方衛(wèi)軍，鄒曉晶

（北京警察學(xué)院，北京 102202）

2013年1月起，國(guó)務(wù)院陸續(xù)批準(zhǔn)了北京、上海等多個(gè)口岸實(shí)行外國(guó)人72小時(shí)免簽過(guò)境制度，2016年1月起，國(guó)務(wù)院又陸續(xù)審批同意江浙滬、京津冀等多個(gè)跨省市外國(guó)人144小時(shí)外國(guó)人免簽過(guò)境制度。外國(guó)人72小時(shí)和144小時(shí)免簽過(guò)境制度創(chuàng)設(shè)的目的，是為了便利外國(guó)人入出境中國(guó)，更好地提高外國(guó)人入出境服務(wù)水平，以便更好地服務(wù)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，在維護(hù)國(guó)家主權(quán)利益的同時(shí)，也更好地保護(hù)過(guò)境外國(guó)人的合法權(quán)益。在京津冀協(xié)作的背景下來(lái)研究72/144小時(shí)外國(guó)人免簽過(guò)境制度，就顯得更具有現(xiàn)實(shí)性和急迫性。

一、免簽理論及我國(guó)免簽政策

長(zhǎng)期以來(lái)，移民國(guó)家（目的國(guó)和移出國(guó)）對(duì)于移民管理工作中的國(guó)家主權(quán)利益優(yōu)位和絕對(duì)支配權(quán)理論占據(jù)主流，同樣，兩次世界大戰(zhàn)以后逐步演進(jìn)和完善并通行全球的簽證制度也被當(dāng)然視為國(guó)家的主權(quán)行為。這已成為當(dāng)今世界國(guó)內(nèi)外學(xué)者的共識(shí)[1-2]。循著這一邏輯思維，免簽制度和政策亦為國(guó)家的主權(quán)行為。然而免簽制度的背后，也不難看出戰(zhàn)后隨著國(guó)際人權(quán)制度和人權(quán)理論的發(fā)展，進(jìn)而引發(fā)的國(guó)家主權(quán)和國(guó)際人權(quán)博弈過(guò)程中體現(xiàn)出來(lái)的部分主權(quán)讓渡的影子。傳統(tǒng)意義上的國(guó)家主權(quán)理論，在面對(duì)當(dāng)代國(guó)際法的迅猛發(fā)展，尤其是國(guó)際人權(quán)法的理論發(fā)展，在關(guān)注國(guó)家安全和國(guó)家利益等核心主權(quán)利益的同時(shí)，也漸漸將個(gè)體的自然人的人權(quán)利益納入關(guān)注范疇[3]。表現(xiàn)在各國(guó)涉外法律制度[4]（我國(guó)習(xí)慣稱(chēng)出入境管理或者外國(guó)人管理）層面，各國(guó)在維護(hù)本國(guó)安全、利益、秩序等核心主權(quán)權(quán)益的前提下，逐步放寬對(duì)待外國(guó)人入境的簽證制度①如減少簽證申請(qǐng)材料，簡(jiǎn)化申請(qǐng)手續(xù)，縮短簽證時(shí)間，延長(zhǎng)簽證有效期限，甚至個(gè)別旅游景點(diǎn)或者行政特別地區(qū)免辦簽證，都是大大便利了外國(guó)人的自由跨國(guó)流動(dòng)，更有效地保障或推動(dòng)了國(guó)際人權(quán)的實(shí)現(xiàn)。在這點(diǎn)上歐盟國(guó)家之間已經(jīng)走在了前頭，如歐盟成員國(guó)之間的公民免簽自由流動(dòng)，以及根據(jù)《申根協(xié)定》可以在歐洲26個(gè)申根國(guó)家通行的申根簽證。。各國(guó)根據(jù)本國(guó)利益，通過(guò)雙邊或者多邊條約，或者單獨(dú)在其本國(guó)的法律制度中，給予特定國(guó)家的外國(guó)人一定范圍內(nèi)的免簽入境制度，實(shí)為這一趨勢(shì)的切實(shí)體現(xiàn)。①如截至2019年9月，已經(jīng)有14個(gè)國(guó)家與中國(guó)達(dá)成免普通護(hù)照簽協(xié)議，15個(gè)國(guó)家和地區(qū)單方面允許中國(guó)公民免簽入境，42個(gè)國(guó)家和地區(qū)允許中國(guó)公民辦理落地簽。見(jiàn)外交部領(lǐng)事服務(wù)網(wǎng)，載http://cs.mfa.gov.cn。

免簽，是指一國(guó)政府允許具備一定條件的外國(guó)人無(wú)需簽證入出本國(guó)國(guó)境，或者免于辦理簽證通過(guò)本國(guó)國(guó)境，并準(zhǔn)許其在本國(guó)境內(nèi)停留一定期限的國(guó)家行為。簽證免除客觀(guān)上為部分外國(guó)人入境、出境、過(guò)境、停留和居留提供了便利，更好地保障了他們的入出境權(quán)益。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，免于簽證也是國(guó)內(nèi)法律賦予部分外國(guó)人在出入境管理方面的實(shí)體權(quán)利。目前我國(guó)基于國(guó)家利益的考慮，僅單方面給予日本、文萊、新加坡公民15天免簽入境的待遇，沒(méi)有對(duì)入境表現(xiàn)良好的國(guó)家公民實(shí)行普遍的免簽安排，也沒(méi)有成功構(gòu)建區(qū)域國(guó)家之間的互免簽證框架，而主要是面向發(fā)達(dá)國(guó)家的局部性免簽，也僅僅局限于海南、上海和珠三角地區(qū)，且有團(tuán)簽和期限短暫的限制。全球范圍內(nèi)來(lái)看，中國(guó)是屬于社會(huì)發(fā)展程度低而簽證比例高的國(guó)家，還不能形成外國(guó)人入境免簽的規(guī)模便利效應(yīng)。從國(guó)際法和移民法理論和實(shí)踐來(lái)看，有條件地給予外國(guó)人一定程度上的免簽，既是國(guó)際法和移民法中的人權(quán)保護(hù)理論使然，也是國(guó)際通行的出入境或者移民管理實(shí)踐。發(fā)達(dá)國(guó)家之間在移民和出入境管理實(shí)踐中，都有不同程度的對(duì)外國(guó)人的免簽政策。②如一份全球最強(qiáng)護(hù)照的調(diào)查顯示，按照獲得免簽國(guó)家數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)排名，德國(guó)、瑞典、丹麥、芬蘭、意大利分獲前五名，分別是125、124、124、124、124。亞洲的其他國(guó)家排名靠前的幾個(gè)，新加坡免簽國(guó)為123，馬來(lái)西亞119，韓國(guó)117，日本116。免簽是主權(quán)國(guó)家或地區(qū)根據(jù)需要自行或者簽訂雙邊對(duì)等協(xié)議制定的政策。但是需要說(shuō)明的是，即使是免簽，也并不意味著一定能夠順利入境。是否可以入境，還必須經(jīng)過(guò)各國(guó)邊防管理機(jī)關(guān)的檢查和放行。為了更好地便利外國(guó)人來(lái)我國(guó)進(jìn)行各種活動(dòng)，我國(guó)應(yīng)該提高積極寬松的免簽方式，提高簽證的社會(huì)服務(wù)效能。外國(guó)人24小時(shí)過(guò)境免簽政策的適用地域，也從空港口岸擴(kuò)大至海、陸、空口岸，并授權(quán)國(guó)務(wù)院可以批準(zhǔn)特定地區(qū)的過(guò)境停留免簽規(guī)定。

