王志軍

（重慶市綜合經(jīng)濟研究院，重慶 401147）

耕地資源就是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，耕地保有量直接關(guān)系著一個國家的糧食安全和社會穩(wěn)定。隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，耕地面積每年減少近6萬hm2［1］。為嚴守1.2億hm2耕地紅線，黨中央、國務(wù)院從國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度不斷優(yōu)化區(qū)域生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，把“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”作為我國的基本國策［2］，相繼建立起基本農(nóng)田保護制度、土地用途管制制度、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用許可制度、耕地總量動態(tài)平衡制度、耕地占用補償制度、糧農(nóng)補貼制度及耕地保護目標責(zé)任制度等［3］。盡管如此，城鄉(xiāng)建設(shè)用地與基本農(nóng)田保護的矛盾依然讓各方棘手，耕地保護在市場經(jīng)濟中表現(xiàn)出的內(nèi)涵特性、經(jīng)濟邏輯、綜合效益需深入探究。

1 耕地保護在市場經(jīng)濟中表現(xiàn)出的內(nèi)涵特性

1.1 耕地資源的公共性

人們把產(chǎn)品按照消費、效用、權(quán)益等特性分為公共物品和私人物品兩大類，公共物品包含公共產(chǎn)品、準公共產(chǎn)品及公共資源。耕地則是一種十分特殊的公共資源，沒有消費排他性、受益排他性，卻具有競爭性。耕地作為社會共同財產(chǎn)，為社會大眾長期擁有和享用，原則上社會全體對于耕地所帶來的“利益”享有均等機會，即個人從中受益并不會排除其他社會成員從中受益的機會，這種“利益”是私人物品無法提供和實現(xiàn)的。耕地資源效用是整體性的，具有社會保障功能，不但要看其有多大的糧食生產(chǎn)能力和改變用途后獲得的效益，更重要的是耕地作為一個整體資源所能提供給國家或地區(qū)的食物安全保障和經(jīng)濟物資能量，每個公民都能享受到這種整體效用。

1.2 耕地保護的私人性

耕地的有限性使其不能避免人們對其的競爭，資源共享收益私有則造成“公地悲劇”，從而使耕地保護行為的私人性顯露出來。耕地作為有限資源在市場中具有競爭性，耕地保護則需支付私人成本。實際上，市場主體是非均等的，不論是社會個體還是集團都有著經(jīng)濟地位差異，他們的利益所得私有，當(dāng)付出成本非均衡（存在“搭便車”）或得到的收益小于付出時，某些私人將不愿意分擔(dān)耕地保護所需成本或不會給予其他利益體在這個行動中的支持，所以這部分市場主體會退出行動。由于經(jīng)營活動的經(jīng)濟性在于收益大于成本，經(jīng)濟活動在市場中才能產(chǎn)生利益，耕地保護在短期內(nèi)的經(jīng)濟收益基本為糧食產(chǎn)出，其產(chǎn)值、利潤遠低于工業(yè)化、城市化或調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)所帶來的利潤。因此，從直接收益來看，耕地保護是不經(jīng)濟的，由此產(chǎn)生的連鎖效應(yīng)導(dǎo)致私人個體缺乏對耕地保護的行為激勵。

2 耕地保護行為的經(jīng)濟機理

2.1 耕地保護的經(jīng)濟分析

耕地保護的目的是保障人類基本生存、促進經(jīng)濟社會與自然可持續(xù)發(fā)展，即達到社會最優(yōu)化水平。耕地是一種社會公共資源，其保護行為是需要社會成本的，因此，社會中各市場（假設(shè)為完全競爭市場）主體的付出與分享是以“理性經(jīng)濟人”的姿態(tài)在行動，一方面為獲得額外收益，另一方面避開支付這種社會成本。可以用耕地保護的邊際成本與邊際收益決定其社會最優(yōu)化水平的經(jīng)濟學(xué)邏輯來分析市場主體的經(jīng)濟行為。

