羅國(guó)強(qiáng)， 冉 研

早在1966年，國(guó)際社會(huì)就開(kāi)始關(guān)注國(guó)際海底區(qū)域(以下簡(jiǎn)稱“區(qū)域”)這一廣大區(qū)域未來(lái)利用和管理的問(wèn)題(1)1966年聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)通過(guò)第1112項(xiàng)決議，要求秘書長(zhǎng)研究深海海底資源的狀況、資源開(kāi)發(fā)，特別是發(fā)展中國(guó)家開(kāi)發(fā)利用這些資源的可能性，這項(xiàng)決議表明聯(lián)合國(guó)開(kāi)始關(guān)注“區(qū)域”的利用和管理。?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》(United Nations Convention on the Law of the Sea，UNCLOS，以下簡(jiǎn)稱《公約》)第1條第1款第(3)項(xiàng)將“‘區(qū)域’內(nèi)活動(dòng)”定義為勘探和開(kāi)發(fā)“區(qū)域”內(nèi)資源的一切活動(dòng)?；凇皡^(qū)域”及其資源是“人類的共同繼承財(cái)產(chǎn)”的地位，《公約》創(chuàng)設(shè)了擔(dān)保國(guó)制度，使各國(guó)尤其是發(fā)展中國(guó)家也能通過(guò)與私主體合作以擔(dān)保國(guó)身份參與“區(qū)域”利用。但是，現(xiàn)有擔(dān)保國(guó)制度尚有諸多缺陷，加之“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)具有極大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)展中國(guó)家參與“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的積極性明顯不足，這也嚴(yán)重影響了“區(qū)域”商業(yè)性開(kāi)發(fā)的進(jìn)程(2)李紅云.國(guó)際海底與國(guó)際法[M].北京：現(xiàn)代出版社，1997：151-152.。自海底爭(zhēng)端分庭(Seabed Disputes Chamber，SDC，以下簡(jiǎn)稱“分庭”)2011年發(fā)表“擔(dān)保國(guó)責(zé)任與義務(wù)咨詢意見(jiàn)”(以下簡(jiǎn)稱“咨詢意見(jiàn)”)以來(lái)，國(guó)際社會(huì)對(duì)擔(dān)保國(guó)責(zé)任制度的關(guān)注度明顯增加，但發(fā)展進(jìn)度緩慢?；诖?，剖析擔(dān)保國(guó)在現(xiàn)行“區(qū)域”制度下的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，從擔(dān)保國(guó)立場(chǎng)出發(fā)，探索配套的制度設(shè)計(jì)，并從中國(guó)實(shí)際利益出發(fā)，尋求有效的路徑來(lái)規(guī)避作為擔(dān)保國(guó)的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，從理論和現(xiàn)實(shí)層面都具有重要意義。

一、 擔(dān)保國(guó)責(zé)任的國(guó)際法依據(jù)

(一) 擔(dān)保國(guó)責(zé)任的構(gòu)成要件

“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)具有高度的風(fēng)險(xiǎn)性，在進(jìn)行“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源的勘探和開(kāi)發(fā)活動(dòng)時(shí)，除了可能會(huì)對(duì)“區(qū)域”生態(tài)和環(huán)境造成不利影響以外，還可能會(huì)對(duì)其他國(guó)家、企業(yè)或個(gè)人的利益造成損害。由于“區(qū)域”及其資源是“人類的共同繼承財(cái)產(chǎn)”，因此，它的利益相關(guān)方就是全人類。為了有效管理“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)和維護(hù)全人類的共同利益，《公約》規(guī)定由國(guó)際海底管理局(International Seabed Authority，ISA，以下簡(jiǎn)稱“海底管理局”)依照《公約》對(duì)“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。

除國(guó)家外，自然人和法人也是開(kāi)展“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的適格主體?！豆s》所規(guī)定的義務(wù)是一種條約義務(wù)，因此，相關(guān)規(guī)定僅對(duì)締約國(guó)有約束力，對(duì)非締約國(guó)的實(shí)體，《公約》的規(guī)定沒(méi)有約束力，自然人和法人在“區(qū)域”內(nèi)開(kāi)展的活動(dòng)，需要由國(guó)家來(lái)監(jiān)管。為使自然人和法人實(shí)施的“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)能按照規(guī)定開(kāi)展，《公約》創(chuàng)設(shè)了擔(dān)保國(guó)制度，通過(guò)擔(dān)保國(guó)來(lái)約束非締約國(guó)的實(shí)體在“區(qū)域”內(nèi)開(kāi)展的活動(dòng)?！豆s》規(guī)定，“具有締約國(guó)國(guó)籍或由這類國(guó)家或其國(guó)民有效控制的自然人或法人”必須由締約國(guó)提供擔(dān)保，才能在“區(qū)域”內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)，而締約國(guó)有責(zé)任確?！皡^(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的從事者依照《公約》第十一部分進(jìn)行相關(guān)活動(dòng)。為了確?！皡^(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的從事者依據(jù)合同條款及其在《公約》下的義務(wù)進(jìn)行“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)，各擔(dān)保國(guó)應(yīng)該制訂相關(guān)法律制度并采取有效的行政措施。受條約義務(wù)約束，擔(dān)保國(guó)制定的法律制度必須與《公約》的規(guī)定保持一致，通過(guò)這種擔(dān)保國(guó)制度安排，《公約》對(duì)非國(guó)家實(shí)體也能產(chǎn)生間接約束力。

在國(guó)際法上，產(chǎn)生國(guó)際責(zé)任的前提條件就是國(guó)際不法行為或損害行為的法律責(zé)任可以歸責(zé)于能夠承擔(dān)國(guó)際責(zé)任的主體(3)李壽平.現(xiàn)代國(guó)際責(zé)任法律制度[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2003：67.。如果一個(gè)國(guó)家的不法行為造成了損害，并且難以恢復(fù)原狀，那么通常采用賠償?shù)姆绞絹?lái)彌補(bǔ)不法行為所造成的損害，所以賠償是承擔(dān)國(guó)家不法行為責(zé)任的一種方式(4)邵津.國(guó)際法[M].北京：北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，2011：406.。作為擔(dān)保國(guó)，其本身并不是開(kāi)展“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的主體，事實(shí)上，所發(fā)生的損害是由其所擔(dān)保的自然人或者法人造成的，因此，擔(dān)保國(guó)本身并沒(méi)有實(shí)施損害行為。在這種情況下，要求擔(dān)保國(guó)承擔(dān)責(zé)任的條件是相關(guān)損害的發(fā)生必須能夠歸責(zé)于擔(dān)保國(guó)。根據(jù)分庭發(fā)表的“咨詢意見(jiàn)”，擔(dān)保國(guó)法律責(zé)任的成立必須同時(shí)滿足以下條件：違反擔(dān)保國(guó)義務(wù)的行為、發(fā)生損害后果以及擔(dān)保國(guó)的行為與損害之間具有因果關(guān)系(5)Responsibilities and obligations of States with respect to activities in the Area, Advisory Opinion, ITLOS Reports 2011: paras.175-177, para.181.。雖然損害后果并不是由擔(dān)保國(guó)的行為造成的，但是，擔(dān)保國(guó)違反了其依據(jù)國(guó)際法應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)，而其違反義務(wù)的行為間接導(dǎo)致了損害后果的發(fā)生，因此，擔(dān)保國(guó)應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

(二) 擔(dān)保國(guó)責(zé)任的性質(zhì)

就其用語(yǔ)而言，擔(dān)保國(guó)責(zé)任制度似乎與民法中的擔(dān)保制度有密不可分的關(guān)系，單從字面上理解，擔(dān)保國(guó)制度很容易被誤認(rèn)為是擔(dān)保法律制度中人的擔(dān)保(即保證)的一種特殊形式，即由國(guó)家作為保證人提供擔(dān)保，但事實(shí)上，擔(dān)保國(guó)制度與民法中的保證制度存在著本質(zhì)區(qū)別。民法中，保證是“由主債務(wù)人以外的第三人與債權(quán)人約定，當(dāng)債務(wù)人不履行或不能履行其債務(wù)時(shí)，由保證人依約或依法履行債務(wù)或承擔(dān)責(zé)任的一種擔(dān)保形式”(6)李雙元，溫世揚(yáng).比較民法學(xué)[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，1998：622.。換言之，保證人的賠償責(zé)任是被保證人違反義務(wù)引發(fā)的，并非因其本身違反義務(wù)導(dǎo)致。相反，擔(dān)保國(guó)責(zé)任雖不是其自身行為直接引發(fā)的責(zé)任，但擔(dān)保國(guó)本身必須存在違反自身義務(wù)的行為才會(huì)被要求承擔(dān)責(zé)任，如果擔(dān)保國(guó)沒(méi)有違反應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，那么他就不需對(duì)損害后果承擔(dān)責(zé)任。此外，“區(qū)域”制度中的擔(dān)保義務(wù)體現(xiàn)的是國(guó)家對(duì)承包者的“監(jiān)督”和“管理”，而不是保證主債務(wù)人履行義務(wù)。

