劉瑞瑞，劉志強(qiáng)

(1.上海政法學(xué)院 警務(wù)學(xué)院，上海 201701；2.上海政法學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，上海 201701)

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是在某一地域單位內(nèi)的多個(gè)區(qū)域在法律框架或規(guī)定范圍內(nèi)依據(jù)一定的協(xié)議形式所建立起來(lái)的，具有常態(tài)化、一體化、動(dòng)態(tài)化特質(zhì)并在某種程度上超越單一法域調(diào)控的經(jīng)濟(jì)發(fā)展類型。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的生成過(guò)程角度來(lái)觀察，它是構(gòu)成某一共同區(qū)域的各個(gè)組成部分之間通過(guò)積極主動(dòng)的合作進(jìn)而實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)融合狀態(tài)，區(qū)域內(nèi)各成員以協(xié)調(diào)、商談、配合等多種形式，通過(guò)互惠互利、互通有無(wú)、彼此開放、破除壁壘等手段，實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同利益最大化。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，原有的以行政區(qū)劃為基本單位的經(jīng)濟(jì)模式逐漸被區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總體戰(zhàn)略所取代，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入開展，勢(shì)必要求打破原有的行政區(qū)劃的藩籬，重新整合區(qū)域資源，形成區(qū)域整體優(yōu)勢(shì)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變革必然引發(fā)立法模式變革，區(qū)域立法協(xié)同的產(chǎn)生是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下各區(qū)域參與方適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求，也刺激、促進(jìn)并決定著地方立法模式的轉(zhuǎn)化、升級(jí)乃至變革。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化在客觀上要求法律一體化，進(jìn)而達(dá)到更高層次的法治一體化，區(qū)域立法協(xié)同作為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)顯得尤為關(guān)鍵。

區(qū)域立法協(xié)同是一個(gè)理論問(wèn)題，更是一個(gè)實(shí)踐問(wèn)題。不僅需要在理論層面解決區(qū)域立法協(xié)同的定位與合法性依據(jù)等問(wèn)題，也要將理論與實(shí)踐相勾連，回歸區(qū)域立法協(xié)同的具體實(shí)踐乃至歷史發(fā)展的語(yǔ)境當(dāng)中，特別是在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中對(duì)區(qū)域立法協(xié)同格局建構(gòu)予以再認(rèn)識(shí)，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的歷史發(fā)展脈絡(luò)中尋求答案，探索區(qū)域立法協(xié)同實(shí)踐形態(tài)的內(nèi)在理路與實(shí)現(xiàn)途徑，進(jìn)而形成對(duì)區(qū)域立法協(xié)同趨向的基本判斷并提出符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化及區(qū)域立法協(xié)同發(fā)展、演變規(guī)律的實(shí)踐方案。

一、區(qū)域立法協(xié)同定位與合法性問(wèn)題的法理分析

(一)在理論與實(shí)踐之間：區(qū)域立法協(xié)同的定位與合法性問(wèn)題

在經(jīng)濟(jì)全球化與經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的宏觀背景下，區(qū)域立法協(xié)同作為近年來(lái)立法領(lǐng)域的一項(xiàng)嶄新課題與重要舉措，逐漸成為解決跨區(qū)域問(wèn)題的主要思路與區(qū)域法治化的邏輯起點(diǎn)而被區(qū)域各參與方所高度重視。我國(guó)自“十一五”規(guī)劃綱要中首度提出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理念以來(lái)，長(zhǎng)三角、京津冀、珠三角、東三省等區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)，在法治建設(shè)思想的指導(dǎo)下，一方面區(qū)域立法活動(dòng)日益頻繁，呈常態(tài)化發(fā)展趨勢(shì)，立法協(xié)同模式表現(xiàn)出多樣性特點(diǎn)，區(qū)域立法更多地表現(xiàn)出在實(shí)踐上“先行先試”的特征；而在另一方面，區(qū)域立法協(xié)同與現(xiàn)行立法體制之間的緊張始終存在，對(duì)區(qū)域立法協(xié)同的合法性、有效性的爭(zhēng)議一直持續(xù)，同時(shí)區(qū)域立法協(xié)同在理論與實(shí)踐之間也有一定鴻溝。關(guān)于區(qū)域立法協(xié)同的一項(xiàng)根本性爭(zhēng)議即在《憲法》及《立法法》中都沒(méi)有明確提出區(qū)域立法或立法協(xié)同的相關(guān)概念；或者說(shuō)，區(qū)域立法協(xié)同作為一種新型立法樣態(tài)尚缺乏直接的法律依據(jù)與規(guī)范引導(dǎo)，沒(méi)有對(duì)立法主體間的合作立法作出明文規(guī)定。更進(jìn)一步講，由我國(guó)的單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式以及一元兩級(jí)多層次所決定的立法體制并沒(méi)有給國(guó)家和地方立法之外的立法形式留出足夠獨(dú)立的空間。(1)宋保振、陳金釗：《區(qū)域協(xié)同立法模式探究——以長(zhǎng)三角為例》，《江海學(xué)刊》2019年第6期。這也就是說(shuō)，在理論層面上，區(qū)域立法協(xié)同的證成至少缺乏或表面上缺乏兩點(diǎn)法律上的明確支撐：一是體現(xiàn)在法律的規(guī)定性即內(nèi)容層面上，二是體現(xiàn)在法律體系的容納空間即結(jié)構(gòu)層面上。

(二)從內(nèi)容到結(jié)構(gòu)：區(qū)域立法協(xié)同的定位與合法性依據(jù)