從耕地保護成本與收益來看，耕地保護規(guī)模由邊際成本與邊際收益決定。假設(shè)社會耕地保護規(guī)模為Q，所需總成本為C，獲得的收益為T，凈收益為R，那么耕地保護規(guī)模與成本的函數(shù)為C=C（Q），規(guī)模與收益的函數(shù)為T=T（Q）。根據(jù)邊際收益遞減規(guī)律，當(dāng)Q增加時，耕地保護的邊際成本隨之遞增，邊際收益也隨之遞減，即MC=dC/dQ＞0，MT=dT/dQ＜0。耕地保護帶來的凈收益R為總收益-總成本，即R=T-C=T（Q）-C（Q）。不考慮完全市場外因素，實現(xiàn)利潤最大化的條件為邊際收益等于邊際成本［4］，那么耕地保護規(guī)模要達到社會最優(yōu)水平，只有當(dāng)且僅當(dāng)社會中MC=MT、dT/dQ-dC/dQ=0、dR/dQ=0時才可以滿足。

從市場主體行為來看，假設(shè)市場主體都是“理性經(jīng)濟人”，行為目標為利益最大化。假設(shè)社會中利益體為n個，則個人耕地保護收益為Tn，即社會總收益T的份額，個人成本為Cn，個人耕地保護的凈收益Rn=Tn-Cn，可知社會中利益體n的耕地保護最優(yōu)水平由MC與MT所決定，即dRn/dQ=0，dTn/dQ=dCn/dQ。而現(xiàn)在存在“理性經(jīng)濟人”的耕地保護行為都有偏離社會最優(yōu)的傾向，即都想趨利避害，但各利益體在社會中的實力或支配能力不一樣，使共同的社會成本得不到各利益體的均勻承擔(dān)，則會出現(xiàn)某些Rn＜0，使得市場主體單獨的耕地保護行動失去積極性。如果社會和政府出于公平對市場主體進行調(diào)控，在耕地保護行動中對相關(guān)成員施加懲罰和獎勵的措施，以此來對成本收益函數(shù)進行調(diào)整，則將耕地保護行為中符合社會利益的獎勵a，違背社會利益的懲罰b，a、b亦為耕地保護規(guī)模的函數(shù)，從而使個人的凈收益變?yōu)镽n=（Tn+a）-（Cn+b）。此時個人耕地保護的最優(yōu)水平由dTn/dQ+da/dQ=dC/dQ+db/dQ決定。由此可均衡調(diào)節(jié)社會中耕地保護的收益，實現(xiàn)利益均等，因此，耕地保護必須優(yōu)化社會各方在此經(jīng)濟活動中的成本收益函數(shù)，使其在耕地保護中經(jīng)濟行為符合社會最優(yōu)水平。

2.2 耕地保護的博弈分析

耕地保護是市場主體實施的具體行為，理性上是以中央政府、地方政府、非農(nóng)企業(yè)、農(nóng)民等經(jīng)濟社會地位不同的行為主體為成員，從自身利益出發(fā)做出的選擇［5］。由于在實際行動中各成員的成本和收益差異巨大，導(dǎo)致耕地保護的行為和價值觀差異明顯。

2.2.1 中央政府。中央政府在耕地保護中要支付成本。因為中央政府為耕地保護制定法規(guī)條例、執(zhí)行和監(jiān)督政策的實施、對國家土地進行規(guī)劃管制等均需要支付直接成本。劃定基本農(nóng)田保護區(qū)、實行土地用途管制、限制耕地非農(nóng)化等措施具有長效性，實際上降低了土地作為稀缺資源的經(jīng)濟收益，也限制了遠高于農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這其中的成本表現(xiàn)為中央政府對土地收益的損失和對產(chǎn)業(yè)稅收的減少。當(dāng)然，中央政府積極的耕地保護行為也會獲得巨大的收益。首先，中央政府積極的耕地保護行為對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保護效果是顯著的，可獲得長期收益，中央政府所面臨的糧食安全壓力、社會安定壓力相比耕地保護成本是較小的。其次，耕地的農(nóng)業(yè)感應(yīng)度極強。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，因此，為了促進社會經(jīng)濟發(fā)展，中央政府會把耕地視為鞏固政權(quán)、贏得人民支持和信任的一個重要方面而表現(xiàn)出強烈的保護意愿。加之我國人多地少，高質(zhì)量耕地少，后備資源不足，我國政府很早就把耕地保護作為基本國策。

