楊志勇

（中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽(yáng) 110161）

糧食安全是國(guó)家安全的重要基礎(chǔ)，關(guān)乎國(guó)運(yùn)民生。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)：“保障糧食安全是永恒的課題，任何時(shí)候都不能放松”“要把保障糧食安全放在突出位置”。而在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的關(guān)鍵階段，我國(guó)將會(huì)面臨更多的挑戰(zhàn)，將會(huì)有更多的風(fēng)險(xiǎn)、危機(jī)需要主動(dòng)防范，有更多矛盾、問題需要妥善解決，傳統(tǒng)的單邊風(fēng)險(xiǎn)治理模式顯然難以應(yīng)對(duì)如此復(fù)雜的局面。在政府治理過(guò)程中，保障糧食安全必須建立政府主導(dǎo)、其他利益主體有效參與的協(xié)同機(jī)制，強(qiáng)化糧食安全治理政府內(nèi)外協(xié)作，形成治理合力，提高治理效度，有效防范糧食安全風(fēng)險(xiǎn)。

1 建立協(xié)同機(jī)制的意義

建立協(xié)同機(jī)制是政府治理糧食安全問題的客觀需求。從一般意義上講，政府治理是指政府行政系統(tǒng)作為治理主體，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的治理。就其治理對(duì)象和基本內(nèi)容而言，其包含著政府對(duì)于自身、對(duì)于市場(chǎng)及對(duì)于社會(huì)實(shí)施的公共管理活動(dòng)［1-2］。保障糧食安全涉及糧食生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等各環(huán)節(jié)中各級(jí)政府、糧食生產(chǎn)者、糧食經(jīng)營(yíng)者、糧食消費(fèi)者和社會(huì)監(jiān)督者等多元利益主體的權(quán)益訴求、分配與實(shí)現(xiàn)等，是政府的重要責(zé)任和治理目標(biāo)。當(dāng)前，我國(guó)糧食生產(chǎn)能力不斷增強(qiáng)，糧食流通現(xiàn)代化水平明顯提升，糧食供給結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展［3］，糧食安全保障基礎(chǔ)愈加堅(jiān)實(shí)。然而，政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間以及與其他利益主體間的協(xié)同程度和成效不高，使得糧食安全治理合力缺乏，不利于多元利益主體間的利益協(xié)調(diào)與矛盾解決，在很大程度上制約了糧食行業(yè)高質(zhì)量、高效率、公平、可持續(xù)及安全發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。隨著糧食安全風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜性、衍生性和疊加性的不斷凸顯，加之現(xiàn)實(shí)存在的不同利益主體價(jià)值判斷的特殊性和利益需求的多樣性，政府在糧食安全治理中需要重點(diǎn)關(guān)注治理權(quán)威多元化的治理需求，積極與其他利益主體建立共同治理糧食安全問題的協(xié)同機(jī)制，保障多元利益主體利益最大化，提高政府防范風(fēng)險(xiǎn)的能力。

在糧食安全治理過(guò)程中，政府與其他利益主體構(gòu)建保障糧食安全的協(xié)同機(jī)制能發(fā)揮多重現(xiàn)實(shí)作用：第一，通過(guò)內(nèi)部部門間的合理分工和有效協(xié)作，能進(jìn)一步明確糧食相關(guān)部門權(quán)責(zé)邊界，規(guī)范行政行為，提高糧食相關(guān)政令執(zhí)行效率，提高政府糧食安全行政管理效能；第二，通過(guò)與其他利益主體的協(xié)同過(guò)程，形成政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同的糧食安全治理模式，體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)治理的高參與度和融合度，發(fā)揮多元利益主體的治理合力，實(shí)現(xiàn)利益協(xié)商和利益包容基礎(chǔ)上的集體行動(dòng)；第三，通過(guò)信息溝通協(xié)作過(guò)程，提高制定糧食相關(guān)政策及法規(guī)等的科學(xué)性、民主性和有效性，進(jìn)一步規(guī)范政府及其他利益主體在糧食生產(chǎn)、流通、消費(fèi)過(guò)程中的協(xié)同活動(dòng)，強(qiáng)化糧食安全治理的社會(huì)監(jiān)督效用；第四，通過(guò)宣教過(guò)程，提高各利益主體的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、防范和應(yīng)對(duì)能力以及協(xié)同參與能力；第五，提升服務(wù)型政府形象，增強(qiáng)政府治理威信和凝聚力。