就前一問(wèn)題及內(nèi)容規(guī)定層面而言，學(xué)界一般傾向認(rèn)為在確立并普遍認(rèn)可的立法原則中包含區(qū)域立法協(xié)同的因素或思想；或者更準(zhǔn)確地說(shuō)，區(qū)域立法協(xié)同作為憲法及相關(guān)法律在邏輯層面合理的、必然的拓展與延伸，內(nèi)植于作為一個(gè)整體的法律系統(tǒng)之中，這也是法律適應(yīng)時(shí)代變化的一個(gè)重要表征?！稇椃ā沸蜓灾械摹翱茖W(xué)發(fā)展觀”和“貫徹新發(fā)展理念”實(shí)際上包含了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的要素，可以作為開展區(qū)域立法協(xié)同活動(dòng)在憲法層面的支撐；同時(shí)，《憲法》所規(guī)定的要“充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”亦可構(gòu)成區(qū)域立法協(xié)同的合法性依據(jù)。(2)張玉潔、李佳文：《合作型方法的立法運(yùn)用與規(guī)范設(shè)置》，《湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第5期。在最低限度上，至少在法理角度上國(guó)家法并不直接否認(rèn)區(qū)域立法協(xié)同存在的正當(dāng)性。

就后一問(wèn)題即結(jié)構(gòu)設(shè)定層面而言，區(qū)域立法正內(nèi)嵌于居于國(guó)家法和地方法之間的空缺地帶，區(qū)域立法以協(xié)同的方式對(duì)這一空缺地帶的立法事項(xiàng)予以填充與補(bǔ)足，這可以從國(guó)家立法和地方立法兩個(gè)層面來(lái)理解。

從國(guó)家立法層面看，在區(qū)域一體化協(xié)同發(fā)展的進(jìn)程中，國(guó)家層面的立法本身對(duì)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的制度供給存在某種程度的“先天性”不足，盡管國(guó)家法有必要對(duì)區(qū)域立法作出帶有整體、原則及宏觀意義的指導(dǎo)與規(guī)定，不過(guò)在具體的協(xié)同事項(xiàng)上，國(guó)家法無(wú)法針對(duì)具體的、復(fù)雜的、多樣的、變化的且?guī)в忻黠@區(qū)域特點(diǎn)或色彩的區(qū)域協(xié)同發(fā)展需要作出及時(shí)、準(zhǔn)確的回應(yīng)與規(guī)范，從而難以滿足區(qū)域協(xié)同發(fā)展的實(shí)際需要。這就勢(shì)必在事實(shí)上導(dǎo)致、推進(jìn)或刺激了區(qū)域內(nèi)各立法主體立法權(quán)在實(shí)施中的協(xié)同動(dòng)機(jī)或趨向，立足區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過(guò)區(qū)域立法協(xié)同的方式來(lái)保障區(qū)域整體利益。

從地方立法層面看，從新中國(guó)成立后立法發(fā)展的脈絡(luò)予以審視，國(guó)家立法權(quán)經(jīng)歷了一個(gè)從單一壟斷到開放的過(guò)程，這也是一個(gè)逐步釋放、拓展、強(qiáng)化地方立法權(quán)的過(guò)程，(3)周尚君：《中國(guó)立法體制的組織生成與制度邏輯》，《學(xué)術(shù)月刊》2020年第11期。這種地方立法權(quán)的擴(kuò)容也通常與地方治理現(xiàn)代化能力的提升相勾連，進(jìn)而被賦予界定地方性事務(wù)、解決合作困境以及釋放活力的意義。(4)鄭智航：《治理能力現(xiàn)代化視角下的地方立法權(quán)擴(kuò)容》，《中國(guó)特色社會(huì)主義研究》2019年第6期。2015年3月修改后的《中華人民共和國(guó)立法法》將過(guò)去較大的市才享有的地方立法權(quán)擴(kuò)大至全部設(shè)區(qū)的市，正式賦予設(shè)區(qū)市以立法權(quán)，實(shí)現(xiàn)了地方立法權(quán)的一次極大程度的擴(kuò)容。不過(guò)，此次《立法法》的修改沒(méi)有涉及區(qū)域立法，從《立法法》修改前后的反應(yīng)情況看，確定區(qū)域立法或區(qū)域立法權(quán)的建議主要來(lái)自學(xué)界的理論研討，并沒(méi)有納入實(shí)際立法的考量范疇。

從區(qū)域的角度看，區(qū)域內(nèi)部有立法權(quán)的各參與主體在數(shù)量上激增，立法自主性與活力空前加強(qiáng)，擴(kuò)容的地方立法權(quán)為各立法主體的協(xié)同創(chuàng)造了更為有利、便利的條件。盡管跨區(qū)域的立法并未與目前立法體制完全相容，但從實(shí)踐效果看這種創(chuàng)制也沒(méi)有對(duì)現(xiàn)行立法體系造成矛盾。更準(zhǔn)確地說(shuō)，在目前的立法實(shí)踐條件下，區(qū)域立法協(xié)同所形成的外在張力尚不會(huì)與現(xiàn)有的立法制度產(chǎn)生較大的沖擊。其中的一個(gè)重要原因在于在開展區(qū)域立法活動(dòng)時(shí)，各方主體都自覺(jué)秉持著審慎的精神與原則進(jìn)行制度層面的探索與試錯(cuò)，這種自覺(jué)、審慎的理性也是基于在區(qū)域這一特定場(chǎng)域?qū)Ω髁⒎ㄖ黧w的引導(dǎo)與約束。目前，典型的在國(guó)家層面上組織、推進(jìn)的跨區(qū)域立法活動(dòng)大多基于全國(guó)人民代表大會(huì)的授權(quán)與相關(guān)政策的落實(shí)要求，其中后者的目的性與指向性相當(dāng)明確，如“區(qū)域一體化規(guī)劃綱要”這類具有國(guó)家戰(zhàn)略性質(zhì)的政策的順利實(shí)施也通常以法律為依托，以法治為基礎(chǔ)性保障——在此意義上應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這部分解決了區(qū)域立法的合法性與有效性問(wèn)題，同時(shí)，也部分克服了地方立法中較為常見的地方保護(hù)主義因素。