《公約》要求締約國(guó)對(duì)于其沒(méi)有履行《公約》第十一部分規(guī)定的義務(wù)而造成的損害承擔(dān)賠償責(zé)任。但是“如該擔(dān)保國(guó)已制定法律和規(guī)章并采取行政措施，而這些法律和規(guī)章及行政措施在其法律制度范圍內(nèi)可以合理地認(rèn)為足以使在其管轄下的人遵守時(shí)，則該國(guó)對(duì)其所擔(dān)保的承包者因不履行義務(wù)而造成的損害，應(yīng)無(wú)賠償責(zé)任”。因此，擔(dān)保國(guó)責(zé)任并不是一種替代責(zé)任，而是擔(dān)保國(guó)為其自身違反義務(wù)的行為承擔(dān)責(zé)任，因?yàn)閾?dān)保國(guó)責(zé)任源于其“不履行”《公約》義務(wù)，承包者的責(zé)任卻來(lái)自其“未遵守”合同條款和《公約》及相關(guān)文書規(guī)定的義務(wù)。雖然擔(dān)保國(guó)的責(zé)任取決于承包者的作為或不作為，但是這只是擔(dān)保國(guó)責(zé)任的觸發(fā)機(jī)制，并不能當(dāng)然地將承包者造成的損害歸咎于擔(dān)保國(guó)(7)同①：201.。擔(dān)保國(guó)也不必對(duì)承包商未承擔(dān)的或剩余責(zé)任的全部負(fù)責(zé)，除非這些損害與擔(dān)保國(guó)未能履行其義務(wù)有因果關(guān)系(8)Center for international governance innovation. Legal liability for environmental harm: synthesis and overview [EB/OL]. [2020-08-04]. https://www.cigionline.org/publications/legal-liability-environmental-harm-synthesis-and-overview.。但是，擔(dān)保國(guó)責(zé)任并不是傳統(tǒng)意義上的國(guó)家責(zé)任(9)傳統(tǒng)意義上的國(guó)家責(zé)任是國(guó)家對(duì)其國(guó)際不法行為所要承擔(dān)的法律后果。或國(guó)際損害責(zé)任(10)國(guó)際損害責(zé)任是國(guó)家對(duì)其實(shí)施的國(guó)際法不加禁止但造成損害性后果的行為所要承擔(dān)的法律后果。。傳統(tǒng)意義上的國(guó)家責(zé)任來(lái)源于國(guó)家的政府或其他機(jī)關(guān)或被政府授權(quán)的個(gè)人侵害別國(guó)權(quán)利的不法行為(11)周鯁生.國(guó)際法大綱[M].北京：中國(guó)方正出版社，2004：49.，國(guó)際損害責(zé)任來(lái)源于國(guó)家實(shí)施的國(guó)際法不加禁止但造成損害性后果的行為，顯然，國(guó)家承擔(dān)這兩種責(zé)任的前提是存在可歸因于國(guó)家的行為。擔(dān)保國(guó)責(zé)任則不同，在擔(dān)保國(guó)責(zé)任制度下，造成損害后果的是承包者的行為，由于承包者并非代表?yè)?dān)保國(guó)實(shí)施“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)，所以，承包者的行為并不是可歸因于擔(dān)保國(guó)的行為。

擔(dān)保國(guó)責(zé)任作為一種法律責(zé)任，必然具有法律責(zé)任的共同屬性。按照主觀過(guò)錯(cuò)在法律責(zé)任中的地位，責(zé)任可以分為過(guò)錯(cuò)責(zé)任和無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，其中過(guò)錯(cuò)責(zé)任體系又包含了過(guò)錯(cuò)推定的歸責(zé)方式。過(guò)錯(cuò)責(zé)任體系要求行為人主觀上有過(guò)錯(cuò)，通常是違反已確定的注意標(biāo)準(zhǔn)，并且要求賠償責(zé)任主體所從事的活動(dòng)與損害之間存在因果關(guān)系；無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任體系不要求行為主體主觀上有過(guò)錯(cuò)，但是強(qiáng)調(diào)必須具有因果關(guān)系，這是決定責(zé)任的基本要件(12)江平.民法學(xué)[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2011：474-480.。在國(guó)際海底制度中，擔(dān)保國(guó)需要承擔(dān)兩種義務(wù)，即確保義務(wù)和直接義務(wù)。擔(dān)保國(guó)的確保義務(wù)是指擔(dān)保國(guó)必須盡最大努力確保所擔(dān)保的承包者遵守合同條款和《公約》及相關(guān)文書規(guī)定的義務(wù)?！豆s》的這一要求為擔(dān)保國(guó)設(shè)定了一項(xiàng)“合理注意”的義務(wù)，“合理注意”的標(biāo)準(zhǔn)可能隨著時(shí)間的推移而變化，并取決于風(fēng)險(xiǎn)水平和所涉及的活動(dòng)。這一“合理注意”義務(wù)要求擔(dān)保國(guó)制訂法律制度并采取行政措施，并且這些措施應(yīng)該達(dá)到“合理且適當(dāng)”的標(biāo)準(zhǔn)。在這種情況下，國(guó)家是否應(yīng)對(duì)自然人、法人的行為承擔(dān)責(zé)任，應(yīng)適用“合理注意”義務(wù)理論(doctrine of due diligence)。國(guó)際法中沒(méi)有廣泛的“合理注意”標(biāo)準(zhǔn)可以被用作一種法律行為標(biāo)準(zhǔn)，只能參照已經(jīng)存在的國(guó)際法規(guī)則，在這個(gè)意義上，如果一個(gè)國(guó)家按照某一特定規(guī)則采取了必要的努力，它可以避免因違反規(guī)則而導(dǎo)致的不良后果(13)MCDONALD N. Role of due diligence in international law [J]. European journal of international law, 2017(28):1044.。因此，擔(dān)保國(guó)違反“合理注意”義務(wù)引發(fā)的責(zé)任應(yīng)被認(rèn)定為過(guò)錯(cuò)責(zé)任(14)張輝.論國(guó)際海底區(qū)域開(kāi)發(fā)擔(dān)保國(guó)責(zé)任制度[J].學(xué)術(shù)前沿，2017(18):44-51.。

除確保義務(wù)外，擔(dān)保國(guó)還直接負(fù)擔(dān)并且必須獨(dú)立履行：對(duì)海底管理局提供協(xié)助、采取預(yù)防性辦法、適用“最佳環(huán)境做法”、采取措施確保擔(dān)保條款的履行、提供追索賠償?shù)攘x務(wù)。這種情形下的擔(dān)保國(guó)責(zé)任源于擔(dān)保國(guó)的行為直接導(dǎo)致了國(guó)際損害的發(fā)生，因此需要對(duì)自己行為的后果承擔(dān)國(guó)際責(zé)任。對(duì)于違反直接義務(wù)的擔(dān)保國(guó)，應(yīng)該適用責(zé)任歸屬理論(doctrine of attribution or imputability)追究其責(zé)任。根據(jù)責(zé)任歸屬理論，如果某人行使國(guó)家權(quán)力，其行為即使超越授權(quán)，國(guó)家也應(yīng)對(duì)其行為負(fù)責(zé)(15)CHRISTENSON G A. Attributing acts of omission to the state [J]. Michigan journal of international law, 1990(29):312-370.。在這種情況下，國(guó)家承擔(dān)責(zé)任的前提是國(guó)家自身或者代表該國(guó)行使權(quán)力的個(gè)人的行為違反了國(guó)際法下的直接義務(wù)，因此，國(guó)家承擔(dān)的也是一種過(guò)錯(cuò)責(zé)任。

二、 擔(dān)保國(guó)的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)

(一) “區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

“區(qū)域”不僅貯藏著大量的礦產(chǎn)資源，還蘊(yùn)藏著豐富的基因資源和生物資源。在“區(qū)域”內(nèi)進(jìn)行資源勘探開(kāi)發(fā)等活動(dòng)必然會(huì)對(duì)其海洋生態(tài)系統(tǒng)造成影響。為此，如何對(duì)“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)采取必要措施，以防對(duì)海洋環(huán)境產(chǎn)生有害影響，就成為“區(qū)域”管理制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容(16)徐祥民，申進(jìn)忠.海洋環(huán)境的法律保護(hù)研究[M].青島：中國(guó)海洋大學(xué)出版社，2006：130.。“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)將改變海底地貌，對(duì)海區(qū)的海底環(huán)境造成重大影響，開(kāi)發(fā)過(guò)程中造成的擾動(dòng)也會(huì)影響海水環(huán)境，進(jìn)而對(duì)海區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)造成干擾(17)趙淑敏.海洋環(huán)境學(xué)[M].北京：海洋出版社，2011：257.?！皡^(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的影響是多重的，對(duì)“區(qū)域”的生物資源、遺傳資源以及海洋環(huán)境等都可能造成嚴(yán)重的不利影響，加之“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)機(jī)制的缺位，使得“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)潛藏著巨大的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

首先，在“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)中，并沒(méi)有一套專門的國(guó)際法規(guī)則對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，現(xiàn)存的“區(qū)域”制度不存在對(duì)“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)造成損害后的責(zé)任進(jìn)行限制的條款，也沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的減責(zé)、免責(zé)條款，更沒(méi)有設(shè)立責(zé)任保險(xiǎn)和財(cái)務(wù)保證等相關(guān)制度，這使得“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)的法律監(jiān)管不具有可行性。在各國(guó)國(guó)內(nèi)的法律中，海洋環(huán)境的責(zé)任追究制度并不完備。截至2020年11月28日，在為“區(qū)域”勘探活動(dòng)提供擔(dān)保的19個(gè)國(guó)家(18)包括保加利亞、古巴、捷克、波蘭、斯洛伐克、俄羅斯、中國(guó)、日本、法國(guó)、德國(guó)、瑙魯、湯加、比利時(shí)、基里巴斯、新加坡、巴西、英國(guó)、庫(kù)克群島和韓國(guó)，參見(jiàn)International seabed authority. exploration contracts.https://www.isa.org.jm/index.php/exploration-contracts.中，已經(jīng)有12個(gè)國(guó)家制定了深海法律制度，其中有10個(gè)國(guó)家(19)包括比利時(shí)、中國(guó)、捷克、德國(guó)、日本、瑙魯、俄羅斯、新加坡、英國(guó)和庫(kù)克群島等10個(gè)國(guó)家公布了獨(dú)立的深海法律或者法案，參見(jiàn)International seabed authority. national legislation database. https://isa.org.jm/national-legislation-database.頒布了獨(dú)立的深海法律或者法案，而基里巴斯和湯加在同一法案中規(guī)定了國(guó)內(nèi)管轄范圍之內(nèi)的海底區(qū)域和“區(qū)域”的法律制度。這些國(guó)內(nèi)法都強(qiáng)調(diào)保護(hù)環(huán)境的重要性，但是規(guī)定都過(guò)于冗雜，條文大多是原則性的，并未建立起有效的“區(qū)域”環(huán)境損害追責(zé)機(jī)制，僅有比利時(shí)和日本兩個(gè)國(guó)家明確將“恢復(fù)原狀”作為環(huán)境損害的救濟(jì)措施，其他國(guó)家的“區(qū)域”環(huán)境立法沒(méi)有直接的責(zé)任追究制度，可操作性不強(qiáng)。

