廖霞林，周思娜

(中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(武漢) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢430070)

2019年新《土地管理法》將征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)變?yōu)榈胤綄?shí)踐多年的區(qū)片綜合地價(jià)法。當(dāng)前，自然資源部正統(tǒng)一部署并督促指導(dǎo)地方開(kāi)展征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算工作，建立全國(guó)區(qū)片綜合地價(jià)數(shù)據(jù)庫(kù)，規(guī)范征地行為，保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益。對(duì)比原來(lái)的產(chǎn)量總值法、年產(chǎn)值倍數(shù)法，實(shí)踐中一些地方的區(qū)片綜合地價(jià)法本質(zhì)上與兩者相同，都是以被征收土地的原用途來(lái)衡量土地價(jià)值以實(shí)現(xiàn)對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償，而對(duì)土地被征收后進(jìn)行其他用途的土地增值在補(bǔ)償中體現(xiàn)不足，無(wú)法反映土地的市場(chǎng)價(jià)值，征地補(bǔ)償數(shù)額偏低屢屢成為征地矛盾源頭。制定完善的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，給予被征地人公平的征地補(bǔ)償是解決征地矛盾的有效途徑。

1 征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題的緣起及演變

1.1 征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題的緣起

我國(guó)土地制度實(shí)行社會(huì)主義公有制，全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制并存。其中，農(nóng)村、城市郊區(qū)的土地、宅基地、自留山和自留地屬于農(nóng)民集體所有。征地是指國(guó)家出于公共利益的需要，依法對(duì)農(nóng)民集體土地強(qiáng)制征收并給予補(bǔ)償?shù)男姓袨?。伴隨著工業(yè)化和城市化的加快加深，集體征地日益增多，大量農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地。

征地涉及千家萬(wàn)戶農(nóng)民的根本利益，由此引發(fā)的糾紛在訴訟比例中居高不下。以浙江省為例，2016～2018年間浙江省中級(jí)、高級(jí)人民法院受理的行政案件，與農(nóng)村集體征地有關(guān)的逾半數(shù)之多[1]。隨著土地使用權(quán)的入市和房地產(chǎn)行業(yè)的繁榮，農(nóng)民對(duì)土地市場(chǎng)價(jià)值的認(rèn)識(shí)愈深，越希望在征地時(shí)尋求“等價(jià)交換”。時(shí)至今日，征地問(wèn)題引起的群體性訴訟依然頻繁。主要矛盾在于現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)脫離市場(chǎng)價(jià)值，農(nóng)民所得款項(xiàng)與心中期望相差甚遠(yuǎn)，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)改革勢(shì)在必行。

1.2 征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的歷史沿革

我國(guó)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)歷經(jīng)了由產(chǎn)量總值法至年產(chǎn)值倍數(shù)法，再至區(qū)片綜合地價(jià)法的發(fā)展過(guò)程。

1950年《城市郊區(qū)土地改革條例》創(chuàng)新了中國(guó)的征地補(bǔ)償制度。規(guī)定了國(guó)家征收農(nóng)民所有的土地時(shí)應(yīng)當(dāng)給付適當(dāng)補(bǔ)償，由土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)3部分構(gòu)成。1953年《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》出臺(tái)細(xì)則“一般標(biāo)準(zhǔn)是征收時(shí)的前3至前5年的產(chǎn)量總值”。1982年，受家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與改革開(kāi)放以來(lái)城市化的影響，《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》規(guī)定了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為年產(chǎn)值倍數(shù)法，為3～6倍。安置補(bǔ)助費(fèi)以此對(duì)照，每一人口為2～3倍年產(chǎn)值[2]。1986年《土地管理法》作為專門法的形式出現(xiàn)，繼受年產(chǎn)值倍數(shù)法的標(biāo)準(zhǔn)，一仍其舊。此后4次修改，提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的倍數(shù)，量變而無(wú)質(zhì)變。

2019年《土地管理法》再修，將征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)變更為區(qū)片綜合地價(jià)法，即根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，綜合考慮土地原用途、土地產(chǎn)值、土地資源條件、人均耕地?cái)?shù)量、人口、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等諸多因素劃分區(qū)片，統(tǒng)一計(jì)算地價(jià)。