(三)作為一種特殊形態(tài)的立法形式：區(qū)域立法協(xié)同的“居間性”特點(diǎn)

值得注意的是，“區(qū)域立法”與“區(qū)域立法協(xié)同”兩個(gè)概念之間存在細(xì)微的差別——前者將區(qū)域與國(guó)家、地方兩級(jí)立法并列，而后者似乎暗示了其作為一種特殊形態(tài)的立法而與國(guó)家、地方兩級(jí)立法區(qū)別開來(lái)。“區(qū)域立法協(xié)同”這一概念中的“協(xié)同”二字，含有“協(xié)調(diào)兩個(gè)或者兩個(gè)以上的不同主體一致完成某一目標(biāo)之過(guò)程”的意思，是基于多個(gè)立法主體所共同行使立法權(quán)而達(dá)成的一定程度的聯(lián)合、調(diào)適乃至超越效果。這種聯(lián)合、調(diào)適在區(qū)域一體化的語(yǔ)境下展開，指向締結(jié)某種跨區(qū)域的利益共同體，帶有明顯的“居間性”特點(diǎn)。區(qū)域立法協(xié)同因此表現(xiàn)為多個(gè)“立法主體按照各自的立法權(quán)限和立法程序，根據(jù)立法協(xié)議，對(duì)跨行政區(qū)域或跨法域的法律主體、法律行為或法律關(guān)系等法律調(diào)整對(duì)象分別立法，相互對(duì)接或承認(rèn)法律調(diào)整對(duì)象法律效力的立法行為”。(5)賀海仁：《我國(guó)區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)踐樣態(tài)及其法理思考》，《法律適用》2020年第2期。在此意義上，作為一種特殊形態(tài)的立法，區(qū)域立法協(xié)同與現(xiàn)行的立法體制在理論上是相兼容的。從性質(zhì)上看，“區(qū)域立法協(xié)同”重點(diǎn)在“居間”，產(chǎn)生于多個(gè)立法主體的互動(dòng)關(guān)系中，屬于一種特殊類型的立法形態(tài)；更明確地說(shuō)，“協(xié)同”不僅清晰地表明了立法活動(dòng)的運(yùn)行方式，也自我限定了立法活動(dòng)的空間，其貫穿于整個(gè)區(qū)域立法活動(dòng)，始終體現(xiàn)出明顯的“居間”特點(diǎn)，在現(xiàn)階段并不必然要求其自身具有獨(dú)立性質(zhì)的立法權(quán)設(shè)定，區(qū)域立法的法律屬性在區(qū)域立法協(xié)同的實(shí)踐中通過(guò)多種方式不斷獲得，效力也在其內(nèi)植的地方立法權(quán)中不斷增強(qiáng)，不過(guò)它的性質(zhì)并沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化。

二、長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與區(qū)域立法協(xié)同格局建構(gòu)的動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)

(一)從政策主導(dǎo)到法律治理：區(qū)域立法協(xié)同的過(guò)渡階段特點(diǎn)

改革開放后，特別是新時(shí)期以來(lái)長(zhǎng)三角區(qū)域城市群的功能經(jīng)歷了分化重組，在經(jīng)濟(jì)中心、城市功能及第三產(chǎn)業(yè)關(guān)系等方面重新進(jìn)行了定位與分工，這主要體現(xiàn)在長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)部形成若干具有特色的經(jīng)濟(jì)區(qū)，區(qū)域內(nèi)各城市也形成了一批優(yōu)勢(shì)、特色產(chǎn)業(yè)，區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)合作持續(xù)發(fā)展，政府間的協(xié)作項(xiàng)目不斷增多，對(duì)長(zhǎng)三角區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展起到了積極的促進(jìn)作用。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化程度的加深，長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)步入穩(wěn)定發(fā)展時(shí)期，系統(tǒng)綜合發(fā)展水平波動(dòng)減弱，系統(tǒng)綜合發(fā)展呈現(xiàn)穩(wěn)定狀態(tài)，(6)楊坤、汪萬(wàn)：《長(zhǎng)三角地區(qū)協(xié)同創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與生態(tài)效率耦合協(xié)調(diào)發(fā)展的時(shí)空演化》，《科技管理研究》2020年第2期。區(qū)域內(nèi)各主體的發(fā)展更多地融入整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體格局當(dāng)中。國(guó)家通過(guò)打造、整合、升級(jí)城市群落為切入點(diǎn)，在國(guó)家層面上不斷加大長(zhǎng)三角區(qū)域合作和協(xié)同發(fā)展的推動(dòng)力，區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及相關(guān)立法活動(dòng)在法治中國(guó)建設(shè)的語(yǔ)境之下日趨同步展開。