2.2.2 地方政府。我國各級地方政府在土地管理與耕地保護中充當(dāng)雙重角色。根據(jù)我國《中華人民共和國土地管理法》，地方政府履行的土地管理職能是由中央政府通過委托方式把土地管理權(quán)限和耕地保護責(zé)任下放給各級地方政府。地方政府是耕地保護的執(zhí)行者，在耕地保護中的作用更大。各級地方政府一方面在上級領(lǐng)導(dǎo)下要執(zhí)行中央政策，耗費地方財務(wù)來支付耕地資源核查、耕地保護計劃實施等事務(wù)成本；另一方面因為耕地保護收益低下，也會產(chǎn)生限制非農(nóng)化的經(jīng)濟產(chǎn)值損失，所以其承受的保護耕地成本壓力較大。為了發(fā)展經(jīng)濟，中央會擴大地方政府自主權(quán)，從而各地區(qū)政府又扮演市場主體成為理性經(jīng)濟人，具有追求自身利益最大化的傾向。由于各地方政府耕地保護的經(jīng)濟利益較低，在利益機制的驅(qū)動下他們會盡量減少耕地保護成本，實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟利益最大化，從而把市場的土地資源配置到邊際收益率最高的區(qū)域、產(chǎn)業(yè)和部門。加之目前區(qū)域經(jīng)濟競爭十分激烈，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速，地方政府也面臨發(fā)展地方經(jīng)濟和保護耕地的雙重壓力。在此背景下，地方政府會盡力擴大非農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，反而會表現(xiàn)出土地非農(nóng)化的積極性。

2.2.3 非農(nóng)企業(yè)。非農(nóng)企業(yè)一般在社會中比前兩者支配能力小，其經(jīng)濟活動的主要目標是利潤最大化。耕地保護作為外部性較強的具體行為，非農(nóng)企業(yè)關(guān)注的是其帶來的收益，由于市場中企業(yè)數(shù)目眾多，其在策略博弈中存在較強的“搭便車”心理，利潤最大化的市場本質(zhì)使其缺乏耕地保護積極性。在我國社會經(jīng)濟高速發(fā)展的今天，工業(yè)化、城市化及經(jīng)濟產(chǎn)值成為社會關(guān)注的重點，地方各級政府都把政策傾向于能實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟增長的部門和企業(yè)，從而使非農(nóng)企業(yè)的經(jīng)濟利益與地方政府經(jīng)濟實力趨向一致。在這種利益格局下，使得非農(nóng)企業(yè)在耕地保護中不僅意識淡薄，而且缺乏激勵機制，行為更加傾向本質(zhì)化。

2.2.4 農(nóng)民。農(nóng)民作為土地的直接經(jīng)營者，是社會經(jīng)濟實力較弱的成員，土地政策對他們的影響巨大。“土為農(nóng)之本”，耕地是農(nóng)民極為重要的生產(chǎn)資料，耕地保護對于他們是可以帶來直接收益的，而且在制度規(guī)范下農(nóng)民保護耕地的直接成本較低，顯然他們具有較強的耕地保護內(nèi)在動力。農(nóng)民在社會中生產(chǎn)的是關(guān)系國計民生的初級產(chǎn)品，盡管農(nóng)業(yè)比較利益低下，農(nóng)民在耕地上的收入不如從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但是在我國持有耕地依然是農(nóng)民的生存保障，因為把耕地置換為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)得不到地方政府或非農(nóng)企業(yè)的全額補償，即對社會成本的全額支付，農(nóng)民可能失去長遠保障，而這種保障功能長期內(nèi)比其經(jīng)濟功能更重要。從這方面來看，農(nóng)民履行耕地保護保障著國家社會的穩(wěn)定，與中央政府的目標一致，因此，農(nóng)民的積極性通過政策與中央政府聯(lián)系在一起。

3 耕地保護的外部影響分析

經(jīng)濟學(xué)家馬歇爾在研究產(chǎn)業(yè)擴張中提出了外部影響的概念，后來經(jīng)濟學(xué)家逐步深化拓展，美國經(jīng)濟學(xué)家薩謬爾森認為外部性就是一個經(jīng)濟當(dāng)事人的行為影響他人的福利，卻未由貨幣形式或市場機制表現(xiàn)出來，福利經(jīng)濟學(xué)家庇古將其細分為外部經(jīng)濟和外部不經(jīng)濟［4］。外部經(jīng)濟指的是在此行動中產(chǎn)生的個人收益或社會收益高于所付出的成本，反之則為外部不經(jīng)濟。

