劉紅春,李順彩

[云南大學,昆明 650091]

中國已經進入大眾旅游新時代。根據國家統(tǒng)計局提供的數據顯示，2019年全年國內游客60.1億,游客人數和人均花費的“量價齊升”是龐大的旅游業(yè)最為顯著的特征?？梢哉J為，旅游業(yè)已逐步成為國民經濟的戰(zhàn)略性支柱產業(yè)。文旅融合發(fā)展以及“全域旅游”戰(zhàn)略的提出，重申了針對旅游業(yè)的綜合管理亟待加強。(1)國務院辦公廳：《國務院辦公廳關于促進全域旅游發(fā)展的指導意見》(國辦發(fā)〔2018〕15號)。毋庸置疑，現行旅游市場綜合監(jiān)管機制對于旅游亂象的整治發(fā)揮了重要作用。但是，在旅游環(huán)境改善之余與發(fā)掘旅游市場潛在活力的同時，也要警惕舊有機制讓改革流于形式。人民網旅游3·15投訴平臺歷年公布的旅游投訴情況以及負面輿論事件的層出不窮等現實狀況表明，旅游市場的混亂局面依然令人十分擔憂，現行旅游市場綜合監(jiān)管機制尚有進一步優(yōu)化的迫切需要和較大的改進空間。

學術界從公共管理、行政管理與法學學科有關理論及實證等角度切入研究，認為現行旅游市場綜合監(jiān)管機制困境的一個重要癥結在于過度依賴政府這一承擔管理職能的關鍵行為體，而忽略了治理主體日益多元化的新時代不同監(jiān)管主體之間的協同、合力。因此，本文以文旅融合為契機，對現行旅游市場綜合監(jiān)管機制進行梳理，通過引入協同治理思想與理論以期尋得綜合監(jiān)管的新路徑，找準最大公約數、最佳連接點推進智能融合。

一、政府協同：旅游市場綜合監(jiān)管新理論支撐

協同治理，其理論淵源最早可追溯到20世紀70年代德國物理學家赫爾曼·哈肯所創(chuàng)立的“協同學”，并在此后數十年的時間里由不同領域、各個方面相互關聯、優(yōu)化凝聚成為一套現代化的治理理論與全新的互動合作治理模式?！罢畢f同”是協同治理在行政管理領域的具體化表現之一，關鍵在于“協同”內涵的界定。安德魯·格林和安·馬賽亞斯以“扁平”“自治”及“溝通”作為參考要素對組織關系進行分類，大體存在“競爭”“合作”“協同”“控制”等幾類組織關系，其中“協同”相對而言更靠近由幾類關系所合成的“連續(xù)體”較高一端。(2)Andrew Green, Ann Matthias，Non-Governmental Organizations and Health in Developing Countries，London: Macmillan Press Ltd.1997, p.182. Collaboration 一詞的中文翻譯有多種，如協同、協作、合作等，在臺灣地區(qū)則翻譯為“協力”，本文采取“協同”的譯法。另外，也有學者將之定性為目標共同且“互利”“良善”的組織關系。(3)Mattessich, Monsey，Collaboration—what makes it work: a review of research literature on factors influencing successful collaboration.St. Paul,MN: Amherst H. Wilder Foundation， 1992.在我國，一些學者并未將“協同”局限于簡單的“合作”或是“協調”，更為強調的是二者在一定程度上的延伸，且較之層次更高的一種“集體行動”。(4)姬兆亮、戴永祥、胡偉：《政府協同治理：中國區(qū)域協調發(fā)展協同治理的實現路徑》,《西北大學學報》(哲學社會科學版)2013年第2期。張賢明等學者則從主體的角度對之加以考量，強調的是不同主體之間為共同目標的實現而進行的“共同行動”或“共同治理”。以此為基礎，學者們進一步闡釋“協同治理”。在克里斯·安塞爾和艾莉森·加什看來，“協同治理”的本質是“共同決策過程”，參與者可能是一個或多個公共機構以及非政府利益相關者。(5)Chris Ansell, Alison Gash，“Collaborative Governancein Theory and Practice”，Journal of Public Administration Research and Theory,Vol.18，2007.彼得·史密斯·林和安德魯·范德文的觀點略有不同，他們認為這是一種“循環(huán)過程”，并且是“協商”“承諾”“執(zhí)行”“評價”四者的循環(huán)往復。(6)Peter Smith Ring, Andrew H.Van De Ven，“Developmental Processes of Cooperative Interorganizational Relationships” The Academy of Management Review,Vol.19, No.1，1994.伍德和格雷強調其本質為一種“運行機制”，“前期”“過程”“結果”三者作為這一機制的框架要素，不僅是必經階段，并且進階需要達到一定的條件且各階段條件不一。(7)Donna J.Wood, Barbara Gray，“Toward a Comprehensive Theory of Collaboration”，Journal of Applied Behavioral Science.Vol.27，1991.我國學者燕繼榮則創(chuàng)造性地提出了“第三代善治理論”。(8)燕繼榮:《協同治理：公共事務治理新趨向》,《人民論壇·學術前沿》2012年第17期。

