姜海穎

（西南政法大學(xué) 民商法學(xué)院，重慶 401120）

對于絕大多數(shù)人來說，房屋是安身立命之本，為了購買它甚至耗費(fèi)了畢生的積蓄，應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)。但是，伴隨著2009年青島阿里山小區(qū)以及2016年溫州鹿城區(qū)的住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿，但不知如何續(xù)期這一問題的出現(xiàn)，人們逐漸意識到自己的房屋同樣面臨著使用權(quán)期限屆滿續(xù)期的風(fēng)險(xiǎn)?！吨腥A人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）規(guī)定了“房地一體主義”，于是有人擔(dān)心一旦住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿而續(xù)期不能，將會(huì)喪失使用權(quán)，進(jìn)而失去對房屋的所有權(quán)，還害怕即便成功續(xù)期，房屋所有人也可能會(huì)承擔(dān)高額的續(xù)期費(fèi)用。

一、我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題懸而未決

本部分?jǐn)M通過對我國現(xiàn)行立法的梳理，揭示我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期亟待解決的問題。

（一）現(xiàn)行立法梳理

國務(wù)院1990年頒布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）規(guī)定了以下幾點(diǎn)內(nèi)容：第一，第12條規(guī)定了居住用地使用權(quán)出讓最高年限為70年；第二，第40條規(guī)定了土地使用權(quán)期滿后，土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國家無償取得；第三，第41條規(guī)定土地使用權(quán)期滿，土地使用者可以申請續(xù)期。相關(guān)政府部門認(rèn)為需要續(xù)期的，可以重新簽訂土地出讓合同?！稌盒袟l例》中的“城鎮(zhèn)國有土地”是指“市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)范圍內(nèi)屬于全民所有的土地”，與現(xiàn)行《民法典》上的“建設(shè)用地”等同。因此，《暫行條例》中“城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)”的續(xù)期規(guī)則實(shí)際上是我國最早的住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則。

1995年的《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》（以下簡稱《房地產(chǎn)管理法》）第22條對土地使用權(quán)期滿續(xù)期的問題進(jìn)行了更為細(xì)致的規(guī)定。第一，增加了土地使用者申請續(xù)期的時(shí)間要求，即“應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請”；第二，限制了相關(guān)政府部門對申請續(xù)期的自由裁量權(quán)，提出“除了根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回土地的，都應(yīng)當(dāng)對續(xù)期申請予以批準(zhǔn)”；第三，經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同并按規(guī)定支付出讓金；第四，規(guī)定了土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但未獲批準(zhǔn)的后果，即“土地使用權(quán)由國家無償收回”。此后，盡管《房地產(chǎn)管理法》已經(jīng)過四次修正，但對該條的規(guī)定內(nèi)容一直沒有變化。

從以上立法來看，包括住宅建設(shè)用地使用權(quán)在內(nèi)的國有土地使用權(quán)續(xù)期模式大體可以概括為有償申請續(xù)期。

2007年的《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）則作出了不同規(guī)定。《物權(quán)法》用“建設(shè)用地使用權(quán)”代替了“城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)”這一表述，并在第149條將“建設(shè)用地使用權(quán)”分為“住宅建設(shè)用地使用權(quán)”與“非住宅建設(shè)用地使用權(quán)”，特別在第1款指出前者期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。2021年1月1日，伴隨著《民法典》的實(shí)施，《物權(quán)法》被同時(shí)廢止。雖是如此，但《民法典》第359條仍沿襲了《物權(quán)法》第149條的規(guī)定，同時(shí)在第1款后增加規(guī)定了“續(xù)期費(fèi)用的繳納或者減免，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理”。

（二）存在的問題

1.法律依據(jù)多元且有沖突

從上文可以看出，目前我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)定散見于多部法律法規(guī)，但法律之間存在沖突。由于《暫行條例》的相關(guān)內(nèi)容被《房地產(chǎn)管理法》所囊括并進(jìn)行了修改，且是舊法，暫且可以不予討論，所以集中的矛盾還是體現(xiàn)在《房地產(chǎn)管理法》和《民法典》之間。《房地產(chǎn)管理法》規(guī)定了土地使用權(quán)續(xù)期的統(tǒng)一模式是有償申請續(xù)期，而《民法典》特別區(qū)分了住宅建設(shè)用地使用權(quán)和非住宅用地使用權(quán)，并規(guī)定前者是自動(dòng)續(xù)期而后者依照法律規(guī)定辦理。顯然，《民法典》所指的自動(dòng)續(xù)期與有償申請續(xù)期是有區(qū)別的，應(yīng)該以何者作為解決住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題的依據(jù)成了首要問題。

2.續(xù)期條件模糊

《房地產(chǎn)管理法》與《民法典》之間的沖突及適用問題帶來的是續(xù)期模式的不確定，學(xué)界雖普遍推崇《民法典》所規(guī)定的自動(dòng)續(xù)期模式，但該模式仍存在著許多問題。《民法典》第359條第1款只是簡單規(guī)定了“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。續(xù)期費(fèi)用的繳納或者減免，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理”，并沒有正面回應(yīng)續(xù)期是否收費(fèi)這一問題，而對收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)如何以及續(xù)期有無其他條件等，則全然沒有規(guī)定。

