查武鵬，王世友

(四川農(nóng)業(yè)大學(xué)法學(xué)院，四川 雅安 625014)

“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”是鄉(xiāng)村振興的總要求，也是新時(shí)代農(nóng)村工作的總基調(diào)。其中，“治理有效”是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，對整個(gè)戰(zhàn)略起著至關(guān)重要的支撐作用。湖南、湖北、廣東等地從變革農(nóng)村治理深層邏輯，克服傳統(tǒng)治理形式弊端的取向出發(fā)，將農(nóng)村基層治理單元重組作為優(yōu)化治理格局的突破口，形成了多條特色鮮明的重組路徑，為全國各地探索基層治理有效形式，實(shí)現(xiàn)基層善治提供了重要的實(shí)踐范例和經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，其中尤以著眼單元層次和功能的“單元協(xié)調(diào)”路徑為突出代表。探索“單元協(xié)調(diào)”重組路徑的理論意涵及其背后的“復(fù)合協(xié)調(diào)邏輯”，總結(jié)相關(guān)案例共性并超越個(gè)別實(shí)踐特性，為我國基層治理體系治理能力現(xiàn)代化提供具有價(jià)值的一般性參考是本文的目的所在。

1 復(fù)合協(xié)調(diào)邏輯的理論意涵

治理單元重組本質(zhì)上是治理邏輯的問題，各地不同的重組路徑背后是治理邏輯的分野和治理形式的差異，“單元協(xié)調(diào)”的重組路徑中隱藏著單元重組邏輯是這類重組實(shí)踐的核心和關(guān)鍵。綜合李華胤、鄧大才等相關(guān)學(xué)者的研究成果，應(yīng)當(dāng)將其總結(jié)為“復(fù)合協(xié)調(diào)”的重組邏輯。

作為農(nóng)村基層“單元協(xié)調(diào)”重組的根本指導(dǎo)和取向依托，“復(fù)合協(xié)調(diào)邏輯”是一種在旨在兼顧各類功能單元(尤其是自治單元和行政單元)良性發(fā)展，通過促使其適當(dāng)分離的做法來為相關(guān)功能的有效發(fā)揮發(fā)展留出充足空間的重組邏輯。它的基本考慮是在“便于群眾自治的基礎(chǔ)上便于政府服務(wù)，自治是落腳點(diǎn)，服務(wù)效率是保障”[2]，將社區(qū)、片區(qū)、行政村等較大單元定義為行政單元，使其體現(xiàn)大單元在行政工作、公共服務(wù)方面的規(guī)?；?yīng)的同時(shí)，把自治單元下沉到自然村、村民小組、寨等與村民距離較近的小單元，充分發(fā)揮熟人社會(huì)、利益相關(guān)等治理資源稟賦對于基層善治的補(bǔ)益，使得整個(gè)基層治理既有合理的體系，又有健康的互動(dòng)。在城市化、工業(yè)化發(fā)展的大背景下，許多發(fā)達(dá)國家已經(jīng)出現(xiàn)了數(shù)次農(nóng)村基本治理單元的合并重組，且合并浪潮還在持續(xù)之中[3]。就我國的實(shí)際情況看，本世紀(jì)初和近年來都有全國范圍的治理單元合并，前者以稅費(fèi)改革需求和加強(qiáng)國家在基層的影響力為動(dòng)因，后者以鄉(xiāng)村振興對集約化發(fā)展的呼喚，市場化、城市化、工業(yè)化發(fā)展的要求為基礎(chǔ)，近年來甚至有從“合村并組”到“改村建居”，推動(dòng)農(nóng)民“洗腳上樓”的轉(zhuǎn)向趨勢。

2 廣東清遠(yuǎn)“農(nóng)綜改”實(shí)踐

復(fù)合協(xié)調(diào)邏輯指導(dǎo)下的單元協(xié)調(diào)實(shí)證案例在浙江、湖南、福建、廣東等地都有分布，其中廣東省清遠(yuǎn)市“農(nóng)綜改”案例尤為典型。

