鄒婉儂, 宋敏

(中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所, 北京 100081)

長期以來，生物遺傳資源一直作為人類共同財(cái)富，屬于公共資源范疇，主要借助公權(quán)治理。但是，近年來生物技術(shù)的飛速發(fā)展使得生物遺傳資源價(jià)值迅猛增加，同時(shí)技術(shù)進(jìn)步帶來的資源獨(dú)占成本降低，內(nèi)在化收益變得大于內(nèi)在化成本，人們占有資源的動(dòng)機(jī)正成為推動(dòng)全球生物遺傳資源產(chǎn)權(quán)安排相關(guān)制度供給的主導(dǎo)動(dòng)力。首先在國際上，聯(lián)合國于1992年通過的《生物多樣性公約》改變了生物遺傳資源作為人類共同財(cái)富的傳統(tǒng)做法，確立了生物遺傳資源的國家主權(quán)、惠益分享和知情同意三個(gè)原則。《名古屋協(xié)定書》在2014年10月正式生效，其具體規(guī)定了生物遺傳資源惠益分享國際制度框架。基于此，巴西、印度等資源大國都在加速建立國內(nèi)生物遺傳資源權(quán)屬制度，積極探索建立公權(quán)與私權(quán)相結(jié)合的生物遺傳資源治理機(jī)制。當(dāng)公共資源同時(shí)兼?zhèn)涔参锲泛退饺宋锲穼傩詴r(shí)，在資源開發(fā)利用中的個(gè)人理性化博弈會(huì)導(dǎo)致集體的非理性，如果沒有有效的制度供給，必然導(dǎo)致公共資源得不到有效治理，而最終走向破壞和枯竭的“公地悲劇”[1]。因此，能否建立與時(shí)俱進(jìn)的制度變遷機(jī)制是擺脫公共資源治理中出現(xiàn)“公地悲劇”的關(guān)鍵。

我國作為世界八大作物起源中心之一，是世界自然資源和生物多樣性最豐富的國家之一。目前有約30 000種高等植物，其中約有17 000種是我國特有植物，僅次于高等植物最豐富的巴西和哥倫比亞，位居世界第三[2]。我國一直非常重視生物遺傳資源治理的制度供給。截至目前，除憲法外，我國現(xiàn)有與遺傳資源相關(guān)法律21部、行政法規(guī)20部、國務(wù)院部門規(guī)章45部、其他規(guī)范性文件46個(gè)、司法解釋3個(gè)，同時(shí)還有24個(gè)省、直轄市、自治區(qū)的43部地方性法規(guī)，64個(gè)地方性其他規(guī)范性文件[3]。但是，近年來，我國農(nóng)業(yè)遺傳資源卻面臨著生物多樣性退化、生物海盜剽竊、育種材料奇缺、遺傳資源開發(fā)程度低等現(xiàn)實(shí)問題。對此，本文首先從正式制度、非正式制度和實(shí)施機(jī)制等方面分析了我國農(nóng)業(yè)生物遺傳資源的制度供給現(xiàn)狀,其次通過分析中央政府、行業(yè)和地方管理部門以及微觀主體在不同類型制度供給中的利益博弈，闡明我國農(nóng)業(yè)生物遺傳資源制度變遷機(jī)制及其存在的主要問題,最后為健全我國公共資源治理的制度供給機(jī)制提出對策建議。