區(qū)片綜合地價(jià)法雖首次出現(xiàn)在《土地管理法》中，卻并非全然嶄新的制度。實(shí)踐中早有探索，2002年浙江省政府的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)土地征用工作的通知》以區(qū)片綜合價(jià)格作為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。2005年國(guó)土資源部的《關(guān)于開(kāi)展制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)工作的通知》就已提出這一概念并實(shí)踐。

2 我國(guó)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及其存在的問(wèn)題

廣義的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)涵括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和社會(huì)保障費(fèi)4個(gè)方面，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)適用區(qū)片綜合地價(jià)法；地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和社會(huì)保障費(fèi)授權(quán)給省級(jí)地方政府自行制定地方標(biāo)準(zhǔn)。狹義的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅指核心的土地補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，系直接對(duì)土地本身的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。本文以狹義的征地標(biāo)準(zhǔn)為討論對(duì)象，現(xiàn)行的區(qū)片綜合地價(jià)法在實(shí)踐中存在以下問(wèn)題。

2.1 公平補(bǔ)償原則含義不明

新《土地管理法》確定征地補(bǔ)償原則為“公平補(bǔ)償”?！罢魇胀恋貞?yīng)當(dāng)給予公平、合理的補(bǔ)償”這并不新見(jiàn)。早在《城市郊區(qū)土地改革條例》(1950)就規(guī)定了對(duì)被征收土地上的生產(chǎn)損失給予公平、合理補(bǔ)償，彼時(shí)還只是對(duì)其附著物等生產(chǎn)損失要求公平補(bǔ)償，并未成為總則性的補(bǔ)償原則。現(xiàn)今，公平補(bǔ)償正式成為征地補(bǔ)償?shù)闹笇?dǎo)原則。

“公平補(bǔ)償”有“完全補(bǔ)償”和“適當(dāng)補(bǔ)償”2類理解。前者認(rèn)為公平補(bǔ)償是對(duì)損失不差一厘的全部補(bǔ)償，后者則主張公平補(bǔ)償是對(duì)損失的適當(dāng)部分的補(bǔ)償。兩者迥然不同，因具體標(biāo)準(zhǔn)不同而計(jì)算不同，直接體現(xiàn)在最終補(bǔ)償?shù)臄?shù)目也不同。

新《土地管理法》對(duì)公平補(bǔ)償卻未有進(jìn)一步的明確的定性、說(shuō)明或是解釋。補(bǔ)償原則直接指導(dǎo)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)補(bǔ)償原則理解的不同自然而然會(huì)傳導(dǎo)到對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的適用上。對(duì)比一些采用公平補(bǔ)償原則的國(guó)家，對(duì)公平補(bǔ)償或多或少有其他法條規(guī)定相印證。而我國(guó)立法對(duì)此尚未具體化。因此，我國(guó)《土地管理法》所確立的公平補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵需要進(jìn)一步明確。

2.2 補(bǔ)償時(shí)土地增值收益缺位

政府征收集體土地后，作為國(guó)有建設(shè)用地出讓給用地單位時(shí)，出讓金與征地補(bǔ)償費(fèi)形成了一個(gè)較大的級(jí)差地租。這部分即是被征用土地在轉(zhuǎn)變土地用途后帶來(lái)的土地增值收益，對(duì)于這部分土地增值收益的分配，有2類補(bǔ)償路徑：一類是只針對(duì)現(xiàn)有土地價(jià)值的補(bǔ)償，一類是包括對(duì)增值收益的補(bǔ)償。前者俗稱“漲價(jià)歸公”，主張土地增值收益的產(chǎn)生歸因于國(guó)家對(duì)土地的管制，因而漲價(jià)歸公[3]。但對(duì)后者“漲價(jià)歸私”亦不乏認(rèn)可之聲，還有學(xué)者主張“公私兼?zhèn)洹钡恼壑兄?，“兼顧資本、土地所有權(quán)的實(shí)際效用”[4]。

