宋海彬

摘要：當(dāng)前世界林業(yè)發(fā)展的基本趨勢(shì)是從單純的重視林業(yè)資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值轉(zhuǎn)向重視林業(yè)資源的 生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，這一轉(zhuǎn)變趨勢(shì)也體現(xiàn)了社會(huì)發(fā)展對(duì)林業(yè)資源需求的轉(zhuǎn)變。我國(guó)對(duì)于林業(yè)資源的發(fā)展整體上經(jīng)歷了木材生產(chǎn)、多重效益兼顧和生態(tài)建設(shè)優(yōu)先的發(fā)展階段。黑龍江省林業(yè)資源豐富，與之相關(guān)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷史長(zhǎng)，隨著國(guó)家林業(yè)資源恢復(fù)性政策的不斷落實(shí)，需要構(gòu)建完善的林區(qū)資源動(dòng)態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，進(jìn)而滿足林業(yè)資源保護(hù)發(fā)展的實(shí)際需要?；诖诵枰獙?duì)林業(yè)動(dòng)態(tài)補(bǔ)償模式進(jìn)行深入的研究。本文對(duì)黑龍江省林業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀幾生態(tài)補(bǔ)償模式現(xiàn)狀進(jìn)行了深入的研究，分析了當(dāng)前補(bǔ)償模式存在的問(wèn)題，以此為基礎(chǔ)提出了優(yōu)化的措施和建議。

關(guān)鍵詞：黑龍江;林業(yè);動(dòng)態(tài)補(bǔ)償

一、引言

黑龍江省森林生態(tài)系統(tǒng)是我國(guó)重要自然生態(tài)系統(tǒng)之一，其囊括了東北亞六大水系，同時(shí)也是我國(guó)東北糧食基地的重要生態(tài)屏障。黑龍江省多樣化的地形地貌為森林資源的多樣化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。依據(jù)相關(guān)的統(tǒng)計(jì)資料，當(dāng)前黑龍江省林地面積為2453.77萬(wàn)公頃，其中天然林的面積1747.2萬(wàn)公頃，全省森林覆蓋率達(dá)到了43.78%。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明近年來(lái)黑龍江省的森林資源穩(wěn)步上升，其在水土涵養(yǎng)，維持生態(tài)穩(wěn)定和生物多樣性的過(guò)程之中發(fā)揮了非常重要的作用。

二、黑龍江林區(qū)補(bǔ)償現(xiàn)狀

（一）林區(qū)補(bǔ)貼發(fā)展歷程概述

進(jìn)入21世紀(jì)之后我國(guó)深刻的認(rèn)識(shí)到可持續(xù)發(fā)展的重要性，生態(tài)環(huán)境保護(hù)在我國(guó)政策之中的重要性逐步提升，由此推動(dòng)了森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的建設(shè)。從整體上可將我國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的建設(shè)劃分為四個(gè)階段：一是上世紀(jì)80年代—90年代，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公益林提供自身的生態(tài)服務(wù)時(shí)無(wú)法獲取到對(duì)應(yīng)的回報(bào)，進(jìn)而使林區(qū)的管理逐步失效。當(dāng)時(shí)林業(yè)部門管理人員對(duì)于生態(tài)效益補(bǔ)償缺乏全面的認(rèn)知，1992年林業(yè)部等相關(guān)的部門組成的調(diào)查隊(duì)伍對(duì)全國(guó)13個(gè)省市的公益林經(jīng)營(yíng)管理狀況進(jìn)行了深入的調(diào)查，并以此為基礎(chǔ)初步形成了林場(chǎng)補(bǔ)償基金制度，并在當(dāng)年明確了生態(tài)效益補(bǔ)償制度。二是2000年到2003年。在這一段時(shí)間里我國(guó)構(gòu)建了全新的財(cái)政體制，加大對(duì)于退耕還林的投入，構(gòu)建了生態(tài)效益補(bǔ)償基金。從2001年起以中央財(cái)政補(bǔ)貼為主的林區(qū)補(bǔ)償體系建立，但是地方政府對(duì)林區(qū)補(bǔ)償認(rèn)知不足，未遵照相關(guān)的政策要求落實(shí)自身的配套職責(zé)。三是2004年到2008年。依據(jù)上一階段的林區(qū)補(bǔ)償相關(guān)政策的實(shí)際運(yùn)行情況，制定了生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了對(duì)生態(tài)效益的補(bǔ)償。四是2009年至今。2009年之后我國(guó)森林生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)一步完善，對(duì)原來(lái)補(bǔ)償制度的范圍和內(nèi)容進(jìn)行了有效的拓展。中央政府對(duì)不同類型的林區(qū)實(shí)現(xiàn)了差異化補(bǔ)償，并提升了補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。

