周婉婷

(上海工程技術大學，上海 201620)

從現(xiàn)代性的語境中對貧困進行探討，貧困的本質是一種社會性的存在，是人與人關系的表達。精準扶貧是一個涉及經濟、社會和文化等方方面面的綜合開發(fā)過程，從社會組織與政府合作的角度來講，要把接受政府資助、承接政府轉移職能和購買服務、參與政策制定以及與政府采取一致行動有效結合起來[1]。從扶貧的終點來看，扶貧工作要落實在農村，通過提升本地人的知識和能力，建立完整的信息傳輸平臺，改變本地經濟新結構，形成經濟新秩序，推動城鄉(xiāng)經濟二元化變革。社會組織與政府的合作績效包括雙方合作的行為表現(xiàn)與行為結果2個方面。在社會組織與政府的合作過程中，雙方都需要去付出一定的合作成本，如信息共享、資源交換等，最終比較投入的成本與合作的結果，也就是合作績效。從社會組織與政府的合作結果來看，合作績效是雙方各自任務的實現(xiàn)程度與同任務的實現(xiàn)程度的差異。從博弈論的角度來看，組織之間的合作意味著個體理性和集體理性的統(tǒng)一。從個體理性來看，社會組織選擇與政府合作其原因在于可以提高組織績效，反之相同。只有當合作雙方都認為合作能夠提高自身績效，合作行為才會發(fā)生。從集體理性來看，社會組織與政府的合作意味著能更有效地達到精準扶貧的目標，只有當合作治理的績效大于獨自治理的績效時，雙方的合作才是有意義的。

1 社會組織參與精準扶貧的內在邏輯

從歷史和現(xiàn)實維度，梳理社會組織參與農村精準扶貧的演進歷程和政策變遷，借鑒多重制度邏輯理論，在全面建成小康社會和打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的目標要求下，剖析社會組織參與農村精準扶貧的內在邏輯，主要包括政治的邏輯、行政的邏輯和民眾的邏輯。多重邏輯的整合共同推動了社會組織參與農村精準扶貧的政策實踐。政治的邏輯主要是從國家的法律和政策來闡述，行政的邏輯則是指人民代表大會和國務院等頒發(fā)的關于如何具體執(zhí)行國家政策的通知和指導意見，民眾的邏輯則是從扶貧的主體結構、參與模式、實現(xiàn)路徑等方面，綜合各方學者的成果來敘述。

1.1 政治的邏輯

中國從1990年代后期才開始關于社會慈善組織的研究，這些研究主要聚焦在經驗對策方面，沒有針對中國的特殊國情形成較為成熟的理論。中國現(xiàn)在處于一個強國家，弱社會的現(xiàn)實特征中，民間社會力量還很薄弱，還存在可以深入研究的問題。2012年11月，黨的十八大以來脫貧攻堅在國家戰(zhàn)略層面的地位凸顯，扶貧工作成為全面建成小康社會的關鍵步驟。2013年11月，習近平總書記做出“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指示，標志著我國扶貧工作進入了精準扶貧階段。社會組織在經過長時間的經驗積累，開展了多項扶貧工作，逐漸成為了政府扶貧工作的補充力量。2016年9月，《中華人民共和國慈善法》的正式實施為慈善組織參與扶貧工作提供了明確的法律依據(jù)。貧困發(fā)生率從10.2%下降到4%以下，精準扶貧政策以每年減少1300萬貧困人口以上的成就，標志著中國的扶貧工作進入最后攻堅拔寨的新時代。2017年10月，黨的十九大報告提出“要動員全黨全國全社會力量，堅持精準扶貧、精準脫貧”，確保到2020年我國現(xiàn)行標準下農村貧困人口實現(xiàn)脫貧。當前，脫貧攻堅進入攻克困中之困、難中之難、堅中之堅的關鍵時期，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，是化解新時代我國社會主要矛盾、解決發(fā)展不平衡不充分問題的重點工程，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的底線要求，是新時代中國特色社會主義建設的必然要求。如期高質量打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的任務是艱巨而繁重的，需要有新思想、新舉措。通過梳理近10a我國的關于社會組織參與農村精準扶貧的政策方針，可以看出中國的貧困問題正在逐漸發(fā)生變化，扶貧工作已經進入到精準脫貧的階段，實現(xiàn)全部脫貧的目標指日可待。

