趙景瑞

（公主嶺市范家屯鎮(zhèn)自然資源服務(wù)科，吉林 公主嶺 136100）

土地資源和礦產(chǎn)資源同屬于自然資源系統(tǒng)，彼此間保持動(dòng)態(tài)聯(lián)系，需要從系統(tǒng)角度分析資源管理問題，從而通過有效管理打造發(fā)展新格局，適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展需要。從社會(huì)安全和未來長期發(fā)展角度來看，土地資源管理至關(guān)重要，因此國家提出了珍惜、保護(hù)和合理利用土地等基本國策。但礦產(chǎn)資源開發(fā)往往會(huì)給土地資源帶來破壞、浪費(fèi)等不良影響，因此應(yīng)加強(qiáng)資源開發(fā)及保護(hù)問題研究，確保二者能夠協(xié)調(diào)發(fā)展。

1 土地資源管理與礦產(chǎn)資源開發(fā)矛盾

國土資源管理體制的建立，促使包含土地、礦產(chǎn)等自然資源在內(nèi)的資源逐步形成了一體化管理格局。2019 年國家頒發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，希望實(shí)現(xiàn)對各種自然資源資產(chǎn)的全面統(tǒng)籌和監(jiān)督管理。而在礦產(chǎn)資源開發(fā)和利用方面，占用的土地在《土地管理法》中被界定為建設(shè)用地中的工業(yè)用地，需要符合國土資源管理的相關(guān)規(guī)定[1]。但就實(shí)際情況來看，土地資源管理和礦產(chǎn)資源開發(fā)存在根本矛盾，造成了二者間存在競爭關(guān)系。因?yàn)榈V業(yè)活動(dòng)開展直接會(huì)給草原植被、原生森林的表層土壤帶來破壞，同時(shí)產(chǎn)生的廢棄物、尾礦也將占壓大量土地，產(chǎn)生的廢水、坑水未能合理處置將引發(fā)水土流失、污染等問題。但礦產(chǎn)資源作為基礎(chǔ)性資源，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展過程中必不可少，擁有較大的需求量，促使礦產(chǎn)資源開發(fā)工作大量開展。因此在《礦產(chǎn)資源法》中，礦業(yè)盡管依附土地物權(quán)，但由于缺少完善產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度法規(guī)，難以將礦業(yè)和土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)結(jié)合在一起，造成礦產(chǎn)資源開發(fā)管理與土地資源管理容易發(fā)生沖突矛盾，存在相關(guān)部門職責(zé)不清問題[2]。受復(fù)雜因素影響，盡管在組織結(jié)構(gòu)上礦產(chǎn)資源需要被歸為國土資源管理范疇，但實(shí)際與土地資源管理仍然處于平行狀態(tài)，難以落實(shí)綜合管理要求。在多方參與下，礦產(chǎn)資源容易出現(xiàn)過度開發(fā)問題，實(shí)際資源綜合利用率不高，給土地資源管理帶來了較大影響。

2 資源過度開發(fā)引發(fā)的資源管理問題

2.1 資源利用率低

在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中，未能做好系統(tǒng)規(guī)劃和統(tǒng)籌管理，將給資源利用帶來嚴(yán)重影響。在資源勘查開發(fā)階段，缺乏對礦石品味、開采難度、復(fù)墾投入等因素的綜合考慮，造成多數(shù)礦山僅停留在淺層開發(fā)階段，生產(chǎn)的產(chǎn)品價(jià)格不高，但在開采作業(yè)、污染治理、生態(tài)恢復(fù)等各方面的投入較高，造成資源開發(fā)、利用效率較低。而礦產(chǎn)資源用地需要由賦存位置決定，在進(jìn)行地表廣泛開發(fā)的情況下產(chǎn)生的開采用地較多，涉及耕地、林地、園地等各種土地資源，耗費(fèi)的土地資源較多，實(shí)際開發(fā)出的礦產(chǎn)資源價(jià)值不高，最終造成資源綜合利用率不高[3]。與此同時(shí)，因不合理開采和排污等問題發(fā)生，可能造成區(qū)域性土壤出現(xiàn)功能失調(diào)問題，也可能因引發(fā)生態(tài)系統(tǒng)功能失效造成嚴(yán)重水土流失情況，繼而導(dǎo)致成片土壤整體質(zhì)量、利用率下降。