在現代社會，公共服務的供給方式需要變革，變革之一就是“尋求新的制度性合作伙伴”，這在學術界幾乎成為一種共識，“協同治理”應運而生，并以其獨特優(yōu)勢積極回應了變革的現實訴求。(9)Hyun Joo Chang，“Collaborative Governance in Welfare Service Delivery: Focusing on Local Welfare System in Korea”International Review of Public Administration，Vol.13,2009.鑒于此，有學者提出，隨著政府改革理念日漸向系統(tǒng)化、優(yōu)質化、專業(yè)化方向發(fā)展，如何進一步推進整體性治理模式的變革與傳統(tǒng)實踐模式的更新，從機構邊界、職能權責的整合，到運行機制的完善，再到參與主體、公民需求的考量，無一不成為衡量商酌的重心,而其關鍵理論的內核則是“政府協同”。進一步來看，“政府協同”的目的有三：一是從更廣闊的視角為各部門制定跨領域、綜合性、多層次計劃；二是化解決策沖突、提升內部聯系與合作支持的力度以化解棘手社會問題；三是提供無縫隙服務滿足主體多元化訴求。(10)Christopher Pollitt,“Joined-up Government: A Survey”，Political Studies Review，No.1，2003.歸納而言，協同治理作為一種決策沖突化解、公共服務供給結構，表現為政府部門、社會組織及其他利益相關主體，為了制定與執(zhí)行公共政策或管理公共項目與財產所進行的縱向與橫向的溝通與協調。(11)張賢明、田玉麒：《論協同治理的內涵、價值及發(fā)展趨向》,《湖北社會科學》2016年第1期。

二、同向著力：旅游市場綜合監(jiān)管的協同訴求

黨的十八屆三中全會《決定》所提出的“創(chuàng)新社會治理體制”表明黨中央將改變傳統(tǒng)的“管制—命令”管理模式，逐步向新時代的“分擔—協同”治理模式過渡，順應了公共服務供給方式需要的變革。(12)吳春艷、李朝陽：《從管理到治理：中國共產黨社會管理模式的轉變》,《甘肅理論學刊》2014年第4期。從學理意義上看，“管制—命令”管理模式似乎更強調管理的單向性，而未發(fā)掘社會的自我管理與發(fā)展的潛能。模式的轉變則意味著綜合監(jiān)管不再止步于單一的行政系統(tǒng)管理，而是進一步吸納多元主體的參與，從社會公眾空間吸取動力，著力向多元協同治理體制發(fā)展。(13)詹國彬：《社會治理體制拓展政府治理新格》,《中國社會科學報》2013年第4期。

(一)傳統(tǒng)管理模式的內生缺陷

縱觀全國旅游綜合監(jiān)管，在理論和實踐上確已取得一定成效，這從近年來市場亂象的遏制及《國務院辦公廳關于加強旅游市場綜合監(jiān)管的通知》等文件的頒布實施可見一斑，但事實上旅游市場綜合監(jiān)管并未完全脫離傳統(tǒng)的政府管理模式。以游客權益受損這一沉疴為例，有關部門從綜合監(jiān)管機制的層面將其難愈的原故歸結為機制理解不深、主管部門主動作為意識不強、個別地區(qū)機制未發(fā)揮作用及未形成秩序問題解決的協同機制等。(14)文化和旅游部辦公室：《國家旅游局辦公室關于進一步強化旅游市場綜合監(jiān)管意識充分發(fā)揮綜合監(jiān)管機制作用切實維護游客合法權益的通知》(旅辦發(fā)〔2017〕251號)。這雖有一定道理，但并非問題的關鍵，從創(chuàng)新社會治理的角度加以審視，現行旅游市場綜合監(jiān)管機制實踐效果始終受制于傳統(tǒng)管理模式的內生缺陷。何為傳統(tǒng)管理模式的內生缺陷？至少存在以下幾方面的表現形式：

第一，行政權力部門化。部門權力“條塊分割”的預計目標是通過科學分權強化各部門的管理職權以推動復雜公共事務的處理，但收效卻與此南轅北轍。在這一政府管理模式下不可避免地形成了各自為政的行政分割局面，各部門之間在制度、結構乃至人財物安排上的壁壘分明推動了權力不斷膨脹、堅固，最終在部門利益共同體的基礎上呈現“部門化”這一特征。(15)楊小軍：《謹防權力部門化成合法現象》，《人民論壇》2014年第12期。由此延伸出的另一現象就是立法部門化、利益法制化，即借助行政立法形式將部門權力、利益糅合進規(guī)范性法律文件之中實現部門利益最大化。(16)吳賢靜：《大部制改革視野中的行政立法制度變革》，《學術論壇》2014年第10期。

