張曉偉

（遼寧省建平縣林業(yè)和草原局，遼寧建平 122400）

隨著我國(guó)林業(yè)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，市場(chǎng)對(duì)于林業(yè)資源提出了更高要求，而資源的供給需要有充足的森林面積作支撐。因此，要加強(qiáng)對(duì)林地的保護(hù)，確保森林面積不減少，為林業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供資源基礎(chǔ)，緩解社會(huì)需求與資源供給矛盾。實(shí)施森林面積占補(bǔ)平衡，可以確保林地資源得到合理利用，對(duì)于促進(jìn)當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

1 森林面積占補(bǔ)平衡

1998年，《土地管理法》中提出了耕地占補(bǔ)平衡制度，指出非農(nóng)項(xiàng)目用地后要補(bǔ)充同數(shù)量且質(zhì)量相當(dāng)?shù)母豙1]。這一舉措緩解了社會(huì)需求與土地資源供給的矛盾，同時(shí)也很好地遏制了我國(guó)耕地減少過(guò)快的趨勢(shì)。之后，原國(guó)家林業(yè)局為更好地實(shí)現(xiàn)林地保護(hù)規(guī)劃綱要的各項(xiàng)既定目標(biāo)，在《全國(guó)林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要》中提出，要實(shí)施森林面積占補(bǔ)平衡，確保規(guī)劃期內(nèi)林地保有量不減少，林地的各項(xiàng)指標(biāo)不降低。林地被占用后收繳的森林植被恢復(fù)費(fèi)用要優(yōu)先用于森林面積恢復(fù)，恢復(fù)后的森林面積不能少于項(xiàng)目建設(shè)占用的面積，而且森林質(zhì)量也不能降低。

2 遼寧省森林占補(bǔ)平衡現(xiàn)狀

第一，占補(bǔ)平衡壓力大。隨著城市化進(jìn)程不斷加快，遼寧省的城鎮(zhèn)人口快速增加，建設(shè)用地的規(guī)模不斷擴(kuò)大。近年來(lái)，遼寧省在工業(yè)建設(shè)的基礎(chǔ)上，加大了對(duì)于沿海經(jīng)濟(jì)帶以及遼西北經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)力度，在一定程度上增加了用地規(guī)模，而新農(nóng)村建設(shè)也需要新增建設(shè)用地。在既要保護(hù)耕地又要保障建設(shè)用地供給的背景下，要實(shí)現(xiàn)森林面積占補(bǔ)平衡壓力很大。第二，技術(shù)推廣不足。在森林資源補(bǔ)平過(guò)程中，由于技術(shù)推廣不足，新造林分質(zhì)量不高，成活率及保存率低，降低了林地生產(chǎn)力，導(dǎo)致森林質(zhì)量不高。

3 遼寧省森林面積占補(bǔ)平衡的實(shí)現(xiàn)路徑

3.1 落實(shí)占補(bǔ)平衡各地方政府要重視森林占補(bǔ)平衡，認(rèn)真履行監(jiān)管職責(zé)。凡因合法建設(shè)需要征用林地的，項(xiàng)目建設(shè)單位除辦理正規(guī)的林地使用手續(xù)外，還要在本縣域內(nèi)選擇合適的造林地塊，補(bǔ)平因項(xiàng)目用地減少的森林資源。占用林地的審批部門(mén)要嚴(yán)格把關(guān)，確保每個(gè)流程合法，實(shí)現(xiàn)先補(bǔ)后占。對(duì)于已經(jīng)開(kāi)工的項(xiàng)目，要讓造林責(zé)任單位申報(bào)造林方案，上級(jí)林業(yè)部門(mén)要評(píng)估造林方案，監(jiān)督項(xiàng)目流程，確保造林項(xiàng)目科學(xué)有序開(kāi)展。對(duì)于一些特殊的項(xiàng)目，比如省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目或者國(guó)家級(jí)項(xiàng)目，占用林地面積較大的，可以實(shí)行邊補(bǔ)邊占。此外，也可以通過(guò)對(duì)低產(chǎn)低效林的改造來(lái)提高林地質(zhì)量，將改造的面積按照一定的比例折算成補(bǔ)充森林面積?？傊?，在實(shí)際工作中，要靈活運(yùn)用方法，通過(guò)多途徑落實(shí)森林面積占補(bǔ)平衡。