如果被征地農(nóng)民繼續(xù)享有土地，土地的增值收益自然歸被征地農(nóng)民所有。征地行為發(fā)生后，國(guó)家已然取代農(nóng)村集體獲得所有權(quán)，則享有相應(yīng)的增值收益?，F(xiàn)實(shí)困難在于，征地行為系國(guó)家強(qiáng)制將土地征為國(guó)有的行為，被征地人對(duì)土地的出讓是非自愿的，但不同于尋常當(dāng)事人雙方合意并自愿承擔(dān)商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的交易行為，因此，要求國(guó)家對(duì)土地增值收益給予補(bǔ)償也是必然的。當(dāng)前我國(guó)的征地補(bǔ)償制度在這部分增值收益的分配上，沒(méi)有考慮到原所有權(quán)人即被征地農(nóng)民的權(quán)益，而是由政府或用地單位享有增值收益?，F(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在被征地農(nóng)民應(yīng)得增值收益部分呈現(xiàn)了“缺位”的狀態(tài)。

2.3 土地的市場(chǎng)價(jià)值體現(xiàn)不充分

現(xiàn)行的區(qū)片綜合地價(jià)法綜合自然地理因素和人文經(jīng)濟(jì)因素劃分區(qū)域，分別確定區(qū)片內(nèi)基準(zhǔn)地價(jià)。具體計(jì)算上，自然資源部指出“采用農(nóng)用地產(chǎn)值修正法、征地案例比較法等方法綜合測(cè)算區(qū)片綜合地價(jià)”[5]。農(nóng)用地產(chǎn)值修正法一仍其舊，以農(nóng)用地產(chǎn)值為基礎(chǔ)，輔以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平加以修正。將未來(lái)農(nóng)用地預(yù)期產(chǎn)值還原到當(dāng)期，再綜合當(dāng)?shù)赝恋毓┣箨P(guān)系、土地區(qū)位等因素調(diào)節(jié)系數(shù)修正。征地案例比較法則是參照相似征地情況，盡可能保證類似土地得到類似補(bǔ)償價(jià)。本質(zhì)上該標(biāo)準(zhǔn)仍未脫離以土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)出能力為評(píng)估指標(biāo)，仍是以土地產(chǎn)值為核心的政府指導(dǎo)價(jià)，不能充分體現(xiàn)土地的市場(chǎng)價(jià)值，未脫離舊標(biāo)準(zhǔn)本質(zhì)。將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與土地產(chǎn)出能力密切關(guān)聯(lián)意味著土地的市場(chǎng)價(jià)值僅代表該土地用作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)的價(jià)值，而不能體現(xiàn)該土地開(kāi)發(fā)其他用途的價(jià)值。因此，僅僅考慮土地作為農(nóng)用地價(jià)值不妥當(dāng)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的考量應(yīng)包含土地開(kāi)發(fā)的市場(chǎng)價(jià)值方顯周全。從2005年國(guó)土資源部提出區(qū)片綜合定價(jià)法適用至今，據(jù)實(shí)證研究，其在具體測(cè)算上，仍以土地年產(chǎn)值為重要指標(biāo)，最終結(jié)果與年產(chǎn)值倍數(shù)法計(jì)算出的結(jié)果沒(méi)有太大出入[6]。

3 對(duì)國(guó)外征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的考察

3.1 法國(guó)：經(jīng)濟(jì)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)

大陸法系中，法國(guó)最早確立了公用征收及其補(bǔ)償原則。1789年確立公用征收的補(bǔ)償原則為：公平、事先補(bǔ)償(juste et préalable indemnité)?！睹穹ǖ洹返?45條沿用此規(guī)定“任何人不得被強(qiáng)制出讓其所有權(quán)；但因公用且受公平和事前地補(bǔ)償時(shí)，不受限制”。征地即在公用征收之列，適用一般規(guī)定。