第二，執(zhí)法權限分散化。立法部門化對于行政執(zhí)法體制的影響之一就是部門間執(zhí)法權限劃分不清，職權分散，多個部門重疊，尤其面對旅游市場整治等復雜公共事務，分散化的弊端就愈加明顯，或因部門利益驅使爭奪執(zhí)法權、主導權，或因事態(tài)復雜互踢皮球、推卸責任。同時，權限分散化還遏制了綜合執(zhí)法過程中部門間的協同合力，多部門執(zhí)行疊加后綜合效應縮減的“1+1<2”后果出現也就理所當然。(17)賴先進：《論政府部門協同治理》，北京：北京大學出版社，2015年，第128-129頁。

第三，行政決策碎片化。公共事務復雜化意味著單一的職能部門獨立解決問題的局面不復存在，管理模式朝著綜合性、跨部門橫向發(fā)展已成定局。在此過程中，分工過細往往牽扯出諸多部門，而部門間缺乏信息及政策溝通平臺，權限分散化又不可避免地帶來政出多門、相互推諉的局面，最終在缺乏全局整體利益考量的情況下政策制定、職能履行呈現碎片化征象。(18)賴先進：《論政府部門協同治理》，第121頁。

(二)協同治理思想與旅游市場綜合監(jiān)管的模式革新

協同治理能夠立足于更為廣闊的視野，為各部門在公共問題的解決、決策沖突的化解以及公共服務的供給等方面制定系統(tǒng)化、優(yōu)質化、專業(yè)化的跨領域綜合服務計劃，并且，其運行過程“往往是積極的”，不僅能夠在一定程度上“產生更好的組織效能并降低成本”，(19)Bardach, Eugene，Getting Agencies to Work Together: The Practice and Theory of Managerial Craftsmanship， Washington, DC: Brookings Institution Press, 1998.還可以“使協同更加有效、具有創(chuàng)造性、引起變革、帶來有益成果，是一種正能量?！?20)Janine O’Flynn, John Wanna，Collaborative governance: a new era of public policy in Australia? Canberra:ANU E Press, 2008.

無疑，過度依賴政府這一關鍵行為體的傳統(tǒng)管理模式在實踐中必然會造成監(jiān)管主體單一、社會參與不足等問題，而在公共問題的解決、決策沖突的化解以及公共服務的供給等方面的治理過程中積極尋求政府與相關利益主體的對話、協商與合作，并在此基礎上形成多元參與治理格局已是大勢所趨。(21)詹國彬：《社會治理體制拓展政府治理新格局》，《中國社會科學報》2013年第4期。雖然目前已建立旅游市場綜合監(jiān)管體系的框架，但幾經整改仍未降溫的旅游矛盾說明，傳統(tǒng)問題尚未得到基本解決，新的問題又接踵而至，除部分游客不文明、從業(yè)者職業(yè)培訓欠缺、行業(yè)發(fā)展不成熟等方面的原因，追根溯源終究是傳統(tǒng)模式下監(jiān)管機制的缺陷所致。擺在監(jiān)管部門眼前的一個現實問題是，傳統(tǒng)意義上的有限系統(tǒng)已然無法承受轉型社會的劇變，應當如何通過政府、市場、公民社會構建更高層次的組織關系合作治理社會公共事務以破解當前困局？(22)鄭巧，肖文濤：《協同治理:服務型政府的治道邏輯》，《中國行政管理》2008年第7期?；诖?，習近平總書記提出，“要使各方面改革協同推進、形成合力，而不是各自為政、分散用力”，“必須是全面的系統(tǒng)的改革和改進，是各領域改革和改進的聯動和集成”。(23)人民網：《習近平總書記系列重要講話讀本》，http://theory.people.com.cn/n/2014/0704/c40531-25238084.html，訪問時間：2019-03-23。這一關于“協同治理”的精辟論述，其所指的無疑就是長期飽受詬病的部門化、碎片化、分散化管理模式，這背后所反映出的缺乏協同性、整體性和系統(tǒng)性的問題，恰恰也是我國旅游市場綜合監(jiān)管所面臨的難題。當然，協同治理固然能夠推進治理模式轉型，但并不意味著與傳統(tǒng)政府管理模式相對立割裂，基本國情決定了二者具有共性基礎與傳承性。

三、治理乏力：旅游市場綜合監(jiān)管的協同困境

由于固有矛盾和偶發(fā)事件的疊加影響，近年來旅游糾紛極易發(fā)酵成輿論焦點，各大旅游城市、景區(qū)以及旅游從業(yè)者因而屢屢淪為眾矢之的。面對一波未平一波又起的旅游糾紛，我們亟須將視線投向單一事件以外的大環(huán)境，從治理模式上省思現行旅游市場綜合監(jiān)管乏力的根源所在。

(一)立法監(jiān)管效果受制于部門利益涉入的立法機制

從迄今為止的立法監(jiān)管效果來看，現行旅游法律法規(guī)尚不能有效遏制市場亂象，相應的立法機制并沒有因此完善，尤其體現在旅游市場綜合監(jiān)管部門利益法制化及權責設定混亂上。

