谷志軍

（深圳大學(xué)廉政研究院/黨內(nèi)法規(guī)研究中心，廣東 深圳 518060）

隨著問責(zé)理論的發(fā)展和問責(zé)制度的完善，我國問責(zé)工作取得不少經(jīng)驗(yàn)成果，但是也暴露出一些新問題。 對此，中央紀(jì)委國家監(jiān)委將其表述為：“既有問責(zé)不嚴(yán)的問題，也有問責(zé)泛化、簡單粗暴的問題；既有問責(zé)程序不夠規(guī)范的問題， 也有問責(zé)尺度把握不一的問題；既有以簡單問責(zé)下級代替自己整改落實(shí)，以追究直接責(zé)任代替追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的問題，也有形式主義、官僚主義等問題。 ”[1]這些問題可以用“問責(zé)亂象”來概括，問責(zé)亂象的存在不僅影響了問責(zé)工作的實(shí)際效果，也背離了問責(zé)制度機(jī)制設(shè)計的初衷。 深入剖析問責(zé)亂象的生成機(jī)理并提出治理策略，是當(dāng)前激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為亟需解決的重要現(xiàn)實(shí)問題。

一、問責(zé)亂象及其表現(xiàn)形式

所謂問責(zé)亂象，就是在問責(zé)過程中發(fā)生的一系列混亂現(xiàn)象的總稱。 現(xiàn)象是一個哲學(xué)概念，與本質(zhì)相對應(yīng)，特指事物表現(xiàn)出來的能被人感覺到的一切情況。 從這個意義上講，問責(zé)行為所表現(xiàn)出來的與問責(zé)目的不相一致的現(xiàn)象， 就被稱之為問責(zé)亂象。近年來，問責(zé)實(shí)踐中亂象頻發(fā)，引起了學(xué)術(shù)界的關(guān)注，有學(xué)者將其概括為“問責(zé)異化”或“問責(zé)濫用”。就問責(zé)異化而言，突出表現(xiàn)是“問責(zé)機(jī)械化、簡單化、隨意化、精準(zhǔn)度差、使用不均衡、操作不規(guī)范、質(zhì)量不高和問責(zé)乏力”[2]（P2）；就問責(zé)濫用而言，具體體現(xiàn)在權(quán)責(zé)不對等、過責(zé)不對稱、績責(zé)不匹配和程序不完備[3]。 這些研究概括了問責(zé)亂象的諸多方面，在此基礎(chǔ)上，本文重點(diǎn)關(guān)注問責(zé)亂象的具體形式及其生成機(jī)理問題。 結(jié)合對問責(zé)異化和問責(zé)濫用的認(rèn)識，現(xiàn)實(shí)中的問責(zé)亂象可以歸納為“四化”現(xiàn)象。

（一）問責(zé)形式化

問責(zé)形式化是指問責(zé)主體為了完成既定的任務(wù)指標(biāo)而泛化問責(zé)，從而造成為了應(yīng)付而問責(zé)的形式化現(xiàn)象。 概括而言，問責(zé)形式化的表現(xiàn)有：一是從目的層面講，把問責(zé)納入干部考核，作為上級考核下級的重要指標(biāo)，簡單以問責(zé)數(shù)量來衡量從嚴(yán)治黨和依法治國的效果；二是從操作層面講，把問責(zé)當(dāng)成一種管理工具，工作推動中的棘手問題都拿問責(zé)來處理， 小題大做或是上綱上線地擴(kuò)大責(zé)任，讓不少干部莫名其妙“躺槍”；三是從結(jié)果層面講，以問責(zé)檢驗(yàn)管黨治黨的效果，不愿較真碰硬而靠形式主義體現(xiàn)“積極有為”，忽視了問責(zé)的質(zhì)量和效果。這些問責(zé)形式化的做法，客觀上導(dǎo)致了問責(zé)泛化和擴(kuò)大化。