3.續(xù)期期限與次數(shù)不明

除了續(xù)期條件模糊外，對于住宅建設(shè)用地使用權(quán)是無限續(xù)期還是擬定一個(gè)固定的續(xù)期期限，抑或是將不同建筑物剩余使用壽命作為續(xù)期期限，以及續(xù)期的次數(shù)是一次、多次還是無限次，法律都沒有規(guī)定。這必將給法律執(zhí)行與司法審判帶來困難。

4.未成功續(xù)期的法律后果尚存立法空白

盡管《民法典》規(guī)定了自動(dòng)續(xù)期，但這并不意味著所有的住宅建設(shè)用地使用權(quán)都能成功續(xù)期。首先，住宅建設(shè)用地使用權(quán)是物權(quán)，權(quán)利人當(dāng)然有權(quán)自愿放棄該權(quán)利；其次，若有其他客觀續(xù)期條件限制，就會(huì)存在不滿足這些條件的情況。這兩種原因都將導(dǎo)致住宅建設(shè)用地使用權(quán)不能續(xù)期。未成功續(xù)期的法律后果為何，《民法典》并未規(guī)定，存在明顯的立法空白。

立法不明，將導(dǎo)致實(shí)踐中無法可依，各地只能在問題出現(xiàn)的時(shí)候臨時(shí)制定對策，而這些對策又勢必不盡相同，容易造成司法適用的混亂。

上述問題在物權(quán)法時(shí)代已經(jīng)顯現(xiàn)。2009年青島市國土資源局采取“掛賬”方式，對于建設(shè)用地使用權(quán)期滿的住宅，既不補(bǔ)交費(fèi)用，也不辦理續(xù)期，只在土地使用證上注明“土地到期，如何續(xù)期由國家規(guī)定”，不影響住宅的正常居住和交易功能，但交易雙方需簽訂土地使用權(quán)到期的知情書。其后，對于2016年溫州鹿城區(qū)住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題，國土資源部在與住建部會(huì)商后致函（《國土資源部辦公廳關(guān)于妥善處理少數(shù)住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期問題的復(fù)函》）浙江省國土資源廳，根據(jù)《物權(quán)法》第149條規(guī)定以及保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)的精神，提出在尚未對住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后續(xù)期作出法律安排前，可按照“兩不一正?！钡倪^渡性辦法，即不需要提出續(xù)期申請，不收取相關(guān)費(fèi)用，正常辦理交易和登記手續(xù)。筆者本希望《民法典》能對這些問題作出妥善回應(yīng)，但也許是由于住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題關(guān)涉千家萬戶，許多問題仍待進(jìn)一步調(diào)研，目前的立法時(shí)機(jī)尚不成熟，因此立法者的表述較為迂回。如此規(guī)定看似妥帖保守，但無法為住宅建設(shè)用地使用權(quán)提供穩(wěn)定的保障機(jī)制，使產(chǎn)權(quán)人處于惴惴不安的境地。

但《民法典》第359條第1款的規(guī)定也有其意義：第359條第1款第一句支持了《物權(quán)法》關(guān)于自動(dòng)續(xù)期的規(guī)定，明確了立法的態(tài)度；后一句則將續(xù)期收費(fèi)這一事項(xiàng)交由未來的法律、行政法規(guī)解決，反映了立法的追求。因此，本文嘗試立足于《民法典》和我國國情，對我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的條件、續(xù)期的期限和次數(shù)，以及未成功續(xù)期的法律后果展開討論，以期構(gòu)建一套完整的續(xù)期制度，為后續(xù)立法提供參考。

二、我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期條件構(gòu)建

首先需要解決的是我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)成功續(xù)期需要滿足何種條件的問題。

（一）續(xù)期應(yīng)否申請

如前文所述，由于現(xiàn)行《房地產(chǎn)管理法》和《民法典》對于續(xù)期應(yīng)否申請的規(guī)定存在沖突，學(xué)界也存在兩種不同的看法。

1.續(xù)期應(yīng)當(dāng)申請

少數(shù)學(xué)者認(rèn)為，我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期也應(yīng)當(dāng)按照《房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，即住宅建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在使用權(quán)期滿前向相關(guān)政府部門申請續(xù)期，由政府部門審批是否準(zhǔn)許續(xù)期。

2.續(xù)期無須申請

多數(shù)學(xué)者則認(rèn)為我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期應(yīng)當(dāng)遵循《民法典》自動(dòng)續(xù)期的規(guī)定。所謂“自動(dòng)”，指主動(dòng)，不憑借人為的力量。自動(dòng)續(xù)期意味著程序的免除，即使用權(quán)人無須向政府部門申請，也無需經(jīng)過政府部門的審批，無須重新簽訂土地出讓合同，即可續(xù)期。

3.本文觀點(diǎn)