《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》規(guī)定了免辦簽證的四種情形。③《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》第22條。第一類(lèi)是政府間簽訂的雙邊或者多邊協(xié)議。截至2020年底，我國(guó)分別與148個(gè)國(guó)家或地區(qū)簽訂了互免簽證的雙邊協(xié)議，但主要是互免持有外交、公務(wù)護(hù)照人員的簽證。④見(jiàn)外交部領(lǐng)事服務(wù)網(wǎng)，http://cs.mfa.gov.cn。第二類(lèi)是持有效的外國(guó)人居留證件可以免于辦理簽證（包括外國(guó)人永久居留證），和持有效的外國(guó)人居留許可。第三類(lèi)是24小時(shí)免簽制度。主要適用對(duì)象是持聯(lián)程客票搭乘交通工具從中國(guó)過(guò)境前往第三國(guó)或者地區(qū)的外國(guó)人，包括在中國(guó)境內(nèi)停留不超過(guò)二十四小時(shí)且不離開(kāi)口岸的直接過(guò)境⑤上海過(guò)境可以停留48小時(shí)免簽。適用對(duì)象為美、韓、加、澳、新、德等30個(gè)國(guó)家公民。，以及前往珠三角、海南島等國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的特定區(qū)域內(nèi)且停留不超過(guò)規(guī)定時(shí)限的免簽入境⑥已經(jīng)在香港、澳門(mén)的外國(guó)人，經(jīng)港澳旅行社組團(tuán)進(jìn)入珠三角旅游，可停留不超過(guò)6天，適用對(duì)象為美、馬、泰、韓、德等26國(guó)公民，其中，韓國(guó)、德國(guó)和俄羅斯團(tuán)組人數(shù)為2人以上的，可以停留21天。。第四類(lèi)是國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他可以免簽情形。包括日本、文萊、新加坡三國(guó)持普通護(hù)照的公民來(lái)中國(guó)大陸旅游、經(jīng)商、探親訪(fǎng)友，或者過(guò)境不超過(guò)15天，可以免簽?；蛘叱钟蠥PEC商務(wù)旅行卡的外國(guó)人，可以多次進(jìn)入中國(guó)，每次停留期限不超過(guò)兩個(gè)月。

二、北京及全國(guó)邊檢口岸外國(guó)人免簽過(guò)境

（一）72小時(shí)外國(guó)人免簽過(guò)境

過(guò)境免簽是指外國(guó)人依據(jù)過(guò)境國(guó)的法律或有關(guān)規(guī)定，經(jīng)轉(zhuǎn)該國(guó)前往第三國(guó)或地區(qū)時(shí)，不必申請(qǐng)過(guò)境國(guó)簽證即可過(guò)境，并可在過(guò)境國(guó)進(jìn)行短暫停留的政策。外國(guó)人過(guò)境免簽政策是世界各國(guó)實(shí)施的免簽制度中的一項(xiàng)內(nèi)容。自2013年1月1日起，國(guó)務(wù)院陸續(xù)批準(zhǔn)了北京、上海等多個(gè)口岸實(shí)行72小時(shí)過(guò)境免簽制度，極大地便利了國(guó)際交往和外國(guó)人的入境，吸引更多的外國(guó)人來(lái)華參觀(guān)旅游、商務(wù)等活動(dòng)，大大促進(jìn)了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。⑦外國(guó)人申請(qǐng)72小時(shí)免簽必須滿(mǎn)足三個(gè)有效條件：（1）屬于72小時(shí)過(guò)境免簽范圍的45個(gè)國(guó)家公民；（2）持有本人有效國(guó)際旅行證件和72小時(shí)內(nèi)已確定日期及座位的前往第三國(guó)（地區(qū)）聯(lián)程機(jī)票；（3）自某一個(gè)允許過(guò)境的機(jī)場(chǎng)過(guò)境前往第三國(guó)（地區(qū)）。此外，申請(qǐng)72小時(shí)過(guò)境免簽還必須按照相關(guān)工作程序履行一定的手續(xù)。

