[摘要] 治理與民主、法治密不可分。民主立法是全過程人民民主在立法領域的具體應用，是推動民主治理、依法治理的有效途徑?！侗本┦薪釉V即辦工作條例》是全過程人民民主的智慧結(jié)晶，其立法過程是廣泛征求民意、集中反映民智、充分保障民權(quán)的過程，彰顯了全過程人民民主的價值理念和基本要求，也深化了全過程人民民主在立法工作中的探索和實踐。

[關鍵詞] 全過程人民民主;? 接訴即辦;? 民主立法

[中圖分類號] D616? ? ? ? ?[文獻標識碼] A? ? ? ? ?[文章編號] 0529-1445（2021）11-0067-03

新時代的基層治理是民主治理，也是依法治理。2019年11月2日，習近平總書記到上?？疾煺{(diào)研基層治理，在與參加法律草案意見建議征詢會的基層群眾交談時提出：“人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產(chǎn)生的?！笨梢?，“全過程的民主”這個概念本身就是基于民主立法、基層治理的話語情境提出的。在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話中，習近平總書記進一步將“全過程的民主”發(fā)展為“全過程人民民主”，突出了“全過程的民主”的人民立場。北京首創(chuàng)的接訴即辦改革是一場治理革命，是全過程人民民主在京華大地的落地落實。2021 年9 月24 日，《北京市接訴即辦工作條例》（以下簡稱《條例》）審議通過，成為國內(nèi)第一部規(guī)范接訴即辦工作的地方性法規(guī)?！稐l例》是全過程人民民主的智慧結(jié)晶，其立法過程彰顯了全過程人民民主的價值理念和基本要求。

《條例》的立法過程是民意匯集的過程

民主立法是全過程人民民主在立法領域的具體應用，也是推動民主治理、依法治理的有效途徑?！叭嗣袢罕妼α⒎ǖ钠谂危呀?jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題;不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國;越是強調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量。” 1換言之，治好國的前提是立良法，而立良法必須建立在廣泛征求民意的基礎上。只有建立在民意基礎上的法律才是人民期盼的、好的、管用的、能解決問題的良法。

當前民主立法過程中的民意征集有線上和線下兩種形式。線下主要采取聽證會、論證會、討論會等形式，線上主要是通過互聯(lián)網(wǎng)向社會公開立法草案、征求意見建議。線上線下兩種形式在《條例》的立法過程中都有體現(xiàn)。北京市人大先后兩次通過門戶網(wǎng)站面向社會公開征求意見，真正實現(xiàn)了“開門立法”。除線上渠道外，北京市人大還多次召開座談會、論證會，組織人大代表走進代表之家和代表聯(lián)絡站，聽取訴求方、接訴方、承辦方的意見建議，真正讓“民意征求”直通一線;首批10個基層立法聯(lián)系點在《條例》征求意見的過程中也發(fā)揮了其接地氣的基層優(yōu)勢和體現(xiàn)民情、反映民需、吸納民意、集中民智的平臺作用，彰顯了立法的人民民主本質(zhì)。在北京市人大常委會第一次審議之后，全市1.1萬多名人大代表，深入到300多個代表之家、2100多個代表聯(lián)絡站以及社區(qū)、村鎮(zhèn)，聽取、征求了近7萬名基層工作人員、市民群眾的意見。基層的意見建議真正成為高質(zhì)量立法的源頭活水。

人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度，也是實現(xiàn)民主立法的主要渠道。人民代表來自人民，代表人民行使包括立法權(quán)在內(nèi)的民主權(quán)利，體現(xiàn)的是人民主權(quán)這一立法權(quán)力的本質(zhì)屬性。黨的十九大報告強調(diào)：“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力”“發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用” 。1《條例》是富有首都特色的地方性法規(guī)，其立法工作由北京市人大主導。人大代表“家”“站”和基層立法聯(lián)系點為立法機關與普通民眾搭建起了信息溝通、意見交流的橋梁，也使全過程人民民主的基本要求具體落實到立法實踐中來。通過向下延伸，任何階層、任何群體、任何人都能夠?qū)Α稐l例》這一緊貼百姓生活的法律發(fā)表意見，從而使高大上的立法進入尋常百姓家，解決了以往立法工作中的“專家化”問題，彌補了弱勢群體、普通群眾意見表達不暢的不足，保證了立法民意搜集的廣泛性和立法的民意基礎;通過向上直通，人大代表將挖掘和整合的基層民意融入法律條文中，使法律真正反映人民意愿、維護人民利益，提升了立法的科學性和民主性。

《條例》的立法過程是民主協(xié)商的過程

協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢。黨的十九大將中國式民主的過程表述為“五大民主”，即在原來的選舉民主、決策民主、管理民主和監(jiān)督民主“四大民主”的基礎上增加了“協(xié)商民主”，突出了全過程人民民主重視協(xié)商的價值取向，真正體現(xiàn)了“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)” 2這一人民民主的真諦。

立法協(xié)商是協(xié)商民主在立法領域的重要體現(xiàn)，是科學立法、民主立法、依法立法的重要環(huán)節(jié)和必然要求。作為專門協(xié)商機構(gòu)的人民政協(xié)是立法協(xié)商的重要平臺。政協(xié)組織立法協(xié)商，是政協(xié)分內(nèi)之事。政協(xié)的性質(zhì)、地位及其政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能共同決定了政協(xié)是最有優(yōu)勢把方方面面的力量組織、團結(jié)和凝聚起來的協(xié)商機構(gòu)和平臺。