本文贊同多數(shù)學(xué)者的觀點(diǎn)，即我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期無須經(jīng)過申請，而是自動(dòng)續(xù)期，這一選擇相較于《房地產(chǎn)管理法》的申請審批模式更為優(yōu)越，也充分體現(xiàn)了住宅的居住屬性，更能保障廣大人民的利益?！段餀?quán)法》起草者之一姚紅就提到，“常委會(huì)審議室內(nèi)稿時(shí)，有的委員提出住宅建設(shè)用地使用權(quán)涉及上億老百姓，到期后大家都去續(xù)期，若一個(gè)一個(gè)申請，隊(duì)都排不過來，物權(quán)法應(yīng)有更方便老百姓的辦法。因此，《物權(quán)法》修改為自動(dòng)續(xù)期。”［1］從《民法典》沿襲了《物權(quán)法》第149條的規(guī)定也可以看出，現(xiàn)今立法者的態(tài)度并沒有改變。

同時(shí)，從法律效力位階的角度考量，《民法典》中的住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則屬于特殊規(guī)定，且《民法典》由全國人民代表大會(huì)制定，其效力應(yīng)當(dāng)高于《房地產(chǎn)管理法》，因此我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期理應(yīng)適用《民法典》關(guān)于自動(dòng)續(xù)期的規(guī)定。

（二）續(xù)期應(yīng)否繳費(fèi)

續(xù)期應(yīng)否繳納費(fèi)用是續(xù)期條件的焦點(diǎn)問題，對此學(xué)界爭議已久，主要存在以下幾種觀點(diǎn)。

1.待定說

《物權(quán)法》草案稿曾規(guī)定，“建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期后，建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)支付土地使用費(fèi)。續(xù)期的期限、土地使用費(fèi)支付的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，由國務(wù)院規(guī)定”。但立法者最終考慮到收費(fèi)關(guān)乎廣大民眾的切身利益，認(rèn)為“如何科學(xué)地規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)人屆時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，目前還缺少足夠的科學(xué)依據(jù)，幾十年后，國家富裕了，是否還要收土地使用金，應(yīng)當(dāng)慎重研究，物權(quán)法以不作規(guī)定為宜”［2］。少部分學(xué)者對此表示贊同，認(rèn)為續(xù)期收費(fèi)問題仍待進(jìn)一步研究［3］。

2.無償說

無償說指續(xù)期無須繳納任何費(fèi)用，該說以孫憲忠教授為代表。他們從文義解釋的角度，認(rèn)為《物權(quán)法》規(guī)定的“自動(dòng)續(xù)期”即無條件的續(xù)期，自然不必補(bǔ)交費(fèi)用。孫憲忠教授還為論證這一觀點(diǎn)提出兩個(gè)要點(diǎn)：一是從社會(huì)主義國家土地所有權(quán)建立的法律思想的角度看，國家土地所有權(quán)是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義的“均享地利”，不應(yīng)該再次向使用權(quán)人收費(fèi)；二是從土地價(jià)格的角度來看，我國城市房地產(chǎn)價(jià)格已經(jīng)超過了世界上大多數(shù)國家，因此也不應(yīng)該一再收取土地出讓金［4］。程雪陽教授則提出“無償續(xù)期70年說”，主張住宅建設(shè)用地使用權(quán)（無論何種年限）應(yīng)自動(dòng)無償續(xù)期一次，期限以70年為宜。但續(xù)期的70年屆滿后，原則上應(yīng)當(dāng)再重新繳納一次土地出讓金［5］。程教授的觀點(diǎn)應(yīng)屬折中的無償說。

3.有償說

有償說是多數(shù)學(xué)者的主張。與無償說相對，有償說指續(xù)期需要繳納費(fèi)用，但對于繳納何種費(fèi)用，存在不同觀點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期應(yīng)再次繳納土地出讓金，征收標(biāo)準(zhǔn)可以比照當(dāng)初土地出讓價(jià)格按年征收；對于高出土地出讓價(jià)格的增值部分，應(yīng)當(dāng)征收房地產(chǎn)稅［6］。也有不少學(xué)者主張以收稅的方式代替收取土地出讓金。劉莘教授認(rèn)為，“續(xù)期后國家收取經(jīng)由精算師測算的較為低廉的持續(xù)性稅收，讓國家財(cái)政收入長流不斷，而百姓亦能夠承受?！保?］楊立新教授還以70年為屆，主張對于期限為70年的住宅建設(shè)用地使用權(quán)，70年期間屆滿后不再繳納出讓金，而是繳納土地使用稅［7］8。

4.本文觀點(diǎn)

本文認(rèn)為，待定說不可取。由于有一批為期20年、30年和50年的住宅建設(shè)用地使用權(quán)存在，其屆滿續(xù)期問題是已經(jīng)發(fā)生且將來會(huì)陸續(xù)發(fā)生的問題，亟待解決?？茖W(xué)的方法也將為解決后續(xù)數(shù)量龐大的70年住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期問題提供示范。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，如果問題在萌芽狀態(tài)能得以解決，那么交易費(fèi)用和行政成本都更低，否則會(huì)積重難返。《民法典》第359條已經(jīng)反映了后續(xù)立法準(zhǔn)備解決這一問題的決心，如今恰恰是完善住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則的最好時(shí)期。