2 政府治理視角下建立保障糧食安全協(xié)同機(jī)制存在的問題

2.1 協(xié)同意識(shí)不強(qiáng)

保障糧食安全需要多元利益主體充分參與、共同協(xié)作。但當(dāng)前一些政府部門對(duì)糧食相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知不足，對(duì)于建立糧食安全協(xié)同機(jī)制的必要性認(rèn)識(shí)不足，常因自身利益的保護(hù)和剛性管理的慣性而忽視與其他利益主體間的協(xié)作。同時(shí)，權(quán)威性治理經(jīng)驗(yàn)的暫時(shí)收效對(duì)政府協(xié)同觀念轉(zhuǎn)變形成了一定阻礙，角色轉(zhuǎn)變?cè)诙虝r(shí)間內(nèi)難以完成。

2.2 監(jiān)管資源不足

多數(shù)基層糧食監(jiān)管部門監(jiān)管資源不足，不利于監(jiān)管效能的提高和與其他利益主體間的協(xié)作。一是監(jiān)管人員數(shù)量少，執(zhí)法力量不足，甚至個(gè)別區(qū)域出現(xiàn)了以電話問詢代替現(xiàn)場(chǎng)檢查的監(jiān)管方式。二是監(jiān)管人員結(jié)構(gòu)不合理。糧食安全監(jiān)管人員中高學(xué)歷人員少，業(yè)務(wù)能力提升速度慢，無(wú)法深層提高整體監(jiān)管能力。三是監(jiān)管包括跨部門聯(lián)合監(jiān)管所需經(jīng)費(fèi)預(yù)算不足，致使經(jīng)費(fèi)審批慢、分配不合理，影響糧食監(jiān)管協(xié)作的實(shí)現(xiàn)。

2.3 政府內(nèi)部協(xié)作效果差

各糧食主管部門的職能雖已明確，但對(duì)于部門間職能交叉點(diǎn)中存在的問題還沒有形成較好的解決方案。例如，糧食流通過(guò)程中的行政許可、行政檢查和行政處罰歸屬不同部門，而不同監(jiān)管部門間的聯(lián)合執(zhí)法通常需要在不確定的時(shí)間進(jìn)行溝通和計(jì)劃，單一部門無(wú)法快速或徹底解決相關(guān)問題，在很大程度上降低了協(xié)同監(jiān)管效率。同時(shí)，各政府部門之間的協(xié)作缺乏規(guī)范性和持續(xù)性。多部門間常以重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)為協(xié)作契機(jī)，缺乏聯(lián)合監(jiān)管的長(zhǎng)效機(jī)制；各部門間監(jiān)管過(guò)程中收益管理的出發(fā)點(diǎn)不同，致使不同部門執(zhí)法行為終止提前或滯后，影響協(xié)作的整體效果。

2.4 與其他利益主體間的協(xié)商過(guò)程需強(qiáng)化

構(gòu)建源頭防控、排查梳理、糾紛化解、應(yīng)急處置的社會(huì)矛盾綜合治理機(jī)制，需要政府與其他利益主體共同完善各類調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系，從而平衡糧食生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者之間的利益，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控和社會(huì)監(jiān)督效用。當(dāng)前，保障糧食安全的相關(guān)制度確立和風(fēng)險(xiǎn)化解過(guò)程常以政府決策、媒體發(fā)布、生產(chǎn)者適應(yīng)、經(jīng)營(yíng)者遵守和消費(fèi)者接受的模式運(yùn)行。政府與其他利益主體間的信息交流效度不高，各主體的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期、利益訴求和制度建議的溝通渠道不夠暢通，協(xié)商形式和手段單一、固化，缺少多利益主體共同參事議事的良性互動(dòng)平臺(tái)。

2.5 宣教體系不合需求

當(dāng)前，我國(guó)政府在糧食安全的宣教方面缺失多元利益主體間協(xié)作意義、行為規(guī)范和參與途徑等信息的傳導(dǎo)。以糧食流通環(huán)節(jié)為例，政府及相關(guān)部門多數(shù)以許可審批、質(zhì)量抽檢、行政處罰等行政行為進(jìn)行監(jiān)管，忽視對(duì)糧食經(jīng)營(yíng)者的法制宣傳和安全教育，缺乏思想層面的共同建設(shè)。在宣教方式上，缺乏創(chuàng)新性和針對(duì)性，對(duì)不同受眾的認(rèn)知特點(diǎn)和習(xí)慣關(guān)注不到位。在宣教效果上，宣教對(duì)象對(duì)參與糧食安全治理的必要性和重要性的認(rèn)知未達(dá)到應(yīng)有程度，缺乏利益共同體和合力抵御風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)作理念，參與協(xié)作的積極性不高。同時(shí)，多利益主體對(duì)各自利益風(fēng)險(xiǎn)的防范意識(shí)和處置能力較低，容易盲目行動(dòng)，參與糧食安全治理的協(xié)作能力不足。