如前所述，旅游業(yè)涵蓋面廣，旅游市場綜合監(jiān)管牽涉部門繁雜，但作為頂層的《旅游法》在“旅游監(jiān)督管理”章節(jié)針對監(jiān)管事項的行使卻多以“旅游主管部門和有關部門”代之，并未對何部門履何職予以明示。缺少上位法的約束，各部門往往基于其部門立法資格優(yōu)勢從自身角度制定行政法律規(guī)范為其部門利益“背書”。在這種以部門利益為前提的“分而治之”的立法監(jiān)管格局下，部門規(guī)范之間交叉重疊或彼此矛盾的現象在所難免，本應從各方面協同合力解決問題，卻因利益沖突缺乏協調機制而造成了綜合效果的分散、割裂。另外，現行旅游法律法規(guī)在很多問題上僅作原則性規(guī)定，依據不盡完善以致監(jiān)管部門在現實適用中捉襟見肘?！秶鴦赵恨k公廳關于加強旅游市場綜合監(jiān)管的通知》等文件雖對各部門職責有所劃分，但在舊有主體權責分工不甚明確的情況下，新添盟友難免使部門之間出現管轄交叉重疊、責任邊界不明的局面，這也是監(jiān)管部門在接到投訴后爭相管轄或相互推諉的原因之一，同時還折射出了旅游法律制度建設及立法監(jiān)管的乏力。

(二)執(zhí)法監(jiān)管背離“協同政府”要求，綜合監(jiān)管格局尚未真正形成

“協同政府”理論要求“通過橫向與縱向協調的思想與行動以實現預期利益的政府改革模式。其核心思想包括四個方面：排除相互破壞與腐蝕的政策情境；更好地聯合使用稀缺資源；促使某一政策領域中不同利益主體團結協作；為公民提供無縫隙而非分離的服務”。(24)曾維和：《當代西方政府改革創(chuàng)新的反思——走向一種“整體政府”的改革模式》，《思想戰(zhàn)線》2009年第1期。而自黨的十八屆三中全會提出全面深化改革以來，《旅游法》兩度修改，提出“全域旅游”戰(zhàn)略，倡導“宜融則融，能融盡融”的文旅產業(yè)融合發(fā)展以及相關政策文件的出臺，都部分體現了“協同政府”的理論要求，從而推進旅游市場監(jiān)管機制改革，從制度上破除管理乏力。

但是，制度設計的缺陷始終制約著旅游監(jiān)管的實際成效。地方政府解決公共問題有時具有“一屆政府一種做法”的特點，“專項行動”中采取的突擊執(zhí)法、集中執(zhí)法、夜間執(zhí)法等措施，有一定成效，但實踐證明通過“專項行動”達致一次性解決各種“疑難雜癥”的管理方式不具有可持續(xù)性與長效性。(25)胡寶嶺：《中國行政執(zhí)法的被動性與功利性——行政執(zhí)法信任危機根源及化解》，《行政法學研究》2014年第2期。不可否認，通過短期、快速、有效的管理使得旅游市場原有秩序恢復是實現重塑旅游業(yè)形象的便捷路徑，然而，也要認識到對旅游市場的治理是一個長期的整治、監(jiān)管、執(zhí)法、重塑、再監(jiān)管的過程。短期整肅式的管理方式，易使執(zhí)法陷入旅游市場“整治—反彈—再整治—再反彈”的“怪圈”，加之在制度規(guī)范不完善、執(zhí)法人員素質參差不齊、(26)經調研發(fā)現，云南省麗江市旅游執(zhí)法人員中，多數具備專科以上學歷背景，部分通過公務員招考的崗位有碩士以上學歷者，市級單位執(zhí)法人員學歷普遍高于區(qū)縣級執(zhí)法人員，部分待開發(fā)景區(qū)學歷低于本科的管理人員居于多數。另外，云南省第一線旅游執(zhí)法人員中存在大量輔助人員，外出執(zhí)法隊伍“協警”占有很大比重。部門間缺乏協同聯動等現實因素的阻滯下，監(jiān)管不僅難以收到預期效果，反而因過程中出現的不文明現象而產生“99+1=0”的逆向反應，引發(fā)群眾不滿情緒，這也是執(zhí)法部門公信力下降的一大肇因。另外，雖然文化和旅游部已是旅游市場的主管部門，但通過調研發(fā)現，旅游業(yè)所涵蓋的“吃、住、行、游、娛、購”六大方面涉及的公安、交通、工商、工信、質監(jiān)、物價、衛(wèi)計、景區(qū)管理等部門各自為政的局面尚未從根本上得到改變，部門間缺乏信息及政策溝通平臺，存在職責邊界沖突、行政決策碎片化的不足，這在一定程度上阻礙了整體性旅游市場綜合監(jiān)管格局的形成。而在2019年全國文化和旅游廳局長會議上提出的理念、職能、產業(yè)、市場、服務、對外和對港澳臺交流等“六個融合著力點”中部門職能融合是關鍵，強調在職能融合中要重視融合的有效性，助力文旅工作多方面、多層次的深度融合，積聚各部門優(yōu)勢推動深度融合的實現。