續(xù)期收費(fèi)問題的產(chǎn)生與我國獨(dú)特的土地制度密切相關(guān)，其解決辦法也要立足于此。《憲法》第10條規(guī)定城市的土地屬于國家所有，其他組織和個(gè)人僅享有使用權(quán)，這是我國社會(huì)主義土地公有制的基礎(chǔ)。土地公有制的目的在于由國家統(tǒng)一管理和調(diào)配土地資源，防止資源傾斜，這也決定了我國無法如德日國家采取由土地所有權(quán)人和使用權(quán)人自行協(xié)商約定續(xù)期費(fèi)用有或無、多或少的做法。

本文認(rèn)為也不應(yīng)采納無償說。首先，無償續(xù)期會(huì)促使有足夠資本的人購買多套房屋，將其作為一種投資的商品，進(jìn)而可能加劇炒房行為。這樣的結(jié)果只能是有錢的人手中掌握的房屋資源越來越多，而沒錢的人買不起房，甚至還可能租不起房，這有違自動(dòng)續(xù)期規(guī)則保障人民居住權(quán)的本意。其次，無償續(xù)期會(huì)降低國家對土地的利用效率。土地收益具有很強(qiáng)的財(cái)政屬性，可以提供穩(wěn)定的地方財(cái)源，為社會(huì)保障、民生支出和經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供持續(xù)的動(dòng)力，還有利于保證地方政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。無償續(xù)期會(huì)削弱國家對社會(huì)資源的調(diào)控能力，可能導(dǎo)致土地資源占有不公狀態(tài)長期凝固化［8］80，讓使用權(quán)人長期閑置土地。孫憲忠教授在論證無償說時(shí)提到國家土地所有權(quán)的目的是“均享地利”，用以說明不應(yīng)再向使用權(quán)人收費(fèi)［4］。但本文以為，“均享地利”指的是人民普遍享有土地的利益，具體表現(xiàn)在國家可以通過設(shè)置廉租房、公租房為貧困人群提供住所或向使用權(quán)人收取續(xù)期費(fèi)用后反哺于人民，這才是充分利用土地資源的表現(xiàn)。最后，續(xù)期收費(fèi)如同國家首次向開發(fā)商收取土地出讓金而使其獲得具有期限的住宅建設(shè)用地使用權(quán)。如果無償續(xù)期，則無法體現(xiàn)國家作為土地所有權(quán)人向使用權(quán)人出讓土地這一環(huán)節(jié)。也許有人會(huì)提出，國家出讓在首次收取出讓金時(shí)已經(jīng)完成，本文以為不然，首次收取的出讓金僅是買斷一定期限（多為70年）的住宅建設(shè)用地使用權(quán)，同時(shí)為使用權(quán)人日后續(xù)期提供可能，否則一開始設(shè)置使用權(quán)的期限便毫無意義，還會(huì)讓住宅建設(shè)用地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)獲得與所有權(quán)并駕齊驅(qū)的地位，立法的本意并非如此。

部分無償說者將城鎮(zhèn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)與農(nóng)村宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等量視之，認(rèn)為后者是無償?shù)?，從而得出前者也?yīng)無償續(xù)期的結(jié)論。但這種類推的邏輯在大前提上就無法成立。上述三種權(quán)利雖均為與土地相關(guān)的用益物權(quán)，但設(shè)立目的有所差別。區(qū)別于住宅建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)具有極強(qiáng)的福利和社會(huì)保障性質(zhì)，是基于我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的狀況以及我國重農(nóng)的傳統(tǒng)，要讓村民安居才能樂業(yè)，這也是國家對土地資源合理分配的體現(xiàn)，而城鎮(zhèn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)并不存在對特定群體進(jìn)行傾斜性保護(hù)的必要，三者的功能定位與制度設(shè)計(jì)并不相同。而“無償續(xù)期70年說”，看似緩和了無償說與有償說、70年與非70年住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的矛盾，但實(shí)際上也面臨著同樣的詰問。

本文的這一觀點(diǎn)同樣可以為《民法典》第359條佐證。相較于《物權(quán)法》第149條，《民法典》第359條維持了“自動(dòng)續(xù)期”的規(guī)定，而且增加了對續(xù)期費(fèi)用的規(guī)定，雖沒有直接回答是否需要繳納續(xù)期費(fèi)用，但可以看出立法有收費(fèi)的傾向，可見立法者也是有償說的擁躉者。然而，僅解決續(xù)期應(yīng)否繳費(fèi)這一問題還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，應(yīng)當(dāng)如何繳費(fèi)才是有償說的核心問題。