在實(shí)踐中，問責(zé)形式化的典型如“湊數(shù)式問責(zé)”。在目標(biāo)責(zé)任制考核背景下，下級都要想盡辦法完成上級所制定的年度考核任務(wù)，否則就會被定為落后典型甚至有可能被“一票否決”，為了完成年度問責(zé)指標(biāo)，少數(shù)地方或部門就搞起了湊數(shù)式問責(zé)。 近年來，媒體報道出來的湊數(shù)式問責(zé)現(xiàn)象屢見不鮮。 有基層紀(jì)檢干部接受采訪時就表示，他一年被要求辦若干個案子，如果實(shí)在查不出“大問題”，就只好到處翻騰“小線索”[4]。 比如，有的公職人員可以進(jìn)行批評教育的輕微違紀(jì)行為，但還是給予黨紀(jì)處分以示警示；有的普通黨員被發(fā)現(xiàn)非工作日打牌，也借機(jī)追加一個小處分；有的行政部門因個別干部工作問題被群眾上訪，結(jié)果所在部門人員也一并被問責(zé)通報；有的審批事項(xiàng)出了問題，追責(zé)時把沒有審批權(quán)的雇員也推出來一起湊數(shù)。 可以看出，湊數(shù)式問責(zé)大多都具有借題發(fā)揮、求全責(zé)備的特征，要么為了拼湊政績而敷衍塞責(zé)、要么為了息事寧人而欺負(fù)弱勢，實(shí)際上這都是官僚主義和形式主義在作祟。

（二）問責(zé)簡單化

問責(zé)簡單化是指問責(zé)主體沒有綜合考慮目的動機(jī)、責(zé)任性質(zhì)、行為后果等因素，從而造成簡單粗暴問責(zé)的簡單化現(xiàn)象。 概括而言，問責(zé)簡單化的表現(xiàn)有：一是從目的層面講，忽視問責(zé)的嚴(yán)肅性和政治性，出于不敢擔(dān)當(dāng)、不愿作為的心態(tài)，只管問責(zé)不管方法，只管問責(zé)不計效果；二是從操作層面講，忽略問責(zé)性質(zhì)及過程的復(fù)雜性，出了問題就匆匆問責(zé)，停留于“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，沒有考慮影響問責(zé)的多重因素；三是從結(jié)果層面講，不顧問責(zé)背后的深層次原因，習(xí)慣于“大事化小、小事化了”，容易出現(xiàn)問責(zé)“一刀切”“一風(fēng)吹”。 這些問責(zé)簡單化的做法，客觀上導(dǎo)致了問責(zé)絕對化和機(jī)械化。

在實(shí)踐中，問責(zé)簡單化的典型如“一刀切式問責(zé)”。 相關(guān)問責(zé)規(guī)定要求不僅要“實(shí)事求是、堅持原則”，也要“區(qū)分情形、分類處理”。 但是，有的地方和部門卻簡單靠問責(zé)推動工作，不分問題的性質(zhì)、情節(jié)等，“一有錯就問責(zé)，一問責(zé)就動紀(jì)”，極大打擊了干部想干事、敢干事、愿干事的積極性。 談起“一刀切”問題，最形象的表述就是簡單粗暴，在實(shí)際工作中問責(zé)簡單粗暴情況時有發(fā)生。 比如，有的地方把本屬于管理制度、機(jī)制、程序上的問題等，不分是非曲直都拿問責(zé)來處理，以問責(zé)來彌補(bǔ)其領(lǐng)導(dǎo)能力和方式的不足；有的部門對待問責(zé)一味求快、求速，責(zé)任調(diào)查機(jī)關(guān)沒有調(diào)查和審理清楚就給予處分了事； 有的部門為了完成上級交付的各種問責(zé)指標(biāo)，不管責(zé)任主體是誰、責(zé)任內(nèi)容是什么，都由班子成員輪流“分擔(dān)”；有的問責(zé)行為手段單一、方法簡單，存在不論是非曲直、不分輕重緩急的問題。 在現(xiàn)實(shí)層面，“一刀切式問責(zé)”難免會“打偏打重”甚至“誤打錯打”，看似聲勢猛烈實(shí)際上是不擔(dān)當(dāng)不作為，這反映出一種簡單的行政化思維。

（三）問責(zé)隨意化

問責(zé)隨意化就是問責(zé)主體任憑自己的意愿隨心所欲地展開問責(zé)，從而造成因意氣用事而問責(zé)的隨意化現(xiàn)象。 概括而言，問責(zé)隨意化的表現(xiàn)有：一是從目的層面講，問責(zé)是為了應(yīng)付上級領(lǐng)導(dǎo)的交辦和上級單位的督辦，而不是為了解決實(shí)際問題或者推動工作開展，因此帶有很強(qiáng)的情緒性；二是從操作層面講，問責(zé)經(jīng)常被領(lǐng)導(dǎo)掛嘴邊，很多文件中也都強(qiáng)調(diào)問責(zé)，但在操作過程中存在較強(qiáng)的隨意性，“長官意志”比較突出；三是從結(jié)果層面講，問責(zé)處理的標(biāo)準(zhǔn)和尺度不是依據(jù)制度規(guī)范，而是看領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度以及輿論的“臉色”，領(lǐng)導(dǎo)越重視、媒體越關(guān)注，問責(zé)就越“認(rèn)真”。 這些問責(zé)隨意化的做法，客觀上導(dǎo)致了問責(zé)情緒化和意氣化。

