劉 箭，向春華，黃仕友

國家治理現(xiàn)代化視域下黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的若干思考

劉 箭，向春華，黃仕友

(武漢紡織大學 馬克思主義學院，湖北 武漢 430073)

黨內(nèi)法規(guī)是社會主義法治體系和國家治理體系的重要組成部分，與國家法律一體同為黨治國理政的重要工具。國家治理視域下的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)具備四個方面的特點。法治是國家治理的基本方式，必須注重黨內(nèi)法治與國家法治的辯證統(tǒng)一和有機融合，應(yīng)從三個方面完善黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，應(yīng)根據(jù)國情黨情進一步完善黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與國家治理的科學發(fā)展路徑。

國家治理現(xiàn)代化；黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)；協(xié)調(diào)銜接

縱觀百年黨史，黨內(nèi)法規(guī)已成為“黨要管黨、全面從嚴治黨”、鞏固黨的執(zhí)政地位和加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導的規(guī)制保障。進入新時代，習近平總書記多次提出并強調(diào)“堅持依法治國、依規(guī)治黨”。將制度建設(shè)貫穿于黨的建設(shè)是黨中央圍繞黨的建設(shè)總體布局所作的重大理論和實踐創(chuàng)新，黨內(nèi)法規(guī)已納入社會主義法治體系。黨的十九大報告以及十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，反復(fù)強調(diào)要“依規(guī)治黨”并“形成完備的黨內(nèi)法規(guī)體系”。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央結(jié)合新的時代條件和黨治國理政的實踐要求，將黨內(nèi)法規(guī)納入我國法治體系一體建設(shè)、同步推進，取得顯著成效。涉及黨內(nèi)法規(guī)的研究機構(gòu)、科研項目、學術(shù)會議和科研成果急遽增長，理論與實踐都取得了積極成果。但也存在以下不足：第一，現(xiàn)有成果對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的歷史邏輯研究相對薄弱。學界對特定時期的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)有一定的研究成果（如新中國成立以來、新時代以來等），但無論從時間跨度和內(nèi)容審視，缺乏植根建黨百年宏闊歷史時空研究黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)經(jīng)驗教訓的理論成果。第二，既有理論研究多停留于政策層面的一般闡釋與宣講，部分研究滯后于建設(shè)實踐。在方法論上，大多是演繹思維，基于現(xiàn)有規(guī)范體系與建設(shè)實踐在歸納基礎(chǔ)上的演繹研究尚顯不足，歷史與邏輯、理論與實踐、歸納與演繹密切結(jié)合的理論成果較少。第三，研究內(nèi)容同質(zhì)化現(xiàn)象較為突出。另外，在很多理論問題上還存在一些爭議?；谥袊伯a(chǎn)黨的領(lǐng)導是我國憲法確立的政治制度，中國特色社會主義最本質(zhì)特征是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，黨對國家的興旺發(fā)達具有不可或缺的重要因素等諸多原因，筆者認為，應(yīng)在“全面依法治國”戰(zhàn)略背景下，通過理論探討和實踐探索，促使黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)不斷得到發(fā)展。本文擬就國家治理現(xiàn)代化視域下黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的若干問題進行初步探討。

1 國家治理現(xiàn)代化視域下黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)特點

在“堅持全面依法治國”，“依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”被確立為新時代治國基本方略和推進國家治理現(xiàn)代化的重要舉措的境遇下[1]，在運用唯物史觀對黨內(nèi)法規(guī)的理論邏輯和歷史邏輯進行系統(tǒng)深入研究的基礎(chǔ)上，科學把握黨內(nèi)法規(guī)特點具有重要的意義。習近平總書記指出：“國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，兩者相輔相成。”據(jù)此，國家的治理就是要靠制度，法治社會中的制度主要體現(xiàn)為法律，黨內(nèi)法規(guī)雖然同法律有不同之處，但黨內(nèi)法規(guī)是社會主義法治體系的重要組成部分，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面依法治國若干重大問題的決定》指出：“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障。”肩負“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)具備四個方面的特點：