孫煜華教授指出，在比較各國房地產(chǎn)稅費(fèi)成本時(shí)，可以發(fā)現(xiàn)主要有“重存輕流”和“重流輕存”兩種模式。前者以英國為代表，英國重視房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的征稅，而輕視房地產(chǎn)權(quán)屬轉(zhuǎn)讓的稅收；后者與前者剛好相反，以德國為代表。我國內(nèi)地土地出讓制度的許多內(nèi)容部分借鑒了我國香港地區(qū)的土地批租制度。香港地區(qū)的土地屬于國家所有且使用權(quán)有年限，所以也存在續(xù)期問題。香港特區(qū)政府偏向“重流輕存”模式［9］，即續(xù)期無須補(bǔ)交地價(jià)，只需每年繳納新地稅，稅額為年度“應(yīng)課差餉”租值（物業(yè)稅）的3%。我國在土地使用權(quán)的出讓、流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)均收取相對較高的費(fèi)或稅，若在保有環(huán)節(jié)要求土地使用權(quán)人再次繳納高額費(fèi)用，勢必會(huì)給使用權(quán)人帶來較大的經(jīng)濟(jì)壓力，增加社會(huì)不穩(wěn)定性。住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期應(yīng)遵循低成本模式，這也是絕大部分學(xué)者的觀點(diǎn)。

本文認(rèn)為不宜按年收取出讓金，因?yàn)樵撚^點(diǎn)看似緩解了使用權(quán)人繳納出讓金的壓力，不至于一次性繳納完畢，但實(shí)質(zhì)上還是讓使用權(quán)人背負(fù)高額續(xù)期費(fèi)用，并非低成本模式。對于續(xù)期應(yīng)當(dāng)繳納何種費(fèi)用——一定比例的土地出讓金、稅負(fù)抑或是其他尚難以下定論，仍待研究。很多學(xué)者將討論的重心放在了具體的繳費(fèi)方法上，提出了“首套房屋免費(fèi)續(xù)期說”［10］“帶免費(fèi)續(xù)期面積的超額累進(jìn)制繳費(fèi)說”［11］，以及“帶象征性收費(fèi)續(xù)期面積的超額累進(jìn)制繳費(fèi)說”［8］82等觀點(diǎn)。他們并未明確指明費(fèi)用的種類，但強(qiáng)調(diào)應(yīng)針對住宅不同的使用目的劃分不同的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對于滿足基本生存需要的限度面積范圍的住宅采取不交或少交費(fèi)用的方式，對于超出基本生存需要限度面積的房屋或者擁有較多數(shù)量的投資性住宅需要承擔(dān)較重的費(fèi)用繳納義務(wù)［12］。本文對區(qū)分繳費(fèi)的方法表示贊同。目前的住宅可以分為居住型和投資型兩種，由于住宅建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立主要是為了保障房屋所有人的居住權(quán)，因此對于居住型和投資型房屋的續(xù)期繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。

對于具體觀點(diǎn)，本文認(rèn)為，“首套房屋免費(fèi)續(xù)期說”不可采用，首套房屋的面積有大有小，以套數(shù)作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)并不科學(xué)，而且免費(fèi)續(xù)期這一表述將與前述不宜采取無償說的論證相沖突；而“帶免費(fèi)續(xù)期面積的超額累進(jìn)制繳費(fèi)說”雖解決了首套房屋面積不一的問題，但在免費(fèi)續(xù)期方面依然無法回應(yīng)前述論證。因此，本文傾向于王利明教授所提的“帶象征性收費(fèi)續(xù)期面積的超額累進(jìn)制繳費(fèi)說”，即“首先應(yīng)當(dāng)確定最低的人均居住面積，在這個(gè)居住面積以下的，則只應(yīng)當(dāng)象征性地收取續(xù)期費(fèi)用。如果超過了最低的居住面積，則應(yīng)當(dāng)采取一種超額累進(jìn)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以更好地實(shí)現(xiàn)公平分配和收入調(diào)節(jié)的功能?！保?］82這一觀點(diǎn)既充分體現(xiàn)了有償續(xù)期的理念，又兼具保障居住權(quán)的作用，或許是續(xù)期繳費(fèi)方法問題的最優(yōu)解答。王教授并沒有直接說明該最低人均居住面積為何，本文認(rèn)為設(shè)置該面積是為了保障人民的最低居住水平。由于住宅情形十分復(fù)雜，不應(yīng)簡單的以現(xiàn)已統(tǒng)計(jì)出的我國城市人均住宅建筑面積為標(biāo)準(zhǔn)，可以仿照日本根據(jù)保證健康和文化生活所需的最低居住條件算出這一數(shù)據(jù)，再結(jié)合我國土地和人口資源的比值、經(jīng)濟(jì)狀況等進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。除此之外，總體的住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期費(fèi)用比率都應(yīng)當(dāng)偏低，且不應(yīng)要求使用權(quán)人一次性全部繳納，此處可以參考我國香港地區(qū)的年租制。

而對于非70年的住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期繳費(fèi)，目前主要有兩種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)以楊立新教授為代表，認(rèn)為以70年為屆，對于本不足70年的使用權(quán)，業(yè)主應(yīng)當(dāng)先補(bǔ)交其與70年土地使用權(quán)的出讓金差價(jià)［13］。另一種觀點(diǎn)以崔建遠(yuǎn)教授為代表，認(rèn)為對70年與非70年的使用權(quán)續(xù)期應(yīng)當(dāng)一視同仁，不應(yīng)對一點(diǎn)得失斤斤計(jì)較［1］。但本文認(rèn)為，如果能尋求一種更為公平的方法避免不必要的社會(huì)爭議，當(dāng)然是更優(yōu)越的選擇，而且如果不加以區(qū)分，那么開發(fā)商必定不會(huì)去買70年的建設(shè)用地使用權(quán)，而是寧可購買期限更短的使用權(quán)，這樣關(guān)于土地使用權(quán)期限的規(guī)定就形同虛設(shè)了［1］。