72小時(shí)過(guò)境免簽具有下列特點(diǎn)：一是對(duì)既有的免簽過(guò)境制度的擴(kuò)展和延伸?，F(xiàn)有的免簽過(guò)境只允許外國(guó)人在海、陸、空口岸停留24小時(shí)，特定地區(qū)過(guò)境免簽可超過(guò)24小時(shí)①上海對(duì)部分國(guó)家旅客空港口岸間轉(zhuǎn)機(jī)提供48小時(shí)過(guò)境免簽政策。，且外國(guó)申請(qǐng)人不能離開(kāi)口岸。72小時(shí)免簽過(guò)境延長(zhǎng)了停留期限，而且活動(dòng)空間大大擴(kuò)展，可以進(jìn)入口岸地區(qū)所屬的行政管轄范圍活動(dòng)。二是免簽政策性強(qiáng)，體現(xiàn)一定的靈活性。過(guò)境免簽不同于入境免簽。入境免簽是法律制度，具有一定的權(quán)威性和穩(wěn)定性，一般是雙邊互惠的，體現(xiàn)的是外交工作和國(guó)際法的平等和對(duì)等原則。而過(guò)境免簽則是單向的、靈活的，體現(xiàn)一個(gè)國(guó)家的便利外國(guó)人過(guò)境和入境的臨時(shí)性政策措施。入境免簽的國(guó)家數(shù)量和范圍都是免簽口岸地區(qū)根據(jù)自身的客觀(guān)需求量身定制②如北京的過(guò)境免簽45個(gè)國(guó)家是根據(jù)2009年到2011年北京接待國(guó)外入境和過(guò)境游客情況排名而來(lái)的。未來(lái)會(huì)根據(jù)新的情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。45國(guó)包括：歐洲申根簽證協(xié)議國(guó)家共24個(gè)、歐洲其他國(guó)家共7個(gè)、美洲國(guó)家共6個(gè)、大洋洲國(guó)家共2個(gè)、亞洲國(guó)家共6個(gè)。。三是陸續(xù)有序開(kāi)放國(guó)內(nèi)免簽口岸，目前除了北京之外，陸續(xù)開(kāi)通72小時(shí)免簽的國(guó)內(nèi)空港口岸還有上海、廣州、成都、重慶、西安、深圳、昆明、大連、杭州等18個(gè)，未來(lái)國(guó)務(wù)院還將陸續(xù)批準(zhǔn)新增口岸。

（二）144小時(shí)外國(guó)人免簽過(guò)境

2016年1月起，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，江蘇、浙江、上海等三個(gè)省市口岸，在原有的72小時(shí)免簽基礎(chǔ)上，外國(guó)人入境過(guò)境停留時(shí)間延長(zhǎng)至144小時(shí)。2017年12月28日起，北京市、天津市、河北省三地開(kāi)始實(shí)行144小時(shí)過(guò)境免簽政策。2019年1月1日起，廈門(mén)、青島、武漢、成都、昆明5個(gè)城市實(shí)施外國(guó)人144小時(shí)過(guò)境免簽政策，來(lái)自53個(gè)國(guó)家的公民，持有效國(guó)際旅行證件和144小時(shí)內(nèi)確定日期、座位前往第三國(guó)或地區(qū)的聯(lián)程客票，可以從上述城市相關(guān)口岸免簽入境，分別在廈門(mén)市、山東省、武漢市、成都市、昆明市免簽停留144小時(shí)。③參見(jiàn)：國(guó)家移民局網(wǎng)站，載https://www.nia.gov.cn/Search/search.jsp。2019年5月1日起，廣東省正式實(shí)施外國(guó)人144小時(shí)免簽政策。國(guó)家移民局2019年10月24日發(fā)布，自2019年12月1日起，重慶、西安、寧波等航空口岸實(shí)施過(guò)境144小時(shí)免簽政策。其中寧波口岸政策納入江浙滬政策一體化，過(guò)境外國(guó)人可從寧波航空口岸以及已實(shí)施過(guò)境144小時(shí)免簽政策的上海海陸空口岸、南京航空口岸、杭州航空口岸入境出境。同時(shí)，成都航空口岸過(guò)境144小時(shí)免簽停留范圍擴(kuò)展至成都、樂(lè)山、德陽(yáng)宜賓等11個(gè)城市。截至2021年3月底，實(shí)施144小時(shí)免簽過(guò)境政策的地區(qū)包括北京、上海、天津、重慶四個(gè)直轄市，以及石家莊、秦皇島、杭州、南京、寧波、沈陽(yáng)、大連、成都、昆明、青島、廈門(mén)、武漢、重慶、西安等14個(gè)城市。外國(guó)人從相關(guān)口岸免簽入境后的活動(dòng)范圍包括四個(gè)直轄市、以及河北省、山東省、遼寧省、江蘇省、浙江省、廣東省全境。④見(jiàn)“外國(guó)人72/144小時(shí)過(guò)境免簽政策解答”，載http://www.visainchina.com/144_transit_visa_cn.htm。而僅僅剩下桂林、哈爾濱和長(zhǎng)沙三個(gè)城市維持實(shí)行72小時(shí)免簽政策。⑤其中廣州口岸只能出境，不能執(zhí)行144小時(shí)入境。但是可以實(shí)行72小時(shí)入境。有理由相信，如果條件允許，未來(lái)這三個(gè)城市也會(huì)陸續(xù)經(jīng)過(guò)國(guó)家移民局審批，實(shí)施144小時(shí)過(guò)境免簽政策。