第一是政治性與人民性的統(tǒng)一。黨的政治建設(shè)是黨的根本性建設(shè)，任何一項黨內(nèi)法規(guī)都內(nèi)含著制度選擇和價值取向，只有良法才能達到善治，要以黨的政治建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。要總結(jié)建黨百年來，尤其是執(zhí)政七十多年來正反兩方面的歷史經(jīng)驗和教訓，站在民族復(fù)興和對人民負責的高度，不斷加強黨的政治建設(shè)，從嚴治黨，管好管住九千多萬黨員。人民性是馬克思主義與生俱來的理論品格，黨的一切工作必須以最廣大人民群眾根本利益為最高標準，黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)。從某種意義上說，從嚴治黨其實就是體現(xiàn)了法治的人民性，黨雖然是執(zhí)政者，但沒有任何自己的特殊利益和特權(quán)，不能也不會凌駕于憲法和法律之上，廣大黨員干部更是需要嚴格要求自己，認真踐行黨內(nèi)法規(guī)和法律賦予自己的職責，甘為人民的公仆。

第二是規(guī)范性與實踐性相統(tǒng)一?？茖W立法也是黨內(nèi)法規(guī)制定程序必須遵循的原則。其規(guī)范性主要體現(xiàn)在合法性、可行性和科學性等三個方面。就合法性而言，黨內(nèi)法規(guī)首先是不能違背憲法和法律的相關(guān)規(guī)定，其次是不能違背黨章的基本原則?？尚行灾饕侵钢贫ǖ狞h內(nèi)法規(guī)必須具有目的性和可操作性，不能為立規(guī)而立規(guī)?？茖W性主要是指黨內(nèi)法規(guī)制定要符合客觀規(guī)律，要擯棄違規(guī)立制、憑空建制。黨內(nèi)法規(guī)制度內(nèi)涵、架構(gòu)、體系的規(guī)范性源于實踐，服務(wù)實踐，防止脫離實踐、主觀臆斷，同時，還應(yīng)關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行監(jiān)督的規(guī)范性與實踐性，防范執(zhí)法不嚴、監(jiān)督不力。另外，規(guī)范性與實踐性還體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律、依法治黨與依法治國的關(guān)系，要建構(gòu)邏輯嚴密、切實踐行的法制體系，防止自相矛盾與內(nèi)耗。

第三是法治（他律）性與自律性相統(tǒng)一。黨內(nèi)法規(guī)實施的對象是黨組織和黨員個人。理想狀態(tài)是每個黨員和黨組織都自覺接受黨內(nèi)法規(guī)的約束，履行自己的職責，發(fā)自內(nèi)心認可并接受黨內(nèi)法規(guī)的要求。但隨著極少數(shù)腐敗分子的落馬，說明現(xiàn)實狀態(tài)下還有極少數(shù)黨員不能自覺遵守和執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)。因此，監(jiān)督黨內(nèi)法規(guī)實施是一項非常重要的工作，在工作中要強調(diào)四個結(jié)合：黨組織集體的法規(guī)制約與黨員個體的自律相結(jié)合；黨依法治國與黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)、組織自律相結(jié)合；依法治國、依法治黨與以德治國、以德治黨相結(jié)合；黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與黨員個人、家庭、親屬遵法守紀、遵德守規(guī)相結(jié)合。

第四是繼承性與創(chuàng)新性相統(tǒng)一。首先要從古今中外傳統(tǒng)法制文化出發(fā)，取其精華去其糟粕，傳承中華民族和其他民族治國安邦，特別是中國共產(chǎn)黨百年法規(guī)建設(shè)的優(yōu)良傳統(tǒng)，在實踐中不斷創(chuàng)新黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)；其次，要傳承黨治國理政、依法治黨與依法治國相結(jié)合的科學理論與成功實踐及其創(chuàng)新經(jīng)驗，積極探索新時代黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的趨勢，破解發(fā)展中的難題；最后，批判地借鑒當下其他國家、政黨法規(guī)建設(shè)、國家治理、內(nèi)外部治理的有益經(jīng)驗，結(jié)合我國國情黨情，科學評估后再決定是否為我所用。