在實(shí)踐中，問責(zé)隨意化的典型如“情緒式問責(zé)”。隨著互聯(lián)網(wǎng)和自媒體的發(fā)展，問責(zé)越來越受到領(lǐng)導(dǎo)和民眾情緒的影響，不是基于違法情況和錯誤大小，而是取決于領(lǐng)導(dǎo)和媒體的關(guān)注程度。 只要某個事件引起社會普遍關(guān)注，有關(guān)部門就會啟動問責(zé)程序。近年來問責(zé)有越來越情緒化的趨勢，類似情緒化現(xiàn)象層出不窮。 比如，有些領(lǐng)導(dǎo)對工作的事情不高興或者給了否定性批示，下面的干部就要挨問責(zé)的“板子”；有些地方將問責(zé)隨意理解和運(yùn)用，以問責(zé)來推動工作開展，“動員千遍，不如問責(zé)一次”；有些事項(xiàng)被媒體曝光或是引起民憤了，就象征性地問責(zé)幾個干部；有些問責(zé)因人而異，該問責(zé)的不被問責(zé)、不該問責(zé)的過度問責(zé)，曾有干部因開會打瞌睡即被粗暴免職。面對責(zé)任事故，很多領(lǐng)導(dǎo)不依據(jù)法律法規(guī)，而是基于個人意志和心情問責(zé)，或者為了回應(yīng)輿論壓力而象征性處理。 這種隨意性降低了問責(zé)工作的嚴(yán)肅性，其背后實(shí)際上是根深蒂固的人治思維。

（四）問責(zé)選擇化

問責(zé)選擇化是指問責(zé)主體刻意采取區(qū)別對待等有違公平的方式，從而造成見機(jī)行事問責(zé)的選擇化現(xiàn)象。 概括而言，問責(zé)選擇化的表現(xiàn)有：一是從目的層面講，問責(zé)為了“保護(hù)”主要責(zé)任人而避重就輕、靶心偏離，通過問責(zé)下級“保護(hù)”上級、問責(zé)普通干部“保護(hù)”領(lǐng)導(dǎo)干部；二是從操作層面講，在問責(zé)過程中對實(shí)際上存在的問題或部門退而不究，“恃強(qiáng)凌弱、以大壓小”，僅僅問責(zé)基層干部的小錯誤小問題；三是從結(jié)果層面講，問副職、下級責(zé)任多，問主管、上級責(zé)任少，最后容易變成“找背鍋人易，找負(fù)責(zé)人難”。 這些問責(zé)選擇化的做法，客觀上導(dǎo)致了問責(zé)特殊化和特權(quán)化。

在實(shí)踐中，問責(zé)選擇化的典型如“看人下菜式問責(zé)”。 問責(zé)實(shí)施有效性與執(zhí)紀(jì)資源有限性之間的矛盾，使得執(zhí)紀(jì)問責(zé)始終處于被動的境地，只能有選擇地進(jìn)行，因此存在一定的不確定性。 據(jù)媒體報道顯示，在基層“看人下菜式”問責(zé)很常見。 比如，有的地方?jīng)Q策權(quán)、管理權(quán)在上級部門和領(lǐng)導(dǎo)干部手中，而出了問題、捅了婁子卻問責(zé)基層部門和干部；有的地方在執(zhí)紀(jì)問責(zé)的過程中怕遇到阻力，就拿弱勢部門、基層部門來頂黑鍋、擔(dān)責(zé)任；有的領(lǐng)導(dǎo)為了強(qiáng)化“政績”、突出“作為”，出了問題就拿沒有背景、沒有靠山的干部來抵罪；有的地方存在“老好人”盛行，不愿得罪權(quán)勢，不敢硬碰硬，于是就看人下菜選擇性地找人背鍋。 原則上，追責(zé)問責(zé)干部要就事論事而不能厚此薄彼，如此選擇性問責(zé)實(shí)際上反映出監(jiān)督執(zhí)紀(jì)主體的“專捏軟柿子”心態(tài)，這不僅對相關(guān)部門和當(dāng)事干部不公平、不公正，更是偏離了從嚴(yán)管黨治黨的初衷。 這種看人下菜式的區(qū)別對待，本質(zhì)其實(shí)是特殊化和特權(quán)化。

