河北經(jīng)貿(mào)大學 趙冬娜

1 檢察機關提起環(huán)境行政公益訴訟之理論基石

1.1 檢察機關原告適格的理論依托

1.1.1 基于法律監(jiān)督權的公益訴訟公訴權

公益訴訟訴權理論以公共信托理論為基礎，并發(fā)展出了環(huán)境信托理論，其依托于公共信托理論來行使環(huán)境公益訴訟的相關權利[1]。并且，《憲法》《行政訴訟法》相關規(guī)定，給予了檢察機關作為原告的正當?shù)匚弧Ｈ绻麢z察機關履行程序之后，行政機關不履行職責、怠于履職，違法履職，檢察機關有權向法院起訴相關行政機關。

1.1.2 檢察機關原告身份的正當性

環(huán)境行政公益訴訟是環(huán)境保護的有效救濟機制，依法讓環(huán)境保護主管部門來倒逼有關行政部門，督促其適時并勤勉履行相應義務,有效發(fā)揮環(huán)境保護的作用。檢察機關以公訴人的身份提起訴訟，同時也是履行了其法律監(jiān)督權，如果法律實施不能實現(xiàn)預定效果，又找不到別的法律救濟途徑，檢察機關的公訴權就可以為法律實施提供保障。

2 檢察機關提起環(huán)境行政公益訴訟的實踐優(yōu)勢

2.1 實施現(xiàn)狀

根據(jù)相關統(tǒng)計，到2019 年10 月，檢察機關作為原告，共辦理了19978 件公益訴訟案件，其中有96.8%是行政公益訴訟案件?！吨袊h(huán)境司法發(fā)展報告（2017-2019）》的內(nèi)容顯示，檢察機關提起行政公益訴訟的制度，運行已經(jīng)比較成熟，在規(guī)范制定實施上已經(jīng)較為完善，案件辦理情況也比較客觀。這就促進了國家利益和社會利益在司法實踐方面的發(fā)展，取得了良好的社會效果。

2.2 檢察機關提起環(huán)境行政公益訴訟的實踐優(yōu)勢表現(xiàn)

2.21 改變“無人訴”的困境

受傳統(tǒng)觀念、傳統(tǒng)制度的制約,和利益性關聯(lián)度不夠等因素的影響，社會公眾對環(huán)境公益案件的積極性不高，公共利益侵權案件一直處于“無人訴”的困局，公共利益的救濟難以實現(xiàn)。檢察機關作為監(jiān)督主體，以公訴人的身份，針對環(huán)境問題，提起公益訴訟，主動出擊，發(fā)現(xiàn)環(huán)境案件線索，收集公民、社會團體和新聞媒體提供的環(huán)境問題的線索，有效促進了環(huán)境問題的解決。另外，上述實施現(xiàn)狀表明了，檢察機關提起環(huán)境行政公益訴訟的原告資格的確定，可以有效改善環(huán)境侵權案件“無人訴”的局面。

2.2.2 訴前程序兼顧公平與效率

訴前程序是檢察機關應先根據(jù)有關行政部門行政違法行為及履職情況提出檢察建議，并督促其及時糾正或依法履職。檢察機關的法律定性是監(jiān)督機關，作為法律監(jiān)督機關，不應該總是處于法律實施的前線，否則便容易造成權責不分，權力腐敗的結果。因此，檢察機關提起行政公益訴訟的訴前程序的設置十分必要。訴前程序的運用可以留出時間、空間讓行政機關依法糾錯,履職盡責。再次，可以從源頭減少環(huán)境行政公益訴訟的數(shù)量，有效節(jié)約司法資源。訴前程序可以減少檢察院的工作量，又能有效減輕法院的受案壓力，從而降低成本，提高效率，促進了維護環(huán)境公益公平、效率的統(tǒng)一。