1.2 行政的邏輯

2016年3月，全國人民代表大會發(fā)布了《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，進一步指出要健全東西扶貧協(xié)作和黨政機關、部隊、人民團體、國有企業(yè)定點扶貧機制，鼓勵社會組織參與扶貧項目開發(fā)，實現(xiàn)社會資源和精準扶貧有效對接。2018年12月，國務院辦公廳印發(fā)了《國務院辦公廳關于深入開展消費扶貧助力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的指導意見》(國辦發(fā)〔2018〕129號)，圍繞促進貧困人口穩(wěn)定脫貧和貧困地區(qū)長遠發(fā)展，堅持政府引導、社會參與、市場運作、創(chuàng)新機制，著力激發(fā)全社會參與扶貧的積極性。2019年5月，國務院扶貧辦、民政部印發(fā)了《國務院扶貧辦綜合司、民政部辦公廳關于規(guī)范社會組織參與脫貧攻堅工作的通知》(國開辦司發(fā)〔2019〕6號)，再次強調了脫貧攻堅是社會組織的重要責任。在此背景下，梳理社會組織參與農村精準扶貧的實踐歷程，對于構建政府、市場和社會多元合作扶貧模式，創(chuàng)新我國精準扶貧治理模式，具有重要的理論與現(xiàn)實意義。

1.3 民眾的邏輯

為了更好地刻畫我國精準扶貧的發(fā)展，在理論上厘清多元主體協(xié)同治理的內在機理和實現(xiàn)邏輯，本文以社會組織為視角，揭示精準扶貧的演變歷程，剖析協(xié)同治理如何與精準化耦合，實現(xiàn)以人為本的個性化治理。從精準扶貧的主體結構上來看，只有社會力量的參與才能最大限度地體現(xiàn)精準扶貧的意義。貧困人口的實際需求是有差異的，只有引入社會組織參與農村扶貧，才能滿足貧困農民需求的多樣性與時序性[2]。充分調動社會各方的力量，喚起群眾的主體意識，讓村民作為鄉(xiāng)村振興的主體，全心全意地建設村莊、發(fā)展村莊，進而增強村莊凝聚力，激活鄉(xiāng)村內生動力[3]。社會組織作為一支專業(yè)的力量已經成為世界上諸多國家政府反貧困的有力幫手，推進社會工作介入精準扶貧有助于推動整個社會的長遠健康發(fā)展。從精準扶貧的參與模式來看，多元主體協(xié)同治理是精準扶貧的必然趨勢。以政府為單一主體的扶貧模式已不適于當前形勢，構建政府與慈善組織的合作型扶貧模式，是創(chuàng)新社會扶貧的趨勢[4]。社會組織等多元主體應積極參與扶貧，既是抵消經濟減貧效應下降采取的必要應對措施，也是未來我國農村扶貧的主要方式[5]。從精準扶貧的實現(xiàn)路徑來看，只有社會組織的參與才能彌補政府失靈和市場失靈。政府主要是在統(tǒng)籌全局的基礎上解決普遍性的問題，通過自上而下的方式進行扶貧，社會組織則是通過自下而上的方式來解決扶貧問題[6]。在國家與社會之間、社會組織之間、社會組織與公眾之間建立一種廣泛的合作關系，構建健康、開放的社會組織生態(tài)系統(tǒng)[7]。社會組織往往更重視經濟發(fā)展的不平衡，可以引導資源流向貧困地區(qū)，滿足貧困群體的多元需求[8]。通過梳理近5a我國民眾關于多元主體參與農村精準扶貧的內在邏輯，從法律、經濟、制度等各方面論證了貧困人口的多元需求主要社會組織的參與，在未來合作型扶貧模式已經是必然趨勢。可以看出，已有的研究對精準扶貧的主體結構、參與模式和實現(xiàn)路徑等問題進行了深入的探討，也有研究開始關注社會組織對于精準扶貧的影響，認識到精準扶貧治理過程中人民帶來的治理手段創(chuàng)新，但是多元主體參與與精準化之間的邏輯關系以及實現(xiàn)的過程需要進一步探索。

2 社會組織在精準扶貧中的角色定位

社會組織的參與能夠為社會力量介入提供制度化、規(guī)范化的行動機制，科學彌補政府和市場在扶貧減貧中的“雙重”失靈，發(fā)揮靶向服務、溝通訴求、塑信念等獨特的功能[9]。社會組織作為一股日益強大的社會力量，近年來在精準扶貧方面引起了廣泛關注，通過其在精準扶貧中的合理定位，以第三方角色通過與政府的合作，加快推動扶貧問題的解決。社會組織通過在精準扶貧中參與的程度不同可以分為監(jiān)督者、組織者、提供者與合作者4種角色。