在制度設(shè)計(jì)中，《公用征收法典》對(duì)公用征收規(guī)定因公用征收所致?lián)p害的補(bǔ)償范圍包括因征地行為導(dǎo)致的“直接的、物質(zhì)的和確定的(direct, matériel et certain)損害”[7]。直接的損害要求損害與行為具有直接因果關(guān)系。物質(zhì)的損害代表從客觀物質(zhì)上確立的補(bǔ)償數(shù)額。確定的損害是指明確可知的損害，包括現(xiàn)在可知的損失和確定將會(huì)造成的損失。法國(guó)的征地補(bǔ)償針對(duì)可供確定的全部經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行補(bǔ)償。

在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，法國(guó)采用經(jīng)濟(jì)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，被征地人可申請(qǐng)獲得2種補(bǔ)償：其一是主要補(bǔ)償金(l’indemnité principale)，依據(jù)被征用土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值所確定的補(bǔ)償數(shù)額，主要以被征收財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值作為依據(jù)；其二是附帶補(bǔ)償金(accessoire)，在主要補(bǔ)償金無(wú)法補(bǔ)償被征用人的全部損失時(shí)給予補(bǔ)償，起補(bǔ)充作用，確保完全補(bǔ)償損失。此外，還有次要補(bǔ)償金，如安置補(bǔ)償，按照征收補(bǔ)償金的比例來(lái)確定[8]，計(jì)算上根據(jù)稅務(wù)申報(bào)或近期發(fā)生的變化結(jié)果做出評(píng)估[9]。在確定財(cái)產(chǎn)價(jià)值時(shí)，使用被征地人和政府專員提供的比較條款(termes de comparaisons)進(jìn)行參考，通過(guò)被征收財(cái)產(chǎn)附近的不動(dòng)產(chǎn)的銷售價(jià)格來(lái)比較確定。因此，法國(guó)確定土地價(jià)值時(shí)，以市場(chǎng)方法考量土地開(kāi)發(fā)價(jià)值，可見(jiàn)在法國(guó)的征地補(bǔ)償中，公平補(bǔ)償是一種“完全補(bǔ)償”。

3.2 德國(guó)：市場(chǎng)交易價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)

在德國(guó)，征收補(bǔ)償歷經(jīng)了“完全補(bǔ)償”到“適當(dāng)補(bǔ)償”再到如今“公平補(bǔ)償”原則的變遷。19世紀(jì)德意志各聯(lián)邦國(guó)陸續(xù)確立“完全補(bǔ)償”原則。1919年受一戰(zhàn)戰(zhàn)敗及執(zhí)政黨理念影響，《魏瑪憲法》確立了“適當(dāng)補(bǔ)償”原則，規(guī)定“除聯(lián)邦法律有特別規(guī)定外，公用征收應(yīng)當(dāng)予以適當(dāng)補(bǔ)償”[10]。

現(xiàn)今《德國(guó)基本法》第14條規(guī)定“征收補(bǔ)償?shù)拇_定，應(yīng)當(dāng)以公共利益與當(dāng)事人利益進(jìn)行公平衡量”，以此確定公平補(bǔ)償原則。聯(lián)邦法院認(rèn)為“公平補(bǔ)償可低于交易價(jià)格僅能在例外情形下(立法機(jī)關(guān)有特別立法)才能承認(rèn)，若立法機(jī)關(guān)已經(jīng)依據(jù)交易價(jià)格規(guī)定補(bǔ)償基準(zhǔn)的，法院不能違反該規(guī)定，必須以交易價(jià)格為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”[11]。聯(lián)邦最高法院在判決中寫道“征收補(bǔ)償?shù)墓δ苁且驗(yàn)閷?duì)被征收人施加特殊負(fù)擔(dān)(Sonderopfer)及附隨損失加以補(bǔ)償……意味著被征收人能獲得同種類或是同等價(jià)值的客體……征收補(bǔ)償旨在使被征收人獲得所遭受損失的同等替代”[12]。這意味著德國(guó)的“公平補(bǔ)償”實(shí)質(zhì)是“完全補(bǔ)償”，原則上應(yīng)給予被征地人等同于市場(chǎng)價(jià)的完全補(bǔ)償，征收補(bǔ)償結(jié)果須為同等，僅僅在特別立法時(shí)才允許低于完全補(bǔ)償?shù)倪m當(dāng)補(bǔ)償。

