☉顧文卿
特邀嘉賓:
王臘生省人大法制委主任委員
呂小鵬省人大財(cái)經(jīng)委副主任委員
夏正芳省人大常委會(huì)法工委副主任
錢東平省地方金融監(jiān)督管理局副局長(zhǎng)
2021年3月31日,省十三屆人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議通過(guò)了《江蘇省地方金融條例》(以下簡(jiǎn)稱條例),將于今年7月1日起施行。條例對(duì)規(guī)范地方金融組織活動(dòng)、強(qiáng)化地方金融監(jiān)管、防范與化解金融風(fēng)險(xiǎn)、防范與處置非法金融活動(dòng)、促進(jìn)地方金融發(fā)展和服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)等方面作了具體規(guī)定。條例的出臺(tái)是我省貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于地方金融工作有關(guān)要求的重大舉措,為“強(qiáng)富美高”新江蘇建設(shè)取得新成效提供了更加強(qiáng)有力的法治支撐。條例規(guī)定了哪些內(nèi)容來(lái)加強(qiáng)地方金融監(jiān)管,推動(dòng)地方金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?具體有哪些亮點(diǎn)?本刊特邀幾位參與條例制定的嘉賓為您作全方位的解讀。
問(wèn):近年來(lái),江蘇主要金融指標(biāo)位居全國(guó)前列,金融運(yùn)行穩(wěn)健安全,金融體系相對(duì)完善,為經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。我們注意到條例重點(diǎn)規(guī)定了地方金融監(jiān)管和金融風(fēng)險(xiǎn)防范處置等內(nèi)容,請(qǐng)介紹一下條例的立法背景?
錢東平:推動(dòng)地方金融立法主要有三個(gè)方面考慮:首先,制定地方金融條例是貫徹落實(shí)中央決策部署,實(shí)現(xiàn)地方金融治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要?!吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見》強(qiáng)調(diào),要依法依規(guī)界定中央和地方金融監(jiān)管權(quán)責(zé)分工,強(qiáng)化地方政府屬地金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。其次,制定地方金融條例是依法有效實(shí)施地方金融監(jiān)管,促進(jìn)地方金融組織規(guī)范健康發(fā)展的需要。目前我省各類地方金融組織超過(guò)1600家,資產(chǎn)總額超過(guò)5000億元,累計(jì)服務(wù)近百萬(wàn)企業(yè)和個(gè)人客戶。由于法律授權(quán)和執(zhí)法手段缺位,在深化“放管服”改革、嚴(yán)格權(quán)責(zé)法定的法治政府建設(shè)大背景下,地方金融監(jiān)管部門對(duì)地方金融組織市場(chǎng)準(zhǔn)入、日常監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置存在無(wú)法可依的困境,法治保障缺位已成為制約地方金融有效監(jiān)管的重要因素,迫切需要通過(guò)制定條例填補(bǔ)制度空白。再次,制定地方金融條例是維護(hù)地方金融穩(wěn)定長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)的需要。當(dāng)前,一些企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)壓力較大,個(gè)別高風(fēng)險(xiǎn)中小金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理不完善,以非法集資、非法放貸為代表的非法金融活動(dòng)花樣不斷翻新,打好防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)需要強(qiáng)化制度建設(shè)、做到久久為功。通過(guò)制定條例,把我省工作中成熟的經(jīng)驗(yàn)做法以立法形式固化為長(zhǎng)效機(jī)制,將推動(dòng)金融風(fēng)險(xiǎn)防控與非法金融活動(dòng)處置工作在法治軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
問(wèn):我省地方金融條例立法的指導(dǎo)思想是什么?條例對(duì)地方金融組織作出了哪些要求?