(三)行政與司法銜接不暢通，司法面臨信任危機

調研發(fā)現，在對旅游市場的監(jiān)管中司法機關的作用，實際上是作為一種補充性監(jiān)管而存在的。然而即便如此，不足一成的司法監(jiān)管效能也未得到充分發(fā)揮。一方面，源于旅游市場監(jiān)管對司法的忽略，以及行政執(zhí)法和訴訟銜接不暢通。很多涉旅案件在觸犯行政法的同時也違反了相關民事法律，但從其后續(xù)進展來看，偏向于強調用行政手段規(guī)范旅游市場，司法機關未能有效參與其中，旅游市場主體受損權利沒有得到適當的救濟。另一方面，則是司法監(jiān)管遭遇“信任危機”。盡管多部門曾發(fā)文明令禁止作為司法權力主體的法官與一些特定人員的非正常接觸交往，但在《中國司法文明指數報告2017》中，“司法腐敗遏制”仍以66.6分在司法文明指數十個一級指標得分中位居倒數第二，而“人情案”作為司法腐敗的重要表征之一，在涉旅訴訟中尤為突出。(27)張保生、張中、吳洪淇：《中國司法文明指數報告2017》，北京：中國政法大學出版社，2018年，第189頁。這是因為游客一般為外地人，而法官、導游及旅游經營者多是當地人，彼此可能熟識，是故游客對法官中立性及案件審判公平公正的信任度與此呈現出比較明顯的負相關關系，這顯然也阻滯了游客對司法救濟的選擇。再則，從近年來屢成輿論焦點的旅游糾紛來看，各種新媒體和自媒體對司法監(jiān)管的干擾也不容小覷，“傾聽民意”稍有不慎便成為過分遷就社會輿論，給承辦法官造成了巨大的壓力，更有甚者演變?yōu)椤懊浇閷徟小薄拜浾搶徟小薄?28)鄭飛：《論提升司法公信力的路徑——源自實證調研和數據挖掘的啟示》，《證據科學》2015年第1期。

(四)自律監(jiān)管行政化色彩濃重，行業(yè)協會未完全發(fā)育成熟

我國旅游行業(yè)協會是隨著政府機構改革及行業(yè)發(fā)展的需求和趨勢應運而生的行業(yè)組織，被視為旅游市場監(jiān)管職能的承擔者之一。國務院曾發(fā)文明確要求，盡快將應由行業(yè)協會所承擔的職能從旅游行政部門中剝離出去，(29)國務院：《國務院關于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》(國發(fā)〔2009〕41號)。全域旅游戰(zhàn)略也強調了行業(yè)自律監(jiān)管的必要性。(30)國務院辦公廳：《國務院辦公廳關于促進全域旅游發(fā)展的指導意見》(國辦發(fā)〔2018〕15號)。然而，由于我國旅游行業(yè)協會發(fā)展定位不清晰，目前普遍存在著與政府機構相混淆的嚴重傾向，其“主動作為”往往跟隨于政府“作為”之后，且限定在政府“作為”的范圍之內，缺乏相對獨立性，也未有效發(fā)揮其在行政之外對旅游業(yè)監(jiān)管、引導的行業(yè)自律作用。更有甚者，與旅游經營者聯手實行行業(yè)壟斷。

此外，旅游行業(yè)協會與互聯網缺少深度融合這一問題也較為突出。在當前信息化時代的大背景下，很多旅游行業(yè)協會并沒有官網及其他官方平臺，也沒有充分運用微信公眾號、微博等新媒體技術，對其成員單位的管理和對外宣傳也僅停留在紙質化傳媒時代，與互聯網可謂脫節(jié)，更別說大數據等信息庫的建設。這導致本應公開化運作獲取社會關注度、擴大影響力、充分發(fā)揮行業(yè)自律作用的旅游行業(yè)協會，成了不為公眾所知悉的組織。

四、協同治理：旅游市場綜合治理的新路徑

作為一種新型國家治理模式，協同治理逐漸成為單向度的“管制—命令”管理模式的替代者，吸納更多的利益相關者參與到決策的制定過程中，(31)張賢明、田玉麒：《論協同治理的內涵、價值及發(fā)展趨向》，《湖北社會科學》2016年第1期。這不僅為多元善治構建起有效的運行體系，而且創(chuàng)造條件激發(fā)各類主體向心力、破解集體行動困境。(32)李輝、任曉春：《善治視野下的協同治理研究》，《科學與管理》2010年第6期。針對我國旅游市場綜合監(jiān)管的一系列機制性障礙，也必須在傳統(tǒng)的“管制—命令”管理模式向新時代的“分擔—協同”治理模式過渡的基礎上引入協同治理思想，通過互動式改革強化政府、司法、行業(yè)、公眾、社會組織、媒體之間的關聯性、耦合性，實現旅游市場治理部門化、分散化、碎片化的機制性“破繭”。