二、問責(zé)亂象的生成機(jī)理

自2003 年“問責(zé)元年”以來，問責(zé)制度不斷完善并在各地貫徹落實(shí)，“失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)”成為常態(tài)。 但是值得注意的是，問責(zé)形式化、簡單化、隨意化、 選擇化等亂象也屢見不鮮。 有的不敢問責(zé)、不肯問責(zé)，有的不能問責(zé)、不會問責(zé)，有的不想問責(zé)、不愿問責(zé)，這些現(xiàn)象均是提高問責(zé)效果的“絆腳石”。 結(jié)合我國問責(zé)實(shí)踐中所出現(xiàn)的案例和情況，我們需要從學(xué)理層面對問責(zé)亂象的成因進(jìn)行分析，透過現(xiàn)象而看其本質(zhì)。

（一）問責(zé)權(quán)責(zé)不相匹配

問責(zé)本質(zhì)上是對責(zé)任的追究，而責(zé)任背后是權(quán)力的運(yùn)用。 從這個意義上講，“問責(zé)體現(xiàn)的是一種權(quán)責(zé)關(guān)系”[5]。也就是說，問責(zé)與權(quán)責(zé)關(guān)系息息相關(guān)，正所謂“有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究”。黨的十九屆四中全會明確提出了解決權(quán)責(zé)問題的三大原則，即“堅持權(quán)責(zé)法定，健全分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)、定期輪崗制度，明晰權(quán)力邊界，規(guī)范工作流程，強(qiáng)化權(quán)力制約。 堅持權(quán)責(zé)透明，推動用權(quán)公開，完善黨務(wù)、政務(wù)、司法和各領(lǐng)域辦事公開制度，建立權(quán)力運(yùn)行可查詢、可追溯的反饋機(jī)制。堅持權(quán)責(zé)統(tǒng)一，盯緊權(quán)力運(yùn)行各個環(huán)節(jié)，完善發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差、精準(zhǔn)問責(zé)有效機(jī)制，壓減權(quán)力設(shè)租尋租空間。 ”[6]然而，權(quán)責(zé)法定、權(quán)責(zé)透明、權(quán)責(zé)統(tǒng)一這三大原則，均是從應(yīng)然層面對權(quán)責(zé)關(guān)系的期待，在實(shí)踐中常會出現(xiàn)“反功能化”的背離傾向[7]。 權(quán)責(zé)關(guān)系背離具體表現(xiàn)為權(quán)大于責(zé)或責(zé)大于權(quán)的權(quán)責(zé)不匹配，履責(zé)時突出責(zé)任而忽視權(quán)力匹配，問責(zé)時則突出權(quán)力而忽視責(zé)任匹配。 從某種程度上講，問責(zé)形式化、簡單化、隨意化、選擇化的表現(xiàn)都與權(quán)責(zé)不匹配密切相關(guān)。 如果權(quán)大于責(zé)，就會導(dǎo)致濫用問責(zé)；反過來，如果責(zé)大于權(quán)，就會出現(xiàn)消極問責(zé)。 從權(quán)責(zé)視角來看，權(quán)責(zé)關(guān)系是理解問責(zé)機(jī)制的邏輯前提，權(quán)責(zé)不匹配是產(chǎn)生問責(zé)亂象的根本原因。