其次，在“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)中，沒(méi)有健全的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督機(jī)制。雖然海底管理局具有監(jiān)督和管理“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的職權(quán)，但對(duì)于“區(qū)域”開(kāi)發(fā)活動(dòng)，海底管理局的監(jiān)管主要體現(xiàn)在對(duì)開(kāi)發(fā)主體的資格審查上?，F(xiàn)行的國(guó)際海底制度以及正在起草的《國(guó)際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)規(guī)章草案》(以下簡(jiǎn)稱《開(kāi)發(fā)規(guī)章草案》)雖然規(guī)定開(kāi)發(fā)者有保護(hù)和保全海洋環(huán)境的義務(wù)，但對(duì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)中的監(jiān)管措施都沒(méi)有作出具體規(guī)定。在監(jiān)管缺位的情況下，受限于當(dāng)前科技水平，開(kāi)展“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)潛藏著巨大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，意味著進(jìn)行“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的承包者及其擔(dān)保國(guó)面臨巨大的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

(二) 擔(dān)保國(guó)責(zé)任的制度風(fēng)險(xiǎn)

1. “合理注意”的標(biāo)準(zhǔn)不明確。國(guó)際海底制度包括《公約》《關(guān)于執(zhí)行〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱“《執(zhí)行協(xié)定》”)和海底管理局公布的規(guī)章和其他規(guī)則。擔(dān)保國(guó)責(zé)任在國(guó)際海底制度中有所體現(xiàn)，但是，涉及擔(dān)保國(guó)責(zé)任的條款十分有限，而且其規(guī)定也甚是模糊，這對(duì)擔(dān)保國(guó)責(zé)任的構(gòu)成要件、責(zé)任范圍等的確定造成了困難，構(gòu)成了對(duì)擔(dān)保國(guó)責(zé)任進(jìn)行認(rèn)定的嚴(yán)重阻礙，也正因?yàn)槿绱耍?011年分庭圍繞擔(dān)保國(guó)責(zé)任與義務(wù)發(fā)表了“咨詢意見(jiàn)”?！白稍円庖?jiàn)”對(duì)《公約》及相關(guān)法律文書中涉及擔(dān)保國(guó)責(zé)任與義務(wù)的相關(guān)條款進(jìn)行了詳細(xì)的解釋，為擔(dān)保國(guó)在“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)中的責(zé)任與義務(wù)提供了透明、清晰的法律框架(20)余民才.擔(dān)保國(guó)責(zé)任與義務(wù)“咨詢意見(jiàn)”評(píng)述[J].重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué))，2012(1):53-60.。“咨詢意見(jiàn)”對(duì)擔(dān)保國(guó)義務(wù)的內(nèi)容、承擔(dān)責(zé)任的條件及賠償?shù)姆秶头绞竭M(jìn)行了界定，分庭作為解決“區(qū)域”爭(zhēng)端的國(guó)際司法機(jī)構(gòu)，其發(fā)表的“咨詢意見(jiàn)”是對(duì)一般國(guó)際法的主導(dǎo)性的權(quán)威陳述，是最有力的“軟法”，必將對(duì)今后“區(qū)域”內(nèi)的活動(dòng)以及國(guó)際海洋法的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響(21)高之國(guó)，賈宇，密晨曦.淺析國(guó)際海洋法法庭首例“咨詢意見(jiàn)”案[J].環(huán)境保護(hù)，2012(16):51-53.。雖然“咨詢意見(jiàn)”對(duì)成文的國(guó)際海底制度具有重要的闡釋和說(shuō)明的作用，構(gòu)成了國(guó)際海底制度的重要補(bǔ)充，但是包括“咨詢意見(jiàn)”在內(nèi)的現(xiàn)存責(zé)任體系還存在著明顯的缺陷。

分庭認(rèn)為，只有在擔(dān)保國(guó)沒(méi)有履行其“合理注意”義務(wù)的前提下，它才需要承擔(dān)責(zé)任(22)Center for international governance innovation. Determining the standard for liability for environmental harm from deep seabed mining activities [EB/OL]. [2020-08-04]. https://www.cigionline.org/publications/determining-standard-liability-environmental-harm-deep-seabed-mining-activities.。如何判斷是否盡到了“合理注意”義務(wù)？毋庸置疑，為了履行其“合理注意”義務(wù)，擔(dān)保國(guó)應(yīng)該采取相應(yīng)的措施，《公約》第139條第2款、第153條第4款和附件三第4條第4款規(guī)定了擔(dān)保國(guó)應(yīng)該采取的措施，但是在措辭上卻存在一定的差別。在《公約》第139條第2款中，《公約》的表述為“一切必要和適當(dāng)措施”(all necessary and appropriate measures)，第153條第4款卻采用“一切必要措施”(all measures necessary)，附件三第4條第4款中的用語(yǔ)是“可以合理地認(rèn)為足以……的措施”(measures which are……reasonably appropriate)。從使用的限定詞來(lái)看，附件三第4條第4款的規(guī)定是最為寬松的，《公約》第153條第4款次之，《公約》第139條第2款的規(guī)定是最為嚴(yán)格的。由于規(guī)定不一致，在認(rèn)定擔(dān)保國(guó)采取的措施是否達(dá)到履行“合理注意”義務(wù)所要求的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)該以哪個(gè)條文的規(guī)定為依據(jù)？判斷擔(dān)保國(guó)是否達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的主體是國(guó)際海洋法法庭或者海底管理局還是擔(dān)保國(guó)自身呢？在探礦、勘探和開(kāi)發(fā)這三個(gè)環(huán)節(jié)，風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)是逐漸上升的，針對(duì)不同的階段，“合理注意”的標(biāo)準(zhǔn)是否有不同要求？這些問(wèn)題與“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)有著不可分割的緊密聯(lián)系，但到目前為止，都未得以解決。

2. 損害的程度不明確?，F(xiàn)行的深海采礦責(zé)任體系注重對(duì)“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)所造成的損害的彌補(bǔ)。雖然“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)具有高風(fēng)險(xiǎn)性，其產(chǎn)生的損害可能非常嚴(yán)重，甚至是無(wú)法彌補(bǔ)的，但是，要追究相關(guān)方的責(zé)任，應(yīng)該要求其行為造成的損害達(dá)到一定的嚴(yán)重程度。而無(wú)論是《公約》及《執(zhí)行協(xié)定》，還是“咨詢意見(jiàn)”，對(duì)這一問(wèn)題都沒(méi)有做出明確的界定。《公約》第162條第2款第(x)項(xiàng)規(guī)定，“在有重要證據(jù)證明海洋環(huán)境有受嚴(yán)重?fù)p害之虞的情形下，不準(zhǔn)由承包者或企業(yè)部開(kāi)發(fā)某些區(qū)域”，而2019年3月起草的《開(kāi)發(fā)規(guī)章草案》將“嚴(yán)重?fù)p害”界定為“根據(jù)海管局按照國(guó)際公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)和參考最佳可得科學(xué)證據(jù)采取的做法通過(guò)的規(guī)則、規(guī)章和程序確定的‘區(qū)域’內(nèi)活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境造成的任何代表海洋環(huán)境較大不利變化的影響”(23)Use of terms and scope. Draft regulations on exploitation of mineral resources in the Area, 2019 [EB/OL]. [2020-08-04].https://www.isa.org.jm/node/19311.。對(duì)于何種程度的影響構(gòu)成“較大不利變化”并沒(méi)有一個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)，就目前來(lái)看，要求擔(dān)保國(guó)承擔(dān)責(zé)任所要求的損害程度仍然是不明確的。

由于“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)牽涉的利益相關(guān)方往往眾多，因此，進(jìn)行“區(qū)域”開(kāi)發(fā)可能會(huì)對(duì)眾多主體造成損害。但是，由于沒(méi)有最低標(biāo)準(zhǔn)的限制，遭受損害的各方可能紛紛要求承包者、海底管理局或者擔(dān)保國(guó)承擔(dān)責(zé)任，從而妨礙“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的正常進(jìn)行，甚至?xí)?yán)重影響相關(guān)國(guó)家利益的實(shí)現(xiàn)。由于不存在最低損害標(biāo)準(zhǔn)，擔(dān)保國(guó)完全被暴露在責(zé)任追究體制之下，這使得擔(dān)保國(guó)隨時(shí)可能面臨訴訟和外交爭(zhēng)端。雖然低門檻的損害標(biāo)準(zhǔn)有利于督促擔(dān)保國(guó)積極履行其義務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)“區(qū)域”及其資源的優(yōu)質(zhì)保護(hù)，但無(wú)疑也會(huì)挫傷擔(dān)保國(guó)進(jìn)行“區(qū)域”開(kāi)發(fā)的積極性，甚至使一些落后的發(fā)展中國(guó)家在“區(qū)域”開(kāi)發(fā)中望而卻步，導(dǎo)致《公約》第十一部分及《執(zhí)行協(xié)定》旨在保障發(fā)展中國(guó)家享有與發(fā)達(dá)國(guó)家平等參與深海采礦的權(quán)利的目的無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