2.1 區(qū)域概況與重組背景

清遠(yuǎn)市臨近經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的珠三角，受地形崎嶇和交通不便的限制，整體發(fā)展水平不高。該市農(nóng)村面臨勞動(dòng)力資源迅速外流、鄉(xiāng)間土地大面積拋荒等嚴(yán)峻的村莊發(fā)展問題，嚴(yán)重影響了區(qū)域的良性發(fā)展[4]。

當(dāng)?shù)剞r(nóng)村基層治理在單元規(guī)模、治理結(jié)構(gòu)方面的問題也逐漸顯現(xiàn)。一是就自治單元而言，多村合并而來的行政村建制單位規(guī)模過大，在“生面孔”、“缺信任”、“利益雜”等因素的影響下難以形成有效治理合力；二是就行政單元而言，作為國家法定的建制單位，行政村賦予的百余項(xiàng)職權(quán)帶來“千針一線”的行政壓力，而服務(wù)效能構(gòu)建方面存在缺位；三是就利益基礎(chǔ)而言，由于當(dāng)?shù)鼐懦梢陨系募w資產(chǎn)(包括土地等)依附于自然村組，而自治法定單位在行政村，“產(chǎn)權(quán)”與“治權(quán)”的分離使得本就細(xì)碎的利益格局難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一[5]。在區(qū)域發(fā)展和治理實(shí)況的兩大窘境下，2012年清遠(yuǎn)市委市政府印發(fā)《中共清遠(yuǎn)市委、清遠(yuǎn)市人民政府關(guān)于完善村級基層組織建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村綜合改革的意見(試行)》(以下簡稱《意見》)，正式拉開基層治理單元協(xié)調(diào)重組，治理形式格局復(fù)合優(yōu)化的實(shí)踐進(jìn)程。

2.2 實(shí)踐方式簡述

自2013年1月起，清遠(yuǎn)市將英德市西牛鎮(zhèn)、連州市九陂鎮(zhèn)、佛岡縣石角鎮(zhèn)作為“農(nóng)綜改”政策試點(diǎn)鎮(zhèn)，希望通過局部試點(diǎn)的形式檢驗(yàn)政策實(shí)效。在3個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)獲得一定改革效果后，清遠(yuǎn)市全面推開了單元重組改革。清遠(yuǎn)市推進(jìn)單元重組的主要導(dǎo)向是“自治單元下沉，行政單元上移”，在行政村建制基本不變的情況下，將“將現(xiàn)有的‘鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村—村民小組’調(diào)整為‘鄉(xiāng)鎮(zhèn)—片區(qū)—村(原村民小組或自然村)’的基層治理模式”[6]以重塑基層治理單元結(jié)構(gòu)，具體而言表現(xiàn)如下。

2.2.1 自治單元下沉，以自治促治理 《意見》要求在自然村組建立村委會(huì)，自治單元由行政村轉(zhuǎn)向自然村，縮小自治單元規(guī)模，提高自然村和村民小組在實(shí)踐自治方面的自由度，促使治理活動(dòng)就在村民身邊落實(shí)落地。為促進(jìn)“四自”功能有效實(shí)現(xiàn)，要求建立政府工作入村準(zhǔn)入機(jī)制、“一事一議”獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目資金機(jī)制，并按照“權(quán)隨責(zé)走”“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則賦予相應(yīng)的職權(quán)和專項(xiàng)資金以保證自然村組自治良性運(yùn)轉(zhuǎn)[6]。《意見》鼓勵(lì)各村根據(jù)自身的實(shí)際情況依法制定符合治理需要、切合當(dāng)?shù)貙?shí)際的村規(guī)民約，以期為村民自治核心的村級治理提供有效的制度依據(jù)。