王臘生:在立法過(guò)程中我們注重把握兩個(gè)原則:一是堅(jiān)持金融管理主要是中央事權(quán),地方金融作為有益補(bǔ)充,對(duì)地方金融監(jiān)督管理有關(guān)事項(xiàng)作出規(guī)定,不涉及關(guān)于地方金融組織的準(zhǔn)入條件等屬于金融基本制度的內(nèi)容。二是強(qiáng)化屬地金融風(fēng)險(xiǎn)防范責(zé)任,結(jié)合地方金融發(fā)展和金融監(jiān)管新要求,推動(dòng)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì),“強(qiáng)監(jiān)管”和“促發(fā)展”并重。條例在總則中將地方金融組織界定為國(guó)家有關(guān)規(guī)則相對(duì)清晰的“7+N”類組織,并專章對(duì)地方金融組織行為作出規(guī)范,明確設(shè)立地方金融組織應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)批準(zhǔn)取得相關(guān)金融業(yè)務(wù)許可或者經(jīng)營(yíng)資格,重大事項(xiàng)、重要業(yè)務(wù)等應(yīng)當(dāng)向地方金融監(jiān)管部門備案或者報(bào)告,并規(guī)范地方金融組織市場(chǎng)退出的程序性要求;規(guī)定地方金融組織八類禁止性行為,即吸收或者變相吸收存款,非法開展受托出借資金、受托投資、自營(yíng)貸款等業(yè)務(wù),挪用、侵占客戶資金,欺詐、虛假宣傳,主動(dòng)為他人從事非法活動(dòng)提供便利,非法催收債務(wù)等,扎牢制度籠子。
問(wèn):地方金融組織作為普惠金融體系的重要組成部分,主要是面向中小企業(yè)、三農(nóng)、城鎮(zhèn)低收入人群等,這些群體的風(fēng)險(xiǎn)承受能力往往比較低,條例在金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面作出了哪些規(guī)定?
夏正芳:金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)是初次審議時(shí)常委會(huì)委員、代表們比較關(guān)注的問(wèn)題,我們?cè)谛薷臅r(shí)作了充實(shí)完善:一是強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)。條例要求地方政府和地方金融監(jiān)督管理部門要開展常態(tài)化金融知識(shí)宣傳教育,倡導(dǎo)理性金融消費(fèi)理念,提高公眾辨別能力和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。二是強(qiáng)化地方金融組織義務(wù)。一些地方金融組織提供產(chǎn)品和服務(wù)時(shí),費(fèi)率計(jì)算方式較為復(fù)雜,信息披露不充分。為此,條例要求地方金融組織如實(shí)、充分揭示金融產(chǎn)品和服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn),將合適的金融產(chǎn)品或者服務(wù)提供給適當(dāng)?shù)慕鹑谙M(fèi)者,不得違背金融消費(fèi)者意愿捆綁搭售產(chǎn)品、服務(wù)或者附加其他不合理?xiàng)l件等。三是強(qiáng)化金融消費(fèi)者信息保護(hù)。條例要求地方金融組織建立健全保障信息安全制度,遵循合法、正當(dāng)、必要原則,按照國(guó)家規(guī)定或者合同約定收集、使用信息,不得泄露、出售或者非法向他人提供金融消費(fèi)者信息。四是強(qiáng)化法律責(zé)任。條例對(duì)不履行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)義務(wù)、損害金融消費(fèi)者合法權(quán)益的地方金融組織,設(shè)定了警告、罰款等行政處罰措施。
問(wèn):目前,地方金融組織經(jīng)營(yíng)規(guī)則缺乏法律法規(guī)依據(jù),多數(shù)通過(guò)國(guó)家及有關(guān)部委政策文件予以規(guī)范。條例在加強(qiáng)地方金融監(jiān)管方面作了采取了哪些舉措?