2 國家治理現(xiàn)代化與黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的關(guān)系

國家治理現(xiàn)代化主要是指國家治理體系的現(xiàn)代化和國家治理能力的現(xiàn)代化。法治與國家治理體系和治理能力有著內(nèi)在的聯(lián)系和外在的契合。法治是國家治理的基本方式。依法治國、依法執(zhí)政、依法行政、嚴格執(zhí)法和公正司法，決定了推進國家治理現(xiàn)代化本體上和路徑上就是推進國家治理法治化。[2]中國特色國家治理體系最鮮明的特點是黨領(lǐng)導一切。習近平總書記指出：“黨的領(lǐng)導是中國特色社會主義法治之魂。”只有在黨的領(lǐng)導下依法治國、厲行法治，人民當家作主才能充分實現(xiàn)，國家和社會生活法治化才能有序推進。這既是對黨領(lǐng)導人民治理國家的歷史經(jīng)驗、成功實踐的高度概括，也是對新時代推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化根本原則的科學闡釋。黨內(nèi)法規(guī)與國家治理現(xiàn)代化存在本質(zhì)的聯(lián)系和相互促進關(guān)系。兩者都是黨領(lǐng)導下人民意志的反映。[3]一方面，黨內(nèi)法規(guī)屬于社會主義法治體系的組成部分，在法律未規(guī)范的治理領(lǐng)域，可以在黨內(nèi)針對社會治理等國家事務(wù)“試點”，在條件成熟時，再通過正常程序，將黨內(nèi)法規(guī)所體現(xiàn)的黨內(nèi)意志上升為國家法律，二者得到統(tǒng)一。另一方面，自我治理與治國治理是黨的治理所涵蓋的基本內(nèi)容，在黨內(nèi)法規(guī)不宜上升為國家法律的情況下，要通過黨內(nèi)法規(guī)的法治化、規(guī)范化、體系化等黨自身建設(shè)的成效對國家治理產(chǎn)生輻射和影響力。

黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略是“依法治國”。法治的本質(zhì)是規(guī)則之治、規(guī)范之治，“依法治國”的關(guān)鍵是黨堅持依法執(zhí)政，各級政府履行依法行政；“依法執(zhí)政”作為黨治國理政的基本方式，將國家治理納入規(guī)范化和法治化軌道，擯棄“人治”實行“法治”、防范“亂治”確保“善治”、杜絕“弊政”創(chuàng)設(shè)“良政”。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律都是黨治國理政的重要工具，是國家治理體系的重要組成部分，國家治理現(xiàn)代化視域下的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，必須注重黨內(nèi)法治與國家法治的辯證統(tǒng)一、有機融合，尤其要注意二者的相互銜接和協(xié)調(diào)。黨內(nèi)法規(guī)作為管黨治黨和鞏固黨的領(lǐng)導地位的有效制度，是我國法治體系的有機組成部分，依法治黨是依法治國的前提和保障，能否依法治黨、依法治國決定著國家治理的成敗，政黨的興衰。通過黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)從嚴治黨，能增強黨的范導力、執(zhí)政力。實踐中，尤其要注重黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范與教化作用，督促黨內(nèi)領(lǐng)導干部培養(yǎng)法治思維，提高法治素養(yǎng)。這對于推動法治社會、法治國家的建設(shè)極為重要，決定著全面依法治國的成效，也是卓有成效地推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。

3 國家治理現(xiàn)代化視域下黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的具體方案

自黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障”，把“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”作為“建設(shè)中國特色社會主義法治體系”的內(nèi)容之一，同時黨中央先后印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要 (2013－2017年)》、《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃 ( 2018－2022年)》對黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)提出了總體要求，使黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進入了一個高速發(fā)展的階段。為了切實推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，2017年黨中央又制定了《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，將上述剛要和規(guī)劃提出的工作目標進一步具體化。與此同時，去年年底和今年年初黨中央又相繼印發(fā)了《法治社會建設(shè)實施綱要（2020－2025年）》和《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020－2025年）》，進一步明確指出“黨的領(lǐng)導是全面推進依法治國、加快建設(shè)社會主義法治國家最根本的保證”，“健全黨內(nèi)法規(guī)體系。堅持和加強黨的全面領(lǐng)導，堅持黨要管黨、全面從嚴治黨，以黨章為根本，以民主集中制為核心，不斷完善黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)，構(gòu)建內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)體系?！鄙鲜鱿嚓P(guān)文件對黨內(nèi)體系建設(shè)指明了方向和著力點。筆者認為，應(yīng)重點從以下幾個方面做好黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)工作。