(三) 擔(dān)保國(guó)責(zé)任范圍的不確定性

在國(guó)家責(zé)任的承擔(dān)范圍上，國(guó)際法委員會(huì)在《國(guó)家對(duì)國(guó)際不法行為的責(zé)任條款草案》(以下簡(jiǎn)稱“《國(guó)家責(zé)任草案》”)中提出“責(zé)任國(guó)有義務(wù)對(duì)國(guó)際不法行為所造成的損害提供充分賠償”(24)Draft articles on responsibility of states for internationally wrongful acts, 2001 [EB/OL]. [2020-08-04]. https://legal.un.org/avl/ha/rsiwa/rsiwa.html.。雖然該《國(guó)家責(zé)任草案》尚未生效，但作為國(guó)家責(zé)任領(lǐng)域權(quán)威性的條約草案，它反映了國(guó)家責(zé)任的國(guó)際認(rèn)同方向。與此規(guī)則相呼應(yīng)，《公約》也要求擔(dān)保國(guó)對(duì)其沒(méi)有履行《公約》義務(wù)而造成的損害承擔(dān)賠償責(zé)任(25)United Nations convention on the law of the sea, 1982 [EB/OL]. [2020-08-04].https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N82/266/76/pdf/N8226676.pdf?OpenElement.。這一條款中，“造成”一詞應(yīng)該怎么理解？在發(fā)生損害的情況下，要求擔(dān)保國(guó)承擔(dān)責(zé)任的條件是擔(dān)保國(guó)沒(méi)有履行其義務(wù)與損害之間必須有直接的因果關(guān)系嗎？還是只需要擔(dān)保國(guó)未遵守《公約》義務(wù)的事實(shí)與發(fā)生的損害結(jié)果之間存在一定的聯(lián)系就可以要求擔(dān)保國(guó)承擔(dān)責(zé)任？海底采礦作業(yè)是由一系列活動(dòng)組成的，包括海底開(kāi)采、加工、運(yùn)輸、儲(chǔ)存等環(huán)節(jié)，由于涉及的環(huán)節(jié)和主體眾多，因果關(guān)系的認(rèn)定顯得更加困難，為“造成”的界定增加了阻礙，也加劇了擔(dān)保國(guó)責(zé)任范圍界定的不確定性。

在擔(dān)保國(guó)確需承擔(dān)責(zé)任的情況下，擔(dān)保國(guó)和承包者之間的責(zé)任劃分也是不明確的。擔(dān)保國(guó)的責(zé)任源于其自身未能承擔(dān)國(guó)際法體系下的義務(wù)，擔(dān)保國(guó)并不為被擔(dān)保的承包者未能履行義務(wù)承擔(dān)責(zé)任。如果承包者已經(jīng)充分賠償，則擔(dān)保國(guó)就沒(méi)有賠償?shù)谋匾５?，即使承包者不能充分賠償，擔(dān)保國(guó)承擔(dān)的也不是剩余責(zé)任，而是與其過(guò)錯(cuò)相當(dāng)?shù)呢?zé)任。問(wèn)題的關(guān)鍵在于，擔(dān)保國(guó)究竟應(yīng)該對(duì)損害賠償多大的比例才是與其過(guò)錯(cuò)相當(dāng)?shù)哪兀繉?duì)于這個(gè)問(wèn)題，目前國(guó)際法上尚不存在相關(guān)的確定標(biāo)準(zhǔn)。附件三第22條規(guī)定，賠償應(yīng)與實(shí)際損害相等，分庭認(rèn)為，這一點(diǎn)同樣適用于擔(dān)保國(guó)責(zé)任(26)Responsibilities and obligations of States with respect to activities in the Area, Advisory Opinion, ITLOS Reports 2011: para.195.。遺憾的是，對(duì)實(shí)際損害的計(jì)量方式、恢復(fù)措施的合理性和擔(dān)保國(guó)監(jiān)管的方式等問(wèn)題都尚不明確(27)Center for international governance innovation. Legal working group on liability for environmental harm from activities in the Area [EB/OL]. [2020-08-04]. https://www.cigionline.org/publications/legal-working-group-liability-environmental-harm-activities-area.。那么，在發(fā)生嚴(yán)重?fù)p害時(shí)，擔(dān)保國(guó)是否能夠充分賠付承包者所造成的損害？這些問(wèn)題都亟待解決。

三、 擔(dān)保國(guó)的保障路徑

(一) “區(qū)域”環(huán)境國(guó)內(nèi)法的完善

在保護(hù)“區(qū)域”環(huán)境方面，擔(dān)保國(guó)的義務(wù)一方面包括制訂法律和規(guī)章并采取行政措施，從而確保其管轄權(quán)下的自然人或法人等遵守合同條款和《公約》及相關(guān)文書所述的環(huán)境保護(hù)義務(wù)；另一方面，擔(dān)保國(guó)還應(yīng)履行對(duì)管理局的協(xié)助義務(wù)、對(duì)其保護(hù)海洋環(huán)境緊急命令的保證義務(wù)、適用預(yù)先防范辦法和最佳環(huán)境做法的義務(wù)、提供索賠渠道的義務(wù)等直接義務(wù)。如前所述，擔(dān)保國(guó)的責(zé)任是一種過(guò)錯(cuò)責(zé)任，只有擔(dān)保國(guó)未履行其所負(fù)義務(wù)的前提下，擔(dān)保國(guó)才有可能承擔(dān)責(zé)任。鑒于國(guó)內(nèi)立法的完備與否是擔(dān)保國(guó)是否需要承擔(dān)賠償責(zé)任的必要條件，擔(dān)保國(guó)需要充分認(rèn)識(shí)到“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的遠(yuǎn)洋環(huán)境和監(jiān)管困境，通過(guò)國(guó)內(nèi)立法規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)其免責(zé)的目的(28)薛桂芳.國(guó)際海底區(qū)域環(huán)境保護(hù)制度的發(fā)展趨勢(shì)與中國(guó)的應(yīng)對(duì)[J].法學(xué)雜志，2020(5):41-51.。一方面，為有效防止、減少和控制“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境的污染，各國(guó)應(yīng)制訂不低于《公約》第十一部分的標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則、規(guī)章和程序。另一方面，各國(guó)應(yīng)盡早審查本國(guó)“區(qū)域”環(huán)境立法，將預(yù)警原則、污染者付費(fèi)原則和“最佳環(huán)境做法”等納入本國(guó)法律制度，構(gòu)建環(huán)境影響評(píng)估和監(jiān)測(cè)制度、環(huán)境應(yīng)急響應(yīng)制度、環(huán)境損害賠償制度、環(huán)境修復(fù)制度等“區(qū)域”環(huán)境制度，在鼓勵(lì)和促進(jìn)“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的同時(shí)，按《公約》及附件以及《執(zhí)行協(xié)定》等的規(guī)定，切實(shí)保護(hù)海洋環(huán)境不受損害(29)中華人民共和國(guó)政府關(guān)于《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)規(guī)章草案》的評(píng)論意見(jiàn)[EB/OL]. [2020-11-29].https://ran-s3.s3.amazonaws.com/isa.org.jm/s3fs-public/documents/EN/Regs/2017/MS/ChinaCH.pdf.。實(shí)踐中，比利時(shí)、基里巴斯、瑙魯、湯加在國(guó)內(nèi)法中認(rèn)可了海底管理局的規(guī)則、條例和程序，強(qiáng)調(diào)采用預(yù)防性做法和最佳環(huán)境做法，比利時(shí)還在2013年頒布的《探礦、勘探和開(kāi)發(fā)國(guó)家管轄范圍外海床、洋底及其底土資源法》進(jìn)一步明確污染者付費(fèi)原則(30)International seabed authority. Comparative study of the existing national legislation on deep seabed mining [EB/OL]. [2020-11-28].https://www.isa.org.jm/files/files/documents/compstudy-nld.pdf.。

(二) 公約的釋明

《公約》的“區(qū)域”制度具有很強(qiáng)的模糊性，盡管“咨詢意見(jiàn)”對(duì)擔(dān)保國(guó)義務(wù)的主要內(nèi)容、承擔(dān)擔(dān)保國(guó)責(zé)任的條件及賠償?shù)姆秶头绞降葐?wèn)題給出了答復(fù)，但就現(xiàn)行擔(dān)保國(guó)責(zé)任體系而言，無(wú)論是《公約》本身的規(guī)定，還是“咨詢意見(jiàn)”，都還存在概念界定不明確、范圍界定不清晰等問(wèn)題?！豆s》的模糊性是國(guó)際社會(huì)各方力量和利益妥協(xié)折中的產(chǎn)物，這是無(wú)法避免的(31)楊澤偉.《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的主要缺陷及其完善[J].法學(xué)評(píng)論，2012(5):57-64.?！豆s》的一些規(guī)定過(guò)于原則和抽象，部分條款內(nèi)容存在缺陷，其實(shí)都是無(wú)奈的選擇(32)SCOVAZZI T, The evolution of international law of the sea: new issues, new challenges [M]. Hague: Hague martinus nijhoff publishers, 2000: 206.。隨著社會(huì)的發(fā)展，《公約》也在不斷發(fā)展和演進(jìn)。對(duì)于擔(dān)保國(guó)責(zé)任體系的不足，可以通過(guò)多種途徑來(lái)解決。

第一，對(duì)于《公約》本身的缺陷，可以通過(guò)制訂專門的補(bǔ)充協(xié)定來(lái)彌補(bǔ)。事實(shí)上，國(guó)際社會(huì)已經(jīng)存在相關(guān)的實(shí)踐以完善《公約》。例如，《執(zhí)行協(xié)定》就是在發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家就《公約》第十一部分存在巨大立場(chǎng)和利益分歧的情況下制定的，《執(zhí)行協(xié)定》事實(shí)上構(gòu)成了對(duì)國(guó)際海洋法中“區(qū)域”制度的新發(fā)展(33)楊澤偉.國(guó)際法[M].北京：高等教育出版社，2012：212.。

第二，通過(guò)海底管理局制訂規(guī)章的方式對(duì)《公約》進(jìn)行完善也是一種重要路徑。三部探礦和勘探規(guī)章分別對(duì)用語(yǔ)和范圍、探礦、勘探計(jì)劃的申請(qǐng)、勘探合同的內(nèi)容、保護(hù)和保全海洋環(huán)境、機(jī)密性等做了詳細(xì)規(guī)定，完善了《公約》，而尚在起草中的《開(kāi)發(fā)規(guī)章草案》也是海底管理局對(duì)《公約》進(jìn)行完善的新嘗試。