(一)引導公眾參與，加強立法科學性，以剛性條款為監(jiān)管部門限權定責

創(chuàng)新社會治理體制離不開法律法規(guī)的保駕護航，立法的公開度能有效應對立法的部門化、利益法制化的固有缺陷，由立法部門在制定的過程中引導社會公眾參與應是一種毋庸置辯的選擇，而且“真正的協同是開放的、透明的、包容的和負責的”。詳言之，就是在立法過程中，通過專家咨詢、聽證會、座談會及“法律法規(guī)草案意見征集”網絡平臺等方式充分征求公眾意見，擴大公眾參與度，從而達到稀釋部門利益的目的，可借鑒《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》(2019年)在信息公示、公眾互動及意見提供等優(yōu)化公眾參與方面的改革模式。還可以積極培育旅游領域的企業(yè)、行業(yè)協會、專家、社會組織等主體為立法工作提供重要的專業(yè)支持和智力支持，壓縮部門利益法制化的空間，提升立法的科學性。

同時，面對旅游市場亂象治理的需要及職權分散化、碎片化引發(fā)的沖突，立法部門應當制定一些明確且操作性強的剛性規(guī)范來對旅游市場監(jiān)管部門的行為加以正面引導。例如，完善監(jiān)管部門所適用的法律規(guī)范，以被執(zhí)法對象的違法行為作為標準劃分職能范圍，對旅游市場中的常見違法行為及其處罰、執(zhí)法經常適用的條文加以細化；運用信息化手段提高旅游市場監(jiān)管、執(zhí)法水平和投訴處理能力，并建立投訴受理、執(zhí)法工作的有效協同聯動機制，落實各部門職責，強化責任追究。此外，還可根據《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》等文件精神，在權力運行的鏈條中采取立法的形式劃定部門和市場治理邊界，即通過推動負面清單制度的實施，逐步建立限權式的公權力運行模式，明確列舉旅游市場監(jiān)管部門的職權事項。

(二)推動跨部門協同合力的常態(tài)化旅游市場監(jiān)管機制的形成，破除“部門壁壘”

在協同治理的祛魅下，政績考評特別是GDP考核的重要性不復往昔，各方對旅游市場監(jiān)管是一項綜合性、復雜性的長期系統(tǒng)工程已達成共識。2020年5月8日，文化和旅游部辦公廳印發(fā)《國家全域旅游示范區(qū)驗收、認定和管理實施辦法(試行)》和《國家全域旅游示范區(qū)驗收標準(試行)》。從“體制機制”部分(90分)的驗收指標及評分來看，“協調機制”要求“建立部門聯動、共同參與的旅游綜合協調機制，形成工作合力”，占25分；“綜合管理機制”要求“建立旅游綜合管理機構，健全社會綜合治理體系”，占20分。另外，在“創(chuàng)新示范”部分(200分)的“體制機制創(chuàng)新”中有“協調機制創(chuàng)新”(6分)、旅游綜合管理體制改革創(chuàng)新(6分)、“旅游治理能力創(chuàng)新”(6分)、“旅游引領多規(guī)融合創(chuàng)新”(8分)等標準。(33)文化和旅游部：《國家全域旅游示范區(qū)驗收、認定和管理實施辦法(試行)》和《國家全域旅游示范區(qū)驗收標準(試行)》(辦資源發(fā)〔2020〕30號)。可見，旅游市場綜合監(jiān)管由“管制—命令”管理模式向“分擔—協同”治理模式轉變，具有現實緊迫性。而“文旅融合”的提出，則是協同治理理念在文化和旅游領域內的一大體現。就目前的行政資源來看，通過細化社會治理機制設計，構建跨部門聯動的“地方政府主導+旅游主管部門規(guī)劃+多部門協同”的常態(tài)化旅游市場監(jiān)管機制并非難事。具體來說，應強化地方政府在旅游市場綜合監(jiān)管機制中的自主權和創(chuàng)造性，做好與“創(chuàng)新社會治理機制”的銜接；積極推動旅游主管部門負責本區(qū)域內旅游市場的規(guī)劃、開發(fā)、協調與服務，加快形成綜合監(jiān)管的工作機制；強化旅游局、公安局、交通運輸局、工商行政管理局、工業(yè)和信息化局、質量技術監(jiān)督局、物價局等部門聯動，在治理旅游市場綜合監(jiān)管危機中，“要在政府部門間和部門內建立整合的信息交流和匯報系統(tǒng)，實現各方信息共享”。(34)王青斌:《社會誠信危機的治理:行政法視角的分析》,《中國法學》2012年第5期。推動部門間信息政策互聯互通，形成管理合力，破除部門之間因傳統(tǒng)管理模式帶來的制度壁壘。此外，根據“宜融則融、能融盡融”原則，部門職能融合的重要工作之一是完善文化和旅游系統(tǒng)制度建設，這不僅要求政策的制定要體現協同治理、融合發(fā)展，還要求加快頂層設計，構建系統(tǒng)化、優(yōu)質化、專業(yè)化的協同融合政策體系和體制機制，并結合各地、各部門的實際情況優(yōu)化融合。

