□ 中國東方航空 郭俊秀 陳詩麒/文

2021年3月，現(xiàn)行《中華人民共和國民用航空法》（以下簡稱“《民航法》”）頒布實施已滿25年，這部法律在中國民航史上具有劃時代的意義。如今，在習(xí)近平法治思想的引領(lǐng)下，應(yīng)當(dāng)對《民航法》的歷史意義和歷史作用進(jìn)行科學(xué)總結(jié)，并根據(jù)時代發(fā)展的新需求、新形勢及時修改完善，為建設(shè)民航強(qiáng)國提供更加有力的法治保障。

《民航法》積極推動了我國民航運輸?shù)陌l(fā)展

1995年10月30日，第八屆全國人大常委會第16次會議審議通過《民航法》，并于1996年3月1日正式施行，至今已滿25周年。它是中華人民共和國成立以來第一部規(guī)范民用航空活動的法律，在中國民用航空發(fā)展史上具有里程碑意義。

《民航法》頒行之時，中國民航剛剛完成了初步的市場化改革，航空公司整裝待發(fā)迎接發(fā)展的春天。當(dāng)時，民航行政管理體制進(jìn)行整體調(diào)整，六大骨干航空集團(tuán)先后成立，航空公司的企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)進(jìn)一步落實。新法頒布次年起，中國的航空公司先后進(jìn)入國內(nèi)和國際資本市場。1997年，中國東方航空股份有限公司（以下簡稱“東航”）分別在紐約證交所、香港聯(lián)交所和上海證交所成功掛牌上市。同年，中國南方航空股份有限公司（以下簡稱“南航”）也在紐約及香港的證券交易所同步上市。20世紀(jì)九十年代的中國，航空公司不僅在快速地開辟國內(nèi)外航線、增加運力，還開始在更為廣闊的舞臺上初試身手，新法的頒布對于中國航空公司的健康發(fā)展起到了重要的保駕護(hù)航作用。

《民航法》的施行，一方面為打造中國民航基本法律體系奠定了堅實的法律基礎(chǔ)，是重要的民用航空行政管理法律規(guī)范。1996年起，中國先后制定了《民用航空安全保衛(wèi)條例》、《民用航空器國籍登記條例》、《民用航空器權(quán)利登記條例》等行政法規(guī)，以及《中國民用航空旅客、行李國內(nèi)/國際運輸規(guī)則》和《中國民用航空貨運國內(nèi)/國際運輸規(guī)則》等規(guī)范文件，不斷建立健全民航法律體系，為規(guī)范民用航空運輸提供了堅實的制度保障。另一方面，《民航法》吸收了先進(jìn)的國際航空立法經(jīng)驗，為民航運輸商事活動提供了重要的法律依據(jù)。它借鑒了當(dāng)時國際上先進(jìn)的民航法體例，通過16章215條的內(nèi)容構(gòu)建，圍繞民用航空器、航空人員、民用機(jī)場、公共航空運輸企業(yè)等十四個方面進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，同時妥善處理了本法與國際公約的關(guān)系，為國際民用航空運輸活動提供了清晰的指引。

《民航法》建立了我國航空公司運行的基本法律制度

（一）規(guī)范民航行政管理關(guān)系，為行業(yè)監(jiān)管提供法律依據(jù)

《民航法》的核心功能之一是規(guī)范民用航空行政管理關(guān)系，同時在構(gòu)建民航法治體系中起到規(guī)范引領(lǐng)作用?！睹窈椒ā穼τ诠埠娇者\輸企業(yè)的成立和管理有嚴(yán)格要求，不僅明確規(guī)定了公共航空運輸經(jīng)營許可證的管理規(guī)范，還對公共航空運輸企業(yè)的服務(wù)準(zhǔn)則、運輸規(guī)范和營業(yè)收費等事項進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。《民航法》通過對公共航空運輸企業(yè)的嚴(yán)格要求，實現(xiàn)航空運輸“安全至上”的宗旨。