2.2.3 具有更強的預防和補救作用

檢察機關作為提起環(huán)境行政公益訴訟的主體之一對公共環(huán)境利益損害的預防和補救有看得天獨厚的優(yōu)勢。首先檢察機關不同于可以提起公益訴訟的自然人、法人和社會團體。檢察機關提起訴訟的對象針對的是濫用公權力的行政機關。行政機關可作為環(huán)境民事公益訴訟的主體提起訴訟，但實際社會中也不乏行政機關作出環(huán)境違法行為或者不作為的情況。在這種情況下，仍由行政機關來充當原告便不妥當，與行政公益訴訟的基本理念相悖。其次，行政機關本身是一個特殊的社會主體，直接或間接侵害環(huán)境公共利益的行政機關與自然人、法人和社會團體來說處于優(yōu)勢地位，不容易受到客觀能力的限制。而檢察機關因其無論是從法律地位還是其人員保障、專業(yè)能力和經(jīng)費支持等方面都足以與行政機關抗衡，在環(huán)境行政公益訴訟的整個過程都能夠有效應對來自行政機關的對抗，真正實現(xiàn)環(huán)境行政公益訴訟的目的，更好地發(fā)揮環(huán)境公益的預防和補救作用。

3 檢察機關提起環(huán)境行政公益訴訟的實踐困惑

3.1 案件來源較單一

《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第28 條規(guī)定“人民檢察院履行職責中發(fā)現(xiàn)”，過于強調(diào)檢察機關自身的主動發(fā)現(xiàn)性，但是檢察機關主動出擊的范圍與力度都受人員、精力等的限制，這就導致環(huán)境行政公益訴訟案件的線索來源相對閉塞。新聞媒體監(jiān)督和群眾作為社會的直接觀察者，雖然會對提供環(huán)境公益訴訟案件線索的提供起到一定幫助，但其對此積極性不高，對身邊的沒有切實明顯影響自身利益的環(huán)境問題大多司空見慣，缺乏舉報投訴的意識。這就決定了案件來源的相對單一性，減少了案件的發(fā)現(xiàn)量，不利于環(huán)境問題的發(fā)現(xiàn)和解決。

3.2 訴前程序與訴訟程序的對接問題

訴前程序的目的在于將違法行為抑制在訴訟之前，以此避免訴累，節(jié)省司法資源。訴前程序要求檢察機關在提起訴訟之前督促有關機關和組織提起公益訴訟，依法履職，對受損環(huán)境進行及時的預防和補救。若檢察機關的督促和建議并未落實，使國家和社會利益處于持續(xù)受侵害的狀態(tài)，此時便只能通過訴訟程序?qū)崿F(xiàn)權益救濟。但是行政機關是否必須要執(zhí)行檢察機關的建議？又要在多大的空間內(nèi)發(fā)揮自由裁量權，以發(fā)揮訴訟的功能作用?把握好二者的關系，是實現(xiàn)行政公益訴訟目的的關鍵。因此，檢察機關提起行政公益訴訟必須處理好訴前程序與訴訟程序的對接問題，避免權力的監(jiān)督與制約處于失衡狀態(tài)。

3.3 判決執(zhí)行困難

執(zhí)行難無論是對于任何訴訟來說都是一個重點和難點問題。在環(huán)境民事公益訴訟中，判決的執(zhí)行始終是難以調(diào)和的問題。在檢察機關提起環(huán)境行政公益訴訟中同樣面臨著執(zhí)行的頑疾。判決執(zhí)行是訴訟活動的最后一環(huán)，執(zhí)行效果是訴訟成功與否的關鍵。環(huán)境行政公益訴訟的大部分判決大多屬于宣告性的，行政機關的執(zhí)行余地過大，如果行政機關怠于執(zhí)行會嚴重影響訴訟效果，所以應重視提高環(huán)境行政公益訴訟判決執(zhí)行的效率。雖然我國《行政訴訟法》第96 條規(guī)定了行政機關拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書,法院采取強制措施的權利，但是公益訴訟沒有特定的受害者,很難發(fā)揮相應監(jiān)督作用[2]。由此可得，執(zhí)行主體、執(zhí)行對象、執(zhí)行標的等等都很難進行認定，增加了判決的執(zhí)行困難度。