（三）72/144小時(shí)免簽過(guò)境特征

與72小時(shí)免簽過(guò)境政策一樣，144小時(shí)免簽過(guò)境外國(guó)人也必須滿(mǎn)足三個(gè)基本條件，即有效旅行證件、確定時(shí)間內(nèi)的聯(lián)程客票、前往第三國(guó)家或地區(qū)。但是相比72小時(shí)的過(guò)境免簽政策，144小時(shí)過(guò)境免簽呈現(xiàn)以下特征：首先是免簽國(guó)家范圍擴(kuò)大了。享受72小時(shí)免簽過(guò)境政策的外國(guó)公民限定在45個(gè)國(guó)家，而適用144小時(shí)免簽過(guò)境的國(guó)家則擴(kuò)大到了53個(gè)國(guó)家。其次，免簽過(guò)境的停留期限，延長(zhǎng)了一倍，入境后可以在規(guī)定區(qū)域內(nèi)連續(xù)停留6天，更加便利外國(guó)人在中國(guó)境內(nèi)合法開(kāi)展各種活動(dòng)。第三，是停留區(qū)域范圍的擴(kuò)展。以京津冀為例，外國(guó)人免簽過(guò)境北京口岸、天津口岸、石家莊口岸，停留的范圍不僅僅局限于入境口岸所屬的省市，而是可以到三個(gè)省市的任何一個(gè)區(qū)域活動(dòng)。譬如北京機(jī)場(chǎng)口岸入境的外國(guó)人，在停留期限內(nèi)，不但可以在北京市范圍活動(dòng)，而且可以自由出行至天津市、河北省的所有地區(qū)。這是既往的72小時(shí)免簽政策無(wú)法比擬的巨大優(yōu)勢(shì)。第四，入境出境口岸靈活多樣。72小時(shí)政策下，外國(guó)人只能從入境口岸出境，而144小時(shí)政策下，外國(guó)人可以選擇從入境口岸出境，也可以選擇從活動(dòng)范圍內(nèi)的其他口岸出境。在京津冀一體化的國(guó)家宏觀(guān)戰(zhàn)略下，京津冀144小時(shí)免簽過(guò)境政策也作出了充分的制度保障和技術(shù)保障。外國(guó)人如果從天津航空口岸入境，可以選擇從河北石家莊航空口岸出境，也可以選擇從北京航空口岸出境。第五，入境出境的口岸不再單一，而是多樣靈活。以京津冀144小時(shí)為例，北京的口岸包括首都國(guó)際機(jī)場(chǎng)、鐵路西客站，天津口岸包括濱海國(guó)際機(jī)場(chǎng)、天津國(guó)際郵輪母港，石家莊口岸包括石家莊國(guó)際機(jī)場(chǎng)和秦皇島海港。外國(guó)人可選擇這些口岸中的任一口岸入境或出境。①相比較起來(lái)，廣東省的144免簽政策更加靈活，規(guī)定入境的口岸為白云機(jī)場(chǎng)口岸、深圳機(jī)場(chǎng)口岸、揭陽(yáng)潮汕機(jī)場(chǎng)口岸，而出境的口岸則多達(dá)32個(gè)。見(jiàn)廣東省公安廳官網(wǎng)，載http://gdga.gov.cn/xxgk/zcjd/wjjd/content/post_2286867.html?？梢?jiàn)，在144免簽過(guò)境政策條件下，外國(guó)人的入境出境口岸包括了機(jī)場(chǎng)、火車(chē)站和海港，呈現(xiàn)多樣化的聯(lián)動(dòng)趨勢(shì)。所有的這些變化都將大大有利于外國(guó)人過(guò)境或入境中國(guó)，為有效吸引外國(guó)人前往中國(guó)提供了簽證政策的優(yōu)惠，也在相當(dāng)程度上助力中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

上述分析可見(jiàn)，我國(guó)境內(nèi)特定口岸實(shí)行的外國(guó)人免簽過(guò)境制度，本質(zhì)上已經(jīng)演化為一定意義上的外國(guó)人免簽入境權(quán)（只是外國(guó)人入境后的活動(dòng)范圍，僅限于入境口岸所屬的城市轄區(qū)行政管轄范圍），而這實(shí)際上是對(duì)我國(guó)的《出境入境管理法》里的有關(guān)外國(guó)人免簽入境制度的變相突破，國(guó)際上通行的過(guò)境免簽慣例時(shí)限是24小時(shí)，但是各國(guó)會(huì)根據(jù)本國(guó)情況和外交政策，允許特定國(guó)家的國(guó)民過(guò)境的時(shí)間長(zhǎng)于國(guó)際慣例。②2012年9月修訂的《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》擴(kuò)大了過(guò)境免簽適用范圍，將外國(guó)人24小時(shí)過(guò)境免簽從機(jī)場(chǎng)擴(kuò)大至海、陸、空口岸，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，特定地區(qū)過(guò)境免簽時(shí)間可超過(guò)24小時(shí)。截至2013年11月，與中國(guó)實(shí)現(xiàn)真正意義上的免簽或落地簽國(guó)家有17個(gè)，即只要攜帶護(hù)照和機(jī)票即可前往，另外，東帝汶只需再攜帶一份使館的“簽證簽發(fā)許可信”。從當(dāng)代國(guó)際法人權(quán)法發(fā)展理論、國(guó)際移民和國(guó)際遷徙特征來(lái)看，各國(guó)有根據(jù)本國(guó)情況制定便利遷徙政策，保護(hù)跨國(guó)遷徙者權(quán)益的義務(wù)。2006年聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)報(bào)告《國(guó)際遷徙與發(fā)展》總結(jié)了當(dāng)今國(guó)際遷徙的趨勢(shì)和特征，指出國(guó)際遷徙對(duì)于全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及原籍國(guó)和目的國(guó)的影響、各國(guó)在跨國(guó)遷徙過(guò)程中應(yīng)該承擔(dān)的保護(hù)性義務(wù)，強(qiáng)調(diào)為保護(hù)遷徙者的基本人權(quán)，必須加強(qiáng)各國(guó)間的國(guó)際合作，并對(duì)未來(lái)的國(guó)際遷徙提出了全球間、區(qū)域間以及雙邊間國(guó)際規(guī)范性框架和政府間協(xié)作的倡導(dǎo)性建議。顯然，在國(guó)際遷徙日益頻繁，跨國(guó)遷徙者基本人權(quán)日益受到保護(hù)的全球化時(shí)代，外國(guó)人的免簽入境權(quán)不但符合當(dāng)代國(guó)際人權(quán)理論中的遷徙自由權(quán)的發(fā)展和保護(hù)理論，而且從國(guó)際實(shí)踐來(lái)看，一定程度上也體現(xiàn)出未來(lái)的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

三、外國(guó)人免簽過(guò)境制度存在的問(wèn)題

免簽過(guò)境外國(guó)人給東道國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)一定的促進(jìn)作用，同時(shí)也不可避免地對(duì)東道國(guó)的相關(guān)管理與服務(wù)工作乃至國(guó)家安全和主權(quán)利益帶來(lái)一定的影響。這在實(shí)踐工作中的突出反映就是給出入境管理實(shí)踐帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)——如何加強(qiáng)對(duì)免簽入境外國(guó)人權(quán)益保護(hù)的同時(shí)，確保東道國(guó)國(guó)家安全、秩序這一核心的國(guó)家主權(quán)利益？這是該項(xiàng)政策給實(shí)務(wù)工作帶來(lái)的最大困擾，也是我國(guó)出入境管理部門(mén)必須首要考慮的問(wèn)題。綜合而言，免簽過(guò)境制度存在的突出問(wèn)題有如下幾點(diǎn)：