由于長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)所實(shí)行的以行政區(qū)劃為單位的管理體制，行政區(qū)劃限定了區(qū)域權(quán)力空間結(jié)構(gòu)的基本構(gòu)成與調(diào)整方式，以區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化為驅(qū)動(dòng)力，促使區(qū)域立法協(xié)同在某種程度上試圖以各種方式打破固有行政區(qū)劃的桎梏，在現(xiàn)行立法框架下依托縱向的行政區(qū)劃將區(qū)域間的橫向經(jīng)濟(jì)關(guān)系納入規(guī)范范疇，(7)陳婉玲：《中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)法制發(fā)展的現(xiàn)狀與未來(lái)》，《北方法學(xué)》2020年第6期。致力于在區(qū)域?qū)哟紊线_(dá)成一致性。從總體上看，我國(guó)的區(qū)域立法協(xié)同實(shí)踐尚處于探索階段，長(zhǎng)三角、京津冀、東三省等各經(jīng)濟(jì)區(qū)域因發(fā)展進(jìn)路、發(fā)展模式、發(fā)展定位及發(fā)展側(cè)重點(diǎn)不同而形成了不同的一體化格局，從而在多年的實(shí)踐過(guò)程中逐漸形成了各具特色的區(qū)域立法協(xié)同實(shí)踐形式，區(qū)域立法協(xié)同的實(shí)踐樣態(tài)與區(qū)域一體化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的實(shí)際目標(biāo)、現(xiàn)實(shí)利益與驅(qū)動(dòng)力直接相關(guān)、密切相連，不可在同一標(biāo)準(zhǔn)下予以衡量。在某種意義上，當(dāng)前的區(qū)域立法協(xié)同實(shí)踐與相關(guān)政策特別是各級(jí)戰(zhàn)略、規(guī)劃的勾連程度更深，沒(méi)有完全轉(zhuǎn)化為法律及立法層面問(wèn)題，或尚不具備轉(zhuǎn)化為法律及立法層面問(wèn)題的條件，這其實(shí)取決于目前區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的總體發(fā)展水平，作為具有整體意義的區(qū)域協(xié)調(diào)治理系統(tǒng)工程尚未步入法治化的發(fā)展軌道。(8)楊鳳華、侯依然：《長(zhǎng)江三角洲城市群協(xié)調(diào)治理能力提升研究》，《重慶社會(huì)科學(xué)》2020年第8期。在這一意義上，當(dāng)前的區(qū)域協(xié)調(diào)治理模式正處于從政策主導(dǎo)向著法律治理過(guò)渡與轉(zhuǎn)型的初級(jí)階段，這便也深刻影響著并決定了區(qū)域立法協(xié)同的廣度與深度。

(二)長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、城市群擴(kuò)容與區(qū)域立法協(xié)同的演進(jìn)

通過(guò)梳理與分析長(zhǎng)三角區(qū)域的經(jīng)濟(jì)一體化演進(jìn)過(guò)程與區(qū)域立法協(xié)同實(shí)踐的動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)，有助于深化對(duì)區(qū)域立法協(xié)同的認(rèn)識(shí)與理解，所以有必要回到長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化演進(jìn)發(fā)展的歷史場(chǎng)域中，來(lái)探究長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、城市群擴(kuò)容與區(qū)域立法協(xié)同的演進(jìn)規(guī)律。

以新世紀(jì)為界分，長(zhǎng)三角區(qū)域在經(jīng)濟(jì)聯(lián)合、協(xié)同合作及立法層面前后大致經(jīng)歷了探索期與深化期兩個(gè)發(fā)展階段。在探索期以1980年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合的暫行規(guī)定》為始，明確提出走經(jīng)濟(jì)聯(lián)合之路，應(yīng)組織各種形式的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體，打破地區(qū)封鎖與部門分割。1982年12月，國(guó)務(wù)院決定建立以上海為中心的上海經(jīng)濟(jì)區(qū)，形成經(jīng)濟(jì)橫向聯(lián)系協(xié)調(diào)組織，以“統(tǒng)一規(guī)劃、擇優(yōu)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合、建制不變、利益均沾、榮辱與共”為原則，構(gòu)建合理的經(jīng)濟(jì)區(qū)域和經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)，探索區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的新模式。在后來(lái)的幾年中，長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)圈的概念進(jìn)一步擴(kuò)大到五省(蘇浙皖閩贛)一市(滬)，至20世紀(jì)80年代后期逐步形成了以全面工業(yè)化為基礎(chǔ)的、受計(jì)劃與市場(chǎng)共同影響的長(zhǎng)三角產(chǎn)業(yè)布局體系。為推動(dòng)長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)的聯(lián)合與協(xié)作，由上海、無(wú)錫、寧波等14個(gè)市經(jīng)協(xié)委(辦)發(fā)起、組織，成立了長(zhǎng)江三角洲14城市協(xié)作辦(委)主任聯(lián)席會(huì)，后逐步升格為長(zhǎng)江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)，經(jīng)數(shù)次擴(kuò)容，擁有30多個(gè)成員城市，形成了具有一定經(jīng)濟(jì)規(guī)模的城市群綜合效應(yīng)。在這一發(fā)展時(shí)期，長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)在合作方式、合作領(lǐng)域、合作機(jī)制等方面的發(fā)展均呈現(xiàn)出明顯變化，長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的成分與趨勢(shì)不斷增強(qiáng)，不過(guò)相對(duì)而言區(qū)域內(nèi)各參與主體之間的協(xié)同水平還不高，相關(guān)立法的區(qū)域性特征還不夠明顯。