2.2 土地?fù)p毀嚴(yán)重

不斷擴(kuò)大開發(fā)規(guī)模，造成土地?fù)p毀嚴(yán)重，無法滿足資源可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略要求。礦產(chǎn)資源多位于偏遠(yuǎn)山區(qū)，在開發(fā)過程缺乏有效監(jiān)管，造成礦山經(jīng)營者往往難以嚴(yán)格按照規(guī)定治理污染和保護(hù)土地。礦產(chǎn)資源產(chǎn)生的廢液、廢水和廢棄物中大多含有有毒有害物質(zhì)，滲入土壤、水源可能造成周邊土地?fù)p毀，甚至引發(fā)動(dòng)植物滅絕和生態(tài)鏈斷裂問題，造成草地、林地等退化成沙漠。在大大小小礦山陸續(xù)建設(shè)的情況下，不少礦山因經(jīng)營不善面臨廢棄局面，后續(xù)由于責(zé)任人滅失造成資產(chǎn)處于長期閑置問題，侵占的土地資源則遲遲無法得到恢復(fù)，同樣也會(huì)造成大量土地?fù)p毀。根據(jù)中國地質(zhì)調(diào)查局公布的數(shù)據(jù)可知，截止2019年全國因礦產(chǎn)資源開發(fā)損毀的土地面積約達(dá)3.61萬km2，包含在建損毀面積1.34萬km2，因廢棄等原因損毀面積達(dá)2.27萬km2。

2.3 復(fù)墾任務(wù)艱巨

受開采技術(shù)、經(jīng)營不善等因素限制，目前許多礦山使用壽命較短，使礦產(chǎn)資源開發(fā)并非永久性占用土地，后續(xù)需要對侵占耕地、林地等進(jìn)行復(fù)墾。而土地復(fù)墾要求按相關(guān)規(guī)定進(jìn)行治理，經(jīng)過勘探、規(guī)劃后采取有效處理措施，確保土地能夠恢復(fù)至基本可用狀態(tài)。但從世界范圍來看，土地復(fù)墾一直是難題，因?yàn)槭艿V產(chǎn)開發(fā)因素影響，周圍生態(tài)環(huán)境受到嚴(yán)重破壞，造成生態(tài)系統(tǒng)陷入惡性循環(huán)狀態(tài)。而依靠人工方式恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，如植樹造林等方式只能形成相對脆弱的人工環(huán)境，難以有效提高土地承載力和生產(chǎn)性能。此外，損毀的土地在性質(zhì)、污染程度等各方面存在較大差異，需要編制不同復(fù)墾方案，同樣給復(fù)墾工作開展帶來了較大難度，如僅在煤礦用地復(fù)墾方面國土資源部就出臺了上百個(gè)方案，但由于損毀土地面積較多，面臨的復(fù)墾任務(wù)依然艱巨。

3 土地資源管理和礦產(chǎn)資源的開發(fā)及保護(hù)

3.1 堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展理念

在礦產(chǎn)資源開發(fā)方面，應(yīng)堅(jiān)持落實(shí)科學(xué)發(fā)展理念，在加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的同時(shí)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。結(jié)合這一目標(biāo)，需要將資源節(jié)約放在首位，認(rèn)識到礦產(chǎn)資源具有不可再生性，應(yīng)做到可持續(xù)開發(fā)和利用，一改過去落后管理手段，通過發(fā)揮市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)礦業(yè)企業(yè)重組，完成資源優(yōu)化配置。面對激烈市場競爭，應(yīng)對礦業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，重視大型礦業(yè)企業(yè)集團(tuán)培育，減少礦山數(shù)量的同時(shí)，通過實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)礦產(chǎn)資源集中、深入開采提高礦產(chǎn)資源利用率，并且減少礦山開采占用的土地資源，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)工作相協(xié)調(diào)[4]。相較于小型礦業(yè)企業(yè)，大型礦業(yè)企業(yè)運(yùn)營更加規(guī)范，采取的開采技術(shù)更加先進(jìn)，能夠通過合理開采落實(shí)土地資源、生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，創(chuàng)造更多經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。在實(shí)踐操作中，應(yīng)運(yùn)用財(cái)稅、政策和金融等各種手段推動(dòng)礦業(yè)轉(zhuǎn)型升級，如增加礦產(chǎn)勘查環(huán)節(jié)的財(cái)政資金投入，通過制定政策帶動(dòng)社會(huì)資金向礦產(chǎn)加工等環(huán)節(jié)流轉(zhuǎn)。通過提供強(qiáng)力的物質(zhì)支持，能夠?qū)崿F(xiàn)從礦產(chǎn)資源勘探、開采、冶煉、加工到修復(fù)的全產(chǎn)業(yè)鏈條打造，推動(dòng)礦業(yè)向高端化方向發(fā)展，在減少給土地資源帶來的破壞和浪費(fèi)的同時(shí)，減少對生態(tài)環(huán)境的擾動(dòng)，真正落實(shí)轉(zhuǎn)型升級要求。

