上的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)受到法律的一定限制?！八幕牡亍辈怀袚?dān)這些社會功能，也不受永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線的剛性制約，所以在經(jīng)營用途、權(quán)利流轉(zhuǎn)上較為寬松。未來在進(jìn)行法規(guī)范解釋時，須尊重“四荒地”和承包地的不同資源屬性和社會功能，二者在土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)則上可以存在一定差異。［19］在此基礎(chǔ)上，基于土地經(jīng)營權(quán)的體系化塑造，“四荒地”和承包地上的土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)在規(guī)則設(shè)計上盡可能趨于統(tǒng)一、協(xié)調(diào)。