如果說(shuō)探索期以建構(gòu)城市群、經(jīng)濟(jì)圈為切入點(diǎn)，注重區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的“體量”增加，那么深化期在城市群擴(kuò)容的基礎(chǔ)上區(qū)域各參與方更注重長(zhǎng)效的協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，注重協(xié)同“質(zhì)量”的提升，這必然導(dǎo)向更具穩(wěn)定性、連續(xù)性、明確性及可持續(xù)性的區(qū)域立法協(xié)同實(shí)踐。進(jìn)入新世紀(jì)后，我國(guó)面臨全面建設(shè)小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的新任務(wù)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)合、協(xié)同合作及相關(guān)立法在黨的十六大首次提出“促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展”理念的推動(dòng)下獲得了有力的政策支撐，長(zhǎng)三角區(qū)域加快了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的速度，通過(guò)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)的交流合作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成了區(qū)域內(nèi)部各具特色的經(jīng)濟(jì)區(qū)和經(jīng)濟(jì)帶。與之相適應(yīng)，長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)政府間以合作協(xié)議為主要形式的協(xié)調(diào)機(jī)制開始逐步確立，為之后所開展的具有立法性質(zhì)的協(xié)同實(shí)踐奠定了基礎(chǔ)，如《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)城市合作協(xié)議》確定了簽約各城市在信息、規(guī)劃、科技、產(chǎn)權(quán)、旅游、協(xié)作等六個(gè)方面進(jìn)行專題合作，開創(chuàng)了用政府協(xié)議處理跨區(qū)合作事務(wù)的先河；《蘇浙滬法制協(xié)作座談會(huì)會(huì)議紀(jì)要》則明確了通過(guò)立法統(tǒng)一、協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)共同發(fā)展的基本方針。區(qū)域內(nèi)部各政府間、部門間的常態(tài)化協(xié)作模式的確立為新一輪城市群擴(kuò)容創(chuàng)造了條件?！堕L(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》將長(zhǎng)三角區(qū)域范圍從“兩省一市”擴(kuò)展到“三省一市”，形成了新長(zhǎng)三角城市群陣列。在新形勢(shì)下，新城市群陣列的形成促進(jìn)了區(qū)域立法協(xié)同的升級(jí)，在此之后，長(zhǎng)三角區(qū)域各參與主體之間的合作日益頻繁，陸續(xù)出臺(tái)了一系列具有區(qū)域合作性質(zhì)的協(xié)同文件，如《共建信用長(zhǎng)三角宣言》《關(guān)于以籌辦“世博會(huì)”為契機(jī) 加快長(zhǎng)江三角洲城市聯(lián)動(dòng)發(fā)展的意見》《長(zhǎng)江三角洲人才開發(fā)一體化共同宣言》《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)城市合作協(xié)議》《“長(zhǎng)三角”信息合作聯(lián)席會(huì)議合作章程》《關(guān)于長(zhǎng)三角食用農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化互認(rèn)(合作)協(xié)議》《推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲人才開發(fā)一體化工作》《長(zhǎng)三角一體化標(biāo)準(zhǔn)化工作輪值制度》《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域統(tǒng)一地方標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》等。這些區(qū)域政府協(xié)議的簽署有助于消除因行政區(qū)劃分割所帶來(lái)的對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利因素，保障了區(qū)域內(nèi)各參與主體充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，而且實(shí)踐中在一定程度上具備了某些“準(zhǔn)法律”的性質(zhì)，尤其是來(lái)自國(guó)家層面推進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的系列政策支持更強(qiáng)化了這些宣言、意見、章程、辦法的實(shí)際效力，具有一定程度的“賦權(quán)背書”作用。以2019年長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略為重要標(biāo)志，長(zhǎng)三角區(qū)域各立法主體的“立法濃度”開始增強(qiáng)，前后陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于深化長(zhǎng)三角地區(qū)人大常委會(huì)地方立法工作協(xié)同的協(xié)議》《關(guān)于支持和保障長(zhǎng)三角地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展的決定》《關(guān)于促進(jìn)和保障長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問(wèn)題的決定》等一系列區(qū)域立法協(xié)同文件，更關(guān)注改革決策和立法決策的銜接與轉(zhuǎn)化，完善了包括決策層、協(xié)調(diào)層和工作層在內(nèi)的區(qū)域立法協(xié)同機(jī)制，在一定程度上超越了地方立法的典型特征，從地方性到區(qū)域性的過(guò)渡特征已十分明顯。從發(fā)展趨向上看，區(qū)域立法協(xié)同的實(shí)際意義將會(huì)進(jìn)一步凸顯。這將更加有利于長(zhǎng)三角區(qū)域立法協(xié)同的實(shí)現(xiàn)。

三、“城市群—經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向”的長(zhǎng)三角區(qū)域立法協(xié)同實(shí)踐探索分析

(一)“城市群—經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向”：長(zhǎng)三角區(qū)域立法協(xié)同的內(nèi)在理路

正如上文通過(guò)對(duì)長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化形成與區(qū)域立法協(xié)同格局建構(gòu)的動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)分析中所表明的，長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化形成、演化的基本脈絡(luò)厘定了該區(qū)域立法協(xié)同實(shí)踐探索形態(tài)的主要方向，城市群的擴(kuò)容更多地體現(xiàn)在利益共同體建構(gòu)的實(shí)際需求，比較符合都市圈的演進(jìn)規(guī)律。作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量最大、城市分布密度最高、經(jīng)濟(jì)一體化程度最高的城市群，(9)對(duì)國(guó)內(nèi)11個(gè)城市群的測(cè)算表明，長(zhǎng)三角區(qū)域城市群在包括經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率、資源利用效率、生態(tài)環(huán)境效率、社會(huì)發(fā)展效率在內(nèi)的城市群運(yùn)行效率中排名第一，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的程度較高，具備城市群發(fā)展的一些典型特征。參見楊蘭橋、王元亮：《中國(guó)城市群運(yùn)行效率的綜合評(píng)價(jià)》，《統(tǒng)計(jì)與決策》2021年第1期。長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化立法協(xié)同的中心任務(wù)始終以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化為目標(biāo)。在長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展進(jìn)程中，市場(chǎng)可以說(shuō)始終是強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)各城市之間聯(lián)系的重要或主要因素，即“長(zhǎng)三角所有政策大多圍繞整合經(jīng)濟(jì)發(fā)展展開，強(qiáng)調(diào)一種高水平、高力度的區(qū)域一體化，以集中發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢(shì)來(lái)實(shí)現(xiàn)某種經(jīng)濟(jì)目的”，(10)宋保振、陳金釗：《區(qū)域協(xié)同立法模式探究——以長(zhǎng)三角為例》，《江海學(xué)刊》2019年第6期。這一點(diǎn)要明顯區(qū)別于京津冀區(qū)域一體化進(jìn)程中所具有的較為明顯的行政調(diào)控目的。