2.1 監(jiān)督者

社會組織作為監(jiān)督者的角色參與農村精準扶貧可以保證精準扶貧的公正透明。單一的政府監(jiān)督模式往往不夠，政府應通過制度設計讓社會參與進來，共同監(jiān)督精準扶貧中各個參與主體的實際行為，構建科學合理的扶貧監(jiān)督體制。精準扶貧需要一個強有力的監(jiān)督者，社會組織由于其自身的特殊屬性成為了最好的選擇。社會組織作為基層民眾的代表，其行為不會受到既得利益者的限制，能夠廣泛吸納民眾的利益訴求，說明問題的真實情況，為公眾參與國家事務搭建穩(wěn)固的平臺，形成社會對政府行為的外部制約和監(jiān)督，可以有效防止政府部門違規(guī)、違紀等行為。同時，社會組織通過自身良好的群眾基礎，可以積極配合政府的各項行動，進一步維護精準扶貧的穩(wěn)定有序發(fā)展，建立一種自上而下、自內而外的監(jiān)管體系。

2.2 組織者

社會組織作為組織者的角色參與農村精準扶貧可以保證精準扶貧的專業(yè)程度。社會組織整體上相對政府的專業(yè)性更強，從人員配置上來看，社會組織的人員配備通常是某一領域的權威人士和精英人物，擁有一定的特長或專業(yè)知識技能。從項目建設上來看，社會組織可以更直接有效地針對貧困問題開展具體的扶貧活動。社會組織在信息的收集上有著其獨有的優(yōu)勢，在貧困地區(qū)進行信息的發(fā)布和宣傳，通過實地考察先一步獲得相關的信息，與貧困民眾迅速建立起信賴的關系。同時，社會組織擁有資金募集的優(yōu)勢，可以集中民眾的力量來幫助貧困人群。在《慈善法》實施之后，慈善行為被進一步規(guī)范，資金使用的透明度提高，這些法律條件為社會組織開展針對性扶貧工作提供了便利。精準扶貧政策出臺后，項目式扶貧可以讓捐款人實時了解款項的動態(tài)，保證信息公開方面存在優(yōu)勢，可以做到精準幫扶。同時，也有助于精準扶貧中社會組織的參與，而政府部門無法實施?？梢哉f，社會組織擁有的優(yōu)勢就是精準扶貧的特點。

2.3 提供者

社會組織具有服務性和非營利性等特征，能夠廣泛地進行社會動員，提供符合農村扶貧需要的社會服務。社會組織作為提供者的角色參與農村精準扶貧可以保證精準扶貧的高效開展。政府應該組織和引導扶貧組織參與扶貧事業(yè)，將“政府扶貧”轉變?yōu)椤吧鐣苑鲐殹保鉀Q政府有限能力角色的困境[10]。由于社會組織具有專業(yè)性強、公正高效、便捷靈活的優(yōu)勢，彌補政府效率不高、流程繁瑣的不足，因此政府部門可以通過外包的形式使得社會組織加入精準扶貧的項目中。在扶貧過程中，社會組織能夠發(fā)現(xiàn)扶貧對象的真實訴求，從而達到精準扶貧的目的，推進精準扶貧進程的有效開展。

2.4 合作者

社會組織參與農村精準扶貧，能夠使貧困群體的信任結構從情感偏向的“差序式”，向理性為基礎的“契約式”轉變[11]。社會組織作為合作者的角色參與農村精準扶貧可以保證精準扶貧的效率最大化。政府、社會組織、扶貧人員各主體只有合作與協(xié)調才能達到精準扶貧效果的最大化，社會組織由于地位的特殊性，且本身不帶有任何政治色彩，因此能更好地協(xié)調各扶貧主體之間的關系。社會組織作為獨立的第三方組織，具有公益性和非營利性的特點，沒有利益的牽扯，能使政府的各項操作公正化、透明化。社會組織可以通過正確引導各方媒體的輿論風向，切實地向民眾傳達政府的政策制度，同時站在民眾的角度上積極向上地反映其利益訴求，為政府決策提供了可靠的現(xiàn)實依據(jù)，并加深了各主體之間的理解程度，保證精準扶貧過程中各方行為的規(guī)范，助力精準扶貧的有序開展。