3.2 加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)林業(yè)部門(mén)要擔(dān)負(fù)起技術(shù)指導(dǎo)的責(zé)任，切實(shí)提高補(bǔ)充森林的質(zhì)量。技術(shù)指導(dǎo)除了確保前期造林流程符合造林技術(shù)規(guī)范外，還要加大對(duì)林木的后期管護(hù)力度。如果補(bǔ)充林地的土壤貧瘠，要先進(jìn)行土壤改良，提高土壤肥力。應(yīng)根據(jù)具體造林地的情況，采取合理的造林措施，加強(qiáng)苗木監(jiān)管，確保造林所用苗木為Ⅰ、Ⅱ級(jí)苗。應(yīng)遵循適地適樹(shù)原則，優(yōu)先采用抗性強(qiáng)的鄉(xiāng)土樹(shù)種，加強(qiáng)造林后幼樹(shù)的水肥、松土除草撫育以及病蟲(chóng)害防治工作。通過(guò)對(duì)幼樹(shù)的有效管護(hù)，提高造林的成活率及保存率，進(jìn)而逐步提高森林質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)森林面積增加、質(zhì)量提升[2]。

3.3 提高森林植被恢復(fù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)由于物價(jià)上漲，加上有的補(bǔ)充林地立地條件較差，前期的土壤改良以及后期的撫育管護(hù)成本不斷提高，而且項(xiàng)目建設(shè)占用了原來(lái)林分狀況好且經(jīng)濟(jì)以及生態(tài)效益好的林分，即使完成了森林面積補(bǔ)充，想要達(dá)到被占林地的質(zhì)量等級(jí)還需要很長(zhǎng)的時(shí)間，補(bǔ)充林地也需要較長(zhǎng)的周期才能發(fā)揮經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益。因此，要適當(dāng)提高森林植被恢復(fù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，緩解代為履行森林資源補(bǔ)充義務(wù)的林業(yè)部門(mén)的資金壓力。提高植被恢復(fù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)也在一定程度上限制了項(xiàng)目建設(shè)占用林地的行為[3]。

3.4 加強(qiáng)土地整理，結(jié)合林地質(zhì)量等級(jí)劃分，實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡省內(nèi)的各級(jí)政府要通過(guò)土地整理工作，整理區(qū)域內(nèi)的農(nóng)田、水利以及林地等，合理規(guī)劃土地，為林業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)用地提供保障，確保后續(xù)的補(bǔ)充森林地塊性質(zhì)產(chǎn)權(quán)清晰，無(wú)爭(zhēng)議。此外，將林地按照區(qū)域及營(yíng)林目標(biāo)劃分為不同的質(zhì)量等級(jí)，既可以實(shí)現(xiàn)科學(xué)保護(hù)林地的目標(biāo)，也能為森林面積的占補(bǔ)平衡提供依據(jù)。在森林資源補(bǔ)充的過(guò)程中，相關(guān)單位要將被占森林的區(qū)域特點(diǎn)、保護(hù)等級(jí)以及質(zhì)量等級(jí)充分考慮在內(nèi)，結(jié)合補(bǔ)充林地的條件，綜合考量地區(qū)發(fā)展對(duì)林業(yè)生態(tài)環(huán)境的要求，確保補(bǔ)充的森林質(zhì)量和數(shù)量都滿足社會(huì)發(fā)展要求，使補(bǔ)充林地能夠發(fā)揮生態(tài)價(jià)值，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