一是做好頂層設(shè)計，不斷提高黨內(nèi)法規(guī)制度的立法質(zhì)量。頂層設(shè)計必須根據(jù)黨中央的工作中心和法治國家建設(shè)的要求展開。黨的十九大報告提出了“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的總體要求。中央全面依法治國委員會第二次會議亦強調(diào)“推動形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。據(jù)此看來，當前黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)還不完善，在很多領(lǐng)域還存在制度漏洞和空白。相關(guān)職責部門要根據(jù)系統(tǒng)觀念，及時制定立法規(guī)劃，統(tǒng)籌推進黨的組織、紀律、監(jiān)督等領(lǐng)域的立法工作，同時還要立于國家治理的角度，全盤考慮相關(guān)法規(guī)的出臺與國家治理的各種關(guān)系?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》對黨內(nèi)法規(guī)的立法質(zhì)量提出了要求，明確了制定權(quán)限，完善了制定程序，健全了保障機制。同時，保持了適度的前瞻性，增強預(yù)見性、適應(yīng)性，目的性，創(chuàng)制應(yīng)必要、穩(wěn)慎，注意與國家法律的配套。一部黨內(nèi)法規(guī)的出臺，必須經(jīng)過充分的論證和調(diào)研，多方聽取社會各界的意見。通過嚴格的制定程序，促進黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的不斷提高。

二是做好黨內(nèi)法規(guī)的立、改、廢工作，使黨內(nèi)法規(guī)清理工作常態(tài)化、規(guī)范化、程序化。實踐中由于黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)得到黨中央的高度重視，相關(guān)部門對立法工作“情有獨鐘”，耗費大量的人力、物力來完成創(chuàng)制工作。但黨內(nèi)法規(guī)必須體現(xiàn)黨中央的工作中心和“依法治國”的具體實情。近年來，我國社會經(jīng)濟呈現(xiàn)飛速發(fā)展的態(tài)勢，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)也必須適應(yīng)這種情形，在注重創(chuàng)制的同時，還應(yīng)對已不適應(yīng)國家法律、黨內(nèi)狀況和社會治理的黨內(nèi)法規(guī)制度視情況及時修正或廢止。要把黨內(nèi)法規(guī)清理工作和黨內(nèi)法規(guī)創(chuàng)制工作置于同等重要的位置，以保證黨內(nèi)法規(guī)整體的權(quán)威性和系統(tǒng)性。

三是做好黨內(nèi)法規(guī)與法律在國家治理中的相互協(xié)調(diào)銜接工作，不斷提高國家治理能力[4]。如前所述，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的內(nèi)在一致性決定了二者是可以相互協(xié)調(diào)銜接的。協(xié)調(diào)銜接的目的仍然是黨治國理政所需。從學理觀點看，黨內(nèi)法規(guī)可通過法定程序上升為國家法律。但不能否認的是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律畢竟存在很多區(qū)別，對二者的相互協(xié)調(diào)銜接必須進行理論上的探討。首先，協(xié)調(diào)銜接應(yīng)確立基本的原則。從“全面依法治國”戰(zhàn)略建設(shè)的當下出發(fā)，應(yīng)體現(xiàn)國家法律優(yōu)于黨內(nèi)法規(guī)的原則，即黨內(nèi)法規(guī)不能與國家法律相抵觸。其次，應(yīng)明確哪些黨內(nèi)法規(guī)可以上升為國家法律。一般而言，涉及國家事務(wù)管理等的黨內(nèi)法規(guī)可以上升為國家法律，涉及黨組織自身建設(shè)、黨的紀律建設(shè)等的黨內(nèi)法規(guī)不宜上升為國家法律。任何制度變遷都有風險，先在黨內(nèi)實行，可以給制度培育及規(guī)則的生成、作用提供必需的時間，有助于其在實施中不斷調(diào)整，趨向成熟，最大限度避免因不確定性而遭致的高風險。[5]