對(duì)長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化“城市群—經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向”的描述是相對(duì)于京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化所呈現(xiàn)的“首都圈—行政導(dǎo)向”特點(diǎn)而言的，不同的經(jīng)濟(jì)一體化的現(xiàn)狀、目標(biāo)、任務(wù)與導(dǎo)向影響并決定了其各自區(qū)域立法協(xié)同實(shí)踐形態(tài)的不同表現(xiàn)，盡管對(duì)此我們不能作絕對(duì)化的理解。2015年發(fā)布的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確將京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略核心確定為“有序疏解北京非首都功能”，圍繞解決北京“大城市病”的目標(biāo)對(duì)北京、天津、河北提出了不同的功能定位和發(fā)展要求，以實(shí)現(xiàn)京津冀三地整體協(xié)同下的特色發(fā)展和功能互補(bǔ)，從而使京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化帶有明顯的行政色彩。相關(guān)的測(cè)算結(jié)果也印證了兩種區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的不同表現(xiàn)形態(tài)，北京對(duì)環(huán)京地區(qū)的輻射模式主要以“空吸”效應(yīng)為主，而上海對(duì)周邊腹地則表現(xiàn)為“反哺”效應(yīng)。(11)朱虹、徐琰超、尹恒：《空吸抑或反哺：北京和上海的經(jīng)濟(jì)輻射模式比較》，《世界經(jīng)濟(jì)》2012年第3期。這種基本形態(tài)在現(xiàn)階段并沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化，相對(duì)于京津冀區(qū)域中心北京的“極化效應(yīng)”，作為長(zhǎng)三角區(qū)域中心的上海對(duì)區(qū)域中其他城市的輻射性質(zhì)則更多地表現(xiàn)為“擴(kuò)散效應(yīng)”。(12)韓冬：《城市群視角下中心城市經(jīng)濟(jì)輻射性質(zhì)和強(qiáng)度研究——基于京津冀與長(zhǎng)三角的比較分析》，《城市發(fā)展研究》2020年第12期。這直接導(dǎo)致了區(qū)域立法協(xié)同的不同實(shí)踐形態(tài)，在京津冀區(qū)域立法協(xié)同中更多地圍繞北京這一中心展開，表現(xiàn)為立法協(xié)同的非均衡一體化特征，各區(qū)域參與主體之間的協(xié)商空間相對(duì)狹窄，自由度偏低，市場(chǎng)或直接利益導(dǎo)向不明顯，往往需要通過(guò)或更依賴于以補(bǔ)償?shù)姆绞絹?lái)達(dá)成區(qū)域內(nèi)部的利益協(xié)調(diào)與分配。相對(duì)而言，具有“平行特征”的長(zhǎng)三角區(qū)域立法協(xié)同具有較大的協(xié)商空間且生產(chǎn)要素的流通和組合的自由度較高，長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展軌跡亦表明，區(qū)域各政府對(duì)待區(qū)域合作的態(tài)度經(jīng)歷了從被動(dòng)參與到主動(dòng)介入的轉(zhuǎn)型，各參與主體基于協(xié)商或商談所建立的行政契約制度、磋商溝通機(jī)制等松散的協(xié)同方式構(gòu)成了維護(hù)區(qū)域共同體利益的主要手段，易于形成基于共同利益的較為松散的立法協(xié)同實(shí)踐形態(tài)。另外，長(zhǎng)三角區(qū)域城市群的另一個(gè)對(duì)區(qū)域立法協(xié)同的影響因素同樣值得關(guān)注，即26個(gè)城市之間的發(fā)展相對(duì)平衡，因而區(qū)域一體化進(jìn)程中先進(jìn)城市與相對(duì)落后城市的影響差異不高，(13)杜明軍：《區(qū)域一體化進(jìn)程中的“虹吸效應(yīng)”分析》，《河南工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2012年第3期。城市群間的“虹吸效應(yīng)”不十分明顯，這也決定了長(zhǎng)三角區(qū)域立法協(xié)同實(shí)踐具有較大或較靈活的協(xié)商或博弈的空間。

(二)“協(xié)商—同步”：長(zhǎng)三角區(qū)域立法協(xié)同的實(shí)現(xiàn)途徑

“協(xié)商—同步”這種高度的區(qū)域市場(chǎng)化特征在長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化形成的初期便明顯地體現(xiàn)出來(lái)，這一進(jìn)程通常與長(zhǎng)三角城市群的擴(kuò)容緊密關(guān)聯(lián)。進(jìn)言之，城市群的不斷擴(kuò)容是長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化程度不斷加深與完善的一個(gè)外在表現(xiàn)，也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)不斷整合與提升的內(nèi)在需要，包括區(qū)域立法協(xié)同在內(nèi)的協(xié)同格局正是在以城市群為載體的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制下所逐步明晰并確立的——在將更多城市成員逐步納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化版圖當(dāng)中的過(guò)程中，產(chǎn)生了更多維度的經(jīng)濟(jì)合作的可能性。從法律角度看，則是將更多擁有立法權(quán)的主體納入?yún)^(qū)域立法協(xié)同的場(chǎng)域，使立法協(xié)同增加了更多可能性的同時(shí)，也增加了博弈的復(fù)雜性程度，而且這種復(fù)雜性程度是逐步遞增的，從而導(dǎo)向更具效率與實(shí)效性的區(qū)域立法協(xié)同實(shí)踐形態(tài)。正是長(zhǎng)三角區(qū)域一體化進(jìn)程中表現(xiàn)出較明顯的經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向特點(diǎn)，使學(xué)界發(fā)現(xiàn)其與歐盟一體化的某些環(huán)節(jié)或構(gòu)成性要素具有相當(dāng)程度的相似性，即在一體化過(guò)程中的動(dòng)因、動(dòng)力，特別是在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)要素合理布局、降低交易成本等方面，存在共通性，從而在法律層面特別是協(xié)調(diào)機(jī)制上具備借鑒的可能性。從發(fā)展的趨向來(lái)看，長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化也同樣指向“區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的運(yùn)作及協(xié)調(diào)的理性化成果以法律的形式固定下來(lái)，實(shí)現(xiàn)非制度性協(xié)調(diào)向制度化協(xié)調(diào)的轉(zhuǎn)換”的目標(biāo)，(14)羅峰、李琪：《歐盟一體化發(fā)展對(duì)長(zhǎng)三角協(xié)同發(fā)展的啟示和思考》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第3期。即達(dá)成較高程度的區(qū)域立法協(xié)同水平。