第三，可以結(jié)合《公約》的宗旨和目的，通過(guò)召開(kāi)審議《公約》的會(huì)議對(duì)《公約》進(jìn)行權(quán)威性解釋。《公約》的宗旨和目的是其發(fā)展的基礎(chǔ)，它在嚴(yán)格意義上應(yīng)與《公約》的其他部分具有同樣的法律效力，并對(duì)《公約》各個(gè)條款的解釋與適用具有重要意義(34)梁西.梁著國(guó)際組織法[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2011：1.。然而，《公約》并沒(méi)有設(shè)立一個(gè)對(duì)《公約》的有關(guān)條款進(jìn)行權(quán)威性解釋的正式機(jī)構(gòu)，在《公約》體系下，也沒(méi)有專門的組織機(jī)關(guān)對(duì)締約國(guó)履行《公約》義務(wù)的情況進(jìn)行審查和監(jiān)督。聯(lián)大關(guān)于“海洋和海洋法”議題的年度審議會(huì)議，也并不經(jīng)常關(guān)注《公約》的發(fā)展問(wèn)題。不過(guò)，根據(jù)《公約》第312條第1款的規(guī)定:“自本公約生效之日起10年期間屆滿后，締約國(guó)可給聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)書面通知，對(duì)本公約提出不涉及‘區(qū)域’內(nèi)活動(dòng)的具體修正案，并要求召開(kāi)會(huì)議審議提出的修正案。秘書長(zhǎng)應(yīng)將這種通知分送所有締約國(guó)。如果在分送通知之日起12個(gè)月以內(nèi)，有不少于半數(shù)的締約國(guó)作出的答復(fù)贊成這一要求，秘書長(zhǎng)應(yīng)召開(kāi)會(huì)議”。所以，可通過(guò)召開(kāi)審議會(huì)議對(duì)《公約》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行解釋和完善，推動(dòng)擔(dān)保國(guó)責(zé)任體系的進(jìn)一步發(fā)展。

(三) 責(zé)任范圍的限縮

《公約》第十一部分的很多條文體現(xiàn)了對(duì)發(fā)展中國(guó)家的傾斜，從而保障發(fā)展中國(guó)家享有與發(fā)達(dá)國(guó)家平等的參與深海采礦的權(quán)利。但是，《公約》里面沒(méi)有一個(gè)條文給予作為擔(dān)保國(guó)的發(fā)展中國(guó)家在承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任方面的優(yōu)惠待遇(35)Responsibilities and obligations of States with respect to activities in the Area, Advisory Opinion, ITLOS Reports 2011: para.158.。《公約》的這種平等對(duì)待有其正當(dāng)性，它能夠防止發(fā)達(dá)國(guó)家的企業(yè)在發(fā)展中國(guó)家設(shè)立機(jī)構(gòu)，以此來(lái)擺脫發(fā)達(dá)國(guó)家嚴(yán)格的制度和條件束縛。一旦眾多發(fā)展中國(guó)家成為“方便國(guó)”，就會(huì)削弱對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)，也會(huì)對(duì)“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的安全開(kāi)展以及對(duì)“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”的保護(hù)產(chǎn)生嚴(yán)重的不利影響?！叭祟惞餐^承財(cái)產(chǎn)”這一概念的真正意義在于，國(guó)家管轄范圍以外的海床和洋底及其資源屬于一切國(guó)家并應(yīng)為全人類的利益而利用，為全人類的利益是該原則的新穎之處(36)趙理海.當(dāng)代國(guó)際法問(wèn)題[M].北京：中國(guó)法制出版社，1993：265.。但是，正如前面所述，擔(dān)保國(guó)責(zé)任過(guò)重會(huì)嚴(yán)重挫傷發(fā)展中國(guó)家參與“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的積極性，從而損害發(fā)展中國(guó)家參與深海采礦的權(quán)利。除了加快“區(qū)域”開(kāi)發(fā)技術(shù)的發(fā)展之外，國(guó)際社會(huì)應(yīng)該通過(guò)前述途徑對(duì)《公約》中的擔(dān)保國(guó)責(zé)任制度進(jìn)行完善，尋求對(duì)擔(dān)保國(guó)責(zé)任進(jìn)行限縮的有效路徑。同時(shí)，由于擔(dān)保國(guó)制度也涉及國(guó)家和其所擔(dān)保的法律實(shí)體之間的法律關(guān)系，因此，各國(guó)應(yīng)該完善本國(guó)深海法律制度，降低擔(dān)保國(guó)的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。具體而言，在完善擔(dān)保國(guó)責(zé)任體系的制度安排上，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面著手。

1. 在國(guó)內(nèi)“區(qū)域”立法中創(chuàng)設(shè)反擔(dān)保制度?！豆s》和《執(zhí)行協(xié)定》為締約國(guó)和海底管理局規(guī)定了權(quán)利和義務(wù)，海底管理局公布的規(guī)章和其他文書主要包含了海底管理局及承包者之間的權(quán)利和義務(wù)條款，只有極少數(shù)的條款能夠用于處理海底管理局與擔(dān)保國(guó)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而承包者和擔(dān)保國(guó)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系并非國(guó)際法調(diào)整的法律關(guān)系。在申請(qǐng)開(kāi)發(fā)時(shí)，提供申請(qǐng)者國(guó)籍國(guó)或申請(qǐng)者有效控制人的國(guó)籍國(guó)開(kāi)具的擔(dān)保書是進(jìn)行“區(qū)域”開(kāi)發(fā)的必要條件。制訂法律和規(guī)章是擔(dān)保國(guó)履行其義務(wù)的重要方式，承包者獲取擔(dān)保書的條件、擔(dān)保書的具體內(nèi)容等涉及的是承包者的國(guó)籍國(guó)或承包者有效控制人的國(guó)籍國(guó)與承包者之間的法律關(guān)系，因此，這些內(nèi)容應(yīng)該由擔(dān)保國(guó)的國(guó)內(nèi)法律制度進(jìn)行規(guī)定。

在制定了規(guī)范“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的法律、法規(guī)的國(guó)家中，日本、中國(guó)、比利時(shí)等多個(gè)國(guó)家都要求申請(qǐng)人在申請(qǐng)階段提供有關(guān)其經(jīng)濟(jì)能力的證據(jù)或書面承諾，少數(shù)國(guó)家(比如捷克)的法律明文規(guī)定承包者需要具備對(duì)任何環(huán)境損害給予適當(dāng)補(bǔ)償?shù)哪芰?。只有個(gè)別國(guó)家要求承包者在申請(qǐng)國(guó)家擔(dān)保時(shí)或者獲得擔(dān)保后提供一定的財(cái)產(chǎn)擔(dān)保，比如日本《深海海底采礦暫行措施法》第117條賦予了日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省要求承包者繳納保證金的權(quán)力，即承包者根據(jù)其上一年度采礦的數(shù)量，每年繳存一定數(shù)額的款項(xiàng)，以此作為承包者履行其義務(wù)的保證，確保對(duì)有關(guān)礦區(qū)造成的損害進(jìn)行賠償。湯加2014年頒布的《海底資源法》第93條規(guī)定，湯加海底礦產(chǎn)管理局可在批準(zhǔn)申請(qǐng)前，要求申請(qǐng)人提供保證金，作為其履行義務(wù)的保證。該法第93條第4款規(guī)定，湯加海底礦產(chǎn)管理局可以用申請(qǐng)人繳納的保證金采取措施履行所有權(quán)持有人未能履行的義務(wù)，或彌補(bǔ)因申請(qǐng)人未履行義務(wù)而造成的損失損害，包括因海底礦物活動(dòng)造成的污染或其他事件引起損害的清理費(fèi)用或賠償費(fèi)用，根據(jù)第92條第1款(b)項(xiàng)的規(guī)定，法院可以決定從申請(qǐng)人繳納的保證金中扣除其未支付的款項(xiàng)。

在民事法律制度中，為了進(jìn)一步預(yù)防和減少潛在的交易風(fēng)險(xiǎn),實(shí)踐中某些擔(dān)保物權(quán)的設(shè)立常常要把反擔(dān)保的設(shè)立作為前提條件,如果沒(méi)有反擔(dān)保,則不會(huì)設(shè)定本擔(dān)保,也不會(huì)產(chǎn)生擔(dān)保物權(quán)(37)張淑雋，潘皞宇.論反擔(dān)保制度的形成原理及其立法、司法層面的操作理念[J].法學(xué)評(píng)論，2010(2):124-131.。民法中的反擔(dān)保是為了保障擔(dān)保人實(shí)現(xiàn)其追償權(quán)，從而維護(hù)擔(dān)保人的利益。反擔(dān)保的本質(zhì)功能其實(shí)是在于使擔(dān)保人的追償權(quán)得以實(shí)現(xiàn)(38)劉保玉，呂文江.債權(quán)擔(dān)保制度與研究[M].北京：中國(guó)民主法制出版社，2000：66.。不論是人的擔(dān)保還是物的擔(dān)保,擔(dān)保人都可以要求債務(wù)人提供反擔(dān)保(39)王利明.物權(quán)法論[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003：561.?！皡^(qū)域”制度中的擔(dān)保并不同于民法中的擔(dān)保，在“區(qū)域”制度中，擔(dān)保國(guó)并不享有追償權(quán)，而且，擔(dān)保國(guó)責(zé)任與承包者責(zé)任其實(shí)是相互獨(dú)立的責(zé)任。但是，在“區(qū)域”制度中引入反擔(dān)保機(jī)制，將申請(qǐng)者交納保證金或者提供財(cái)產(chǎn)擔(dān)保作為進(jìn)行“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的前置性條件，可以用于履行承包者未能履行的義務(wù)，或用于彌補(bǔ)承包者對(duì)“區(qū)域”或者第三方造成的損害。同時(shí)，由于“區(qū)域”及其資源是人類共同繼承的財(cái)產(chǎn)，所以，對(duì)于“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)造成的損害或損失的彌補(bǔ)能夠使全人類受益。擔(dān)保國(guó)雖然并非承擔(dān)承包者不能承擔(dān)的剩余賠償責(zé)任，但卻是在承包者不能賠償?shù)姆秶鷥?nèi)承擔(dān)與其自身過(guò)錯(cuò)相當(dāng)?shù)呢?zé)任(40)Responsibilities and obligations of States with respect to activities in the Area, Advisory Opinion, ITLOS Reports 2011: para.202.。如果各國(guó)通過(guò)國(guó)內(nèi)法要求承包者在獲得擔(dān)保之前支付一定金額的保證金或者提供財(cái)產(chǎn)擔(dān)保，那么，當(dāng)損害發(fā)生時(shí)，就可以減少承包者不能承擔(dān)的剩余責(zé)任的范圍，從而有效地減輕擔(dān)保國(guó)的責(zé)任。