(三)合理構建行政與司法的銜接關系，推動“檢察機關+社會組織+公民”多元公益模式形成

在協同治理這一現代化治理背景下，旅游行政執(zhí)法與司法宜立于相輔相成的關系。具體來說，在旅游市場主體層面，游客作為旅游糾紛的主要權益受損方，(35)截至2019年3月23日，筆者在中國裁判文書網以“旅游合同糾紛”為關鍵詞，裁判日期限定于2018-01-01至2019-01-01，法院層級為基層法院進行篩選，共計查找到729份裁判文書，其中原告以游客為主。如已通過投訴等方式向旅游行政管理部門要求解決問題，不影響其作為原告提起民事訴訟尋求救濟，反之亦然。又因旅游糾紛多發(fā)生于異地，如何有效舉證成為游客涉旅訴訟的一大難題，也是決定其成敗之關鍵，而旅游執(zhí)法部門在證據收集方面卻有著職權與法律所賦予的優(yōu)勢，(36)《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規(guī)定》第七十七條第一款規(guī)定：“國家機關、社會團體依職權制作的公文書證的證明力一般大于其他書證”。如何將其收集的證據提供給作為原告的游客，以及法院又當如何認定這些證據的效力，在一定程度上影響著旅游行政執(zhí)法與司法的銜接度，也關乎游客訴訟權利的實現。(37)王先林：《論反壟斷民事訴訟與行政執(zhí)法的銜接與協調》，《江西財經大學學報》2010年第3期。此外，還應考慮從構建更加透明便民的司法機制、增強涉旅案件的司法公開力度以及專業(yè)應對社會輿論等角度入手，提升游客對旅游地法官的信任感，提高游客對審判結果的認可度，從而有效化解“民意”與司法的沖突。

龐大的旅游業(yè)及建基于其上的旅游市場，所要涉及的不僅限于個體權利保護，更關乎旅游地環(huán)境、消費者權益等公共利益的維護，對此，在現代國家權力體系中擁有豐富執(zhí)法資源的行政部門是法定的首要主體。然而行政權并非萬能，在權力有限性、政府績效考慮等種種復雜因素的制約下，難免會出現行政部門不愿或不能執(zhí)法的情形，這時引入旅游公益訴訟彌補行政執(zhí)法盲區(qū)，把旅游領域公共利益維護納入司法范疇，不失為旅游市場綜合治理的一大良策。檢察機關無疑是旅游公益訴訟人的首選，尤其在“互聯網+公益訴訟”模式興起的今天，其能夠借助人工智能、大數據、區(qū)塊鏈等技術，以多元渠道快速獲取旅游公共利益受損的線索及時訴訟止損。另外，社會公眾的力量亦不容忽視，可以考慮在旅游公益訴訟主體中納入旅游領域的社會組織、公益人士，通過“檢察機關+社會組織+公民”多元模式推動旅游公益的發(fā)展。(38)崔瑜：《公益保護行政執(zhí)法與公民訴訟的平衡》，《國家檢察官學院學報》2018年第6期。

(四)加強行業(yè)自律力度，實現“政府+行業(yè)協會”的有機整合

在全域旅游示范區(qū)驗收標準中，“行業(yè)自律”作為五大體制機制之一也占據了一席之地，而旅游行業(yè)協會的職能定位、組織機構規(guī)范及企業(yè)建設都屬于行業(yè)自律機制的組成部分并直接影響到其自律力度。在協同治理中，政府的角色定位是“協同治理型政府”，這就意味著政府在公共問題的解決、決策沖突的化解以及公共服務的供給等方面與其他利益相關主體共同承擔治理重任。(39)姬兆亮、戴永祥、胡偉：《政府協同治理：中國區(qū)域協調發(fā)展協同治理的實現路徑》，《西北大學學報》(哲學社會科學版)2013年第2期。可見，旅游行業(yè)協會的定位，實際上就是一種“以公共權力為基礎”向“以市場為基礎”的資源配置理念的新舊轉換，投射于旅游市場監(jiān)管過程中，從傳統(tǒng)的單一政府管理演變?yōu)椤罢?行業(yè)協會”協同共治，由旅游行業(yè)協會居中搭建起政府與旅游企業(yè)的溝通平臺，通過收集企業(yè)需求、提供政策建議、進行產業(yè)決策等與政府建立合作伙伴關系，發(fā)揮出政府與旅游行業(yè)協會之間“1+1>2”的治理功效。(40)賴先進：《論政府部門協同治理》，北京：北京大學出版社，2015年，第101-106頁。