德國(guó)具體規(guī)定征地補(bǔ)償由實(shí)體損失補(bǔ)償、其他財(cái)產(chǎn)損失補(bǔ)償與負(fù)擔(dān)損失補(bǔ)償構(gòu)成[13]。實(shí)體損失是指被征收土地代表的直接價(jià)值。其他財(cái)產(chǎn)損失是指實(shí)體損失以外的被征收土地及其地上附屬物的法律權(quán)利、事實(shí)情況等代表的價(jià)值。負(fù)擔(dān)損失主要是針對(duì)被征收土地上的建筑物的租賃關(guān)系而規(guī)定。

對(duì)于征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，《聯(lián)邦建設(shè)法》第95條規(guī)定征地補(bǔ)償費(fèi)用“依據(jù)被征收土地的市場(chǎng)交易價(jià)格計(jì)算確定。”所謂交易價(jià)格是指在一般交易上依據(jù)市場(chǎng)條件、事實(shí)特征、其他特性等標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估確定，不考慮特殊情況的價(jià)格，由此可見(jiàn)，德國(guó)的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為市場(chǎng)交易價(jià)格。

3.3 美國(guó)：市場(chǎng)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)

美國(guó)《憲法》第五修正案中提出“公平補(bǔ)償”(just compensation)，限制政府的征地權(quán)，要求征收私有財(cái)產(chǎn)須給予公平補(bǔ)償才有正當(dāng)性。

根據(jù)美國(guó)財(cái)產(chǎn)法的規(guī)定，對(duì)公平原則的適用主要遵循2個(gè)方法：最高最優(yōu)用途和公平市場(chǎng)價(jià)值。聯(lián)邦最高法院解釋前者為在合理的將來(lái)財(cái)產(chǎn)能夠適用的產(chǎn)生最高收益的最優(yōu)用途，其強(qiáng)調(diào)被征收財(cái)產(chǎn)的價(jià)值最大化、資源最優(yōu)化，以未來(lái)最優(yōu)用途所能獲取的最高收益作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。不但考慮被征收財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)時(shí)價(jià)值，更考慮未來(lái)可預(yù)期的升值。后者為被征用財(cái)產(chǎn)的公平市場(chǎng)價(jià)格，包括現(xiàn)有價(jià)值和未來(lái)盈利價(jià)值。對(duì)于土地，公平市場(chǎng)價(jià)格通常是參照同類私有土地近期自由買賣的價(jià)格而確定，依據(jù)征收時(shí)土地的市場(chǎng)價(jià)格確定征地補(bǔ)償數(shù)額。既考慮土地的現(xiàn)存價(jià)值，也結(jié)合未來(lái)考慮土地開(kāi)發(fā)價(jià)值[14]。

同時(shí)，美國(guó)建立市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估機(jī)制來(lái)規(guī)范土地市場(chǎng)價(jià)值的評(píng)定，程序上首先是政府發(fā)布公告，廣而告知利益各方征地的相關(guān)事宜；其次，利益各方可以請(qǐng)求對(duì)被征地的合法性與補(bǔ)償性進(jìn)行聽(tīng)證；再次，通過(guò)雙方協(xié)商達(dá)成一致價(jià)款，無(wú)法達(dá)成則進(jìn)入司法程序由法院裁決最終價(jià)款。

在補(bǔ)償范圍上，包括土地所有權(quán)的損失、除所有權(quán)外其他權(quán)利的損失、地上附著物的損失、遷移補(bǔ)償和失業(yè)補(bǔ)償?shù)萚15]。還通過(guò)安置補(bǔ)助費(fèi)對(duì)間接損失進(jìn)行補(bǔ)償，如1970年《統(tǒng)一安置補(bǔ)助與不動(dòng)產(chǎn)征收政策法》中規(guī)定：因征收造成他人重新安置的，應(yīng)賠償其合理的實(shí)際搬遷費(fèi)用。可見(jiàn)，美國(guó)的公平補(bǔ)償實(shí)際也是一種“完全補(bǔ)償”。