2. 推進(jìn)“區(qū)域”強(qiáng)制保險(xiǎn)制度的完善。在國(guó)際海底制度中，責(zé)任主體只有海底管理局、企業(yè)部、擔(dān)保國(guó)和承包者，但是，“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的高風(fēng)險(xiǎn)性意味著一旦發(fā)生事故，將造成責(zé)任主體難以彌補(bǔ)的損害。為了有效地分散“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，越來(lái)越多的國(guó)家提出將部分責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給第三方——保險(xiǎn)人。保險(xiǎn)人可以通過(guò)向具有同質(zhì)性環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的眾多投保人收取保險(xiǎn)費(fèi)以建立保險(xiǎn)基金，當(dāng)個(gè)別被保險(xiǎn)人由于發(fā)生環(huán)境污染事故需要承擔(dān)“區(qū)域”賠償責(zé)任時(shí),可以用保險(xiǎn)基金對(duì)被保險(xiǎn)人的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行補(bǔ)充,從整體上提高了被保險(xiǎn)人對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事故的承受能力,使風(fēng)險(xiǎn)得以分散。除此之外，在保險(xiǎn)合同履行過(guò)程中,保險(xiǎn)公司會(huì)對(duì)投保人是否恪守注意義務(wù)進(jìn)行監(jiān)督檢查,從而可以督促投保人遵守環(huán)境與安全法律法規(guī),降低事故發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐中，根據(jù)捷克2000年《探礦、勘探和開(kāi)發(fā)國(guó)家管轄范圍外海底區(qū)域資源法》第10條第2款(f)項(xiàng)的規(guī)定，申請(qǐng)者在申請(qǐng)國(guó)家提供擔(dān)保的時(shí)候，除了能夠證明其具有進(jìn)行“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的財(cái)政能力以外，還需要提供證明其為預(yù)防“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)造成損害而購(gòu)買的保險(xiǎn)的證明文件。湯加《海底資源法》第79條第1款(f)項(xiàng)則要求申請(qǐng)人在書面申請(qǐng)中說(shuō)明其擬購(gòu)買的保險(xiǎn)，用于賠償海底礦物活動(dòng)可能造成的損害或支付處理事故的費(fèi)用。事實(shí)上，《公約》第235條第3款對(duì)此也作出了原則性的規(guī)定，深海海底制度也已經(jīng)對(duì)這個(gè)問(wèn)題有所考量，要求承包者從適格的保險(xiǎn)人處獲得并繼而始終維持具有充分效力及作用的保險(xiǎn)(41)Draft regulations on exploitation of mineral resources in the Area, 2019 [EB/OL]. [2020-08-04].https://www.isa.org.jm/node/19311.，這也表明承包者與海底管理局簽訂的標(biāo)準(zhǔn)合同中應(yīng)該包含強(qiáng)制保險(xiǎn)條款。

雖然強(qiáng)制保險(xiǎn)有助于保證責(zé)任實(shí)體在發(fā)生損害時(shí)有經(jīng)濟(jì)能力賠償受害者的損失或環(huán)境損害，但面臨的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是當(dāng)前保險(xiǎn)市場(chǎng)是否有“適當(dāng)產(chǎn)品的充分供應(yīng)”(42)WILDE M.Civil liability for environmental damage[M].Hague:Kluwer law international,2002:296.供承包者選擇，以及保險(xiǎn)人是否具有足夠的保險(xiǎn)能力承擔(dān)潛在損失，因此，必須審查現(xiàn)有的海洋保險(xiǎn)種類及其承保范圍。事實(shí)上，目前的保險(xiǎn)市場(chǎng)缺少相關(guān)保險(xiǎn)產(chǎn)品，各國(guó)的保險(xiǎn)人還沒(méi)有準(zhǔn)備好或不愿意提供相關(guān)的保險(xiǎn)產(chǎn)品(43)Center for international governance innovation. The use of compensation funds, insurance and other financial security in environmental liability Schemes [EB/OL]. [2020-08-04].https://www.cigionline.org/publications/use-compensation-funds-insurance-and-other-financial-security-environmental-0.。當(dāng)前保險(xiǎn)市場(chǎng)上缺乏針對(duì)深海采礦的產(chǎn)品的現(xiàn)狀，使規(guī)定了強(qiáng)制保險(xiǎn)制度的國(guó)家在立法的過(guò)程中都采用了相當(dāng)籠統(tǒng)且模糊的用語(yǔ)。例如，比利時(shí)2013年頒布的《探礦、勘探和開(kāi)發(fā)國(guó)家管轄范圍外海床、洋底及其底土資源法》第9節(jié)第(2)項(xiàng)要求承包者按照公認(rèn)的國(guó)際慣例，從國(guó)際知名保險(xiǎn)公司投保適當(dāng)?shù)膰?guó)際保險(xiǎn)。

擔(dān)保國(guó)通過(guò)要求承包者購(gòu)買保險(xiǎn)，確實(shí)可在很大程度上分擔(dān)和轉(zhuǎn)移“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。不過(guò)就目前情況看，由于“區(qū)域”開(kāi)發(fā)尚未進(jìn)入商業(yè)化開(kāi)采階段，建立強(qiáng)制保險(xiǎn)制度的時(shí)機(jī)仍未到來(lái)，但隨著科技的進(jìn)步，“區(qū)域”開(kāi)發(fā)指日可待。對(duì)“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)這種高風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)，投保金額和保險(xiǎn)金額的數(shù)額十分可觀，是否愿意承保將取決于保險(xiǎn)人準(zhǔn)確量化風(fēng)險(xiǎn)的能力和投保成本的商業(yè)吸引力?，F(xiàn)有保險(xiǎn)不能充分提供所需全部保險(xiǎn)，即保險(xiǎn)能力不足(44)ZHU L. Compulsory insurance and compensation for bunker oil pollution damage [M]. Berlin: Springer, 2006: 122.。因此，有必要研究強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，對(duì)保險(xiǎn)人的選擇標(biāo)準(zhǔn)、承保的風(fēng)險(xiǎn)類型、保險(xiǎn)金額等問(wèn)題都有待各國(guó)根據(jù)本國(guó)國(guó)情進(jìn)一步明確，并為強(qiáng)制保險(xiǎn)制度提供明確的法律依據(jù)。

3. 建立納入基金的“區(qū)域”賠償責(zé)任機(jī)制。雖然《公約》為保護(hù)和保全海洋環(huán)境的各國(guó)國(guó)內(nèi)立法、區(qū)域性立法甚至全球性立法提供了一個(gè)法律框架，但是缺乏有效的追責(zé)機(jī)制，這個(gè)弱點(diǎn)勢(shì)必會(huì)對(duì)《公約》的實(shí)施和執(zhí)行造成一定程度的不利影響(45)徐祥民，申進(jìn)忠.海洋環(huán)境的法律保護(hù)研究[M].青島：中國(guó)海洋大學(xué)出版社，2006：42.。如果在“區(qū)域”賠償機(jī)制中納入國(guó)際基金，那么在“區(qū)域”環(huán)境受到損害的情況下，國(guó)際基金可以用于減輕損害，并恢復(fù)“區(qū)域”環(huán)境。深海海底制度已經(jīng)為建立賠償基金提供了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)，例如《公約》第235條第3款明確賠償基金是確?！把杆俣m當(dāng)?shù)亟o予補(bǔ)償”的一種手段，這為設(shè)立賠償基金提供了合法性依據(jù)。除此之外，在2011年分庭發(fā)表的“咨詢意見(jiàn)”中，分庭建議海底管理局建立一個(gè)信托基金來(lái)彌補(bǔ)責(zé)任缺口(46)Responsibilities and obligations of States with respect to activities in the Area, Advisory Opinion, ITLOS Reports 2011: para.205.。

在用語(yǔ)上，《公約》和“咨詢意見(jiàn)”分別采用了“賠償基金”與“信托基金”的表述。從理論上說(shuō)，賠償基金(compensation funds)與信托基金(trust funds)存在區(qū)別。賠償基金的目標(biāo)是向在事故或某些合法活動(dòng)中造成的人身或財(cái)產(chǎn)損害和環(huán)境損害提供及時(shí)、充分和有效的補(bǔ)救，其設(shè)立的宗旨在于減輕損害，修復(fù)和恢復(fù)環(huán)境，從而減輕其他責(zé)任主體的責(zé)任，賠償基金可以作為預(yù)防措施，也可以作為發(fā)生損害之后的補(bǔ)救措施；信托基金通常是發(fā)放款項(xiàng)給符合受助條件的特定受益人，通常是指一類人或者特定領(lǐng)域的人，信托基金設(shè)立的目標(biāo)包括環(huán)境保護(hù)，而且不要求某一特定活動(dòng)與環(huán)境損害之間存在因果關(guān)系(47)Center for international governance innovation. Legal liability for environmental harm: synthesis and overview [EB/OL]. [2020-08-04]. https://www.cigionline.org/publications/legal-liability-environmental-harm-synthesis-and-overview.。當(dāng)很難證明某一特定活動(dòng)與環(huán)境損害之間存在因果關(guān)系時(shí)，比如在存在擴(kuò)散的環(huán)境影響或者累積的環(huán)境影響的情況下，由于無(wú)法證明二者之間的因果關(guān)系，對(duì)環(huán)境造成的損害便無(wú)法通過(guò)賠償基金得到補(bǔ)救，在這種情況下，信托基金則可以為補(bǔ)救對(duì)環(huán)境造成的損害提供資金(48)LODGE M, SEGERSON K, SQUIRES D. Sharing and preserving the resources in the deep sea: challenges for the international seabed authority [J]. The international journal of marine and coastal law, 2017(32): 427-457.。雖然《公約》第235條第3款和“咨詢意見(jiàn)”使用了不同的術(shù)語(yǔ)，但是，可以明確的一點(diǎn)是，國(guó)際社會(huì)正在努力建立納入基金的更廣泛的賠償責(zé)任機(jī)制。這兩種基金都不是排他性的，因此可以同時(shí)發(fā)揮作用。