3.2 完善資源管理體制

想要使礦產(chǎn)資源開發(fā)能夠與土地資源管理工作相協(xié)調(diào)，應(yīng)對現(xiàn)有管理體制進(jìn)行完善，真正按照國家提出的“統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”要求實(shí)現(xiàn)國土資源一體化管理。為此，應(yīng)對負(fù)責(zé)土地資源管理和礦產(chǎn)資源管理的相關(guān)機(jī)構(gòu)職能進(jìn)行整合，做到“以地管礦”，憑借土地不動(dòng)產(chǎn)特性實(shí)施礦產(chǎn)管理，解決礦業(yè)生產(chǎn)分散性問題。為加強(qiáng)廢棄、閑置礦山管理，應(yīng)強(qiáng)化礦業(yè)資產(chǎn)化管理，通過完善國家制度法規(guī)加快礦權(quán)流轉(zhuǎn)，提高礦產(chǎn)資源管理效率。在“十四五”規(guī)劃中，國家明確提出需要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、法規(guī)，推動(dòng)礦業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。在一體化管理背景下，應(yīng)從立法層面賦予國土資源部門宏觀調(diào)控權(quán)力，通過統(tǒng)籌進(jìn)行礦產(chǎn)資源規(guī)劃推動(dòng)總量控制、礦權(quán)流轉(zhuǎn)等各項(xiàng)制度的完善。通過將礦權(quán)流轉(zhuǎn)和土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)結(jié)合在一起，能夠充分發(fā)揮土地資源管理部門監(jiān)管作用，從儲量和產(chǎn)權(quán)管理兩個(gè)方面為礦產(chǎn)資源合理開發(fā)提供保障。此外，應(yīng)建設(shè)中介結(jié)構(gòu)，如設(shè)立行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)對礦產(chǎn)企業(yè)和村集體間的利益沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)，促進(jìn)國土資源管理體制的不斷完善，有效提升資源管理效益。

3.3 建設(shè)集約利用制度

建設(shè)資源的集約利用制度，要求從過去粗放管理模式向精細(xì)化管理方向轉(zhuǎn)變，在資源開發(fā)階段通過科學(xué)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)各種資源高效利用和管理，運(yùn)用行政、法律等各種手段提高資源綜合利用率。在資源利用方面，習(xí)近平總書記明確指出環(huán)境的破壞主要是由于對資源的過度開發(fā)和粗放使用。從源頭解決資源利用問題，需要建設(shè)集約用地制度，以極少土地獲取最大效用。首先，應(yīng)減少礦產(chǎn)活動(dòng)中占用的土地。為此，需要開展科學(xué)前期勘察工作，結(jié)合土地情況和活動(dòng)影響對開采方案進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，在保證礦山開采取得理想效益的同時(shí)，盡可能減少損毀和占用的土地。其次，應(yīng)做到高效造地，根據(jù)土地特征采取削高填溝等措施實(shí)現(xiàn)地貌重塑和土壤重構(gòu)，提高區(qū)域土壤質(zhì)量和糧食產(chǎn)量，實(shí)現(xiàn)土地資源高效利用。最后，應(yīng)加快復(fù)墾速度，增加資金、技術(shù)等各方面投入。在露天開采階段嚴(yán)格按照復(fù)墾程序制定科學(xué)用地工藝，合理進(jìn)行地表土壤剝離，并做到邊開采邊復(fù)墾。通過科學(xué)應(yīng)用生物化學(xué)等措施，能夠使恢復(fù)的土壤與周圍環(huán)境較好匹配，為后續(xù)高效利用資源提供保障。