4 國(guó)外征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)我國(guó)的啟示

要優(yōu)化征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，需先厘清補(bǔ)償原則，在其指導(dǎo)下明確各方的利益分配，進(jìn)而提出相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

4.1 厘清補(bǔ)償原則：公平補(bǔ)償應(yīng)為完全補(bǔ)償

公共利益的需要使得征地具備一定的正當(dāng)性，憲法的直接授權(quán)也賦予合憲性。但征地實(shí)質(zhì)是國(guó)家對(duì)個(gè)體的“合法性侵害”，有侵害就有救濟(jì)，只有充分的救濟(jì)才能使得征地具備完全的正當(dāng)性。僅有公共利益需要，卻沒(méi)有充足的補(bǔ)償填補(bǔ)征地?fù)p失，征地的正當(dāng)性便仍具瑕疵。因此，若要征地補(bǔ)償須損益對(duì)等，就要給予完全的征地補(bǔ)償。

行政補(bǔ)償領(lǐng)域興起的公共負(fù)擔(dān)平等說(shuō)認(rèn)為，部分社會(huì)成員因公共利益而承擔(dān)超過(guò)限度的損失，應(yīng)由國(guó)家給予補(bǔ)償，使該損失通過(guò)稅收由全體社會(huì)成員平等分擔(dān)。從社會(huì)本位觀來(lái)理解征地補(bǔ)償，一般的社會(huì)成員只應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一般的社會(huì)義務(wù)(通常指納稅)，個(gè)體由于公共利益優(yōu)先而讓渡土地所有權(quán)，承擔(dān)了特別義務(wù)，那么其所獲特別權(quán)利(受償權(quán))與該義務(wù)必須能抵消。以此為論，征地適用完全補(bǔ)償具有合理性。

根據(jù)特別犧牲理論，對(duì)特定個(gè)體施加公共義務(wù)構(gòu)成特別犧牲，應(yīng)當(dāng)對(duì)該個(gè)體補(bǔ)償以達(dá)到“近似未犧牲”的效果，從而避免特定個(gè)體與他人相比額外承擔(dān)了義務(wù)[14]。上文提到的法國(guó)、德國(guó)和美國(guó)等對(duì)完全補(bǔ)償?shù)倪m用也已歷經(jīng)數(shù)十甚至上百年的實(shí)踐考驗(yàn)，其立法經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

4.2 分配土地增值收益：公私兼?zhèn)?/h3>

征地后，被征收土地用途從農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，同時(shí)產(chǎn)生土地增值收益。在征地行為發(fā)生后，被征地作為國(guó)有建設(shè)土地出讓給用地單位，政府所獲取的出讓金往往與給付給被征地農(nóng)民的補(bǔ)償金有較大的級(jí)差地租。

馬克思古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中將級(jí)差地租的成因分為3種：(1)不同土地的肥沃程度；(2)不同土地的交通條件；(3)同一土地增加投資的多寡。前兩項(xiàng)為級(jí)差地租Ⅰ；第三項(xiàng)為級(jí)差地租Ⅱ[16]。土地的物質(zhì)收益以及土地所有權(quán)人簽訂買賣合同時(shí)的土地資本收益屬于級(jí)差地租Ⅰ，歸屬于土地所有權(quán)人。在用地人改造土地并創(chuàng)造收益時(shí)，這部分收益屬于級(jí)差地租Ⅱ，歸于用地人[17]。

而被征收土地增值主要為3個(gè)部分：一是農(nóng)地轉(zhuǎn)用形成的增值，即由農(nóng)用地的產(chǎn)出價(jià)值轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地所創(chuàng)造價(jià)值的差額。這部分增值收益基于土地自身屬性，即土地的開(kāi)發(fā)價(jià)值，屬于級(jí)差地租Ⅰ，應(yīng)由原土地所有權(quán)人獲得。二是環(huán)境改變的增值，即征收后周邊環(huán)境的變化所產(chǎn)生的增值。三是政府投資增值，即政府投資對(duì)土地及基建予以改善所形成的增值[18]。后2種增值得益于政府的直接投資改建，或是征收行為后帶來(lái)的環(huán)境變化，屬于級(jí)差地租Ⅱ，應(yīng)由政府獲得。