（二）問責(zé)主體缺乏約束

問責(zé)作為權(quán)力制約監(jiān)督命題在現(xiàn)代社會的具體表述，實(shí)際上“是由問責(zé)主體和問責(zé)對象構(gòu)成的一種互動關(guān)系”[8]。 這種關(guān)系中，問責(zé)對象需要接受問責(zé)主體的監(jiān)督，問責(zé)主體有能力對問責(zé)對象施加懲罰。 然而現(xiàn)實(shí)情況下，問責(zé)互動關(guān)系具有多重特性。 在我國，問責(zé)主體是一個復(fù)合性概念，包括黨委（黨組）、紀(jì)委以及黨的工作機(jī)關(guān)等。 這樣就會存在兩個問題：一是各類問責(zé)主體受到的壓力傳導(dǎo)問題。 在壓力型體制之下，問責(zé)可以說是“上級黨委政府及其部門對下級單位及其領(lǐng)導(dǎo)的單向施壓行為”[2]（P5），各級問責(zé)主體迫于壓力都需要完成上級布置的任務(wù)和指標(biāo)。 為了完成這些任務(wù)與指標(biāo)，問責(zé)主體只能將其層層量化分解，落實(shí)到下級組織以及個人，由此出現(xiàn)“背鍋”“躺槍”等湊數(shù)式問責(zé)現(xiàn)象。二是各類問責(zé)主體之間的分工協(xié)調(diào)問題。上級工作部門對下級黨委政府及其工作部門都有業(yè)務(wù)指導(dǎo)甚至領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，由此構(gòu)成了比較復(fù)雜的條塊結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。 若是問責(zé)主體對自身的職責(zé)定位以及彼此之間的職責(zé)分工認(rèn)識偏差，就會造成問責(zé)主體錯配和責(zé)任錯位，由此出現(xiàn)問責(zé)“缺位”“越位”等問題。 問責(zé)主體行為無疑會對問責(zé)效果產(chǎn)生直接影響，各問責(zé)主體所受到的傳導(dǎo)壓力容易導(dǎo)致問責(zé)脫離實(shí)際，各問責(zé)主體間的分工協(xié)調(diào)也容易使問責(zé)陷入執(zhí)行困境。

（三）問責(zé)對象難以界定

問責(zé)對象與問責(zé)主體構(gòu)成了問責(zé)互動關(guān)系的一體兩翼，問責(zé)對象泛指問責(zé)行為發(fā)生的客體和問責(zé)活動針對的對象。 從相關(guān)問責(zé)規(guī)定中不難看出，問責(zé)對象涵蓋了黨政機(jī)關(guān)的各級組織及其行政人員，重點(diǎn)是作為“關(guān)鍵少數(shù)”的主要負(fù)責(zé)人。 然而在中國黨政體制之下，公共責(zé)任主體是多樣化的，由于職能交叉重疊、職責(zé)范圍不清等問題在正副職之間、層級之間、部門之間普遍存在，導(dǎo)致準(zhǔn)確把握問責(zé)對象非常困難。 因此，在問責(zé)過程中，倘若一個地方出了問題，到底問責(zé)到哪一層級、哪個部門、哪些個人，目前還沒有界定責(zé)任的具體標(biāo)準(zhǔn)。 從組織之間關(guān)系看，重要的黨政事務(wù)都是由多個層級的機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)，這樣就會面臨多層級治理中垂直結(jié)構(gòu)的問責(zé)對象界定難題。 如果上下級關(guān)系沒厘清，就會出現(xiàn)“只問下級責(zé)任不問上級責(zé)任”“只問基層責(zé)任不問上級責(zé)任”等現(xiàn)象。 從組織內(nèi)部關(guān)系看，集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)原則下的重大事項(xiàng)通常是在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部之間復(fù)雜分配，這樣就容易導(dǎo)致多責(zé)任主體難以劃清界限。 如果集體與個人關(guān)系沒厘清，就會出現(xiàn)“集體決策往往找不到具體的責(zé)任人，一旦集體決策出現(xiàn)失誤，就將責(zé)任完全歸于行政首長”[9]的問題。 此外，雖然問責(zé)規(guī)定賦予了問責(zé)對象申訴的權(quán)利，但是在向上負(fù)責(zé)制原則下，被問責(zé)官員基本很難有申辯的機(jī)會。

（四）問責(zé)邊界把握不準(zhǔn)

問責(zé)主要圍繞責(zé)任要素而展開，責(zé)任劃分是否清晰將會對問責(zé)效果造成直接影響。 可以說，“責(zé)任認(rèn)定是責(zé)任追究的前提，責(zé)任認(rèn)定在于界定明確具體的責(zé)任歸屬和范疇”[10]。 對于如何把握問責(zé)的邊界問題，習(xí)近平總書記提出的“三個區(qū)分開來”思想可謂指明了方向。 “三個區(qū)分開來” 思想具體是指：“把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把推動改革發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違法違紀(jì)行為區(qū)分開來”[11]。 然而，實(shí)踐中屬地管理原則的泛濫化增加了責(zé)任劃分的難度。 屬地管理成為許多黨政部門壓實(shí)責(zé)任或者轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的理由，把本應(yīng)由上級承擔(dān)的責(zé)任推卸給下級部門，上級部門由此從主體責(zé)任減輕為督導(dǎo)責(zé)任。這不僅使得屬地管理“變形走樣”，更導(dǎo)致基層出現(xiàn)“能力有限、責(zé)任無限”的錯位。 基于屬地管理原則開展問責(zé)工作，看似有利于層層壓實(shí)任務(wù)，實(shí)則容易層層轉(zhuǎn)移責(zé)任；看似有利于逐級落實(shí)工作，實(shí)則容易層層推卸責(zé)任。 在問責(zé)過程中，我們?nèi)绻焕迩遑?zé)任、分清主次，并據(jù)此建立責(zé)任清單、梳理責(zé)任鏈條、劃分責(zé)任范圍[12]，就難以劃清各級黨政部門和人員的責(zé)任界限。