（一）臨時(shí)住宿登記率低

入境外國(guó)人入境中國(guó)必須辦理臨時(shí)住宿登記，這不但是法律義務(wù)，而且也是公安出入境管理和服務(wù)工作的重要內(nèi)容。③外國(guó)人入境后在24小時(shí)內(nèi)必須辦理臨時(shí)住宿登記是法定的義務(wù)，修訂后的《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》第39條規(guī)定了辦理住宿登記義務(wù)，第76條第6款規(guī)定了不辦理住宿登記的處罰罰則。但是根據(jù)實(shí)踐部門(mén)的跟蹤反饋，免簽過(guò)境外國(guó)人的臨時(shí)住宿登記存在一定問(wèn)題。④2008年北京奧運(yùn)會(huì)以后，由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，給予外國(guó)人入境便利措施越來(lái)越多，服務(wù)保障也越來(lái)越便利，越來(lái)越多的外國(guó)人更喜歡自由自在地選擇自己心儀的地方居住和生活。按照中國(guó)法律規(guī)定，散居的外國(guó)人也必須在24小時(shí)內(nèi)到轄區(qū)派出所辦理臨時(shí)住宿登記。而在72/144免簽的外國(guó)人入境管理工作中，此類(lèi)免簽入境的散居外國(guó)人住宿登記率偏低。而外國(guó)人如果入境后不辦理臨時(shí)住宿登記，則無(wú)法掌握其行蹤。以北京口岸為例，審查并準(zhǔn)予外國(guó)人免簽入境是由北京邊防檢查機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的，但是外國(guó)人入境后的管理是由地方的公安局，即北京市公安局出入境管理部門(mén)負(fù)責(zé)。由于是隸屬兩個(gè)不同的體系，72/144小時(shí)免簽外國(guó)人入境后經(jīng)常因?yàn)楦鞣N情形不主動(dòng)辦理臨時(shí)住宿登記，或者由于客觀(guān)情況無(wú)法在規(guī)定期限內(nèi)辦理臨時(shí)住宿登記。無(wú)法有效掌握外國(guó)人的活動(dòng)軌跡，對(duì)其實(shí)施有效動(dòng)態(tài)管控，無(wú)疑會(huì)給國(guó)家的安全和利益帶來(lái)隱患，這不但是北京邊防檢查機(jī)關(guān)和北京市出入境管理機(jī)關(guān)急需協(xié)作解決的問(wèn)題，同時(shí)也是全國(guó)所有開(kāi)通外國(guó)人72/144小時(shí)免簽過(guò)境的口岸邊防檢查機(jī)關(guān)和屬地公安機(jī)關(guān)出入境管理部門(mén)亟需解決的問(wèn)題。

（二）過(guò)境和入境及其他關(guān)聯(lián)問(wèn)題

首先是入境和過(guò)境的概念趨于模糊化。嚴(yán)格意義上的72/144小時(shí)免簽，是針對(duì)外國(guó)人過(guò)境中國(guó)前往第三國(guó)或地區(qū)的，這是對(duì)以往的24小時(shí)免簽過(guò)境的擴(kuò)大和延展。根據(jù)72/144小時(shí)的政策規(guī)定，享受此政策的外國(guó)人可以無(wú)需簽證，從機(jī)場(chǎng)隔離區(qū)入境進(jìn)入屬地轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)。這樣一來(lái)，72/144小時(shí)過(guò)境實(shí)際上已經(jīng)演化為一定意義上的外國(guó)人免簽入境。所以本文不同的地方所謂的入境以及過(guò)境，實(shí)際上都指的是外國(guó)人72/144小時(shí)免簽入境過(guò)境的行為。

其次是入境和出境口岸通道問(wèn)題。從人權(quán)保護(hù)的角度來(lái)看外國(guó)人免簽入境制度，給予外國(guó)人免簽入境本身是為了方便外國(guó)人更好地過(guò)境和入境，有效保護(hù)其合法權(quán)益。但是由于免簽過(guò)境對(duì)于外國(guó)人目的地限制，給過(guò)境外國(guó)人客觀(guān)上又帶來(lái)一定的不便。72小時(shí)過(guò)境免簽政策下，過(guò)境外國(guó)人只能停留在入境口岸所屬城市管轄區(qū)域，且必須從原入境口岸出境。以北京口岸為例，外國(guó)人從首都機(jī)場(chǎng)口岸入境后，只能在北京市停留72小時(shí)，不得去往東道國(guó)境內(nèi)的其他地區(qū)，而且必須從入境口岸出境。①72小時(shí)免簽政策下，北京的入境出境口岸為兩個(gè)，首都機(jī)場(chǎng)和西客站。但是多數(shù)批準(zhǔn)受理72小時(shí)免簽過(guò)境的其他口岸都只限定于機(jī)場(chǎng)。實(shí)踐中，外國(guó)人入境后，由于信息和交通設(shè)施的快捷，使得入境外國(guó)人經(jīng)常超出入境口岸地區(qū)所屬城市的行政區(qū)域，迅速前往其他地區(qū)成為可能，而且從另一口岸出境的情況時(shí)有發(fā)生。再者，72小時(shí)入境僅僅限于空港，是否有必要將這一制度擴(kuò)展到鐵路和海港，有必要進(jìn)行深入探討。

在144小時(shí)的免簽過(guò)境政策下，這些問(wèn)題都得到了很好的緩解和解決。外國(guó)人的入境過(guò)境后的停留空間大大擴(kuò)展，而且入境出境口岸的選擇范圍也較72小時(shí)免簽政策有了更大的選擇空間。以北京口岸為例，自北京機(jī)場(chǎng)入境的外國(guó)人，不但可以在北京市范圍內(nèi)停留居留，而且可以前往天津市和河北省全境進(jìn)行活動(dòng)，不但如此，外國(guó)人的出境口岸不限于北京市的兩個(gè)口岸，還包括天津機(jī)場(chǎng)和天津郵輪母港、石家莊機(jī)場(chǎng)和秦皇島口岸。一定程度上實(shí)現(xiàn)了空港、鐵路、海港三者之間的銜接，為免簽入境外國(guó)人提供了足夠的便利。