本文贊同楊教授以70年為屆的辦法，畢竟期限的不同從根本上決定了二者當(dāng)初繳納出讓金數(shù)額的不同，但不宜只是簡單采取補(bǔ)足出讓金差價(jià)的方式。具體費(fèi)用可以按照當(dāng)年出讓金差價(jià)加累計(jì)利息標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，但非70年的住宅建設(shè)用地使用權(quán)的存在主要是因?yàn)樵?0世紀(jì)80年代末至21世紀(jì)初，土地管理、住房制度改革等配套制度尚不完善，地方在推進(jìn)相關(guān)工作時(shí)考慮不周，出讓了20年、30年和50年的建設(shè)用地使用權(quán)，因此國家可以考慮對該筆費(fèi)用采取相應(yīng)的優(yōu)待措施，如延期繳納、分期繳納、適當(dāng)減免等。如果業(yè)主在繳納相應(yīng)費(fèi)用延期至70年后仍需續(xù)期的，續(xù)期方法同70年住宅建設(shè)用地使用權(quán)。

此外，我們還需明確有償并不意味著一律有償，而是原則有償，同時(shí)存在例外減免的情況，這也是《民法典》第359條第二句試圖傳達(dá)的立法意旨。對于減免的條件，學(xué)界目前基本沒有討論，唯龐偉偉提出，首先應(yīng)同時(shí)規(guī)定保障型減免和激勵(lì)型減免。前者針對危及業(yè)主基本生活的情況，后者則針對為國家作出重大貢獻(xiàn)者和烈屬等特殊情形；其次還需規(guī)定特定型減免和普遍型減免，前者是由個(gè)人情況引發(fā)的個(gè)別性減免，后者則是如新冠疫情這一全球事件等由特殊事件引發(fā)的普遍性減免［14］。本文認(rèn)為該觀點(diǎn)可供參考。

（三）續(xù)期的其他條件

續(xù)期是否具有其他條件要求也是需要探討的問題。本文認(rèn)為，從主觀方面來看，由于住宅建設(shè)用地使用權(quán)屬于私權(quán)，原使用權(quán)人有權(quán)拋棄續(xù)期利益，因此應(yīng)當(dāng)考慮原使用權(quán)人的續(xù)期意愿。從客觀方面來看，除繳費(fèi)外，續(xù)期還應(yīng)存在其他條件。王利明教授就指出自動(dòng)續(xù)期的幾種例外：一是房屋已經(jīng)滅失而不準(zhǔn)備新建房屋；二是房屋被征收，房屋所有權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)歸國家所有；三是土地性質(zhì)改變，即住宅用地改為工業(yè)或商業(yè)用地［8］76。除此之外，本文認(rèn)為若土地使用權(quán)人死亡且沒有合法繼承人也無須續(xù)期，同時(shí)不違背社會(huì)公共利益應(yīng)當(dāng)作為兜底性條件。所謂“公共利益”應(yīng)當(dāng)包括交通、水利和市政建設(shè)、能源以及社會(huì)福利等方面的需要［15］。

三、我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期期限和次數(shù)規(guī)則構(gòu)建

除了續(xù)期條件，我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的期限和次數(shù)也是被普遍關(guān)注的問題，對此學(xué)界目前主要提出了以下三種觀點(diǎn)。

（一）無限期限說

楊立新教授主張，住宅建設(shè)用地使用權(quán)70年期滿自動(dòng)續(xù)期的核心價(jià)值是一次取得永久使用，認(rèn)為從文義解釋的角度，自動(dòng)續(xù)期的權(quán)利具有永久性；同時(shí)永久的住宅建設(shè)用地使用權(quán)符合立法者的本意和“有恒產(chǎn)者有恒心”的價(jià)值觀，更使得房地能相統(tǒng)一，因?yàn)槟壳暗淖≌ㄔO(shè)用地使用權(quán)最高是70年，而住宅的大體“壽命”是50年左右［7］7。

（二）固定期限說

有學(xué)者認(rèn)為，自動(dòng)續(xù)期就應(yīng)當(dāng)是原期限的延長，即住宅建設(shè)用地使用權(quán)的原期限如果是70年，則續(xù)期時(shí)延長的期限也應(yīng)當(dāng)為70年［16］。有學(xué)者進(jìn)一步提出，續(xù)期期限應(yīng)當(dāng)與人均壽命相關(guān)，回應(yīng)人民“以房養(yǎng)老”的需求，主張一律一次續(xù)期70年［17］。