由于民用航空運輸天然具有跨地區(qū)的行業(yè)特性，立法的統(tǒng)一性尤為重要。從《立法法》的角度，《民航法》作為國家法律，既規(guī)定了民航運輸各個方面的管理要求，也約束了法規(guī)、規(guī)章的制定工作，同時還為司法活動提供了依據(jù)。例如，2016年某省人大在制定《消費者權(quán)益保護(hù)法實施辦法》（簡稱“《實施辦法》”）時嘗試在草案中規(guī)范航班延誤時的承運人責(zé)任。其中，《實施辦法》草案關(guān)于延誤責(zé)任、收取消費者權(quán)益保證金、要求機(jī)場管理機(jī)構(gòu)代為賠償?shù)纫?guī)定沒有法律依據(jù)，也不符合《民航法》第126條的規(guī)定。因此，在《實施辦法》草案征求意見階段，中國航空運輸協(xié)會依法代表行業(yè)提出意見，指出《實施辦法》作為地方性法規(guī)，根據(jù)“上位法優(yōu)于下位法”的原則，其內(nèi)容不得與現(xiàn)行《民航法》等法律相沖突，并且航空運輸管理屬于中央事權(quán)，不應(yīng)在地方立法中做出超越上位法的規(guī)定。最終，該省人大采納了中國航空運輸協(xié)會的意見，刪去了相關(guān)內(nèi)容。

（二）規(guī)范民航運輸服務(wù)關(guān)系，為行業(yè)發(fā)展提供法治保障

《民航法》的另外一個核心功能則是為民用航空運輸服務(wù)提供法律依據(jù)，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，有效保護(hù)與民用航空運輸有關(guān)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益。根據(jù)民航局?jǐn)?shù)據(jù)，《民航法》實行25年來，中國的民航運輸業(yè)的貨郵年運輸量翻了近7倍，旅客年運輸量更是從1995年的5112萬人次增加到2020年的4.2億人次，年運輸總周轉(zhuǎn)量翻了11倍。如果不是2020年受新冠肺炎疫情的影響，民航運輸業(yè)遭受巨大沖擊，增幅將更為可觀。中國民航業(yè)的高速發(fā)展不僅激發(fā)了前所未有的市場活力，更是大大增強(qiáng)了對民航法治保障的客觀需求。

另外，《民航法》也對航空承運人的責(zé)任進(jìn)行了明確規(guī)定。一方面，航空公司據(jù)此制定運輸總條件，規(guī)范了航空運輸相關(guān)當(dāng)事方的服務(wù)關(guān)系；另一方面，司法機(jī)關(guān)根據(jù)《民航法》，依法保護(hù)當(dāng)事方的合法權(quán)益，妥善解決民航運輸糾紛。例如，2017年一名旅客在搭乘某航空公司的航班從哈爾濱前往廈門途中，因自身疾病引發(fā)死亡。一審中，法院認(rèn)為盡管旅客系因自身疾病引發(fā)死亡，但是基于公平原則應(yīng)認(rèn)定航空公司存在過錯，判令承擔(dān)40%的責(zé)任。在二審中，廈門市中級人民法院詳細(xì)分析了乘客乘機(jī)的全過程，并依照《民航法》重新審視了相關(guān)法律關(guān)系，依法認(rèn)定航空公司已經(jīng)盡到合理注意義務(wù)，并依法改判該航空公司不承擔(dān)責(zé)任。

（三）指引航空公司法治建設(shè)，樹立依法合規(guī)行業(yè)標(biāo)桿

對于航空公司而言，《民航法》不僅是約束制度，同時也發(fā)揮著制度指引的重要作用。例如，筆者所供職的東航，是三大國有骨干航空運輸集團(tuán)之一，也是中國第一個上市的航空公司。多年來，東航堅決貫徹黨中央部署，加快“走出去”步伐，嚴(yán)格遵守《民航法》等法律法規(guī)，積極參與全球競爭。