呂小鵬:條例在加強(qiáng)對(duì)地方金融組織的監(jiān)管方面,主要作了以下規(guī)范:一是完善監(jiān)管制度,要求針對(duì)不同業(yè)態(tài)的性質(zhì)、特點(diǎn)實(shí)施相應(yīng)的監(jiān)管措施,制定監(jiān)督檢查程序,規(guī)范監(jiān)督檢查行為。二是構(gòu)建監(jiān)管體系,條例明確要求縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)完善地方金融監(jiān)督管理體制,保障必要的人員和經(jīng)費(fèi)。三是發(fā)展監(jiān)管科技,運(yùn)用地方金融信息系統(tǒng)及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握其經(jīng)營(yíng)和風(fēng)險(xiǎn)狀況,加強(qiáng)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督管理,同時(shí)要求地方金融組織按照國(guó)家和省規(guī)定將其業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)接入地方金融信息系統(tǒng)。四是細(xì)化監(jiān)管措施,條例詳細(xì)規(guī)定了地方金融監(jiān)督管理部門可以采取的現(xiàn)場(chǎng)檢查措施,要求建立信用管理制度,開展監(jiān)督管理評(píng)級(jí),進(jìn)行分類監(jiān)管。此外,還將在我省設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或者開展經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)業(yè)務(wù)的省外地方金融組織納入監(jiān)管范圍。
問(wèn):落實(shí)金融風(fēng)險(xiǎn)化解處置和維穩(wěn)處突屬地責(zé)任,是中央對(duì)地方政府的一貫要求,也是防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)明確要求。條例對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解作了哪些規(guī)定?
王臘生:條例依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和中央政策文件,從地方事權(quán)角度明確金融風(fēng)險(xiǎn)防控責(zé)任機(jī)制,在第四章“金融風(fēng)險(xiǎn)防范與化解”中,對(duì)相關(guān)內(nèi)容作了具體規(guī)定。一是明確應(yīng)對(duì)機(jī)制。要求縣級(jí)以上地方人民政府建立健全金融風(fēng)險(xiǎn)防控“四項(xiàng)機(jī)制”,運(yùn)用地方金融信息系統(tǒng),對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、識(shí)別、預(yù)警和防范。二是明確金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。規(guī)定金融機(jī)構(gòu)發(fā)生或者可能發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)的,縣級(jí)以上人民政府組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門協(xié)助國(guó)務(wù)院金融管理部門及其駐蘇機(jī)構(gòu)進(jìn)行處置或者根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處置,強(qiáng)調(diào)省人民政府對(duì)全省農(nóng)村商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。三是明確地方金融組織風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任和手段。規(guī)定地方金融組織發(fā)生或者可能發(fā)生重大金融風(fēng)險(xiǎn)的,省地方金融監(jiān)管部門可以采取措施。四是明確非金融組織引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)的處置責(zé)任。對(duì)非金融組織引發(fā)或者可能引發(fā)重大金融風(fēng)險(xiǎn)、投資者群體性事件的,要求縣級(jí)以上地方人民政府組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門依法開展風(fēng)險(xiǎn)處置相關(guān)工作。
問(wèn):不少非法組織打著投資理財(cái)?shù)钠焯?hào),坑騙百姓的養(yǎng)老錢、救命錢。打擊非法金融活動(dòng)、保護(hù)百姓“錢袋子”勢(shì)在必行,我們注意到條例對(duì)此專章作了規(guī)定,主要規(guī)定了哪些內(nèi)容呢?
夏正芳:非法金融活動(dòng)防范與處置,事關(guān)老百姓的資金安全,條例對(duì)此作出專章規(guī)定。一是明確非法金融活動(dòng)的內(nèi)涵。要求任何組織和個(gè)人不得未經(jīng)依法許可或者違反國(guó)家金融管理規(guī)定,擅自從事金融業(yè)務(wù)活動(dòng)。禁止任何形式的非法集資。二是建立防控協(xié)同機(jī)制??h級(jí)以上人民政府組織、協(xié)調(diào)、督促有關(guān)部門依法落實(shí)本行政區(qū)域內(nèi)非法金融活動(dòng)的監(jiān)測(cè)、調(diào)查、處置等職責(zé);明確對(duì)涉嫌非法金融活動(dòng)的,國(guó)務(wù)院金融管理部門駐蘇機(jī)構(gòu)、地方金融監(jiān)管部門及其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取的相關(guān)措施。三是加強(qiáng)源頭管控。要求各級(jí)有關(guān)部門建立健全本領(lǐng)域非法金融活動(dòng)線索排查制度,金融機(jī)構(gòu)、地方金融組織監(jiān)測(cè)非法金融活動(dòng)、及時(shí)報(bào)告線索、履行風(fēng)險(xiǎn)提示義務(wù);鼓勵(lì)舉報(bào)非法金融活動(dòng)。四是規(guī)范市場(chǎng)主體行為。明確一般工商企業(yè)、個(gè)體工商戶名稱和經(jīng)營(yíng)范圍中不得包含的字樣或者內(nèi)容;要求互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者加強(qiáng)對(duì)用戶發(fā)布信息的管理;禁止任何組織和個(gè)人發(fā)布包含非法金融活動(dòng)內(nèi)容的廣告或者以其他方式向社會(huì)公眾進(jìn)行非法金融活動(dòng)宣傳。
問(wèn):我們注意到這次頒布的條例在政府提交人大審議的條例草案的基礎(chǔ)上增加“金融發(fā)展和服務(wù)”一章,請(qǐng)問(wèn)是出于什么考慮?