3 社會組織參與農村精準扶貧的實現(xiàn)路徑分析

創(chuàng)新精準扶貧治理模式可以激發(fā)社會組織參與農村精準扶貧的活力，發(fā)揮社會組織的功能和作用，是推進國家治理體系與能力的重要途徑。通過對社會治理模式的創(chuàng)新促進農村乃至國家治理體系的發(fā)展與繁榮。本文分別通過監(jiān)督者、組織者、提供者，以及合作者的視角對于社會組織在參與農村精準扶貧中的角色定位不同，由此可以將社會組織參與農村精準扶貧的模式劃分成4種路徑，分別是直接提供模式、社會志愿模式、政府購買模式以及多元協(xié)同模式。

3.1 直接提供模式

長期以來，中國的扶貧工作主要由政府運作、服務、監(jiān)督，這樣的模式有利于集中力量辦大事，集中解決普遍性的問題。與政府部門類似，許多社會組織在參與精準扶貧中也是采取了直接提供的模式，主要包括直接救助模式、項目扶貧模式、產業(yè)化扶貧模式、農業(yè)科技扶貧模式、小額貸款模式5種。

直接救助模式是以直接提供食物、衣服和錢的方式來幫助貧困人群。這種扶貧方式在貧困原因為遭遇到重大事故時是有效的，但對于普遍和長期的扶貧工作來說，并不能從根本上解決問題，甚至可能造成貧困人群缺乏自立能力和獨立思想的現(xiàn)象，一旦不再對其實施救助可能會比救助之前的狀況更差，導致越扶越貧的情況。項目扶貧模式是以項目為中心發(fā)展支柱產業(yè)來幫助貧困地區(qū)。這種扶貧方式解決了貧困地區(qū)的經濟發(fā)展問題，但忽視了貧困對象的自我發(fā)展能力的培養(yǎng)。產業(yè)化扶貧模式是以建立生產基地提供優(yōu)惠政策的方式來幫助貧困地區(qū)。這種扶貧方式可以提高農業(yè)生產的組織化程度，促進農村特色產業(yè)的發(fā)展，但是存在偏離扶貧目標等問題，雖然壯大了龍頭產業(yè)但農民卻很難脫離貧困的狀態(tài)。農業(yè)科技扶貧模式是以利用科技提供生產力水平來幫助貧困地區(qū)。這種模式通過合理開發(fā)當?shù)刭Y源優(yōu)勢，將資源優(yōu)先轉化為經濟優(yōu)勢，來實現(xiàn)貧困地區(qū)經濟有序發(fā)展。但在實踐過程中，當?shù)毓賳T往往不顧農民的需求和當?shù)厣鷳B(tài)的情況，以市場需求為導向要求農民種植農作物，難以達到較好的效果。小額貸款模式是通過金融中介為貧困人口提供貸款服務的特殊信貸方式。這種扶貧方式成本較低，能夠直接發(fā)放到農民，其不足之處在于沒有與實際情況相結合，影響實施效果。通過反思傳統(tǒng)扶貧模式的弊端，扶貧程序的官僚化、效率低下等問題導致了扶貧的進展緩滿，貧困人群的自我發(fā)展能力和主體意識不強，容易對政府產生依賴，因此需要多方力量加入，更好地改善傳統(tǒng)的扶貧方式。

3.2 志愿服務模式

社會組織扶貧主體的多元化決定了其方式的多樣化，從社會治理的角度來看，社會組織的參與有助于精準扶貧的重心下移，有效銜接了貧困需求和資源供給之間的關系，從而提升了精準扶貧資源配置的契合度。中國社會福利基金會、東風日產、南方周末聯(lián)合發(fā)起了針對鄉(xiāng)村兒童閱讀推廣的公益項目“陽光關愛·i讀計劃”。2019年底，該項目遍及甘肅、貴州、廣西、陜西等地區(qū)，捐贈主要包含可視聽閱讀教室、圖書和閱讀工具等。東風日產致力于聯(lián)合社會各界力量，通過實際行動來改善鄉(xiāng)村學校的閱讀環(huán)境，培養(yǎng)其閱讀方法，用閱讀的力量推動孩子們的成長。主辦者為每一所閱讀教室提供5a以上的運營維護、書籍更新，以及對鄉(xiāng)村教師開展長期的閱讀指導培訓。而社會捐贈也面臨了供需不對稱的情況，如捐贈圖書不適合中小學生的閱讀水平、專職管理人員不足等問題，并未有效解決兒童閱讀問題。由此可以看出，扶貧需要精準，而精準扶貧需要社會各界的力量，并不是捐贈一本書，一座圖書室就夠了，而是要讓鄉(xiāng)村的孩子真正愛上閱讀，愿意學習，愿意改變。