（二）黑龍江省林區(qū)補(bǔ)償實(shí)踐

黑龍江國(guó)有林區(qū)管護(hù)補(bǔ)償?shù)闹饕Y金來(lái)源是中央財(cái)政。依據(jù)國(guó)家相關(guān)政策部署黑龍江國(guó)有林場(chǎng)2001年就成為了補(bǔ)償試點(diǎn)，依據(jù)相關(guān)管理部門的標(biāo)準(zhǔn)要求黑龍江規(guī)劃公益林區(qū)面積超過(guò)5000萬(wàn)畝，但是僅對(duì)其中的2500萬(wàn)畝進(jìn)行了補(bǔ)償工作。2006年黑龍江省受補(bǔ)貼國(guó)有林面積達(dá)到3500萬(wàn)畝，2009年納入補(bǔ)償?shù)拿娣e擴(kuò)大為4622萬(wàn)畝，2012年納入補(bǔ)償?shù)拿娣e擴(kuò)大為5061.38萬(wàn)畝。從整體上看黑龍江省國(guó)有林區(qū)的補(bǔ)償面積在逐步的擴(kuò)大。從補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的角度看黑龍江國(guó)有林區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)同中央制定的生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一致。在2001年到2009年之間，每畝每年補(bǔ)助5元，自2010年之后國(guó)家施行了差異化的補(bǔ)助政策，到2015年時(shí)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到了6元每畝每年，2017年為10元每畝每年，2010到2012年為10元每畝每年，自2013年起每畝每年的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到了15元。從補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的角度看呈現(xiàn)了逐年上升的特點(diǎn)。

黑龍江省也是我國(guó)最早實(shí)踐撫育補(bǔ)貼的省份之一。該補(bǔ)貼是指對(duì)承擔(dān)國(guó)有林區(qū)撫育任務(wù)的職工、農(nóng)民及農(nóng)民合作社撫育林木工作的補(bǔ)貼。黑龍江省是我國(guó)第一批進(jìn)行撫育補(bǔ)貼的省份。從2010年開(kāi)始黑龍江省被納入撫育補(bǔ)貼的林區(qū)面積不斷擴(kuò)大，撫育補(bǔ)貼也每年提升，當(dāng)前為每畝每年120元。2010年后黑龍江省國(guó)有林區(qū)開(kāi)始放發(fā)造林補(bǔ)貼，其補(bǔ)貼模式較為復(fù)雜，補(bǔ)貼依據(jù)造林類型存在一定的差異。依據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)黑龍江省在2010年到2015年之間共造林235萬(wàn)畝，獲取補(bǔ)貼資金3.56億元。

（三）黑龍江省林區(qū)補(bǔ)償監(jiān)督管理

中央撥付給黑龍江省的林業(yè)補(bǔ)償資金主要由省財(cái)政廳和林業(yè)與草原局進(jìn)行共同管理，其中草原局對(duì)資金的使用進(jìn)行有效的規(guī)劃，而財(cái)政廳則進(jìn)行資金的預(yù)算和使用進(jìn)行監(jiān)督管理?，F(xiàn)階段林業(yè)補(bǔ)償資金主要的監(jiān)督管理方式為“自評(píng)+他評(píng)”。其實(shí)施的基本過(guò)程如下：一是由省財(cái)政廳和草原局組織下屬的相關(guān)單位對(duì)自身的資金使用情況進(jìn)行綜合的定性、定量分析，在此基礎(chǔ)上結(jié)合自身的實(shí)際情況給自身打分;二是負(fù)責(zé)監(jiān)督管理的專員在自評(píng)的基礎(chǔ)上進(jìn)行績(jī)效工作的考評(píng)，并從下屬單位之中隨機(jī)的抽取一定數(shù)量的單位對(duì)其進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，依據(jù)綜合考察的結(jié)果給予一定的評(píng)價(jià);三是將自評(píng)和他評(píng)的資料進(jìn)行有效的總結(jié)形成初步的評(píng)價(jià)報(bào)告，并對(duì)評(píng)價(jià)報(bào)告進(jìn)行有效的說(shuō)明報(bào)送給省財(cái)政廳和林業(yè)和草原局征求意見(jiàn)，此后將其發(fā)送給下屬的各個(gè)單位形成最終的評(píng)價(jià)。