呂小鵬:在修改草案時(shí),我們專門增加一章“金融發(fā)展和服務(wù)”,要求制定金融發(fā)展規(guī)劃,支持金融對(duì)外開放與跨境金融合作,推進(jìn)金融改革試點(diǎn),推動(dòng)現(xiàn)代金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展,優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境,地方金融組織立足服務(wù)當(dāng)?shù)貙?shí)體經(jīng)濟(jì),支持中小企業(yè)和農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織融資。主要有三個(gè)方面的考慮:一是貫徹習(xí)近平總書記重要指示要求的需要??倳洀?qiáng)調(diào)為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)是金融的天職。當(dāng)前我省正處于深入踐行“爭(zhēng)當(dāng)表率、爭(zhēng)做示范、走在前列”新使命新要求、開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化新征程的關(guān)鍵階段,迫切需要增強(qiáng)金融對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的支撐作用。二是落實(shí)防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)職責(zé)的需要。總書記指出推動(dòng)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)是防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的根本舉措。強(qiáng)化地方金融監(jiān)管,目的是要引導(dǎo)他們發(fā)揮重要補(bǔ)充作用,提高金融服務(wù)的普惠性。對(duì)于金融風(fēng)險(xiǎn),化解處置只是治標(biāo)之舉,引導(dǎo)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)才是治本良策。三是優(yōu)化地方金融生態(tài)環(huán)境的需要。良好的金融生態(tài)環(huán)境是地方金融治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。通過(guò)將我省優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境方面好經(jīng)驗(yàn)、好做法固化下來(lái),可以將金融發(fā)展的創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)、政策優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為法治優(yōu)勢(shì)、制度優(yōu)勢(shì),從而推動(dòng)我省經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展走在前列。
問(wèn):條例實(shí)施后,地方金融監(jiān)管部門將采取哪些措施來(lái)貫徹實(shí)施條例呢?
錢東平:條例的出臺(tái),意味著地方金融組織經(jīng)營(yíng)有章可循、地方金融監(jiān)管部門執(zhí)法有規(guī)可依,下一步我們將著力做好以下工作。一是加強(qiáng)宣傳貫徹,利用各類媒體渠道,進(jìn)行全方位宣傳解讀,加深社會(huì)各界對(duì)條例的知曉和理解;組織各級(jí)地方金融監(jiān)管部門和地方金融組織學(xué)習(xí)培訓(xùn),真正做到學(xué)法懂法守法和嚴(yán)格執(zhí)法。二是抓緊制定配套政策,認(rèn)真對(duì)照條例,全面梳理清理現(xiàn)行規(guī)范性文件和政策文件,根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)修訂相應(yīng)監(jiān)管實(shí)施細(xì)則,盡快制定完善行政檢查、行政處罰等規(guī)章制度,確保行政權(quán)力在法治化軌道上運(yùn)行。三是創(chuàng)新監(jiān)管手段,加快推進(jìn)地方金融監(jiān)管和金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)建設(shè),推動(dòng)各類地方金融組織逐步接入系統(tǒng),充分利用大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段提高地方金融監(jiān)管效率和水平。