在征地過(guò)程中，被征地的增值收益不容忽視，應(yīng)當(dāng)在征地補(bǔ)償中預(yù)補(bǔ)償部分增值收益。對(duì)漲價(jià)歸公或歸私的觀點(diǎn)爭(zhēng)鳴，采公私兼?zhèn)洌瑢?duì)土地原所有人即農(nóng)民集體應(yīng)得的增值收益，在征地補(bǔ)償時(shí)一次性預(yù)補(bǔ)償。對(duì)于一定時(shí)期內(nèi)，可預(yù)見(jiàn)的土地增值收益，政府應(yīng)當(dāng)負(fù)有預(yù)先補(bǔ)償義務(wù)。農(nóng)民集體應(yīng)當(dāng)享有部分土地增值收益的受償權(quán)。

4.3 優(yōu)化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：相對(duì)市場(chǎng)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)

國(guó)外多以市場(chǎng)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量被征地的價(jià)值，以一般的市場(chǎng)交易價(jià)格估算實(shí)際的補(bǔ)償數(shù)額，我國(guó)在城市房地產(chǎn)征收中亦通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格定補(bǔ)償價(jià)格。然而我國(guó)實(shí)行的是土地公有制，缺乏土地所有權(quán)的交易市場(chǎng)，因而缺乏相應(yīng)市場(chǎng)價(jià)格?，F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)脫離市場(chǎng)價(jià)值，在數(shù)年實(shí)踐中表現(xiàn)不佳，無(wú)法平緩征地矛盾。

有鑒于此，我國(guó)雖不具備土地所有權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格的環(huán)境，缺乏“絕對(duì)市場(chǎng)價(jià)格”，但可采用“相對(duì)市場(chǎng)價(jià)格”作為征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，即征地補(bǔ)償=土地所有權(quán)補(bǔ)償費(fèi)用(包含增值收益預(yù)補(bǔ)償費(fèi)用)+地上附著物補(bǔ)償費(fèi)用+安置補(bǔ)助費(fèi)用+社會(huì)保障費(fèi)用。其中土地所有權(quán)費(fèi)用定為數(shù)倍土地使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)價(jià)格。參酌近似區(qū)位的土地的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格，一定倍數(shù)由專門機(jī)構(gòu)估定。以使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格為核心計(jì)算土地自身的補(bǔ)償費(fèi)即土地所有權(quán)的價(jià)值，而不是以土地產(chǎn)出能力為核心計(jì)算，其實(shí)質(zhì)是奉行市場(chǎng)配置資源的理念，由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)價(jià)取代政府指導(dǎo)價(jià)，保障被征收土地的價(jià)值計(jì)算符合其市場(chǎng)價(jià)值，使被征地者的損失得到切實(shí)對(duì)等的彌補(bǔ)。

4.3.1 補(bǔ)償要體現(xiàn)土地自身增值收益 土地增值收益包含土地自身增值和政府投資升值2個(gè)部分。前者歸被征地原所有權(quán)人即農(nóng)民集體享有，后者由土地現(xiàn)所有權(quán)人即政府或用地單位享有。政府應(yīng)得的級(jí)差地租部分系政府投資帶來(lái)的土地增值，這部分在征地后自然由所有權(quán)人政府或用地單位占有。而在征地時(shí)的補(bǔ)償額計(jì)算中，相對(duì)市場(chǎng)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)包含了土地自身增值收益的計(jì)算。土地交由市場(chǎng)進(jìn)行資源配置，市場(chǎng)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)資源的優(yōu)化配置，市場(chǎng)價(jià)格是對(duì)標(biāo)的物各類開(kāi)發(fā)利用下潛在價(jià)值的貨幣表現(xiàn)，被征地的相對(duì)市場(chǎng)價(jià)格展現(xiàn)了該被征地用于各類開(kāi)發(fā)時(shí)的潛在價(jià)值。由于市場(chǎng)的自發(fā)性與逐利性，其價(jià)格自然而然地表現(xiàn)出土地的潛在價(jià)值，即開(kāi)發(fā)后帶來(lái)的土地自身的增值收益。