第三是臺(tái)胞過(guò)境無(wú)法享受免簽待遇。對(duì)于臺(tái)胞過(guò)境，公安部規(guī)定滿(mǎn)足條件的臺(tái)胞可以申請(qǐng)口岸簽證，而不適用72小時(shí)過(guò)境免簽政策，這樣，如果臺(tái)灣同胞過(guò)境中國(guó)不符合辦理口岸簽注的條件，也不能適用72小時(shí)過(guò)境免簽，則無(wú)法順利過(guò)境入境。②這種情況在實(shí)務(wù)中時(shí)有發(fā)生，其實(shí)仔細(xì)考量起來(lái)，于法律相悖，于情理有違。無(wú)論從政治考量上，還是從理論實(shí)踐上，對(duì)待臺(tái)灣同胞和港澳同胞來(lái)華或者經(jīng)過(guò)大陸轉(zhuǎn)機(jī)，我們的政策和法律都應(yīng)該是寬松的。落地簽的法律規(guī)定說(shuō)明了此點(diǎn)。國(guó)務(wù)院于2015年6月19日公布修改后的《中國(guó)公民往來(lái)臺(tái)灣地區(qū)管理辦法》，免除了臺(tái)胞返回大陸要求辦理簽注的要求，這樣有效避免了臺(tái)灣同胞不能入境的尷尬。見(jiàn)鳳凰資訊報(bào)道，載http://news.ifeng.com/a/20150618/44000913_0.shtml。

第四是業(yè)務(wù)內(nèi)容和管理機(jī)關(guān)職能重疊問(wèn)題?，F(xiàn)行法律規(guī)定了臨時(shí)入境、口岸簽證，同時(shí)又有了72小時(shí)免簽入境政策，三項(xiàng)規(guī)定分別屬于邊防檢查機(jī)關(guān)和出入境兩個(gè)部門(mén)管理，這兩個(gè)行政管理部門(mén)如何協(xié)作，以及法律和政策的規(guī)定如何能夠達(dá)到目的的一致，這需要理論和實(shí)踐的進(jìn)一步探討磨合。

（三）處罰權(quán)限和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

外國(guó)人不辦理臨時(shí)住宿登記，法律設(shè)定了相應(yīng)的處罰措施。但是實(shí)踐中由于種種原因，導(dǎo)致免簽外國(guó)人很少受到相關(guān)法律的懲罰，這不但引發(fā)免簽過(guò)境外國(guó)人的惡劣示范效應(yīng)，而且極大地降低了《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》《外國(guó)人入境條例》的法律權(quán)威。不利于出入境管理實(shí)際工作的有序開(kāi)展和有效推進(jìn)。一種情況是該外國(guó)人沒(méi)有辦理住宿登記，但又不從規(guī)定口岸出境，而是從其他邊防檢查口岸出境，如一外國(guó)人自首都機(jī)場(chǎng)入境，但是他不按照規(guī)定從京津冀的幾個(gè)口岸出境，而是選擇從上?；蛘呱钲诔鼍?，上海和深圳的邊防檢查機(jī)關(guān)是否應(yīng)該放行讓其出境？如果發(fā)現(xiàn)其未辦理住宿登記信息，如何及時(shí)通知出入境口岸簽證管理部門(mén)對(duì)其進(jìn)行處罰？其實(shí)這個(gè)問(wèn)題涉及到的是全國(guó)現(xiàn)行實(shí)施了144小時(shí)免簽過(guò)境的所有口岸邊防檢查機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題。另一種情形是對(duì)于違法住宿登記處罰權(quán)之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題?，F(xiàn)行法律規(guī)定邊防檢查機(jī)關(guān)與屬地公安機(jī)關(guān)對(duì)于違法出入境管理的行為具有同樣的處罰權(quán)。③《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》第86條規(guī)定，對(duì)于違反出入境管理行為的違法行為，邊防檢查機(jī)關(guān)可以當(dāng)場(chǎng)作出500元以下罰款處罰。但是，由于各種因素影響，邊防檢查機(jī)關(guān)對(duì)于違反臨時(shí)住宿登記管理行為的處罰，與屬地公安機(jī)關(guān)出入境管理部門(mén)的處罰權(quán)歸屬、處罰標(biāo)準(zhǔn)和尺度存在著差異。對(duì)于這兩種情形，政策制定部門(mén)和相關(guān)執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)予以足夠重視和分析研判。不處罰與處罰不公，都會(huì)引起法律的邊際效用遞減和執(zhí)法成本遞增的后果。進(jìn)而也會(huì)給外國(guó)人帶來(lái)藐視中國(guó)有關(guān)法律的心理，使得法律的權(quán)威性受到質(zhì)疑和侵害。其實(shí)這個(gè)處罰分工問(wèn)題涉及到我國(guó)出入境管理部門(mén)之間的分工協(xié)調(diào)這個(gè)根本性問(wèn)題，也是我國(guó)出入境管理的體制問(wèn)題。部門(mén)之間銜接與溝通的順暢，不但能提高工作效率，維護(hù)法律權(quán)威，提高執(zhí)法威信，而且可以更有效地保障外國(guó)人的合法權(quán)益。

（四）國(guó)家安全利益受到威脅

目前國(guó)際國(guó)內(nèi)反恐形勢(shì)日益嚴(yán)峻是不爭(zhēng)的事實(shí)。國(guó)際恐怖主義的襲擊方式更加多變，恐怖分子的身份構(gòu)成越來(lái)越復(fù)雜，恐怖襲擊的地點(diǎn)日益由跨國(guó)跨境演變成全球化。國(guó)際反恐嚴(yán)峻的形勢(shì)促使世界各國(guó)紛紛緊縮其移民政策并加強(qiáng)邊境地區(qū)的控制以及加大邊防檢查的審查力度。從移民和出入境管理的視角來(lái)看，反恐形勢(shì)與各國(guó)的簽證緊縮政策存在內(nèi)在的必然聯(lián)系。世界各國(guó)根據(jù)各自國(guó)情現(xiàn)實(shí)，制定符合國(guó)家利益和安全的簽證制度和簽證政策，而簽證本身不但是國(guó)家主權(quán)在管控外國(guó)人入出本國(guó)國(guó)境過(guò)程中的具體體現(xiàn)，而且還是有效限制對(duì)本國(guó)國(guó)家主權(quán)、利益、安全等有損壞或危害的外國(guó)人入境或者出境的重要手段。各國(guó)都加強(qiáng)本國(guó)簽證機(jī)關(guān)對(duì)外國(guó)人簽證受理審核發(fā)放的力度。如美國(guó)的移民政策，特朗普政府以反恐為借口頒布的“禁穆令”，以及同樣的借口加強(qiáng)對(duì)入境美國(guó)的外國(guó)人的審查措施，譬如其針對(duì)中國(guó)人進(jìn)入美國(guó)過(guò)境的EVUS簽證審查系統(tǒng)。中國(guó)也是如此，為有效反恐和維穩(wěn)，國(guó)家安全部門(mén)制定了針對(duì)性措施，對(duì)涉恐外國(guó)人的簽證、居留、工作、學(xué)習(xí)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和審查，以防止境外恐怖分子入境過(guò)境后對(duì)中國(guó)的國(guó)家主權(quán)和安全利益造成危害。出入境管理部門(mén)制定相應(yīng)的政策，有效加強(qiáng)邊防檢查機(jī)關(guān)的查控力度，明確出入境屬地機(jī)關(guān)以及邊防檢查機(jī)關(guān)在反恐和維穩(wěn)方面的職責(zé)和職能，從源頭和關(guān)口以及后續(xù)保障等方面加強(qiáng)反恐和維穩(wěn)工作，為國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和安全提供良好的制度保障。在反恐大背景下，無(wú)論是72小時(shí)還是144小時(shí)免簽過(guò)境政策，顯然都面臨著一個(gè)邏輯悖論，免簽過(guò)境和入境的外國(guó)人無(wú)疑會(huì)對(duì)中國(guó)的國(guó)家主權(quán)和安全利益帶來(lái)潛在的危害和威脅。