（五）問責(zé)過程不夠規(guī)范

問責(zé)是一個過程性概念，一般來說，它包括啟動、調(diào)查、報告、審批、實(shí)施等環(huán)節(jié)。 問責(zé)程序法相關(guān)規(guī)定要求：要科學(xué)設(shè)置問責(zé)程序，依法依規(guī)嚴(yán)肅、規(guī)范、慎重問責(zé)，而不是避重就輕、避實(shí)就虛、避難就易。 從過程層面講，程序完備是問責(zé)工作規(guī)范化的重要保障，問責(zé)主體依據(jù)實(shí)體法規(guī)定獲取問責(zé)相關(guān)信息之后，就進(jìn)入問責(zé)程序性操作階段。 一是設(shè)定問責(zé)調(diào)查啟動程序，明確問責(zé)調(diào)查要求，并嚴(yán)格規(guī)定相應(yīng)審批程序和權(quán)限；二是規(guī)范問責(zé)調(diào)查報告內(nèi)容，明確問責(zé)調(diào)查報告的必備要素，在集體討論的基礎(chǔ)上形成調(diào)查報告；三是嚴(yán)格問責(zé)決定審批程序，由問責(zé)主體根據(jù)管理權(quán)限作出問責(zé)決定，強(qiáng)化黨委對問責(zé)的審核把關(guān)；四是盯緊問責(zé)的執(zhí)行和整改，問責(zé)決定作出后的關(guān)鍵是執(zhí)行，不但要發(fā)現(xiàn)問題更要強(qiáng)化整改落實(shí)[13]。 梳理問責(zé)程序性要求不難看出，實(shí)踐中出現(xiàn)的問責(zé)形式化、簡單化、隨意化、選擇化等亂象，或多或少都與問責(zé)程序不夠完備和規(guī)范相關(guān)。 它們有些是主觀上想準(zhǔn)確執(zhí)行，執(zhí)行中卻出現(xiàn)偏差；有些是主觀上重視不夠，導(dǎo)致客觀執(zhí)行不到位；有些是不顧上級決策部署，沒有履職盡責(zé)去執(zhí)行。 凡此種種，都存在問責(zé)操作不規(guī)范問題，從而影響問責(zé)主體審查調(diào)查違紀(jì)違法行為的質(zhì)量，嚴(yán)重?fù)p害其權(quán)威和公信力。

三、精準(zhǔn)問責(zé)：問責(zé)亂象的治理之道

防范和化解問責(zé)亂象需要有精準(zhǔn)思維。 從馬克思主義哲學(xué)角度講，精準(zhǔn)思維既屬于認(rèn)識論的范疇又是方法論的體現(xiàn)。 具體到紀(jì)檢監(jiān)察工作上，“精準(zhǔn)思維就是要堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合，全面細(xì)致分析問題，做到精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)、精準(zhǔn)懲處、精準(zhǔn)施治”[14]。 針對上述問責(zé)亂象，十九屆中紀(jì)委三次全會明確提出，“實(shí)施精準(zhǔn)問責(zé)，防止問責(zé)不力或者問責(zé)泛化、簡單化”；十九屆四中全會進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“完善發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差、精準(zhǔn)問責(zé)有效機(jī)制”。可以看出，要治理問責(zé)亂象，我們就要堅持精準(zhǔn)思維、實(shí)施精準(zhǔn)問責(zé)。

（一）精準(zhǔn)問責(zé)的理論基礎(chǔ)