在“區(qū)域”開(kāi)發(fā)中，僅僅事后的救濟(jì)是無(wú)法實(shí)現(xiàn)人類利益最大化的，因此，在第二十六屆海底管理局理事會(huì)會(huì)議中，理事會(huì)成員就《開(kāi)發(fā)規(guī)章草案》中的“環(huán)境補(bǔ)償基金”條款提出了具體的起草建議(49)International seabed authority. Draft regulations on exploitation of mineral resources in the Area: collation of specific drafting suggestions by members of the council prepared by the secretariat [EB/OL]. [2020-11-28]. https://isa.org.jm/node/19424.，理事會(huì)成員建議新增“環(huán)境研究和培訓(xùn)基金”，與“環(huán)境補(bǔ)償基金”一起統(tǒng)稱為“環(huán)境基金”?！碍h(huán)境補(bǔ)償基金”主要為實(shí)施任何旨在防止、限制或修復(fù)“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)對(duì)“區(qū)域”造成的損害或其費(fèi)用無(wú)法從承包者或擔(dān)保國(guó)(視情況而定)回收的必要措施等供資；“環(huán)境研究和培訓(xùn)基金”則主要用于對(duì)可減少“區(qū)域”內(nèi)開(kāi)發(fā)活動(dòng)造成環(huán)境損害或破壞的海洋采礦工程方法和做法的研究，以及與保護(hù)海洋環(huán)境有關(guān)的教育和培訓(xùn)方案及資助對(duì)恢復(fù)和修復(fù)“區(qū)域”的最佳可得技術(shù)的研究等。《開(kāi)發(fā)規(guī)章草案》的設(shè)計(jì)體現(xiàn)了海底管理局對(duì)預(yù)防措施的重視，意味著設(shè)立基金的目的不再限于限制或補(bǔ)救“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)所造成的損害，而且包括防止損害的發(fā)生。

基金的來(lái)源是設(shè)立基金的關(guān)鍵考量要素，只有保證充足的資金來(lái)源，才能實(shí)現(xiàn)設(shè)立基金的目標(biāo)。在實(shí)踐中，湯加《海底資源法》第94條規(guī)定設(shè)立 “海底礦產(chǎn)基金”，由財(cái)政部進(jìn)行控制和管理，并規(guī)定將根據(jù)該法第91條第(1)(2)(4)項(xiàng)及第93條，向湯加海底礦產(chǎn)管理局繳付的任何款項(xiàng)均可存入該基金，但財(cái)政部撥出的直接用于支付建立管理局和履行該法規(guī)定職能的費(fèi)用的資金除外。為一項(xiàng)國(guó)際基金提供資金支持的實(shí)體是多元的，基金可通過(guò)強(qiáng)制性繳費(fèi)來(lái)保障資金來(lái)源，也可通過(guò)國(guó)家或私主體自愿捐款設(shè)立。國(guó)際基金通常由政府或公共實(shí)體或私人等主體強(qiáng)制或自愿提供資金，因?yàn)檫@些實(shí)體存在造成損害的潛在風(fēng)險(xiǎn)(50)Center for international governance innovation. The use of compensation funds, insurance and other financial security in environmental liability schemes [EB/OL]. [2020-08-04].https://www.cigionline.org/publications/use-compensation-funds-insurance-and-other-financial-security-environmental-0.。據(jù)此，承包者和擔(dān)保國(guó)應(yīng)是資助深海海底采礦基金的主體。該基金可由支付給海底管理局的費(fèi)用、罰款以及投資收入等供資，確保在無(wú)法由承包者和擔(dān)保國(guó)彌補(bǔ)全部損害的情況下，支付采取預(yù)防性和恢復(fù)性措施所產(chǎn)生的費(fèi)用(51)Draft regulations on exploitation of mineral resources in the Area, 2019 [EB/OL]. [2020-08-04].https://www.isa.org.jm/document/isba25cwp1.。值得注意的是，“區(qū)域”及其資源是人類共同繼承的財(cái)產(chǎn)，因此，海底管理局應(yīng)在不歧視基礎(chǔ)上，公平分享“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益(52)United Nations convention on the law of the sea, 1982 [EB/OL]. [2020-08-04].https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N82/266/76/pdf/N8226676.pdf?OpenElement.。因此，承包者不是深海海底采礦活動(dòng)的唯一受益者，所有人都可通過(guò)海底管理局的利益分享而受益。此外，“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則不僅意味著共同享有“區(qū)域”利益，而且意味著深海海底采礦過(guò)程的共同義務(wù)。因此，承包者不應(yīng)是賠償基金的唯一貢獻(xiàn)者，所有獲益國(guó)家都應(yīng)提供資金支持。

4. 建立限額賠償責(zé)任制度。在大多數(shù)情況下，無(wú)論是過(guò)錯(cuò)責(zé)任還是無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，都有責(zé)任的限制，包括責(zé)任上限和限制期。針對(duì)一些危險(xiǎn)或者極端危險(xiǎn)的活動(dòng)領(lǐng)域，比如在海洋油污、危險(xiǎn)和有毒物質(zhì)的運(yùn)輸、核設(shè)施等領(lǐng)域，國(guó)際社會(huì)已經(jīng)形成了一套較為完備的責(zé)任體系，因此，這些領(lǐng)域?qū)τ谏詈２傻V責(zé)任體制的建立具有重大的借鑒意義。

《1992年國(guó)際油污損害民事責(zé)任議定書》2000年修正案對(duì)船舶所有人的責(zé)任規(guī)定了限額(53)根據(jù)《1992年國(guó)際油污損害民事責(zé)任議定書》2000年修正案第5條規(guī)定：(a)對(duì)于不超過(guò)5 000噸位的船舶：4 510 000計(jì)算單位；(b)對(duì)于超過(guò)5 000噸位的船舶：除(a)項(xiàng)所述金額外，對(duì)每一額外噸位另加631計(jì)算單位,但該合計(jì)金額在任何情況下不應(yīng)超過(guò)89 770 000計(jì)算單位。，但同時(shí)規(guī)定對(duì)于其明知而草率為之或故意為之的行為造成的損害，船舶所有人無(wú)權(quán)要求限制其責(zé)任?！秶?guó)際燃油污染損害民事責(zé)任公約》也將對(duì)環(huán)境損害的賠償限制在“已實(shí)際采取或行將采取的合理復(fù)原措施的費(fèi)用”范圍內(nèi)(54)International convention on civil liability for bunker oil pollution damage, 1969 [EB/OL]. [2020-11-28]. https://www.imo.org/en/About/Conventions/ListOfConventions/Pages/International-Convention-on-Civil-Liability-for-Oil-Pollution-Damage-(CLC).aspx.。在這些具有環(huán)境損害高風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域中，賠償責(zé)任制度都設(shè)定了責(zé)任的最高限額，盡管這些限額在數(shù)額上差別很大。從各國(guó)國(guó)內(nèi)法實(shí)踐來(lái)看,在追究環(huán)境污染責(zé)任時(shí)，通常也采用評(píng)估理論中的“恢復(fù)計(jì)費(fèi)法”對(duì)環(huán)境影響進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià),以恢復(fù)被污染和破壞的環(huán)境所需要支付的貨幣量作為衡量環(huán)境價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn),據(jù)此確定生態(tài)損害在經(jīng)濟(jì)上的損失額(55)陽(yáng)露昭.環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)基本法律問(wèn)題研究[D].青島：中國(guó)海洋大學(xué)，2011.。

在“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)中，要求責(zé)任主體承擔(dān)無(wú)限責(zé)任不符合公平原則，也不切實(shí)際。設(shè)定一個(gè)賠償限額有助于預(yù)估潛在損害的賠償額，增加了賠償責(zé)任的確定性。根據(jù)前文的論述，當(dāng)前保險(xiǎn)市場(chǎng)上缺少針對(duì)“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的產(chǎn)品，一個(gè)最主要的原因就是“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)性極高。高風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)所產(chǎn)生的賠償責(zé)任可能是巨大的，這也挫傷了保險(xiǎn)公司涉足該領(lǐng)域的積極性。保險(xiǎn)人無(wú)法提供沒(méi)有數(shù)額限制的保險(xiǎn)額，任何保險(xiǎn)都需要設(shè)定限額。只有設(shè)定最高賠償額，才能測(cè)算風(fēng)險(xiǎn)程度大小，從而確定保險(xiǎn)費(fèi)率和保險(xiǎn)費(fèi)。既然損失已經(jīng)可以確定,那么,按照責(zé)任保險(xiǎn)的基本理論,只有風(fēng)險(xiǎn)損失具有貨幣計(jì)量性，生態(tài)損害才具有可保性(56)張洪濤，鄭功成.保險(xiǎn)學(xué)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2000：23.。通過(guò)設(shè)定賠償限額，能夠?yàn)閾?dān)保國(guó)的責(zé)任負(fù)擔(dān)增加確定性，保險(xiǎn)公司也能通過(guò)賠償限額預(yù)測(cè)負(fù)債來(lái)衡量自身提供資金的能力，從而也能調(diào)動(dòng)保險(xiǎn)行業(yè)涉足“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的積極性。