1 我國農(nóng)業(yè)生物遺傳資源治理制度供給

《生物多樣性公約》將遺傳資源定義為來自動(dòng)物、植物、微生物或其他來源的任何含有遺傳功能單位的具有實(shí)用或潛在使用價(jià)值的材料，人類遺傳資源因特殊性，不在本文范疇內(nèi)。農(nóng)業(yè)遺傳資源作為遺傳資源的組成部分，是培育優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、抗病(蟲)、抗逆新品種,提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和保障國家食物安全的物質(zhì)基礎(chǔ)。廣義的“遺傳資源”包括地球上所有生物種類所擁有的具有實(shí)際和潛在價(jià)值的基因資源，深度上包括生物種和種以下的分類單位(亞種、變種、品系、派生品種等)及其遺傳材料(器官、組織、細(xì)胞、染色體、基因和DNA片段等)的所有生物遺傳功能單位[4]。傳統(tǒng)上狹義的“遺傳資源”是指栽培作物品種、林木品種、家養(yǎng)畜、禽、魚以及菌類品種的種質(zhì)資源[5]。種質(zhì)資源是遺傳資源的一個(gè)更偏向應(yīng)用層面的命名，包括物種和基因兩個(gè)層次。20世紀(jì)70年代左右，制度因素被納入到經(jīng)濟(jì)增長中，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家North[6]認(rèn)為“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、服從程序和道德、倫理的行為規(guī)范”，并稱之為“制度安排”。隨著生物技術(shù)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)遺傳資源(種質(zhì)資源)成為生物科學(xué)研究的重要基礎(chǔ)，對農(nóng)業(yè)遺傳資源治理的制度安排是支配遺傳資源保存、開發(fā)利用等活動(dòng)當(dāng)事人之間可能合作與競爭的一系列規(guī)則。按照North的分類，制度包括正式制度、非正式制度和實(shí)施機(jī)制[7]。

1.1 正式制度

正式制度是指由政府制定的影響經(jīng)濟(jì)交易的一系列政治、社會(huì)和法律基本規(guī)則，包括憲法、成文法與行為規(guī)范[8]。其中憲法是根本大法。我國憲法第九條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！睉椃鞔_了我國生物遺傳資源作為自然資源的基本管理制度。根據(jù)憲法確定的基本制度，國家制定頒布了《環(huán)境保護(hù)法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《種子法》《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》《森林法》《畜牧法》《專利法》等一系列法律，分別規(guī)定了農(nóng)業(yè)、林業(yè)、草原、漁業(yè)、野生動(dòng)物等生物資源管理、保護(hù)與利用的相關(guān)主體的權(quán)利與義務(wù)。同時(shí)國務(wù)院及各業(yè)務(wù)主管部門還針對某些特定類型生物遺傳資源及其部門管理職能，制定了《野生植物保護(hù)條例》《自然保護(hù)區(qū)條例》《植物新品種保護(hù)條例》《植物檢疫條例》等一系列行政法規(guī)，以及《農(nóng)業(yè)野生植物保護(hù)方法》《進(jìn)出口農(nóng)作物種子(苗)管理暫行辦法》《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法實(shí)施條例》《森林法實(shí)施條例》《珍稀瀕危保護(hù)植物名錄》《農(nóng)業(yè)野生植物保護(hù)方法》《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》《陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》《農(nóng)業(yè)植物新品種權(quán)侵權(quán)案件處理規(guī)定》《植物新品種保護(hù)條例實(shí)施細(xì)則(農(nóng)業(yè)部分)》《植物新品種保護(hù)條例實(shí)施細(xì)則(林業(yè)部分)》《林木良種名錄》《國家級畜禽品種資源保護(hù)品種》《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法實(shí)施條例》《水產(chǎn)種苗管理辦法》《水產(chǎn)原、良種審定辦法》《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》等部門規(guī)章。