3.1 耕地保護的外部經(jīng)濟效益

古典經(jīng)濟學(xué)家威廉·配第曾說：“勞動是財富之父，土地是財富之母?！备刭Y源的經(jīng)濟產(chǎn)出功能是極為巨大的，而其社會承載功能和生態(tài)服務(wù)功能也是無法取代的，耕地保護的實施所帶來的外部經(jīng)濟效益體現(xiàn)在全社會發(fā)展中，其額外效益得到了全社會成員的分享。一是基本糧食安全保障功能。糧食安全是全人類的共同問題，解決好這個問題必須從土地入手，加強耕地資源保護是保障全人類生存與發(fā)展的關(guān)鍵，盡管耕地保護效益沒有直接在農(nóng)業(yè)產(chǎn)值高增長和農(nóng)產(chǎn)品價格中得到體現(xiàn)，但這種經(jīng)濟效益更廣泛、更久遠地體現(xiàn)于全社會。二是社會保障功能。耕地保護不僅為廣大的農(nóng)業(yè)人口提供生活保障，更為城市、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)提供物資保障。耕地保護較直接地作用在農(nóng)業(yè)地位的鞏固上，雖然農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占比逐步下降，但其始終占據(jù)著基礎(chǔ)地位。耕地資源是農(nóng)業(yè)的承載體，承擔(dān)了生產(chǎn)資料和社會保障的雙重功能，實施好耕地保護政策，可以使第一產(chǎn)業(yè)得以良好發(fā)展，提高其在經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈條中的感應(yīng)系數(shù)，促進第二、第三產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。三是生態(tài)服務(wù)功能。耕地是生物生存的載體，是生態(tài)系統(tǒng)的基本要素，維持著生物的多樣性，發(fā)揮著保持生態(tài)平衡的功能，只有有效地保護耕地才能維持世界生物的多樣性和生態(tài)系統(tǒng)平衡。耕地的這種自然屬性也正使其具備了景觀經(jīng)濟效益，農(nóng)地、草原、森林都是具有觀賞、休閑價值的景觀資源，將其合理布局，創(chuàng)造人們所需的旅游、休閑場所，將會帶來巨大的經(jīng)濟效益。

3.2 耕地保護的外部不經(jīng)濟

耕地保護的外部不經(jīng)濟主要產(chǎn)生在社會成員的收益均衡上。雖然從全社會福利角度來看耕地保護帶來的經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益是整個社會所享用，但是難以直接體現(xiàn)到農(nóng)地使用者和保護者身上，這種不能直接以經(jīng)濟貨幣形式或市場配置來體現(xiàn)的公共收益沒有短期內(nèi)彌補耕地保護者所付出的成本。耕地保護維持了低水平效益，限制高收益產(chǎn)業(yè)發(fā)展。耕地生產(chǎn)糧食的農(nóng)業(yè)利潤是無法與工業(yè)化、城市化或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整所帶來的產(chǎn)值、利潤相比的，這給保護主體產(chǎn)生了高昂的機會成本和代理成本，進而轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟發(fā)展的社會成本。而耕地資源因工業(yè)化、城市化在不斷減少，其補償應(yīng)從工業(yè)化和城市化中的利潤得來，作為非農(nóng)化企業(yè)開發(fā)商也不愿支付這種社會成本，在利益追逐中他們反而放棄耕地保護，私自進行用途轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致耕地保護政策打折、失效。

3.3 耕地保護外部性問題的解決對策

首先，健全我國土地制度，加快推進耕地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置乃至更為明晰的產(chǎn)權(quán)多元化，可基于耕地生態(tài)價值及發(fā)展權(quán)價值來對耕地保護進行合理補償［6］，切實保障各利益體在耕地使用上的權(quán)益。其次，政府要加強對土地的宏觀調(diào)控，深化國民收入再分配，提高農(nóng)業(yè)補貼、價格支持，把耕地保護的外部效應(yīng)內(nèi)部化，可對耕地保護過程中邊際個人收益低于邊際社會收益的部門加大補貼或獎勵力度，對邊際個人成本低于邊際社會成本的部門實施征稅。最后，政府在國土空間規(guī)劃實施中加強耕地保護，對耕地總量、質(zhì)量和分布深入調(diào)查，建立起社會主義市場經(jīng)濟條件下的耕地價值核算體系，完善土地市場交易程序，把耕地的市場價值細化，多元化地實現(xiàn)土地價值收益，從而減少耕地保護外部性的負面效應(yīng)。