4 實(shí)現(xiàn)遼寧省森林面積占補(bǔ)平衡的保障措施

4.1 合理規(guī)劃補(bǔ)平地塊各級(jí)政府要根據(jù)區(qū)域內(nèi)土地整理及上年度的森林面積占補(bǔ)平衡開(kāi)展情況，結(jié)合遼寧省的定額目標(biāo)，協(xié)調(diào)好本區(qū)域內(nèi)交通以及水利等部門(mén)與林業(yè)間的用地情況，通過(guò)科學(xué)規(guī)劃，提供森林面積補(bǔ)平地塊。首先，落實(shí)退耕還林，補(bǔ)平森林資源。將區(qū)域內(nèi)的陡坡耕地以及沙化的土地等進(jìn)行整理，供項(xiàng)目建設(shè)占用林地單位優(yōu)先選擇，既可以補(bǔ)充森林面積，又可以改善脆弱的生態(tài)環(huán)境。其次，合理利用及整治宜林地，補(bǔ)平森林資源。政府回收的閑置土地中，原屬于林地性質(zhì)的，要優(yōu)先進(jìn)行造林。此外，對(duì)于廢棄的礦場(chǎng)、荒漠化土地要加強(qiáng)整治，按照宜林則林的原則用于造林，補(bǔ)平項(xiàng)目占用的森林資源。最后，利用重點(diǎn)林業(yè)工程補(bǔ)平森林資源。利用遼寧省規(guī)模造林綠化以及青山工程等重點(diǎn)林業(yè)生態(tài)建設(shè)工程，加大森林資源的培育及管護(hù)力度，把林地資源補(bǔ)充與省內(nèi)重點(diǎn)林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)有效結(jié)合起來(lái)，補(bǔ)充森林資源[4]。

4.2 加大處罰力度，建立誠(chéng)信檔案對(duì)于占用林地的單位，應(yīng)該履行森林補(bǔ)充義務(wù)而未履行的，或者是補(bǔ)充森林不合格的，要責(zé)令其進(jìn)行整改，并對(duì)相關(guān)單位或責(zé)任人進(jìn)行處罰，同時(shí)建立誠(chéng)信檔案來(lái)限制森林補(bǔ)充不合格單位審批。如果是代履行補(bǔ)充森林義務(wù)的林業(yè)部門(mén)補(bǔ)充的森林資源不合格，也要追究相關(guān)負(fù)責(zé)人責(zé)任，同時(shí)還要在全省范圍內(nèi)進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，限制該地區(qū)的后期林地占用行為。

4.3 規(guī)范補(bǔ)平森林面積的考核流程在對(duì)補(bǔ)平森林面積的考核中，占補(bǔ)平衡保證金、論證、造林方案以及具體的造林、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，都要嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理，確保森林質(zhì)量。對(duì)于實(shí)際造林過(guò)程中受客觀條件影響不能達(dá)到被占用林地等級(jí)的，要通過(guò)科學(xué)核算來(lái)補(bǔ)充森林面積，通過(guò)提高造林?jǐn)?shù)量來(lái)彌補(bǔ)質(zhì)量，確保不降低林地生產(chǎn)力。對(duì)于考核不達(dá)標(biāo)的，要責(zé)令其限期整改，到期整改仍不合格的，要追究相關(guān)單位及負(fù)責(zé)人責(zé)任[5]。

4.4 加大宣傳力度，提高公眾意識(shí)加強(qiáng)宣傳，提高公眾占用林地后實(shí)施占補(bǔ)平衡的意識(shí)。通過(guò)宣傳，讓公眾明白要占用林地就要做到有補(bǔ)有占，不補(bǔ)不占，不能通過(guò)損害林地資源來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)收益。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)于多占林地以及占優(yōu)補(bǔ)劣等非法現(xiàn)象的打擊力度，加強(qiáng)用地源頭控制。此外，除了必需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地外，要盡可能減少非基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及商業(yè)用地審批，減小森林占補(bǔ)平衡壓力。