在實(shí)踐中，針對(duì)某一具體立法事項(xiàng)，長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)的有權(quán)機(jī)構(gòu)在先進(jìn)行充分溝通與協(xié)商的基礎(chǔ)上取得一致意見，確定示范性法律文件供各地方主體參照，再由地方立法主體根據(jù)本轄區(qū)內(nèi)實(shí)際情況進(jìn)行非實(shí)質(zhì)性的調(diào)試與修改，最終交由各地人大常委會(huì)分別審議通過(guò)，形成各自的地方規(guī)范性文件。以大氣污染治理為例，長(zhǎng)三角區(qū)域立法協(xié)同的“協(xié)商”與“同步”的特征體現(xiàn)得尤為明顯。在長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機(jī)制基礎(chǔ)上，區(qū)域內(nèi)立法主體先后協(xié)商出臺(tái)了《長(zhǎng)三角區(qū)域落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》《長(zhǎng)三角區(qū)域空氣重污染應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作方案》，為聯(lián)合治理大氣污染奠定了基礎(chǔ)，也為大氣保護(hù)立法的區(qū)域合作創(chuàng)造了條件。2014年長(zhǎng)三角三省(蘇浙皖)一市(上海)和國(guó)家八部委啟動(dòng)了長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，首次嘗試區(qū)域立法合作，通過(guò)采取協(xié)調(diào)互補(bǔ)立法模式對(duì)大氣污染進(jìn)行立法，即共同協(xié)商確定一個(gè)示范性文本作為合作基礎(chǔ)，在各省市立法時(shí)可根據(jù)實(shí)際情況而有所差異，最終形成若干個(gè)立法文件，分別由各地人大常委會(huì)審議通過(guò)，在本行政區(qū)內(nèi)施行，以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制與區(qū)域立法合作的有效對(duì)接。長(zhǎng)三角三省一市開展圍繞大氣污染防治立法進(jìn)行了多輪協(xié)商，最終達(dá)成共識(shí)，并落實(shí)到各自省市的立法條例當(dāng)中，開創(chuàng)了全國(guó)省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)立法協(xié)作的先河?！渡虾Ｊ写髿馕廴痉乐螚l例》作為區(qū)域立法合作的成果之一共計(jì)八章108條，是上海市現(xiàn)行地方性法規(guī)條文數(shù)量最多的一部，大幅度地提高了懲治力度。隨后實(shí)施的《江蘇省大氣污染防治條例》也體現(xiàn)出“史上最嚴(yán)”的特點(diǎn)，《安徽省大氣污染防治條例》同時(shí)實(shí)施，兩地條例都確立了“源頭嚴(yán)控、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的立法思路來(lái)設(shè)計(jì)相關(guān)制度和內(nèi)容，按照“最嚴(yán)格損害賠償制度、責(zé)任追究制度”的要求，對(duì)大氣污染采取從嚴(yán)從重處罰。而后新修訂的《浙江省大氣污染防治條例》明確了大氣污染防治的監(jiān)管體系和部門責(zé)任，確立了考核、約談以及問(wèn)責(zé)制度。長(zhǎng)三角三省一市開創(chuàng)的區(qū)域大氣污染防治立法合作為長(zhǎng)三角水污染治理立法合作提供了經(jīng)驗(yàn)，長(zhǎng)三角區(qū)域通過(guò)合作立法共同推進(jìn)了長(zhǎng)三角區(qū)域水污染防治的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一準(zhǔn)入、統(tǒng)一治理，長(zhǎng)三角三省一市達(dá)成共識(shí)。值得注意的是，2020年9月在《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》框架下由浙江、上海、江蘇兩省一市人大常委會(huì)會(huì)議所分別表決通過(guò)的《關(guān)于促進(jìn)和保障長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問(wèn)題的決定》將區(qū)域立法協(xié)同提升到了一個(gè)新的層次。根據(jù)該《決定》，在不打破行政隸屬、行政邊界的前提下成立了跨行政區(qū)劃的省際決策平臺(tái)“示范區(qū)理事會(huì)”和省際行政管理機(jī)構(gòu)“示范區(qū)執(zhí)委會(huì)”，實(shí)現(xiàn)了在組織機(jī)構(gòu)層面的創(chuàng)制，為區(qū)域一體化發(fā)展又提供了一個(gè)新的法治保障實(shí)踐樣本。(15)《打破區(qū)域壁壘：滬蘇浙探索地方協(xié)同立法新模式》，《中國(guó)人大》2020年第19期。

四、完善區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化視域下長(zhǎng)三角區(qū)域立法協(xié)同的頂層設(shè)計(jì)