4 檢察機關提起環(huán)境行政公益訴訟的制度優(yōu)化

4.1 拓寬案件來源渠道

試點中檢察機關內(nèi)部反貪反瀆等部門移交的線索是行政公益訴訟線索主要來源。當下國家監(jiān)察體制已經(jīng)改革，檢察機關內(nèi)部的反貪反瀆職能整體轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委，這將給檢察機關提起行政公益訴訟帶來新的挑戰(zhàn)。案件線索的發(fā)現(xiàn)，是提起訴訟的基礎性條件，要想全面發(fā)現(xiàn)違法問題，更好地維護環(huán)境公共利益，就應拓寬案件來源渠道，就應該以檢察機關履行相關職責為主要力量，輔以其他主體的力量，共同參與，通過多元化的渠道來發(fā)現(xiàn)線索。檢察機關要發(fā)揮自己的主導作用，主動出擊發(fā)現(xiàn)線索，還要提供相應的接收機制，來收集其他社會主體提供的案件線索。這樣才能將“主動”與“被動”結合起來，最大限度的擴大案件線索的來源，發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題，解決環(huán)境問題，維護公共利益。[3]

4.2 明確檢察機關判決履行和執(zhí)行監(jiān)督機制

在環(huán)境行政公益訴訟中，人民法院應該對判決的履行和執(zhí)行給予指引。檢察院與法院應在合作的基礎上相互制約。檢察機關應尊重行政機關，給行政機關留出相應的自由裁量的空間。對于判決的執(zhí)行監(jiān)督方面，檢察機關應充分發(fā)揮自身的監(jiān)督作用，對法院的判決結果的執(zhí)行情況進行監(jiān)督。同時應充分發(fā)揮公民、社會團體和新聞媒體等的作用，對判決執(zhí)行效果結果等進行實時監(jiān)督。對于行政機關不履行職責，怠于履行職責，違法履行職責的問題，檢察機關要廣泛接收社會公眾的情況反應，以此來彌補執(zhí)行監(jiān)督的不足。只有把公益訴訟延展到更廣泛的層面，才能更好地促進公益訴訟執(zhí)行的最大程度的實現(xiàn)，才能充分發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的作用，促進環(huán)境問題的改善。

4.3 做好訴前程序與訴訟程序的對接

檢察機關對行政機關在環(huán)境公益的維護中要做好訴前程序與訴訟程序的對接。在這個過程中，檢察機關首先要明確自己本身的定位，明確檢察機關建議的合理性和合法性，防止利用職權“打擦邊球”。對于檢察院的檢察建議，行政機關的自由裁量權也必須受到限制和約束，對于明顯不合理的建議可以要求檢察機關作出必要的闡明，或者向有關部門報告，進行會議論證。檢察機關在訴前程序中也要作出清晰的釋明，才能更好的督促行政機關履行職責，保護環(huán)境公共利益，保護國家和社會利益免受持續(xù)侵害。

5 結語

綜上所述，檢察機關提起環(huán)境行政公益訴訟原告資格，是在明確具體的理論基礎之上，憑借其充足的合理性確立的。自檢察機關提起環(huán)境行政公益訴訟在試點實施以來，也取得了良好效果，表現(xiàn)出檢察機關提起環(huán)境行政公益訴訟制度實施的優(yōu)勢。但是，受案件來源單一、判決執(zhí)行不理想等問題，也在一定程度上制約了環(huán)境行政公益訴訟的發(fā)展與完善。通過拓寬受案發(fā)來源，發(fā)揮檢察機關對判決履行與判決的監(jiān)督作用，促進檢察機關提起環(huán)境行政公益訴訟制度的優(yōu)化，推動生態(tài)文明的建設。