3.4 加強(qiáng)資源保護(hù)監(jiān)管

在礦產(chǎn)資源開發(fā)方面，需要加強(qiáng)對土地、水源、礦產(chǎn)等各種資源的保護(hù)監(jiān)管，避免出現(xiàn)資源過度開發(fā)、非法侵占土地、破壞污染環(huán)境等各種問題，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)工作相協(xié)調(diào)?？紤]到礦產(chǎn)資源位置特殊性，為緩解監(jiān)管壓力，需要推行多部門聯(lián)合執(zhí)法模式，由國土資源部、礦產(chǎn)資源部、環(huán)境保護(hù)部門等多個(gè)部門聯(lián)合開展監(jiān)督管理工作，確保國家資源和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略能夠徹底貫徹落實(shí)。如在耕地保護(hù)戰(zhàn)略落實(shí)方面，為確保國家糧食安全，抑制耕地減少趨勢，需要由國土資源部和地方基層政府機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法，通過加強(qiáng)耕地保護(hù)監(jiān)管避免農(nóng)村耕地被礦業(yè)企業(yè)侵占。為強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，可以組建專門的監(jiān)察隊(duì)伍，在省、市、縣分別設(shè)置總隊(duì)、支隊(duì)，通過層層監(jiān)管確保執(zhí)法工作有效落實(shí)。針對環(huán)境污染嚴(yán)重區(qū)域，應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管力度，嚴(yán)格進(jìn)行礦產(chǎn)資源開發(fā)利用管理，同時(shí)強(qiáng)化土地資源保護(hù)監(jiān)管，嚴(yán)格落實(shí)土壤整治、環(huán)境治理等工作。針對執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的違法行為，通過多方聯(lián)合調(diào)查確認(rèn)問題產(chǎn)生根源，能夠通過追責(zé)加快環(huán)境治理，同時(shí)預(yù)防類似問題發(fā)生，有效保障群眾的合法權(quán)益不受侵害。

3.5 建立資源修復(fù)機(jī)制

在礦產(chǎn)資源開發(fā)占用、損毀土地面積較多的情況下，需要盡快建立資源修復(fù)機(jī)制，加快推動(dòng)生態(tài)治理工作開展，維持生態(tài)系統(tǒng)健康發(fā)展。結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)可知，發(fā)達(dá)國家多采用差別化管理制度進(jìn)行礦業(yè)活動(dòng)和生態(tài)保護(hù)工作協(xié)調(diào)。在開采活動(dòng)開展前，多推行環(huán)境影響評價(jià)制度，通過全面分析活動(dòng)給土地、水等資源帶來的影響確定活動(dòng)能否開展。在開采過程中，需要建立生態(tài)修復(fù)制度督促企業(yè)落實(shí)環(huán)境保護(hù)制度要求。如美國建立了煤礦開采恢復(fù)計(jì)劃，要求經(jīng)營者采取措施恢復(fù)開采區(qū)域生物多樣性。此外，需要建立環(huán)境恢復(fù)保證金制度，避免因礦山破產(chǎn)等原因造成土壤長期被侵占，做到有效維持環(huán)境生態(tài)穩(wěn)定發(fā)展。結(jié)合國情和礦產(chǎn)資源開發(fā)情況，應(yīng)盡快建立資源修復(fù)管理制度體系，遵循“誰破壞誰治理”原則加強(qiáng)土地資源保護(hù)管理，確保礦山經(jīng)營者嚴(yán)格按照要求開展采礦回填、土地復(fù)墾、植被恢復(fù)、地表綠化等系列工作，減少乃至消除開采作業(yè)給環(huán)境資源帶來的負(fù)面影響。在制度約束下，為減少資源修復(fù)產(chǎn)生的成本投入，企業(yè)在開發(fā)階段將引入新技術(shù)、新工藝等減少侵占、損毀的土地，從而在推動(dòng)礦業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的同時(shí)，創(chuàng)造更高社會(huì)效益和生態(tài)效益。

4 結(jié)論

土地資源和礦山資源都是維持社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的重要基礎(chǔ)，在開發(fā)過程中應(yīng)加強(qiáng)資源保護(hù)管理，以免引發(fā)資源和環(huán)境惡化問題。落實(shí)科學(xué)發(fā)展理念，從土地資源和礦產(chǎn)資源一體化管理角度對相關(guān)制度體系進(jìn)行完善，能夠?qū)崿F(xiàn)資源集約利用，并加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)管理，達(dá)到使資源利用與環(huán)境發(fā)展相協(xié)調(diào)的目標(biāo)。