可借鑒美國(guó)的最高最優(yōu)用途法，以被征地開(kāi)展最優(yōu)用途時(shí)的最高市場(chǎng)價(jià)格來(lái)評(píng)定被征收時(shí)土地的真實(shí)價(jià)值，從而使被征地人獲取源于土地自身屬性的土地增值收益。詳言之，在通過(guò)相對(duì)市場(chǎng)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算征地應(yīng)償額時(shí)，考慮被征地最高最優(yōu)用途的相對(duì)市場(chǎng)價(jià)格，以此確保無(wú)論土地將來(lái)作何種用途，被征地者在征收時(shí)都預(yù)先獲得基于土地本身的最高的增值收益。

4.3.2 土地市場(chǎng)價(jià)值可參考土地使用權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格 我國(guó)不存在土地所有權(quán)交易的市場(chǎng)土壤，但體現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)值并非只能機(jī)械地以土地所有權(quán)市場(chǎng)價(jià)格表現(xiàn)。與所有權(quán)不同，我國(guó)土地使用權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)允許入市。1988年憲法修正案確立國(guó)有土地有償轉(zhuǎn)讓制度，國(guó)有土地入市；2020年農(nóng)村集體土地可依法入市。農(nóng)村集體土地的使用權(quán)價(jià)值已通過(guò)市場(chǎng)交易價(jià)格體現(xiàn)。集體土地入市必須是被確定為經(jīng)營(yíng)性用途的土地，其使用權(quán)價(jià)格亦能體現(xiàn)土地開(kāi)發(fā)的市場(chǎng)價(jià)值。此外，民法典創(chuàng)設(shè)新型用益物權(quán)——土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以將其中的經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)給第三人經(jīng)營(yíng)使用，收取地租或是入股分紅。我國(guó)已具備相應(yīng)的土地使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)環(huán)境。

因此，雖然我國(guó)缺乏土地所有權(quán)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及其費(fèi)用不能體現(xiàn)為完全的市場(chǎng)價(jià)格，但可以參酌土地使用權(quán)的價(jià)格方式來(lái)體現(xiàn)出相對(duì)的市場(chǎng)價(jià)格。選定對(duì)象可采用“類比市價(jià)法”，類比自然地理、人文地理等因素相近的土地使用權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格來(lái)評(píng)定被征地的所有權(quán)價(jià)值，從而體現(xiàn)土地所有權(quán)的相對(duì)市場(chǎng)價(jià)格，并以其作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

4.3.3 引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu) 我國(guó)的被征地一方是農(nóng)民，經(jīng)濟(jì)能力與資產(chǎn)水平有限，難以聘請(qǐng)專業(yè)的資產(chǎn)評(píng)估師。受限于受教育水平和專業(yè)技能，農(nóng)民也難以對(duì)最終評(píng)估結(jié)果提出言之有理的異議，對(duì)比政府無(wú)疑仍處于弱勢(shì)地位，不利于權(quán)益的充分保障。另一方面，長(zhǎng)久以來(lái)政府既有強(qiáng)制征地權(quán)，又被賦予最終補(bǔ)償額的計(jì)算權(quán)利，難免有權(quán)力尋租的風(fēng)險(xiǎn)。建議由政府委托獨(dú)立的第三方資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，被征地農(nóng)民不必承擔(dān)額外的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，政府也可以避免因可能的權(quán)力尋租帶來(lái)的腐敗。獨(dú)立的第三方依據(jù)相對(duì)市場(chǎng)價(jià)格法，對(duì)被征土地的所有權(quán)作出評(píng)估，并由政府牽頭召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，被征地人、用地單位、地方政府等利益各方集體參與，各方協(xié)商以達(dá)合意，達(dá)成征地協(xié)議，若不能達(dá)成合意則進(jìn)入司法程序，由法院最終裁決。