三、黑龍江省林業(yè)動(dòng)態(tài)補(bǔ)償存在的問(wèn)題

（一）補(bǔ)償制度法規(guī)不健全

當(dāng)前黑龍江省國(guó)有林場(chǎng)補(bǔ)償制度是以政府公共財(cái)政預(yù)算為基礎(chǔ)的買方市場(chǎng)，政府之中的相關(guān)管理部門是相關(guān)規(guī)則的制定者，也是市場(chǎng)的唯一參與者，在制定相關(guān)的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)時(shí)必須要以相關(guān)的法律法規(guī)為基本的依據(jù)。現(xiàn)階段相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定所遵循的法律是《森林法》和《中央生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度》。對(duì)上述兩個(gè)法律性質(zhì)文件的深入解讀可知，補(bǔ)償基金的資源來(lái)源并未做出明確的要求，即基金可以來(lái)源于政府機(jī)構(gòu)的預(yù)算之外。十八大以來(lái)我國(guó)在生態(tài)資源補(bǔ)償方面強(qiáng)調(diào)受益者補(bǔ)償?shù)睦砟?，但是如何?duì)生態(tài)環(huán)境的受益者進(jìn)行有效的界定，如何形成付費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)等諸多實(shí)際性的問(wèn)題受未得到有效的解決。從實(shí)踐的角度看當(dāng)前林區(qū)補(bǔ)償過(guò)程之中缺少必要的補(bǔ)償主體，基于此構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰的林區(qū)動(dòng)態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有利于滿足當(dāng)前林區(qū)發(fā)展的實(shí)際需要。

（二）林區(qū)補(bǔ)償主體單一，多元投資機(jī)制尚未形成

依據(jù)上文的論述可知當(dāng)前黑龍江省國(guó)有林場(chǎng)的補(bǔ)償以中央財(cái)政為主，未形成多元化的投資補(bǔ)償機(jī)制。單一的補(bǔ)償主體致使了現(xiàn)階段國(guó)有林區(qū)的補(bǔ)償資金少、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，對(duì)國(guó)有林場(chǎng)的養(yǎng)護(hù)和進(jìn)一步發(fā)展帶來(lái)了諸多的負(fù)面影響。受地方政府財(cái)政能力的影響，黑龍江省政府未依據(jù)中央的相關(guān)要求落實(shí)國(guó)有林場(chǎng)的各項(xiàng)配套資金，由此使黑龍江省國(guó)有林場(chǎng)長(zhǎng)期以來(lái)一直面對(duì)著發(fā)展資金匱乏的問(wèn)題，使林場(chǎng)只能進(jìn)行自我維持，無(wú)法有效的進(jìn)一步發(fā)展。

（三）監(jiān)督管理體系不完善

當(dāng)前黑龍江省的林區(qū)補(bǔ)償采用了基于投入的補(bǔ)償制度，即中央財(cái)政基于黑龍江省國(guó)有林區(qū)、撫育林區(qū)、人工造林等林區(qū)的面積撥付相關(guān)的補(bǔ)償費(fèi)用。資金撥付之后省財(cái)政廳和林業(yè)與草原局監(jiān)督使用資金的使用狀況。當(dāng)前的資金監(jiān)督管理體系之中缺少必要的第三方機(jī)構(gòu)，從而使這種管理模式出現(xiàn)了諸多的問(wèn)題：例如缺少必要的競(jìng)爭(zhēng);評(píng)價(jià)過(guò)程不透明;監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)缺失等。針對(duì)省財(cái)政廳對(duì)相關(guān)資金的撥付狀況的調(diào)查研究可知，盡管資金由省財(cái)政廳撥付，但是由多個(gè)下級(jí)職能部門管理，由此導(dǎo)致了監(jiān)管繁瑣混亂，有效管理監(jiān)督難度，管理監(jiān)督成本高等諸多的問(wèn)題。