東航在2009年成立了獨立的法律部，并且從頂層設(shè)計入手，推進(jìn)法治東航建設(shè)，把法律保障嵌入到公司經(jīng)營的各個環(huán)節(jié)之中。2016年起，東航先后制定發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)法治東航建設(shè)的實施方案》、《關(guān)于加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)化東航戰(zhàn)略法律服務(wù)保障指導(dǎo)意見》和《關(guān)于加強(qiáng)國際化東航戰(zhàn)略法律服務(wù)保障的指導(dǎo)意見》等指導(dǎo)文件，不斷制定、修訂或更新合同、訴訟和合規(guī)等方面的管理規(guī)定，對公司國內(nèi)外客運和貨運總條件等重要文件進(jìn)行法律審核，將法治東航建設(shè)作為“一把手工程”來抓，全面部署落實，實現(xiàn)了組織體系、業(yè)務(wù)領(lǐng)域和工作層次的“三大跨越”。

在《民航法》關(guān)于公共航空運輸規(guī)定的大框架下，東航始終強(qiáng)調(diào)旅客權(quán)益至上，不斷提高對旅客個人數(shù)據(jù)的保護(hù)力度。2015年，東航率先出臺管理規(guī)定，要求所有銷售東航產(chǎn)品的B2B平臺網(wǎng)站必須與東航簽訂《旅客信息安全承諾書》，明確規(guī)定B2B平臺運營商要取得三級或三級以上的信息安全等級認(rèn)證。2018年，東航設(shè)立了全球航空企業(yè)中第一個數(shù)據(jù)保護(hù)官，以客戶為中心，全面升級旅客信息安全保護(hù)。2020年，東航擬定了《個人信息保護(hù)手冊》，全面梳理航線網(wǎng)絡(luò)涉及的重點國家和地區(qū)對數(shù)據(jù)保護(hù)的有關(guān)要求，并完善六大旅客信息處理標(biāo)準(zhǔn)流程，建立旅客信息保護(hù)隊伍。這些法治工作都是得益于《民航法》構(gòu)建的法律體系的支撐，并根據(jù)實際工作及時更新、調(diào)整。

民航發(fā)展新趨勢下完善《民航法》建議

近年來，民用航空運輸呈現(xiàn)五個鮮明特征和趨勢，給這部“老法”提出了新問題。若要更好地應(yīng)對新形勢，就要從深挖新情況和新現(xiàn)象著手。

一是航空客運呈現(xiàn)大眾化趨勢。隨著航空業(yè)運力迅速增長、低成本航空逐漸崛起，航空運輸業(yè)迎來了大眾化消費時代，旅客的個性化需求和便利化需求被凸顯，旅客權(quán)益保護(hù)被放到了重要位置。隨著旅客運輸量逐步攀升，過去傳統(tǒng)運輸服務(wù)中的偶發(fā)事件可能會頻繁發(fā)生，或者發(fā)生了不曾遇到的新情況。例如，近年來空中緊急醫(yī)學(xué)事件數(shù)量呈高發(fā)頻發(fā)態(tài)勢，根據(jù)國際民航組織不完全統(tǒng)計，每100萬次飛行就有210次因空中醫(yī)學(xué)事件而緊急備降或返航。但是，由于《民航法》缺少對承運特殊旅客的規(guī)范內(nèi)容，對于機(jī)上旅客傷病亡的事件處置規(guī)范、責(zé)任劃分并沒有清晰的規(guī)定，一旦上升到訴訟案件，法院的裁判存在不確定因素。另外，近年來隨著國內(nèi)外對個人信息保護(hù)的立法逐步加強(qiáng)，《民航法》也顯露出對旅客信息保護(hù)的不足，亟須補(bǔ)充完善。

二是航空市場呈現(xiàn)國際化趨勢。航空客運大眾化的同時，也伴隨著中國航空市場愈發(fā)呈現(xiàn)國際化特征。不僅是中國的航空公司在不斷開拓新的國際航線，外國航空公司也在尋求多種形式的跨境合作，探索創(chuàng)新合作模式。開拓國際化、大眾化的航空市場空間不僅對航空公司的經(jīng)營管理能力提出更高的要求，也對法治監(jiān)管環(huán)境有更高的期待?，F(xiàn)行《民航法》偏重對航空運輸及相關(guān)企業(yè)的技術(shù)性要求，缺乏中外航空公司合作的管理內(nèi)容，并且對境外航空公司的管理要求較為簡化，難以跟上航空市場發(fā)展形勢的腳步。目前，國際上很多國家對于航空公司管理的相關(guān)立法逐步呈現(xiàn)出強(qiáng)化屬地管理的趨勢，針對外國航空公司的要求不會低于本地航空公司。例如，2019年加拿大頒布《航空旅客保護(hù)條例》，適用于所有飛進(jìn)、飛出或者在加拿大境內(nèi)的航班，包括中轉(zhuǎn)聯(lián)程航班和該航線上公開售票的包機(jī)航班。這種立法方式弱化了不同國籍航空公司的區(qū)別化管理，更加有利于統(tǒng)一同一個航空市場的管理要求，有助于形成更加公平的競爭環(huán)境。