實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的前提之一就是實(shí)現(xiàn)區(qū)域法治一體化，就區(qū)域合作而言，要實(shí)現(xiàn)在區(qū)域內(nèi)部的優(yōu)化組合，必須要制定具有一定約束力的區(qū)域性法規(guī)。將區(qū)域政策及時(shí)銜接、轉(zhuǎn)化、凝練、提升為法律，有助于促進(jìn)、推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程，也是保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的客觀需要，相關(guān)政策的推行需要法律保障，各種改革創(chuàng)新理應(yīng)在法治的框架內(nèi)發(fā)揮作用。應(yīng)建構(gòu)長(zhǎng)三角區(qū)域立法協(xié)同的頂層設(shè)計(jì)，通過(guò)區(qū)域立法來(lái)具體調(diào)整和安排區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)法治制度。如何實(shí)現(xiàn)從非制度協(xié)調(diào)向制度化協(xié)調(diào)的轉(zhuǎn)換、從政策到法律的轉(zhuǎn)化則存在不同觀點(diǎn)?；跉W盟的成功經(jīng)驗(yàn)，有學(xué)者提出“必須形成一個(gè)在國(guó)家以產(chǎn)業(yè)為特征的地區(qū)政策框架下的法律體系”以加強(qiáng)長(zhǎng)三角內(nèi)部合作的基礎(chǔ)和相互間的利益協(xié)調(diào)以及對(duì)外的區(qū)域合作，并以專門的區(qū)域合作協(xié)調(diào)與促進(jìn)機(jī)構(gòu)，(16)楊逢珉、孫定東：《歐盟區(qū)域治理的制度安排——兼論對(duì)長(zhǎng)三角區(qū)域合作的啟示》，《世界經(jīng)濟(jì)研究》2007年第5期?；蚪⒔橛谥醒胄姓⒎ㄅc地方行政立法之間的中間層次的行政立法主體(17)陳琛：《我國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)地方立法間的博弈論分析——以長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)域?yàn)槔?，《江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第1期。為實(shí)現(xiàn)載體。持反對(duì)意見的學(xué)者則指出，在當(dāng)前立法體制下，立法協(xié)同必須在憲法法律軌道上運(yùn)行，設(shè)立中央和地方立法之外的第三種立法權(quán)存在重大的變革和運(yùn)行成本；作為替代性方案，可以繼續(xù)延續(xù)松散型的協(xié)作方式，但要突出和強(qiáng)調(diào)“人大主導(dǎo)，政府協(xié)作”的原則以增強(qiáng)區(qū)域立法協(xié)同成果的保障。(18)宋保振、陳金釗：《區(qū)域協(xié)同立法模式探究——以長(zhǎng)三角為例》，《江海學(xué)刊》2019年第6期。兩方觀點(diǎn)都旨在增強(qiáng)區(qū)域立法協(xié)同的可操作性和實(shí)效性，而各自選擇的不同實(shí)現(xiàn)路徑則取決于對(duì)長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化性質(zhì)、特點(diǎn)及生成方式的理解與認(rèn)知。

在現(xiàn)行法律體制之下，在長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的實(shí)踐中，多以區(qū)域政府間行政協(xié)議為主要治理機(jī)制，應(yīng)首先考慮將實(shí)踐中較為成熟的區(qū)域政府行政協(xié)議形式予以法治化。在立法模式的選擇上，應(yīng)當(dāng)分層次、分階段地逐步構(gòu)建完善長(zhǎng)三角區(qū)域立法協(xié)同頂層設(shè)計(jì)及立法體系。(19)徐楠軒、連潔：《長(zhǎng)三角城市群經(jīng)濟(jì)合作立法模式研究》，《科技管理研究》2011年第10期。首先可以考慮沿用并繼續(xù)發(fā)揮業(yè)已形成的區(qū)域立法協(xié)同機(jī)制的積極作用，在全國(guó)人大常委會(huì)的指導(dǎo)下，相關(guān)地方立法主體共同起草決定長(zhǎng)三角政府行政協(xié)議管理辦法的立法框架和具體內(nèi)容，再由各立法主體以各自的名義頒布實(shí)施。(20)楊治坤：《區(qū)域治理的基本法律規(guī)制：區(qū)域合作法》，《東方法學(xué)》2019年第5期。關(guān)于跨區(qū)域政府間合作協(xié)議的合法性問(wèn)題，可通過(guò)申請(qǐng)最高人民法院制定出臺(tái)相關(guān)解釋，在現(xiàn)有憲法和憲法性法律中發(fā)掘合法性依據(jù)，明確政府間行政協(xié)議的效力，將政府間協(xié)議作為法律淵源之一，確立其在國(guó)家法之下、區(qū)域內(nèi)各城市地方性法規(guī)之上的法律效力等級(jí)。在此基礎(chǔ)上，在區(qū)域立法協(xié)同的下一發(fā)展階段探索相對(duì)成熟后，可以通過(guò)制定單行的長(zhǎng)三角區(qū)域性立法，給予政府協(xié)議以合法地位并賦予其法律效力，在區(qū)域合作主體、模式、領(lǐng)域、形式、程序、機(jī)制等方面做更系統(tǒng)的規(guī)定，(21)吳偉達(dá)：《政府間行政協(xié)議：一種長(zhǎng)三角區(qū)域主要治理機(jī)制的選擇和完善》，《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》2020年第7期。通過(guò)制定《長(zhǎng)三角區(qū)域政府協(xié)議法》《長(zhǎng)三角合作與發(fā)展促進(jìn)條例》等法律以明確簽約主體的權(quán)利與義務(wù)以及違反協(xié)議后的相應(yīng)法律責(zé)任，增加法律約束力與執(zhí)行力，保證協(xié)議的穩(wěn)定性與權(quán)威性，從而為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供更好的法治環(huán)境。