近年來，從中央到地方的各級政協(xié)都開展了立法協(xié)商方面的探索和實踐。針對《條例》進行立法協(xié)商是北京市2021年10個重點協(xié)商議題之一。本次立法協(xié)商由市政協(xié)社法委牽頭組織，在市、區(qū)政協(xié)兩個層面分別調(diào)研和征求意見建議。為了做好這項工作，在正式開展協(xié)商前，市政協(xié)進行了近兩個月的前期調(diào)研。在協(xié)商過程中，市政協(xié)通過座談會、微信群、視頻連線等多種形式，明確立法協(xié)商的重要環(huán)節(jié)、步驟和要求;通過統(tǒng)一編發(fā)委員學習材料、邀請區(qū)政協(xié)有關負責同志和委員參加市政協(xié)重要調(diào)研活動和立法工作情況通報會等方式，為區(qū)政協(xié)組織開展立法協(xié)商提供支持;通過在基層設立的委員工作站密切聯(lián)系群眾，全面掌握立法需求;組織市、區(qū)政協(xié)委員共同值守12345熱線，沉浸式體驗接訴即辦工作。在這項工作中，市政協(xié)共組織開展調(diào)研協(xié)商活動182次，參加人員3516人次;委員建言1403條，經(jīng)歸納、梳理和論證形成立法建議67條，幾乎涵蓋了《條例》的每一章、每一條、 每一款。這些立法建議，既有整體性的意見，也有針對具體條文的建議。在立法協(xié)商過程中，市政協(xié)始終注重發(fā)揮界別特色，廣泛聯(lián)系各界群眾，廣泛吸納民情民意、凝聚共識，充分體現(xiàn)了協(xié)商民主的精神和全過程人民民主的理念。

《條例》的立法過程是民權(quán)保障的過程

民主立法的過程，是保障公民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)的過程。公民的知情權(quán)具體表現(xiàn)為對立法活動的知情，對立法機構(gòu)態(tài)度和行為的知情，對立法背景、原則、條文內(nèi)容的知情等。參與權(quán)強調(diào)兩個方面。一是在程序上強調(diào)通過座談會、協(xié)商會、聽證會等多種渠道參與立法規(guī)劃、起草和討論等活動;二是在結(jié)果上強調(diào)民主參與的真實性、實效性，即對提升立法質(zhì)量起到真正的作用，避免民主參與成為隨意的或表面的形式和過場。表達權(quán)指的是公民對立法活動、法律條文等有表達意見的自由和權(quán)利。表達權(quán)不能僅局限在人大代表、政協(xié)委員、專家學者范圍內(nèi)，更重要的是要深入傾聽基層群眾的呼聲，暢通弱勢群體表達意見的渠道，確保立法符合多數(shù)人的意愿。監(jiān)督權(quán)強調(diào)的是人民對立法機關的監(jiān)督。各級人大都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責、受人民監(jiān)督，人大立法理應接受人民的監(jiān)督。

《條例》草案經(jīng)北京市人大常委會初次審議和二次審議后，兩次網(wǎng)上征詢意見，同時向社會公開《條例》的立法過程、程序、內(nèi)容，向公眾說明《條例》的立法宗旨、原則、首都特色及其主要爭議點，是保障公民知情權(quán)的過程。在兩次公開征求意見的過程中，市民通過市政府門戶網(wǎng)站、信函、電子郵件等多種方式提出寶貴意見、提出立法建議，是在行使參與權(quán)、表達權(quán)。立法程序、法律條文的公開，民情民意的征集，在保障公民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)的同時，也是為公眾提供監(jiān)督立法過程、立法進展的平臺和渠道，是在保障公民的監(jiān)督權(quán)。政協(xié)組織立法協(xié)商集思廣益、察納雅言，事實上也是在發(fā)揮政協(xié)的民主監(jiān)督職責，是一種非權(quán)力性的政治監(jiān)督。

以人民為中心是立法工作的基本原則。從《條例》的立法定位來看，“為民服務法”旗幟鮮明地宣示了服務人民的初衷和使命，“首都原創(chuàng)法”是尊重人民首創(chuàng)精神的集中體現(xiàn)，“制度保障法”讓人民群眾的獲得感、幸福感、安全感更可持續(xù)，“深化改革法”是以法治思維、法治方式深化接訴即辦改革并保證重大改革于法有據(jù);從法律條文看，《條例》倡導全體市民參與接訴即辦工作，明確了保護訴求人權(quán)益的條款，并對從“訴”到“接”到“辦”到主動治理全鏈條的民主程序進行了全面規(guī)定;從立法過程看，立法的各個環(huán)節(jié)都充分發(fā)揚民主、廣泛征求民意、集中反映民智、充分保障民權(quán)，保證了立法的科學性、民主性。通過一系列程序設計和實踐活動，全過程人民民主的理念和要求被貫徹到《條例》的立項、起草、審議、民意征集及公布生效的各個環(huán)節(jié)，充分體現(xiàn)了人民民主的廣泛性、真實性、管用性，也深化了全過程人民民主在立法領域的探索和實踐。

（本文是北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心項目“黨建引領首都基層社會治理機制創(chuàng)新研究”〈項目編號：20LLZZB038〉階段性成果）

[參考文獻]

[1]習近平.在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話[N].人民日報，2021-07-02.

[2]中共中央黨史和文獻研究院.十九大以來重要文獻選編（上）[M].北京：中央文獻出版社，2019.

（作者簡介：孫照紅，習近平總書記關于加強和改進人民政協(xié)工作的重要思想北京研究基地特約研究員、北京市社會科學院研究員）

責任編輯 / 任? ?征