3 政府治理視角下建立保障糧食安全協(xié)同機(jī)制的對(duì)策

政府作為糧食安全治理的核心主體，要在提高自身協(xié)同意識(shí)的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)內(nèi)部工作協(xié)調(diào)性，為多利益主體能參與、可參與、會(huì)參與到糧食安全治理中提供基礎(chǔ)保障。

3.1 增強(qiáng)協(xié)同意識(shí)

協(xié)同性是系統(tǒng)觀念的關(guān)鍵特性，要想實(shí)現(xiàn)糧食安全治理體系和能力現(xiàn)代化，政府在其治理過(guò)程中必須增強(qiáng)協(xié)同意識(shí)，推動(dòng)構(gòu)建“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的糧食安全治理共同體。一是要普遍開展思想政治教育，強(qiáng)化政府人員以人民為中心的工作理念；二是經(jīng)常性開展糧食安全風(fēng)險(xiǎn)培訓(xùn)，提高對(duì)當(dāng)前糧食安全工作中存在問題和面臨挑戰(zhàn)的認(rèn)知，增加政府內(nèi)外部間協(xié)作意義和方法的培訓(xùn)內(nèi)容；三是科學(xué)制定政府領(lǐng)導(dǎo)層和各部門的協(xié)作工作考核機(jī)制，以多主體參與度、政府內(nèi)部及與外部間的協(xié)作暢通度、增益創(chuàng)新性及效果等作為考核因素，促進(jìn)糧食安全治理中正確權(quán)力觀和利益觀的養(yǎng)成。

3.2 強(qiáng)化法制保障

政府要以現(xiàn)有糧食安全相關(guān)法律為基本依據(jù)，以糧食安全相關(guān)利益主體間利益的平衡和協(xié)調(diào)為目標(biāo)，系統(tǒng)總結(jié)糧食安全工作特別是增強(qiáng)與其他利益主體間協(xié)作的成熟經(jīng)驗(yàn)與好做法，科學(xué)制定法規(guī)、規(guī)章和政策等，以保障多方利益最大化和利益矛盾有效化解。內(nèi)容上，一是要注重政府間、政府與其部門、部門間的協(xié)作關(guān)系，明確并細(xì)化各自權(quán)責(zé)，確定農(nóng)業(yè)、糧食、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生和應(yīng)急等部門協(xié)作中的權(quán)利與義務(wù)，保障監(jiān)管行為的高度協(xié)調(diào)性。二是要建立與其他利益主體間的協(xié)作規(guī)范。例如，在糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)，側(cè)重針對(duì)糧食生產(chǎn)者參與土地及水資源利用、科技應(yīng)用和環(huán)境保護(hù)等政策制定及實(shí)施的條件、形式、范圍、程度和效果評(píng)價(jià)等方面進(jìn)行規(guī)范。

3.3 注重協(xié)同監(jiān)管

一方面，要根據(jù)監(jiān)管工作數(shù)量和質(zhì)量需求，通過(guò)適當(dāng)擴(kuò)充編制和招收輔助人員，增加糧食安全監(jiān)管人員數(shù)量，緩解基層監(jiān)管人員工作壓力，解決監(jiān)管不全面、基層監(jiān)管缺位等問題。二是建立道德素養(yǎng)和業(yè)務(wù)水平同等權(quán)重的選人用人標(biāo)準(zhǔn)。三是通過(guò)理論和實(shí)踐相結(jié)合的常態(tài)化培訓(xùn)，提升監(jiān)管人員業(yè)務(wù)能力。四是不斷完善糧食安全監(jiān)管體系，加大糧食安全質(zhì)量檢查和執(zhí)法力度。注重糧食生產(chǎn)中種子、土地、水資源和環(huán)境等的源頭管控；推動(dòng)糧食經(jīng)營(yíng)企業(yè)責(zé)任落實(shí)，提高糧食收銷、儲(chǔ)運(yùn)、加工等活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)管理水平；提高糧食消費(fèi)糾紛及隱患處置效率；建立糧食安全問題的多級(jí)評(píng)價(jià)和聯(lián)合評(píng)價(jià)機(jī)制，實(shí)行多利益主體共同參與和監(jiān)督的糧食安全監(jiān)管模式。