（三）建筑物壽命說

建筑物壽命說或建筑物安全使用年限說是大多數(shù)學(xué)者的主張。該學(xué)說認(rèn)為，自動(dòng)續(xù)期應(yīng)續(xù)期至房屋使用壽命終止時(shí)，土地使用權(quán)因?yàn)榉课輭勖K止而滅失。對于續(xù)期次數(shù)，有學(xué)者認(rèn)為不應(yīng)有次數(shù)限制［16］。還有學(xué)者對此進(jìn)行了更為深入的探討，認(rèn)為續(xù)期的一般期限是建筑物的安全使用期限，以便更好地契合房屋所有權(quán)作為恒久物權(quán)的這一特征；續(xù)期還應(yīng)有特殊上限，即對于在建設(shè)用地使用權(quán)期滿之前就已經(jīng)倒塌的建筑物，期限應(yīng)按照原建筑物的設(shè)計(jì)使用壽命確定；對于70年最高年限屆滿之后的續(xù)期，次數(shù)為一次，而對于70年以內(nèi)的續(xù)期，考慮到使用權(quán)人的經(jīng)濟(jì)承受能力，次數(shù)以最多兩次為宜，單次續(xù)期的期限最低應(yīng)為20年［18］。

（四）本文觀點(diǎn)

首先，無限期限說不可采。從我國土地公有制這一根本制度出發(fā)，城鎮(zhèn)土地是由國家出讓給使用權(quán)人使用的，如果續(xù)期沒有期限，將導(dǎo)致國家的土地所有權(quán)被虛化架空，同時(shí)讓使用權(quán)人得以永久占有土地，進(jìn)而造成土地的變相私有化，這將不利于土地資源的合理配置、城市的規(guī)劃發(fā)展、土地的流通以及土地市場的發(fā)展，因此續(xù)期必定是有期限的。其次，固定期限說同樣有不妥當(dāng)之處。若房屋在續(xù)期之后、續(xù)期的期限屆滿之前倒塌或達(dá)到安全使用年限，由于還在續(xù)期期限內(nèi)，使用權(quán)人得以重新在該土地上建造建筑物。如果新的建筑物的使用壽命超過了第一次續(xù)期所確定的期限，則該土地上的建設(shè)用地使用權(quán)第二次屆滿時(shí)，就會(huì)面臨二次續(xù)期的問題；而如果使用權(quán)人未重新建造建筑物，就會(huì)造成土地資源的浪費(fèi)，這同樣是一個(gè)難題。

規(guī)定續(xù)期的期限實(shí)際上是為了解決房屋所有權(quán)與土地使用權(quán)在期限方面的沖突。使用權(quán)的期限可以由法律規(guī)定，但所有權(quán)只有在其客體滅失后才會(huì)喪失。為了最大限度地保護(hù)房屋所有權(quán)人的權(quán)利，采用建筑物壽命說，即以房屋壽命作為緩解二者矛盾的手段比較合理。此處所指“壽命”為房屋的剩余壽命而非房屋的設(shè)計(jì)使用年限，兩者是不同的兩個(gè)概念。前者是指“建筑物從建成使用至最終廢棄拆除的全部時(shí)間”，后者是指“設(shè)計(jì)規(guī)定的結(jié)構(gòu)或結(jié)構(gòu)構(gòu)件不需進(jìn)行大修即可按其預(yù)定使用的時(shí)期”［19］。房屋所有權(quán)人完全有權(quán)利對房屋進(jìn)行多次修繕，因此在一般情況下，前者會(huì)比后者時(shí)間長。目前的房屋分為建筑物區(qū)分所有和獨(dú)棟別墅兩種。對于前者，所有權(quán)人能進(jìn)行修繕的力度較小；但對于后者則相反，有能力者甚至可能通過反復(fù)修繕使房屋剩余壽命不斷延長。因此，本文認(rèn)為續(xù)期的期限應(yīng)當(dāng)有上限，目前以70年為宜。而由于存在所有權(quán)人修繕房屋的情況，續(xù)期次數(shù)可以為多次。

同時(shí)，現(xiàn)實(shí)生活中還存在一種情況，即房屋因地震、火災(zāi)等先于使用權(quán)到期垮塌，此時(shí)使用權(quán)人擁有復(fù)建的權(quán)利。如果以復(fù)建后的房屋剩余壽命作為續(xù)期期限，可能會(huì)鼓勵(lì)使用權(quán)人故意在使用權(quán)到期前拆毀房屋以延長續(xù)期期限，因此本文認(rèn)為該種情況可以以原房屋設(shè)計(jì)使用壽命作為續(xù)期期限。也許有人會(huì)擔(dān)心目前房屋設(shè)計(jì)使用壽命時(shí)間較短，但隨著科技的發(fā)展，房屋的建筑用材會(huì)愈加精良，該時(shí)間也會(huì)得到較大幅度延長。

對于70年內(nèi)的續(xù)期，可以參考張力和龐偉偉的觀點(diǎn)。他們認(rèn)為20年是區(qū)分住宅建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)和租賃權(quán)的債權(quán)的最低期限，所以對于70年內(nèi)的續(xù)期，單次續(xù)期的時(shí)限最低應(yīng)為20年，且由于在法定的最高年限70年以內(nèi)，使用權(quán)人可以續(xù)期的年限最長為50年或30年，對應(yīng)的續(xù)期次數(shù)是兩次或者一次，即上限應(yīng)當(dāng)是兩次［18］。