（五）共享與協(xié)作亟需建立

由于中國(guó)現(xiàn)行的出入境管理機(jī)制，是按照業(yè)務(wù)分塊管理。在外國(guó)人免簽過(guò)境入境政策下，邊防檢查機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)外國(guó)人免簽過(guò)境入境的審核和放行，以及免簽外國(guó)人出境的放行，而外國(guó)人入境后的后續(xù)管理，包括臨時(shí)住宿登記管理，則是屬地公安機(jī)關(guān)出入境管理部門(mén)的職責(zé)。故而，從外國(guó)人免簽過(guò)境入境伊始，邊防檢查機(jī)關(guān)應(yīng)該將有關(guān)信息與屬地公安出入境管理部門(mén)分享；反之，外國(guó)人違反臨時(shí)住宿登記管理規(guī)定或者其他違法犯罪行為及其處罰的信息，屬地出入境管理部門(mén)也可以與邊防檢查機(jī)關(guān)實(shí)時(shí)分享。國(guó)家移民管理局成立以后，邊防檢查機(jī)關(guān)的性質(zhì)發(fā)生了根本變化，同屬于國(guó)家移民管理局的體系結(jié)構(gòu)，因此在外國(guó)人免簽過(guò)境制度層面，理論上不會(huì)再有業(yè)務(wù)溝通協(xié)作和信息共享的藩籬和障礙。期待在未來(lái)的政策層面，這一免簽過(guò)境制度會(huì)有更加適應(yīng)客觀(guān)需求的共享與協(xié)作操作機(jī)制。

四、對(duì)策性建議和完善措施

2018年國(guó)家移民局成立以來(lái)，積極調(diào)研外國(guó)移民法理論[5]，和世界各國(guó)移民管理制度，結(jié)合中國(guó)的本國(guó)國(guó)情，采取了許多積極措施，不斷加強(qiáng)移民與出入境管理領(lǐng)域的立法修法及制度完善工作，有效維護(hù)了國(guó)家主權(quán)利益和出境入境人員合法權(quán)益。然而，在免簽過(guò)境政策環(huán)境下，尤其是國(guó)內(nèi)外反恐形勢(shì)依然嚴(yán)峻的情況下，出入境管控措施的強(qiáng)化，對(duì)于維護(hù)國(guó)家主權(quán)和安全利益任務(wù)顯得更加突出。而只有在國(guó)家主權(quán)和安全利益得以確保的前提下，各項(xiàng)出入境管理制度和措施，包括外國(guó)人免簽過(guò)境政策，才能更好地發(fā)揮出保護(hù)人權(quán)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極效用[6]。針對(duì)上述的分析，筆者以為，可以從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)外國(guó)人免簽過(guò)境制度的完善。

（一）提高免簽過(guò)境外國(guó)人的臨時(shí)住宿登記率

如何提高免簽過(guò)境外國(guó)人的臨時(shí)住宿登記率，這是移民和出入境管理的關(guān)鍵問(wèn)題。對(duì)此，筆者以為可考慮采取如下措施：一是加強(qiáng)宣傳力度，強(qiáng)化法律宣傳，向免簽過(guò)境外國(guó)人宣傳住宿登記的重要性和必要性，提高住宿登記率。協(xié)調(diào)市旅游委等相關(guān)部門(mén)，在境外宣傳推廣72/144小時(shí)過(guò)境免簽政策的同時(shí)，加強(qiáng)相關(guān)辦理住宿登記的法律宣傳提示。走訪(fǎng)相關(guān)航空公司，督促其在境外為旅客辦理登機(jī)手續(xù)時(shí)發(fā)放法律宣傳提示。二是提升管理力度。嚴(yán)格管理，高限處罰。堅(jiān)持“培訓(xùn)與指導(dǎo)同步、管理與處罰并重”的原則，對(duì)于工作中發(fā)現(xiàn)的錯(cuò)漏登問(wèn)題旅店，對(duì)造成錯(cuò)漏登的相關(guān)責(zé)任人和旅店方均給予高限處罰，切實(shí)起到教育警示的作用。三是走群眾路線(xiàn)。充分發(fā)動(dòng)群眾參與，對(duì)于積極參與并能夠主動(dòng)發(fā)現(xiàn)違反臨時(shí)住宿登記管理線(xiàn)索的“朝陽(yáng)群眾”“西城大媽”“海淀網(wǎng)友”，設(shè)定一定的獎(jiǎng)勵(lì)條件，提高基層協(xié)警力量對(duì)散居住宿登記管理的積極性和主動(dòng)性。四是修煉內(nèi)功。提升管理機(jī)關(guān)履職能力和職業(yè)道德修養(yǎng)，進(jìn)一步提高基層民警對(duì)涉外違法線(xiàn)索的發(fā)現(xiàn)能力。