旅游行業(yè)協會自律機制的進一步落實，至少還需從兩方面入手：一是加強行業(yè)協會建設；二是堅持旅游企業(yè)建設。以旅游協會為代表的旅游行業(yè)協會，其成員多為業(yè)內具有一定影響力的社會團體、企事業(yè)單位及相關旅游組織，因此要加強行業(yè)自律力度，協會組織機構的內部建設舉足輕重。首先，完善行業(yè)協會自律規(guī)則、內部管理制度及會議制度，保證成員享有充分、平等的發(fā)言權和決策權；重視“互聯網+行業(yè)”的推廣升級，主動擁抱互聯網，與微博、微信等新媒體開展深度合作擴大影響力。其次，建立行之有效的懲處機制以引導成員企業(yè)誠信經營，如發(fā)布黑名單、設置協會曝光臺、建立橫向聯盟等，推動利益約束鏈的形成。同時，旅游企業(yè)自身建設也不容忽視，可按策略期長短進行分類規(guī)劃。例如，短期可以從網絡預訂服務平臺增設成立日期、涉訴情況、失信信息、經營風險等企業(yè)信用信息公示內容，構建網絡平臺的第三方監(jiān)督機制；中長期可以鼓勵旅游企業(yè)通過追加服務及投入硬件設施、增強自律意識，打造“品牌化”，構筑良好的企業(yè)聲譽，從而收獲更多游客的青睞，實現基業(yè)長青的目標。

(五)實現公眾監(jiān)督與市場監(jiān)管的良性互動，推動媒體融合向縱深發(fā)展

除了立法監(jiān)管、執(zhí)法監(jiān)管、司法監(jiān)管、行業(yè)自律以外，社會監(jiān)督亦是協同治理中的重要一環(huán)，在這一治理體系下，游客、旅游從業(yè)者、媒體乃至公眾皆可成為旅游市場社會監(jiān)督的主體。相對于各類監(jiān)管而言，社會監(jiān)督中的公眾監(jiān)督作為一種非國家性質的主動監(jiān)督，具有輻射面廣闊、成本低、易發(fā)現問題等特點，使其更具靈活性和適應性，有助于協調社會輿論與市場監(jiān)管之間的沖突，故不應將其監(jiān)督范圍局限于對國家機關及其工作人員的權力行使上。因此，有必要轉變傳統(tǒng)觀點，重視公眾監(jiān)督，通過采取增強公眾監(jiān)督意識、暢通公眾監(jiān)督渠道、建立旅游違法有獎舉報制度等措施，調動起公眾參與旅游市場整治的積極性和主動性，從而實現公眾監(jiān)督與市場監(jiān)管的良性互動。

鑒于前文所述媒體對社會輿論乃至執(zhí)法、司法等監(jiān)管機制可能產生以及已經產生的影響，窺一斑而知全豹，媒體的引導、傳播能力不容小覷，如何發(fā)揮媒體的社會監(jiān)督作用，是解決旅游市場監(jiān)管與社會輿論抵牾的重要渠道之一。一方面，政府、司法及行業(yè)協會等主體應適當轉變對媒體監(jiān)督的傳統(tǒng)認知，在肯定媒體監(jiān)督價值的同時學會與媒體打交道，建立健全新聞發(fā)言人制度，在發(fā)現輿情后及時、高效、專業(yè)地與媒體溝通，提升輿情應對與輿論引導的能力。另一方面，強化媒體責任意識，加快推進媒體融合發(fā)展，以促進旅游業(yè)深度改革為己任，報道立足于事實，不追求轟動效應、不進行虛假報道。

五、結 語

正視制度建設的歷史考察及經驗啟示，正所謂事無全利亦無全弊，改革也始終在不斷革除體制機制的弊端而非固步自封，旅游市場綜合監(jiān)管機制亦是同理。本文引入協同治理思想下“分擔—協同”治理模式并非主張用其全盤替代現有的旅游市場綜合監(jiān)管機制，而是在周全完備的法律制度之上有效調動政府部門之間、行政與司法之間、政府與行業(yè)協會之間、政府與社會之間、政府與公眾及媒體之間的協同合作，強化立法監(jiān)管、執(zhí)法監(jiān)管、司法監(jiān)管、行業(yè)自律及社會監(jiān)督的耦合性，政府、司法、行業(yè)、公眾、社會、媒體等多元主體優(yōu)勢兼收并蓄，以多元主體的參與、機構邊界的調整、職能權責的整合、運行機制的再造優(yōu)化、無縫隙服務的優(yōu)質高效、公民多元需求的充分滿足為考量標準，探索推進旅游市場綜合監(jiān)管的新思路、新途徑，促進公共服務供給主體多元化、服務內容多樣化，滿足群眾對旅游領域公共服務的優(yōu)質化要求，從而發(fā)揮出旅游市場治理的內外部多元化模式協同效能與效度，推動全域旅游高質量發(fā)展，深化文旅融合釋放發(fā)展新動能。這種具有中國內涵的現代化治理思想不再囿于傳統(tǒng)政府治理模式的部門化、碎片化、分散化，而是通過尋求來自多元主體對旅游市場綜合監(jiān)管機制更為廣泛地參與、協作、融合的一種全新路徑，在傳統(tǒng)與創(chuàng)新之間取得平衡以破除旅游市場長久以來的治理困境，加快推進打造共建共治共享的系統(tǒng)化、優(yōu)質化、專業(yè)化創(chuàng)新社會治理格局，最終實現我國全面深化改革大背景下國家治理體系和治理能力現代化建設的目標。