4 黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與國家治理要求相契合的科學發(fā)展路徑

一是基本原則：總的原則是堅持黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與國家治理一體化、協(xié)同化，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[6]。其一，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，必須服務(wù)于依法治國戰(zhàn)略目標，充分發(fā)揮引領(lǐng)范導作用，在實踐中率先垂范。其二，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必須立足全面從嚴治黨的現(xiàn)實需要。治黨是治國的前提，也是治國的關(guān)鍵；中國共產(chǎn)黨百年發(fā)展史表明，黨內(nèi)法規(guī)作為黨的高度自律，既是推進自我革命的制度保障，也是提升執(zhí)政水平和領(lǐng)導能力的重要保障。其三，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要契合國家治理的現(xiàn)實國情與實踐[7]。擯棄以西方法學為崇的法理形而上學、評價標準和參照系的積弊，基于中國國情與實踐，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律有機統(tǒng)一，完善治理體系、提升治理能力。

二是具體路徑：首先，從現(xiàn)實問題出發(fā)。針對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)和國家治理中存在之不足，深刻認識到黨內(nèi)法規(guī)對推進國家治理體系、治理能力建設(shè)的重要地位及作用。其次，遵循歷史和邏輯相統(tǒng)一。反思百年來黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)、社會主義法制建設(shè)歷程，認真總結(jié)經(jīng)驗教訓。根據(jù)馬克思主義制度建設(shè)和法治思想，探討黨內(nèi)法規(guī)的一系列概念、特征、類別、構(gòu)成與功能，把握黨內(nèi)法規(guī)與國家法律、社會規(guī)范、國家治理等的邏輯關(guān)系，拓展研究路徑、建構(gòu)理論框架。其三，系統(tǒng)思維、整體推進。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是系統(tǒng)工程，必須運用系統(tǒng)思維方法，一體化、協(xié)同化推進。一是現(xiàn)實性與前瞻性相結(jié)合，兼顧從嚴治黨和依法治國的現(xiàn)實需求與未來發(fā)展，闡明其辯證統(tǒng)一關(guān)系，明確治黨即為治國，治國必先治黨，治黨是治國的前提和關(guān)鍵，治國是治黨的實踐延伸與檢驗標準。二是關(guān)聯(lián)性與區(qū)別性相依存，黨內(nèi)法規(guī)表現(xiàn)出與法律的相似性和關(guān)聯(lián)性[8]，但其本質(zhì)又不具備法律特性，兩者是并列關(guān)系，而非從屬或代換關(guān)系。三是獨立性與體系性相結(jié)合，縱觀黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)史，具體法規(guī)因時因事而制，又伴隨不同時期政治任務(wù)逐步完善，最終建成內(nèi)涵科學、程序規(guī)范、架構(gòu)完整、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。四是溝通機制與轉(zhuǎn)化機制創(chuàng)新相結(jié)合，因黨內(nèi)法規(guī)和法律的不同屬性，建立黨內(nèi)法規(guī)與法律立法溝通機制、黨內(nèi)法規(guī)上升為法律的轉(zhuǎn)化聯(lián)動機制，確定兩者銜接的基本原則和具體實施辦法等。

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Reflections on the Construction of Inner-party Laws and Regulations from the Perspective of National Governance Modernization

LIU Jian, XIANG Chun-hua, HUANG Shi-you

(School of Marxism, Wuhan Textile University, Wuhan Hubei 430073, China)

Intra-party regulations are an important part of the socialist rule of law system and national governance system, and together with national laws, they are an important tool for the party to govern the country. The inner-party laws and regulations under the perspective of national governance should have four characteristics. The rule of law is the basic way of national governance. We must pay attention to the dialectical unity and organic integration of the rule of law within the party and the rule of law in the country, and we should improve the construction of the party's laws and regulations from three aspects. The scientific development path of the establishment of the party's laws and regulations and the country's governance should be further improved in accordance with the national conditions and party conditions.

Modernization of national governance; construction of laws and regulations within the party; coordination and connection

劉箭（1970-），男，副教授，博士，研究方向：馬克思主義法學.

2019年湖北省社科基金前期資助項目（19ZD113）.

D26

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2095－414X(2021)06－0071－04