精準(zhǔn)問責(zé)是精準(zhǔn)思維運(yùn)用到紀(jì)檢監(jiān)察工作中的具體體現(xiàn)，其背后有著深刻的理論邏輯。 總體而言，精準(zhǔn)問責(zé)與精準(zhǔn)治理和技術(shù)治理密切相關(guān)，精準(zhǔn)治理和技術(shù)治理分別從目的和手段層面豐富了精準(zhǔn)問責(zé)的理論基礎(chǔ)。

第一，精準(zhǔn)治理理論。 精準(zhǔn)治理是政府治理范式的轉(zhuǎn)換。從內(nèi)涵上講，“精準(zhǔn)治理是以全面精準(zhǔn)的個體化信息集成為治理基礎(chǔ)，以科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男畔⑼诰蚍治鰹橹卫砬疤?，以歷史最佳的政策知識推理為治理參考，以相宜有效的政策匹配為治理目的、治理體系和治理能力的創(chuàng)新再造過程。 ”[15]精準(zhǔn)治理以“精準(zhǔn)”為基本標(biāo)識，源于治理主體主觀能動性的積極發(fā)揮、治理內(nèi)容個體化數(shù)據(jù)的全面掌握以及治理流程科學(xué)化的客觀需求。 面對治理中產(chǎn)生的復(fù)雜性問題，精準(zhǔn)治理具有可預(yù)知性，能夠主動甄別各類治理要素；具有可跟蹤性，能夠?qū)崿F(xiàn)全程留痕化治理；具有可測量性，能夠提供可量化的治理評價；具有可操作性，能夠使治理過程變得標(biāo)準(zhǔn)化。將精準(zhǔn)治理理論嵌入問責(zé)領(lǐng)域，就是要啟發(fā)問責(zé)主體善于獲取問責(zé)對象的個體化信息并加以處理分析，從而對問責(zé)事件的性質(zhì)、情形和成因等進(jìn)行精準(zhǔn)性把握，進(jìn)而根據(jù)程序完備性要求匹配相應(yīng)的操作化流程。

第二，技術(shù)治理理論。 技術(shù)治理是政府治理手段的變革。 從內(nèi)涵上講，“技術(shù)治理包含四重蘊(yùn)涵：作為治理對象的技術(shù)治理、作為治理手段的技術(shù)治理、作為治理機(jī)制的技術(shù)治理和作為治理理念的技術(shù)治理。 ”[16]技術(shù)治理的興起與現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)及其表現(xiàn)出來的巨大威力密切相關(guān)，技術(shù)發(fā)展激發(fā)了人們把改造自然效果顯著的科學(xué)技術(shù)應(yīng)用于政府治理之中。 技術(shù)治理遵循兩大立場：一個是以科學(xué)原理和技術(shù)方法治理的科學(xué)管理邏輯；另一個是由具有現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的專家來掌握權(quán)力的專家政治邏輯。 從根本上說，技術(shù)治理具有兩個主要追求：一是追求社會運(yùn)行的理性化；二是追求政治活動的科學(xué)化[17]。 在現(xiàn)代社會，運(yùn)用技術(shù)治理的關(guān)鍵就在于尋找適用于政府治理變革的科學(xué)方法論，并據(jù)此建構(gòu)基于不同類型的技術(shù)治理模式。 將技術(shù)治理理論嵌入問責(zé)領(lǐng)域，就是要充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計算等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)手段，不斷提升問責(zé)主體獲取問責(zé)信息的能力，為問責(zé)工作的開展注入技術(shù)動力。

（二）精準(zhǔn)問責(zé)的實(shí)現(xiàn)路徑

問責(zé)從制度設(shè)計到實(shí)際運(yùn)作過程中產(chǎn)生的“四化”亂象，提出了對精準(zhǔn)問責(zé)的現(xiàn)實(shí)需求。 基于精準(zhǔn)治理和技術(shù)治理的理論基礎(chǔ)，精準(zhǔn)問責(zé)的實(shí)現(xiàn)需要技術(shù)層面的支撐和制度層面的保障有機(jī)協(xié)同和相互配合。