3.4 完善協(xié)商機(jī)制

政府與其他利益主體間的協(xié)商過(guò)程不僅是制定糧食治理相關(guān)政策和法規(guī)的必須前提，也是多元利益主體參與糧食生產(chǎn)、流通、消費(fèi)和監(jiān)督的方式方法等實(shí)踐方案制定的基礎(chǔ)，在很大程度上決定和影響協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建和運(yùn)行。政府可以從以下兩方面完善協(xié)商機(jī)制。一是提升溝通能力。政府人員要針對(duì)糧食安全不同利益主體采用符合其群體特征的溝通方式，將溝通技巧作為政府人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)的重要內(nèi)容，通過(guò)模擬溝通和典型溝通的培訓(xùn)方法，使其養(yǎng)成良好的溝通素養(yǎng)。二是強(qiáng)化協(xié)商過(guò)程，推動(dòng)形成高效的協(xié)商機(jī)制。以公平公開為基本原則，建立由政府主導(dǎo)，糧食生產(chǎn)者代表、經(jīng)營(yíng)者領(lǐng)導(dǎo)層和一線員工代表或個(gè)體代表、消費(fèi)者代表、糧食相關(guān)行業(yè)組織代表等糧食安全利益相關(guān)者平等參與，媒體監(jiān)督的協(xié)商組織模式，以糧食立法協(xié)商、行政決策協(xié)商、重點(diǎn)事項(xiàng)協(xié)商和預(yù)算協(xié)商等作為主要內(nèi)容，以線上和線下聽證會(huì)、交流會(huì)、訪談、問卷等互動(dòng)活動(dòng)作為信息及建議的收集方式，以民意收集、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)研判、綜合評(píng)價(jià)、高效決策、內(nèi)外公示、征求建議和增補(bǔ)修改的循環(huán)過(guò)程作為政府決策流程。

3.5 做好安全宣教

糧食安全治理不僅需要注重多利益主體參與治理過(guò)程的權(quán)益分配，還應(yīng)考慮治理參與者治理能力的提高。糧食安全宣教是提高糧食生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者和社會(huì)監(jiān)督者參與糧食安全治理過(guò)程中提高治理能力的重要手段。除了在建立質(zhì)量法律和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的基礎(chǔ)上，使糧食生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者等增強(qiáng)法律意識(shí)及對(duì)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的認(rèn)知程度［4］之外，還需要以促進(jìn)受眾樹立協(xié)同觀念、掌握協(xié)作規(guī)范及方法、增強(qiáng)各利益主體參與協(xié)作的自身能力為目標(biāo)，以糧食生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者及媒體為對(duì)象，通過(guò)條幅、宣傳冊(cè)、標(biāo)識(shí)、掛圖和影音等形式，充分發(fā)揮線上微博、微信、網(wǎng)站以及線下材料發(fā)放、演藝、大喇叭、應(yīng)急演練、交流培訓(xùn)等載體功能，傳導(dǎo)實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、消費(fèi)及輿論等安全的協(xié)作意義、規(guī)范、途徑和安全文化等信息。同時(shí)，做好宣教評(píng)價(jià)工作，采用觀察、問卷、訪談等方式收集宣教效果信息，從宣教的形式吸引度、內(nèi)容認(rèn)可度、活動(dòng)配合度和受眾能力提升度方面進(jìn)行科學(xué)合理評(píng)價(jià)，以提供改進(jìn)依據(jù)，提升宣教工作實(shí)效。

總之，政府在其治理過(guò)程中建立與其他利益主體間的協(xié)同機(jī)制，是提升保障糧食安全能力的必要途徑，是落實(shí)“六?！比蝿?wù)的有力保障。在建立協(xié)同機(jī)制的過(guò)程中，政府需要正確定位自身角色，認(rèn)真總結(jié)自身問題，通過(guò)做好增強(qiáng)協(xié)同意識(shí)、強(qiáng)化法制保障、注重協(xié)同監(jiān)管、完善協(xié)商機(jī)制以及做好安全宣教等方面的工作，實(shí)現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)，全面防范糧食風(fēng)險(xiǎn)，保障糧食安全。