四、我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)未成功續(xù)期之法律后果構(gòu)建

前文提到續(xù)期并不是毫無限制的，其主觀條件為原使用權(quán)人愿意續(xù)期，客觀條件則有繳費(fèi)，存在房屋，房屋仍為住宅，存在住宅建設(shè)用地使用權(quán)人或其合法繼承人，以及不違反社會(huì)公共利益。因此，現(xiàn)實(shí)生活中必定存在不滿足續(xù)期條件的情況，若是如此，則使用權(quán)無法自動(dòng)續(xù)期，那么不續(xù)期的法律后果應(yīng)該如何？本部分?jǐn)M從原使用權(quán)人主觀拋棄續(xù)期利益和未滿足客觀續(xù)期條件兩種情況入手，分別展開討論。

（一）原建設(shè)用地使用權(quán)人主觀拋棄續(xù)期利益

學(xué)界對于原建設(shè)用地使用權(quán)人拋棄續(xù)期利益的法律后果并沒有太多研究。本文認(rèn)為，此處應(yīng)當(dāng)分兩種情況討論：第一種情況，使用權(quán)人拋棄續(xù)期利益時(shí)仍有房屋存在，無論是原房屋或者復(fù)建房屋；第二種情況則是房屋已經(jīng)滅失。

我國物權(quán)法上的住宅建設(shè)用地使用權(quán)與大陸法系國家或地區(qū)物權(quán)法上的以居住為目的的地上權(quán)意義相當(dāng)，可以考慮借鑒德日的立法。對于第一種情況，由于我國建筑物不易拆除，特別是在建筑物區(qū)分所有的情況下，可以仿照德國法規(guī)定，使用權(quán)人自動(dòng)拋棄續(xù)期利益的，土地所有人即國家取得土地上的建筑物，使用權(quán)人有請求國家補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。如果國家確實(shí)存在財(cái)政困難及其他無法補(bǔ)償?shù)那樾?，則可以允許使用權(quán)人在一定期限內(nèi)繼續(xù)使用該土地，若使用權(quán)人拒絕該延期請求，不得再請求補(bǔ)償。對于第二種情況，由于不存在處置房屋的問題，因此土地完全收歸國家，原使用權(quán)人不再享有使用權(quán)。

（二）原建設(shè)用地使用權(quán)人未達(dá)客觀續(xù)期條件

由于客觀續(xù)期條件紛繁多樣，所以應(yīng)當(dāng)具體問題具體分析。首先，對于未能繳納足額費(fèi)用的使用權(quán)人，江平先生提出“不繳費(fèi)不限制居住權(quán)說”，認(rèn)為不繳納費(fèi)用只是限制權(quán)利流轉(zhuǎn)［6］。本文認(rèn)為，使用權(quán)人又是房屋所有權(quán)人，基于保障其所有權(quán)和居住權(quán)，不應(yīng)限制其使用房屋。此處限制土地流轉(zhuǎn)是緩和土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)矛盾的較好方法，但同時(shí)應(yīng)當(dāng)輔以對于不繳納費(fèi)用的使用權(quán)人的處罰措施和嚴(yán)重情形下的強(qiáng)制執(zhí)行措施，否則土地使用費(fèi)用將形同虛設(shè)，也對其他按期繳納費(fèi)用的使用權(quán)人不公平。其次，如果房屋不存在，則可以按照上文所說，土地收歸國家，原使用權(quán)人不再享有使用權(quán)。再次，對于房屋性質(zhì)已非住宅的情況，應(yīng)當(dāng)按照非住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期方式，現(xiàn)行法律已有規(guī)定，在此不再贅述。另外，如果使用權(quán)人已死亡且沒有合法繼承人，房屋按照無主物的規(guī)定收歸國有，如果該土地上沒有其他的使用權(quán)人，國家得以同時(shí)回收土地使用權(quán)。最后，如果續(xù)期與社會(huì)公共利益相違背，國家按法律規(guī)定收取房屋。

五、結(jié)語

“安得廣廈千萬間，大庇天下寒士俱歡顏?！弊怨乓詠恚课菥褪侨嗣竦闹匾?cái)產(chǎn)和奮斗目標(biāo)之一。要形成保護(hù)住宅財(cái)產(chǎn)的長久預(yù)期，就必須解決人民所有的房屋所有權(quán)的永久性和國家所有的住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期限性之間的矛盾?！睹穹ǖ洹冯m延續(xù)了《物權(quán)法》“自動(dòng)續(xù)期”的規(guī)定，并表現(xiàn)出了續(xù)期收費(fèi)的傾向，但沒有從根本上解決這一矛盾，也沒有確定具體的操作方法，難以為住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期提供明確的規(guī)范指引和穩(wěn)定的保障機(jī)制。筆者希望立法者能在經(jīng)過多方調(diào)研和專家論證的基礎(chǔ)上，在后續(xù)的立法中繼續(xù)完善住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期規(guī)則，真正將保障民生的精神落到實(shí)處。