在實踐中，社會組織志愿服務在精準扶貧方面面臨著許多的困境。志愿服務的主體存在強烈的高層次需求與較弱的參與動機悖論，志愿服務源自于志愿者對愛與尊重的高層次需求，也就是奉獻精神，但在精準扶貧政策的倡導與動員下，志愿服務大多受到制度的限制，此時志愿者會采取適應性策略來參與精準扶貧，由于扶貧政策中缺乏激勵措施，志愿服務高層次的需求并沒有得到滿足。志愿服務對象的精神干預與供給者的資源供給傾向悖論。不同的貧困對象具有不同的需求，在現(xiàn)階段，貧困對象在精神方面的需求更加強烈，而志愿者仍然以提供物質性的服務為主，導致貧困對象的精神需求不能得到滿足。政府的社會參與需求與志愿者較弱反應動機的悖論。致貧因素多元化和貧困對象分散化的特點導致政府無法滿足其需求，因此需要社會力量的加入。

3.3 政府購買模式

政府購買模式是指政府將原來直接提供的公共服務，通過直接撥款或公開招標等方式，交給有資質的社會組織來完成，根據(jù)社會組織所提供的公共服務的數(shù)量和質量支付費用。共青團四川省委和四川省網信辦聯(lián)合發(fā)起了公益扶貧項目“免費車票”，項目于2018年8月在四川省群團組織社會服務中心開展。該公益項目初期覆蓋約1000名貧困學生，聚焦于貧困地區(qū)的上學道路，旨在通過交通補助減少貧困家庭的交通支出，提高學生的道路安全意識。四川省群團組織社會服務中心、安利公益基金會與騰訊大成網簽訂了該扶貧項目的戰(zhàn)略合作協(xié)議。互聯(lián)網企業(yè)、社會組織可以發(fā)揮各自資源優(yōu)勢，通過眾籌、互助、關愛等方式共同為貧困地區(qū)學生創(chuàng)造美好明天。

政府購買服務的普及足以說明政府已經不堪重負，需要社會的力量來進行分擔，但在某種程度來說，政府只能通過購買服務的方法來利用社會資源，推動政府職能轉移，建構新型政社關系。通過市場機制開放一部分公共領域來引入社會力量的加入，進而激發(fā)社會的活力，推動政府與社會關系的改變。傳統(tǒng)扶貧模式的特征是政府的過度主導，導致了資源浪費、效率低下等問題。政府部門善于提供統(tǒng)一的服務，但是對于需求不一的精準扶貧而言，需要多部門以及全社會的力量參與，只有人人扶貧才能真正消除貧困。

3.4 多元協(xié)同模式

精準扶貧在堅持政府的主導地位的同時積極引入社會成分參與到新一輪的扶貧攻堅之中是在新時代背景下的扶貧新模式的探索，如何激發(fā)全社會力量在扶貧領域內的活力一直以來都是實現(xiàn)扶貧效能突破發(fā)展瓶頸的關鍵所在。農村精準扶貧在開發(fā)過程中，引入非政府組織的力量參與，而這種多元參與的格局有利于激發(fā)社會活力，調動更多的社會資源進入到下一步的扶貧工作中去。通過一對一結對扶貧的模式，構建農村貧困人群與社會組織之間的聯(lián)系，將較強的企業(yè)、社會團體與貧困人群聯(lián)系起來，構建社會、市場、政府協(xié)同共進的扶貧體系。建立社會組織與農村貧困人群的利益聯(lián)結體系，盤活農村資源，轉變農村經濟體系，讓貧困人群真正能夠獨立生活。構建科學的社會扶貧模式，引入社會資源進入到貧困治理的開發(fā)中去，完善社會監(jiān)督體系。只有堅持政府主導多元力量協(xié)同參與的扶貧模式，才能真正豐富精準扶貧的內涵。

多元協(xié)同模式可以有效克服單一性模式的弊端，在不同時期各方都可以互相協(xié)作，在自上而下和自下而上的雙向互動過程中結合物質扶貧和精神扶貧，促進各方在脫貧攻堅戰(zhàn)中發(fā)揮最大的功效，重構精準扶貧的多元參與協(xié)同模式，有效地增加社會凝聚力，強化對精英人員的吸納，推動政府部門和社會組織在扶貧領域的互相促進與良性互構。在未來的多元主體合作中，可以探究大型與中小型社會組織之間的扶貧合作機制，實現(xiàn)大型社會組織帶動小型社會組織共同參與扶貧的協(xié)作模式。