四、構(gòu)建動(dòng)態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?yōu)化措施

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)

生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)成為了當(dāng)前我國(guó)發(fā)展的重中之重，基于此我國(guó)推動(dòng)了多個(gè)產(chǎn)業(yè)的改革，為保證相關(guān)改革的成果則必須要完善相關(guān)的法律法規(guī)。首先應(yīng)借助法律法規(guī)明確國(guó)有林區(qū)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)要求和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，使社會(huì)公眾深刻的認(rèn)識(shí)到國(guó)有林場(chǎng)補(bǔ)償?shù)谋匾院椭匾?其次要借助法律法規(guī)進(jìn)一步明確補(bǔ)償資金的來(lái)源，將受益者補(bǔ)償?shù)睦砟畲_立為基本的法律原則，為構(gòu)建多元化的國(guó)有林區(qū)補(bǔ)償體系奠定法律基礎(chǔ)。其三，應(yīng)超前考慮在多元化國(guó)有林區(qū)補(bǔ)償體系建設(shè)的過(guò)程之中可能存在的問(wèn)題，借助法律法規(guī)消除建設(shè)多元化林區(qū)補(bǔ)償體系的阻力。最后要借助法律法規(guī)對(duì)國(guó)有林場(chǎng)補(bǔ)償體系的發(fā)展進(jìn)行有效的引導(dǎo)，進(jìn)而推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明的快速高效建設(shè)。

（二）構(gòu)建多元化生態(tài)補(bǔ)償體系

建立林區(qū)生態(tài)效益多元化補(bǔ)償框架體系，實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)和基層創(chuàng)新的良好對(duì)接。林區(qū)生態(tài)效益多元化補(bǔ)償應(yīng)該由政府、市場(chǎng)和社會(huì)共同參與，形成“一體多元”的補(bǔ)償模式，共同分擔(dān)一個(gè)補(bǔ)償量，通過(guò)主體間的協(xié)同運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)多渠道補(bǔ)償。由于多元化主體涉及政府主體、市場(chǎng)主體和社會(huì)主體，每個(gè)主體的受益程度不同，因此在實(shí)施多元化補(bǔ)償前，要設(shè)計(jì)科學(xué)的補(bǔ)償體系和補(bǔ)償基金賬戶，明確界定各方利益主體的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，對(duì)補(bǔ)償對(duì)象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和方式予以明確，以提高補(bǔ)償?shù)男?。首先，確定補(bǔ)償主體和客體。以林區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為紐帶，根據(jù)生態(tài)服務(wù)外溢效應(yīng)的特點(diǎn)，通過(guò)一定的技術(shù)手段確定受益范圍和受益對(duì)象。林區(qū)生態(tài)效益補(bǔ)償政策制定之初，提出了有關(guān)受益企業(yè)范圍，應(yīng)該在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提煉。

（三）強(qiáng)化監(jiān)督考核

在實(shí)施國(guó)有林區(qū)補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程之中應(yīng)該根據(jù)自身的實(shí)際情況制定適宜的內(nèi)部約束激勵(lì)制度。強(qiáng)化對(duì)各個(gè)責(zé)任林區(qū)主要負(fù)責(zé)人的考核，推行離職審計(jì)制度，將林區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r同林區(qū)負(fù)責(zé)人的成績(jī)緊密結(jié)合。構(gòu)建完善的監(jiān)督考核體系，強(qiáng)化過(guò)程考核，切實(shí)的實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償資金使用全過(guò)程的有效監(jiān)督。依據(jù)各個(gè)林場(chǎng)自身的發(fā)展條件引入第三方管理和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)林場(chǎng)的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行科學(xué)的評(píng)價(jià)，以此為基礎(chǔ)引導(dǎo)林場(chǎng)工作人員科學(xué)合理的對(duì)林場(chǎng)進(jìn)行管護(hù)。

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基金項(xiàng)目：黑龍江省哲學(xué)社科規(guī)劃項(xiàng)目“黑龍江省國(guó)有林區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)估及動(dòng)態(tài)補(bǔ)償模式研究”（項(xiàng)目編號(hào)：17JYE410）成果。