第一，技術(shù)層面的支撐路徑。 問責(zé)的關(guān)鍵和難點(diǎn)在于責(zé)任認(rèn)定，借鑒痕跡管理的思路，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)問責(zé)的最好方式就是將問責(zé)核心要素留痕化。 從技術(shù)治理的角度來講，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)問責(zé)的有效機(jī)制主要包括3 個維度：一是責(zé)任精準(zhǔn)劃分機(jī)制，以技術(shù)手段助推責(zé)任數(shù)據(jù)產(chǎn)生、責(zé)任數(shù)據(jù)交換、責(zé)任數(shù)據(jù)評估等精準(zhǔn)化；二是主體精準(zhǔn)認(rèn)定機(jī)制，以技術(shù)手段助推責(zé)任主體確定、責(zé)任主體信息采集、實(shí)施主體責(zé)任跟蹤等精準(zhǔn)化； 三是程序精準(zhǔn)優(yōu)化機(jī)制，以技術(shù)手段助推主體履責(zé)過程、確認(rèn)責(zé)任節(jié)點(diǎn)、規(guī)范問責(zé)程序等精準(zhǔn)化。 為促進(jìn)這些精準(zhǔn)問責(zé)機(jī)制的有效實(shí)現(xiàn)，我們可以通過大數(shù)據(jù)技術(shù)建立責(zé)任可視化管理平臺，總體包括4 個層面：一是感知層，主要是感知和識別各種崗位責(zé)任；二是網(wǎng)絡(luò)層，主要是通過網(wǎng)絡(luò)將感知的責(zé)任數(shù)據(jù)上傳； 三是數(shù)據(jù)層，主要是對責(zé)任數(shù)據(jù)的半結(jié)構(gòu)化處理及封存；四是應(yīng)用層，主要是在各個監(jiān)督領(lǐng)域的應(yīng)用。 總之，技術(shù)層面的路徑就是運(yùn)用數(shù)字技術(shù)手段將問責(zé)核心要素留痕化，以數(shù)字技術(shù)驅(qū)動問責(zé)工作的精準(zhǔn)化實(shí)現(xiàn)。

第二，制度層面的保障路徑。 技術(shù)治理雖有明顯優(yōu)勢但也存在一定限度，比如在單一治理技術(shù)與多元化治理場景、技術(shù)規(guī)范統(tǒng)一性與事實(shí)全面性之間存在固有矛盾，面臨著技術(shù)與制度異步的困境[18]。為避免陷入技術(shù)決定論，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)問責(zé)還需要制度層面的有效保障。 從制度完善的角度來講，強(qiáng)化精準(zhǔn)問責(zé)的保障機(jī)制主要包括3 個維度：一是權(quán)責(zé)清單機(jī)制，通過落實(shí)權(quán)責(zé)清單明確權(quán)力邊界和責(zé)任類型，為做到權(quán)責(zé)對應(yīng)提供支撐；二是績效評估機(jī)制，建立科學(xué)的績效評估指標(biāo)體系并進(jìn)行測評，將評估結(jié)果作為問責(zé)或激勵的主要依據(jù)；三是容錯糾錯機(jī)制，確立容錯與糾錯的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)和分析框架，明確錯誤類型及責(zé)任主體，為激發(fā)干部擔(dān)當(dāng)作為提供保障。 總之，制度層面的保障路徑就是以技術(shù)層面反映出來的問題為基礎(chǔ)不斷完善問責(zé)制度機(jī)制設(shè)計，從而增強(qiáng)其針對性和可操作性。

四、結(jié) 語

本文立足于新時代問責(zé)工作的經(jīng)驗(yàn)與成績，對問責(zé)工作中出現(xiàn)的新問題進(jìn)行學(xué)理分析。 基于具體案例和現(xiàn)實(shí)觀察，研究將實(shí)踐中的問責(zé)亂象概括為問責(zé)形式化、簡單化、隨意化、選擇化等“四化”現(xiàn)象，并從問責(zé)權(quán)責(zé)不相匹配、問責(zé)主體缺乏約束、問責(zé)對象難以界定、問責(zé)邊界把握不準(zhǔn)、問責(zé)過程不夠規(guī)范等5 個方面，深入剖析了問責(zé)亂象的生成機(jī)理。 在此基礎(chǔ)上，本文提出防范和化解問責(zé)亂象需要堅持精準(zhǔn)思維、實(shí)施精準(zhǔn)問責(zé)。 從理論上講，精準(zhǔn)問責(zé)與精準(zhǔn)治理和技術(shù)治理密切相關(guān)，兩者分別從目的和手段層面豐富了精準(zhǔn)問責(zé)的理論基礎(chǔ)?；诰珳?zhǔn)治理和技術(shù)治理的理念，精準(zhǔn)問責(zé)的實(shí)現(xiàn)需要技術(shù)和制度兩個層面的協(xié)同配合，不斷拓展問責(zé)工作的技術(shù)化和制度化路徑。