2.2.2 行政單元上移，以規(guī)模優(yōu)服務(wù) 清遠(yuǎn)市“農(nóng)綜改”將基層治理體系服務(wù)能力提升作為協(xié)調(diào)重組的重點(diǎn)之一，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃下以區(qū)域面積、人口分布、地理特征為依據(jù)，在較大的行政村或多個(gè)小行政村的組合體建立若干片區(qū)及配套的“黨政公共服務(wù)站”作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)，承接基層政府交辦的各類行政工作并承擔(dān)面向群眾的黨政事項(xiàng)代辦等公共服務(wù)。同時(shí)，將片區(qū)服務(wù)體系同村委會(huì)對接，促進(jìn)規(guī)?；姆?wù)效能真正惠及基層。清遠(yuǎn)市的復(fù)合協(xié)調(diào)邏輯實(shí)踐將建強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織、村級經(jīng)濟(jì)組織及安全、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、“三資管理”優(yōu)化、產(chǎn)權(quán)問題厘清等“產(chǎn)業(yè)興旺”的相關(guān)內(nèi)容納入基層治理單元協(xié)調(diào)重組的考慮中，通過治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化促進(jìn)區(qū)域發(fā)展，為基層治理基礎(chǔ)夯實(shí)可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

2.3 重組實(shí)效分析評價(jià)

2014年4月，清遠(yuǎn)市“農(nóng)綜改”的成功得到了來訪專家的肯定。同年11月，清遠(yuǎn)市成為全國第二批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)。清遠(yuǎn)改革在深化農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)改革，探索基層治理有效取向方面取得的成就主要體現(xiàn)為對“自治有效”“行政有效”“體系有效”3個(gè)方面的兼顧。

2.3.1 自治有效 農(nóng)村基層治理有效的關(guān)鍵在于自治有效是否實(shí)現(xiàn)。長期以來，清遠(yuǎn)當(dāng)?shù)氐拇迕褡灾螌?shí)踐存在“行政村乏力，自然村組活躍”的治理實(shí)況，“草根自治”、“小微自治”等形式呈現(xiàn)出活躍發(fā)展態(tài)勢。清遠(yuǎn)改革從村民自治依賴于較小單元實(shí)現(xiàn)的本質(zhì)規(guī)律出發(fā)，將自治單元由之前的行政村下沉到自然村組，充分適應(yīng)了村民自治落地、治權(quán)產(chǎn)權(quán)結(jié)合現(xiàn)實(shí)需要，充分利用華南農(nóng)村普遍存在的宗族文化和熟人社會(huì)等治理基礎(chǔ)推進(jìn)小單元治理，實(shí)現(xiàn)了自治有效。從數(shù)據(jù)層面看，自治單元下沉后的首屆“兩委”選舉中，村民參選率由上屆的91.5%提高到96.7%。許多外出務(wù)工的青壯年專程返鄉(xiāng)參與“兩委”希望能為村出力，過去不愿參與村務(wù)治理的鄉(xiāng)賢能人也積極投身村級事務(wù)的處理中，許多數(shù)年未換過班子的村竟然實(shí)現(xiàn)了“全新”[1]，這些現(xiàn)象的出現(xiàn)證明村民參與治理的熱情已被調(diào)動(dòng)起來，為“大家的事大家辦”，提升村民自治滿意的打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。清遠(yuǎn)市通過自治重心下移的方式，促進(jìn)了當(dāng)?shù)刂卫碛伞按逦瘯?huì)核心”向“村民核心”轉(zhuǎn)型，縮小了村民自治的規(guī)模，“最大限度發(fā)揮基層自治的作用，重新達(dá)致自治”，促進(jìn)了自治層面的有效[7]。