四、 針對(duì)中國(guó)“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的法律建議

截至目前，中國(guó)已經(jīng)從ISA獲得了東太平洋多金屬結(jié)核勘探礦區(qū)(57)中國(guó)大洋協(xié)會(huì)和中國(guó)五礦集團(tuán)公司分別于2001年和2015年各獲得一塊專屬勘探區(qū)[EB/OL]. [2020-11-29].http://hyda.nmdis.org.cn/c/2020-03-05/70851.shtml.、西南印度洋多金屬硫化物勘探礦區(qū)、東北太平洋富鈷結(jié)殼勘探礦區(qū)、西太平洋多金屬結(jié)核勘探礦區(qū)等五塊礦區(qū)的專屬勘探權(quán)(58)International seabed authority. Exploration contracts [EB/OL]. [2020-11-29].https://www.isa.org.jm/index.php/exploration-contracts.。近年來(lái)，我國(guó)已研發(fā)包括“蛟龍”號(hào)、“海龍”號(hào)和“潛龍”號(hào)在內(nèi)的三類——載人潛水器(HOV)、無(wú)人有纜潛水器(ROV)和無(wú)人無(wú)纜潛水器(AUV)——水下機(jī)器人?！叭垺毕盗袧撍鲀?yōu)勢(shì)互補(bǔ)，已經(jīng)成為我國(guó)深海探測(cè)裝備的主力軍。從礦區(qū)數(shù)量和深海探測(cè)技術(shù)來(lái)看，我國(guó)已經(jīng)位居世界前列，擔(dān)保國(guó)責(zé)任制度的完善于我國(guó)而言無(wú)疑具有重大意義。為了有效應(yīng)對(duì)潛在的“區(qū)域”風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)應(yīng)該采取積極的應(yīng)對(duì)措施。

(一) 通過(guò)配套立法細(xì)化國(guó)內(nèi)“區(qū)域”法律制度

配套立法是指國(guó)務(wù)院等有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)法律條文中不具有操作性的原則性規(guī)范或者概括性規(guī)定予以細(xì)化，從而保證該法律的有效實(shí)施而制定的法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件(59)徐向化，周欣.我國(guó)法律體系形成中法律的配套立法[J].中國(guó)法學(xué)，2010(4):158.。目前，我國(guó)形成了以《中華人民共和國(guó)深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)法》(以下簡(jiǎn)稱“《深海法》”)為核心，以國(guó)家海洋局發(fā)布的包括《深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)許可管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱“《許可管理辦法》”)、《深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)樣品管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱“《樣品管理暫行辦法》”)和《深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)資料管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱“《資料管理暫行辦法》”)等在內(nèi)的行政規(guī)章為補(bǔ)充的“區(qū)域”法律體系。

受“立法宜粗不宜細(xì)”的立法理念的影響，通過(guò)與其他國(guó)家的“區(qū)域”法律制度對(duì)比，不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)“區(qū)域”立法存在著缺乏實(shí)用性的問(wèn)題。法律體系的實(shí)用性就是其能否滿足某一地域的社會(huì)生活的法律需求，不具有實(shí)用性的法律體系，只是靜態(tài)的法律規(guī)范體系或者是人們因?yàn)橄嗤膫鹘y(tǒng)和運(yùn)行模式歸納出來(lái)的法系(60)錢大軍，馬新福.法律體系的重釋——兼對(duì)我國(guó)既有法律體系理論的初步反思[J].吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2007(2):75-80.。配套立法缺位是目前我國(guó)深海法律體系最突出的問(wèn)題(61)薛桂芳，張國(guó)斌.我國(guó)深海法律體系的構(gòu)建研究[M].上海：上海交通大學(xué)出版社，2019：89.。以環(huán)境保護(hù)制度為例，《深海法》對(duì)承包者進(jìn)行“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的海洋環(huán)境保護(hù)義務(wù)進(jìn)行了專章規(guī)定，搭建起了海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)定的基本框架，但是，《深海法》重點(diǎn)關(guān)注“區(qū)域”內(nèi)海洋環(huán)境保護(hù)的原則性要求，而且側(cè)重于事前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)(62)根據(jù)國(guó)家海洋局2017年4月25日發(fā)布的《深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)許可管理辦法》第六條的規(guī)定，申請(qǐng)從事深海海底區(qū)域資源勘探、開(kāi)發(fā)活動(dòng)的公民、法人和其他組織必須提交深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境影響報(bào)告和海洋環(huán)境損害等應(yīng)急預(yù)案。與事中的管理和監(jiān)測(cè)(63)《深海法》第十九條規(guī)定，國(guó)務(wù)院海洋主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)承包者勘探、開(kāi)發(fā)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查。，對(duì)于承包者和擔(dān)保國(guó)在“區(qū)域”內(nèi)環(huán)境保護(hù)中應(yīng)該承擔(dān)的具體義務(wù)、發(fā)生環(huán)境損害的救濟(jì)措施、環(huán)境糾紛的爭(zhēng)議解決方式等內(nèi)容并沒(méi)有作出明確的規(guī)定。由于“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)性較高，需要盡可能全面具體地作出制度安排，防止因規(guī)定無(wú)法得以切實(shí)地適用而影響我國(guó)作為擔(dān)保國(guó)的“確保義務(wù)”的實(shí)際履行，進(jìn)而造成潛在的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

(二) 建立國(guó)內(nèi)“區(qū)域”執(zhí)法機(jī)制

《公約》規(guī)定由海底管理局代表國(guó)際社會(huì)對(duì)“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，但海底管理局僅能根據(jù)與承包者簽署的合同對(duì)其進(jìn)行約束，需在國(guó)內(nèi)建立“區(qū)域”執(zhí)法機(jī)制以配合海底管理局的行政管制。目前，在《公約》體制內(nèi)配合海底管理局行政管制而立法的國(guó)家只有英國(guó)、斐濟(jì)、德國(guó)、圖瓦盧、湯加、新加坡、捷克、比利時(shí)等8個(gè)國(guó)家(64)王嵐.國(guó)際海底區(qū)域開(kāi)發(fā)中的國(guó)家擔(dān)保制度研究[J].學(xué)術(shù)界，2016(12):205-215.。如前所述，擔(dān)保國(guó)在“區(qū)域”內(nèi)的義務(wù)除了制訂法律和規(guī)章，還包括采取有效的行政措施，在國(guó)內(nèi)建立“區(qū)域”執(zhí)法機(jī)制也是履行擔(dān)保國(guó)義務(wù)的應(yīng)有之義。在對(duì)國(guó)內(nèi)“區(qū)域”法律制度進(jìn)行細(xì)化的基礎(chǔ)上，需要執(zhí)法部門在承包者開(kāi)展“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的過(guò)程中將相應(yīng)的制度加以落實(shí)。目前，我國(guó)《深海法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院海洋主管部門(即國(guó)家海洋局)負(fù)責(zé)對(duì)“區(qū)域”資源勘探、開(kāi)發(fā)和資源調(diào)查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和管理，國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門按照各自的職責(zé)負(fù)責(zé)相關(guān)管理工作。因此，對(duì)于“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)，我國(guó)形成了以國(guó)家海洋局為主導(dǎo)、其他各部門分工協(xié)作的“區(qū)域”監(jiān)管體系。

國(guó)家海洋局作為國(guó)務(wù)院下屬的對(duì)國(guó)家海洋事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)的部門，其監(jiān)管職能必須通過(guò)下屬的機(jī)構(gòu)實(shí)施的行政行為具體落實(shí)，目前，我國(guó)的“區(qū)域”執(zhí)法機(jī)制存在缺位的問(wèn)題。由于“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)具有很強(qiáng)的專業(yè)性和極高的風(fēng)險(xiǎn)性，隨著“區(qū)域”開(kāi)發(fā)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，必定需要一個(gè)有效的執(zhí)法機(jī)制對(duì)“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，一方面通過(guò)采取行政強(qiáng)制措施達(dá)到預(yù)防我國(guó)擔(dān)保的承包者違反我國(guó)“區(qū)域”法律制度的目的，另一方面通過(guò)行政處罰對(duì)違法承包者進(jìn)行制裁，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的有效監(jiān)管，保障“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的有序開(kāi)展。如果建立起了有效的執(zhí)法機(jī)制，即使所擔(dān)保的承包者在開(kāi)展“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)時(shí)造成了損害結(jié)果，因?yàn)橐呀?jīng)采取了有效的行政措施，我國(guó)也并不需要對(duì)此損害結(jié)果承擔(dān)擔(dān)保國(guó)責(zé)任。

(三) 增強(qiáng)國(guó)內(nèi)法與擔(dān)保國(guó)責(zé)任制度的銜接

“咨詢意見(jiàn)”將擔(dān)保國(guó)義務(wù)劃分成確保義務(wù)與直接義務(wù)，在我國(guó)現(xiàn)有的“區(qū)域”立法中，缺少關(guān)于對(duì)管理局的協(xié)助義務(wù)、對(duì)其保護(hù)海洋環(huán)境緊急命令的保證義務(wù)、適用預(yù)先防范辦法和最佳環(huán)境做法的義務(wù)、提供索賠渠道的義務(wù)等直接義務(wù)的規(guī)定。雖然“咨詢意見(jiàn)”不具有法律拘束力，但事實(shí)上它對(duì)各國(guó)實(shí)踐、海底管理局工作以及未來(lái)可能的司法裁決均具有重要指導(dǎo)意義，為今后處理?yè)?dān)保國(guó)責(zé)任問(wèn)題提供了規(guī)范性規(guī)則(65)中華人民共和國(guó)外交部條約法律司.中國(guó)國(guó)際法實(shí)踐案例選編[G].北京：世界知識(shí)出版社，2018：69.，因此，我國(guó)應(yīng)該通過(guò)配套的制度明確國(guó)家的直接義務(wù)。

隨著《開(kāi)發(fā)規(guī)章草案》磋商進(jìn)程的不斷推進(jìn)，深海資源開(kāi)發(fā)的規(guī)則制定已成為全球海洋治理的焦點(diǎn)，擔(dān)保國(guó)責(zé)任制度也在不斷演進(jìn)和發(fā)展，環(huán)境基金、環(huán)境履約保證金、強(qiáng)制性保險(xiǎn)等配套制度應(yīng)運(yùn)而生。我國(guó)的“區(qū)域”立法并未涉及這些新生的制度安排，面臨著與國(guó)際法領(lǐng)域的擔(dān)保國(guó)責(zé)任制度脫節(jié)的尷尬境遇，目前，《開(kāi)發(fā)規(guī)章草案》的起草工作仍在進(jìn)行中，我國(guó)應(yīng)加大對(duì)“區(qū)域”立法的系統(tǒng)研究和持續(xù)關(guān)注，并對(duì)本國(guó)法律制度進(jìn)行同步調(diào)整，從而滿足未來(lái)“區(qū)域”開(kāi)發(fā)的制度需求。