三是機(jī)票銷售呈現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)化趨勢。依托電子商務(wù)和移動支付技術(shù)的飛速發(fā)展，航空公司已經(jīng)形成了多種形式的互聯(lián)網(wǎng)機(jī)票銷售模式，包括由航空公司直銷的B2B、B2C模式、經(jīng)由在線銷售平臺進(jìn)行的OTA分銷模式和垂直搜索引擎模式，以及由平臺商提供的競價平臺模式等等。尤其在OTA分銷模式下，受眾廣、代理人強(qiáng)勢，會發(fā)生諸如機(jī)票銷售平臺企業(yè)擅自加價搭售其他服務(wù)、機(jī)票銷售平臺企業(yè)與航空公司采取不同的機(jī)票退改簽政策、機(jī)票銷售平臺企業(yè)協(xié)調(diào)各航空公司耗時長久等問題。機(jī)票銷售平臺企業(yè)是交易的當(dāng)事方，還是僅提供交易場所的第三方服務(wù)商，目前在行業(yè)和司法中都是存在爭議的。目前《民航法》缺乏對機(jī)票銷售平臺責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，該領(lǐng)域存在立法的空白點。

四是通用航空呈現(xiàn)無人機(jī)化趨勢。盡管中國的通用航空起步較晚，但是近年來通用航空的新興業(yè)態(tài)出現(xiàn)大幅增長，市場潛力巨大。尤其在新冠肺炎疫情期間，無人機(jī)在巡查監(jiān)控、噴灑消殺、物資配送、健康監(jiān)測等方面發(fā)揮了重要作用，既充分保證安全又大幅提高了工作效率。無人機(jī)有別于普通民用航空器，但是《民航法》對此沒有做出特殊規(guī)定。例如無人機(jī)“黑飛”、對地面第三人造成損害、航拍“偷窺”等問題沒有清晰的法律依據(jù)，主管部門也不明確，管理難度較大。2018年《民航法》第五次修訂時，新增了授權(quán)條款第214條，授權(quán)國務(wù)院等機(jī)構(gòu)對無人駕駛航空器另做規(guī)定。但是，從立法的系統(tǒng)性和完整性角度來看，《民航法》還是有必要對無人機(jī)的概念、管理機(jī)構(gòu)等做出頂層設(shè)計。

五是航空制造呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化趨勢。2017年中國自主研制的C919大型客機(jī)順利首飛，開啟了中國航空制造的新時代。伴隨著國產(chǎn)客機(jī)訂單和實際交付客機(jī)數(shù)量的不斷增加，中國航空制造產(chǎn)業(yè)鏈將逐步趨于完善?！睹窈椒ā返拿裼煤娇掌鬟m航管理一共有5條，搭建出了適航管理體系的框架。下一步，立法還需要進(jìn)一步體系化、系統(tǒng)化，通過強(qiáng)化《民航法》適航管理相關(guān)條款，給監(jiān)管機(jī)構(gòu)賦能，不斷建立健全適航審定規(guī)章制度，全面補(bǔ)齊適航審定短板，助力適航審定系統(tǒng)能力建設(shè)，為中國航空制造提供更加完備的法治保障。

一部適應(yīng)民航發(fā)展趨勢、更加完善可行的《民航法》必將充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)、保障與規(guī)范作用，促進(jìn)我國早日實現(xiàn)多領(lǐng)域民航強(qiáng)國建設(shè)目標(biāo)。?