（二）完善外國(guó)人免簽過(guò)境相關(guān)制度

針對(duì)當(dāng)前該政策實(shí)行中出現(xiàn)的過(guò)境變?nèi)刖车目陀^(guān)現(xiàn)象，是否可以考慮修改免簽條款，允許免簽過(guò)境外國(guó)人返回本國(guó)或本地區(qū)也可以享受免簽的優(yōu)惠；或者是否可以考慮允許該免簽過(guò)境外國(guó)人前往72/144小時(shí)免簽規(guī)定的其他地區(qū)，并經(jīng)由其他口岸出境，即外國(guó)人出境口岸可以在全國(guó)所有已經(jīng)實(shí)施外國(guó)人免簽過(guò)境政策的口岸通行。這需要政策制定者和實(shí)施部門(mén)綜合各種國(guó)內(nèi)外因素和條件，加以妥善分析研判。筆者以為，如果妥善解決這兩個(gè)問(wèn)題，可以給免簽入境過(guò)境外國(guó)人帶來(lái)更多更大的實(shí)質(zhì)性?xún)?yōu)惠和便利，有效保護(hù)出境入境外國(guó)人的合法權(quán)益，提升中國(guó)的大國(guó)形象。

（三）對(duì)違反規(guī)定的行為主體予以嚴(yán)格處罰

現(xiàn)代法治國(guó)家對(duì)于處罰權(quán)限的設(shè)定、處罰的種類(lèi)和方式、處罰的執(zhí)行程序等等都有明確的法律規(guī)定。但是鑒于免簽過(guò)境入境外國(guó)人的違反住宿登記行為具有客觀(guān)的復(fù)雜性，以及現(xiàn)行法律規(guī)定的重疊，導(dǎo)致對(duì)于此類(lèi)違法外國(guó)人的處罰執(zhí)行存在問(wèn)題。筆者建議可采取如下措施：首先，明確此類(lèi)不辦理住宿登記行為的處罰機(jī)關(guān)，并制定有關(guān)處罰細(xì)則，嚴(yán)格處罰標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，要明確地方出入境管理部門(mén)和邊檢部門(mén)在處罰上的分工。根據(jù)《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合口岸處罰面臨的客觀(guān)情況，筆者認(rèn)為宜交由地方出入境管理部門(mén)負(fù)責(zé)處罰；地方出入境管理部門(mén)在此類(lèi)人員離境審查中發(fā)現(xiàn)離開(kāi)免簽政策規(guī)定的區(qū)域的，及時(shí)通報(bào)相關(guān)邊防檢查部門(mén)，采取相應(yīng)措施進(jìn)行處罰。其次，規(guī)范違法違規(guī)入境外國(guó)人的處罰。對(duì)疏忽大意的首次違法人員，建議依法采取簡(jiǎn)易程序給予警告處罰，處罰后由邊檢為其辦理離境手續(xù)。對(duì)惡意違法人員，建立黑名單庫(kù)，將2次（含）以上違反住宿登記管理規(guī)定和離開(kāi)限定行政區(qū)劃的此類(lèi)外國(guó)人列入黑名單庫(kù)，不再享有過(guò)境免簽優(yōu)惠政策。①具體由邊防檢查機(jī)關(guān)實(shí)施處罰并放行，還是轉(zhuǎn)交屬地出入境管理部門(mén)進(jìn)行處罰，建議由國(guó)家移民局統(tǒng)一協(xié)調(diào)，進(jìn)行深入調(diào)研，對(duì)處罰權(quán)作出明確劃分。

（四）規(guī)范信息采集實(shí)現(xiàn)信息共享

出入境管理各部門(mén)之間的信息共享不但是日常工作協(xié)作的要求，在當(dāng)前的反恐維穩(wěn)形勢(shì)下，更是反恐的協(xié)作要求。面對(duì)北京復(fù)雜的防恐、維穩(wěn)形勢(shì)，需要從反恐維穩(wěn)的高度認(rèn)識(shí)做好此類(lèi)人員管理的重要意義，加強(qiáng)外國(guó)人管理工作整體謀劃，進(jìn)一步推動(dòng)信息共享和管理資源整合。為此，本著統(tǒng)籌、共享、便捷、依法的原則，就進(jìn)一步完善此類(lèi)人員管控工作提出以下建議：首先，要強(qiáng)化法規(guī)宣傳。將法規(guī)宣傳、提示的重點(diǎn)列為入境驗(yàn)放的工作環(huán)節(jié)，同時(shí)制作多語(yǔ)種宣傳提示卡片，隨同此類(lèi)人員通關(guān)時(shí)一并發(fā)放，做到一對(duì)一宣傳提示。同時(shí)，在卡片上明示：“如果違反相關(guān)規(guī)定，將會(huì)給出境帶來(lái)不便?！痹跒槿刖惩鈬?guó)人提供便利的同時(shí)彰顯法律的嚴(yán)肅性。其次，要增加入境卡信息采集項(xiàng)。充分利用填寫(xiě)入境卡這一國(guó)際慣例，將在京聯(lián)系人、在京聯(lián)系電話(huà)、離境航班、離境時(shí)間等所需管控信息納入入境卡填寫(xiě)內(nèi)容，統(tǒng)一采集，再由邊檢將相關(guān)管控信息傳輸至出入境管理部門(mén)，為后續(xù)管控工作奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。再次，要落實(shí)航空公司協(xié)助采集信息職責(zé)。按照《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》第51條之規(guī)定，嚴(yán)格落實(shí)航空公司協(xié)助采集信息職責(zé)，在航班上采集此類(lèi)人員的管控信息，對(duì)信息填寫(xiě)質(zhì)量進(jìn)行檢查，提前通報(bào)出入境邊防檢查機(jī)關(guān)。對(duì)不按規(guī)定采集信息的航空公司，依照《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》第83條第一款第二項(xiàng)之規(guī)定，進(jìn)行處罰。最后，不斷完善信息系統(tǒng)建設(shè)。由國(guó)家移民局牽頭，搭建全國(guó)統(tǒng)一的外國(guó)人免簽過(guò)境信息管理平臺(tái)，涵蓋全國(guó)范圍內(nèi)已經(jīng)開(kāi)通72/144外國(guó)人免簽過(guò)境的口岸城市，各主管機(jī)關(guān)，如邊防檢查機(jī)關(guān)和屬地出入境管理機(jī)構(gòu)可以在這個(gè)數(shù)據(jù)平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)信息共享。