2.3.2 行政有效 從清遠(yuǎn)改革的行政效益體現(xiàn)在服務(wù)供給優(yōu)化和行政效率提升兩方面。公共服務(wù)供給方面“增強(qiáng)基層與地方治理的服務(wù)性，能夠更好地滿足廣大人民群眾對完善服務(wù)的需求”[8]是基層治理發(fā)展的要求和趨勢，其落實(shí)水平的高低決定著基層群眾根本利益的實(shí)現(xiàn)。清遠(yuǎn)市從便民服務(wù)的視角出發(fā)，將過去“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—行政村”格局下人民群眾“辦事難”作為改革出發(fā)點(diǎn)，將區(qū)劃面積大小、人口疏密情況等影響因素納入行政單元?jiǎng)澐值目紤]中，讓每個(gè)黨政公共服務(wù)站坐落于區(qū)域內(nèi)最易到達(dá)的位置，大大降低群眾的時(shí)間成本。引入“三級聯(lián)網(wǎng)辦理、下放審批權(quán)限、實(shí)行代辦制度”等多項(xiàng)便民服務(wù)措施，公共行政效率體現(xiàn)為行政規(guī)模效應(yīng)的發(fā)揮。清遠(yuǎn)市通過核定人員數(shù)目、配備專業(yè)人員、建立辦公制度等途徑，統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一管理黨政公共服務(wù)站的各項(xiàng)工作，使加合理化分工、制度化處理等工具理性充分發(fā)揮，有力地提升了于事務(wù)性工作的處理效率和工作方法的切實(shí)優(yōu)化。

2.3.3 體系有效 基層治理體系的多層次特征決定了治理有效不僅要在每一層級得到實(shí)現(xiàn)，更要貫穿整個(gè)體系，實(shí)現(xiàn)層級間的治理互動(dòng)。清遠(yuǎn)對治理層次厘清，改革前的農(nóng)村治理單元結(jié)構(gòu)，建立了片區(qū)和村的人員和黨建統(tǒng)籌機(jī)制，通過理清層次的方式，拓展了行政和自治兩大功能的發(fā)展空間，為整個(gè)治理體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)提供了可能。

3 小結(jié)與啟示

3.1 治理有效與單元重組聯(lián)系緊密

基層治理是治理單元的治理，治理單元是治理活動(dòng)的組織依托，治理單元的設(shè)置情況與治理效果的實(shí)現(xiàn)情況緊密相連。當(dāng)?shù)卣プr(shí)機(jī)推進(jìn)改革，從變革功能單元規(guī)模和結(jié)構(gòu)的角度入手，以“片區(qū)—村(自然村組)”的治理構(gòu)架將自治重心充分下移的同時(shí)，將以服務(wù)為重點(diǎn)的基層行政作為片區(qū)層級的主要功能，下移服務(wù)重心，切實(shí)做到了從單元角度推動(dòng)治理有效，認(rèn)識到了單元問題和治理問題的緊密聯(lián)系性，這一經(jīng)驗(yàn)值得他地的相關(guān)實(shí)踐進(jìn)行借鑒。

3.2 有效的單元重組依賴有效的重組邏輯

重組路徑是重組邏輯的實(shí)踐依托，重組邏輯是重組路徑的理論根本。他地推進(jìn)有效重組的實(shí)踐，必須要以深刻的基層調(diào)查為依托，形成適應(yīng)于當(dāng)?shù)刂卫硗寥?，服?wù)于治理有效的重組邏輯。

3.3 治理資源稟賦對治理形式影響重大

清遠(yuǎn)市單元重組的成功是復(fù)合協(xié)調(diào)邏輯指導(dǎo)下單元重組的有效，充足的治理資源稟賦也是治理有效的重要推動(dòng)。作為華南地區(qū)傳統(tǒng)村落廣泛發(fā)展的地區(qū)，清遠(yuǎn)市下轄的村莊具有自然村落與血緣宗族高度融合的特點(diǎn)[10]，加之地形細(xì)碎，村落保持著小規(guī)模聚居的形態(tài)且存在自治單元與行政單元長期分離的歷史，使得清遠(yuǎn)的農(nóng)村治理勢必要采取“小單元自治，大單元行政，兩單元分離”的治理形態(tài)，充分利用留存于鄉(xiāng)村中的各類社會(huì)資本以實(shí)現(xiàn)有效治理。因此，各地在進(jìn)行治理單元重組和形式變革的過程中必須緊扣當(dāng)?shù)氐闹橇Y源稟賦和治理社會(huì)資本，在實(shí)踐中做到因地制宜。