目前，我國農(nóng)業(yè)遺傳資源相關(guān)制度安排主要是從國家治理的公權(quán)角度，針對遺傳資源收集、保存和利用中各利益相關(guān)方經(jīng)濟(jì)交易關(guān)系進(jìn)行制度安排，在公法上，強(qiáng)調(diào)國家主權(quán)；在私法上，強(qiáng)調(diào)國家、集體所有。特別從“七五”計(jì)劃實(shí)施以來，作物遺傳資源收集保存一直被列入國家科技攻關(guān)項(xiàng)目。在農(nóng)作物遺傳資源的非原生境保護(hù)方面，據(jù)中國作物種質(zhì)資源信息網(wǎng)(http://www.cgris.net)數(shù)據(jù)，目前已建成有國家種質(zhì)資源長期庫(農(nóng)作物、水稻、蔬菜、棉花、麻類、煙草、西甜瓜、牧草、油菜、甜菜)和復(fù)份庫各1座、10座國家中期庫、43個(gè)國家作物種質(zhì)資源圃(含2個(gè)試管苗庫)，同時(shí)已建立農(nóng)業(yè)野生植物原生境保護(hù)區(qū)(點(diǎn))共190個(gè),包括野生稻、野生大豆、小麥近緣野生植物、野生蔬菜等。1991年我國開始全國性林木遺傳資源收集與保存，迄今已建成99個(gè)國家種質(zhì)資源庫，224處國家重點(diǎn)林木良種繁育基地及其他各類林木良種基地1 200多處，保存了主要樹種的大群體、種源、家系、優(yōu)樹、無性系等，包括杉木、馬尾松、楊樹、板栗、枸杞等林木種質(zhì)資源2.1萬余份[9]；在畜禽遺傳資源保護(hù)方面，我國已經(jīng)建立了23個(gè)國家級保護(hù)區(qū)、158個(gè)保種場以及多種形式的地方種畜禽選育場和繁殖場，同時(shí)建立了國家牧草基因庫、國家畜禽種質(zhì)資源保存利用中心、家禽活體基因庫、畜禽種質(zhì)資源細(xì)胞庫等非原生境保護(hù)設(shè)施；在水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)方面，據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國目前共建立了535個(gè)國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)；在野生動(dòng)植物資源保護(hù)方面，我國目前共建立了474個(gè)國家級自然保護(hù)區(qū)。由此可見，我國已基本建立形成了覆蓋農(nóng)、林、牧、漁等行業(yè)的從野生種、近緣種、農(nóng)家種到栽培種的原生境和非原生境保護(hù)體系。

但是相對于遺傳資源的實(shí)物保護(hù)，缺乏對遺傳資源保存、管理、開發(fā)和利用中各利益相關(guān)方的經(jīng)濟(jì)交易關(guān)系的制度安排。對遺傳資源的產(chǎn)權(quán)安排基本停留在憲法對自然資源所確定的全民所有和集體所用的宏觀層面，缺乏對產(chǎn)權(quán)客體以及產(chǎn)權(quán)職能的細(xì)分界定。對遺傳資源全民所有制也沒有明晰的產(chǎn)權(quán)代表。遺傳資源權(quán)屬身份界定的模糊導(dǎo)致大多數(shù)情況下微觀權(quán)利主體的缺失和面向未來的制度變遷激勵(lì)機(jī)制不健全。

1.2 非正式制度

非正式制度是人們在長期交往中無意識(shí)形成的、來源于民族文化的倫理道德規(guī)范，主要包括價(jià)值信念、倫理規(guī)范、道德觀念、風(fēng)俗習(xí)慣與意識(shí)形態(tài)等因素[8]。遺傳資源的非正式制度主要是由于遺傳資源的實(shí)際占有者在遺傳資源開發(fā)利用過程形成的相互合作交換規(guī)范。長期以來，基于遺傳資源作為上帝的恩賜，屬于人類共同財(cái)富的基本意識(shí)，引種換種曾經(jīng)是遺傳資源國際交流的常規(guī)方式。美國曾是一個(gè)植物種質(zhì)資源極度貧乏的國家，經(jīng)過多年的收集、考察、引進(jìn)和交換，現(xiàn)已成為擁有59.4萬多份植物種質(zhì)的世界第一資源大國，其中來自美國國內(nèi)的種質(zhì)資源數(shù)量僅約占庫存種質(zhì)的28%[10]。我國目前共保存農(nóng)作物種質(zhì)資源49.5萬份，保存總量居世界第二位，其中長期保存350多種農(nóng)作物的種質(zhì)資源44萬份，累計(jì)向國內(nèi)分發(fā)及國外交換作物種質(zhì)資源73.2萬份次，分發(fā)資源被利用育成新品種580多個(gè)[11]。另外，在一些特種作物方面，美國、印度、歐洲、我國等13個(gè)國家共保存向日葵、紅花、亞麻(含纖用)、蓖麻及蘇子等特種油料種質(zhì)資源約9萬份，其中美國保存的特種油料種質(zhì)資源數(shù)量位居第一，超過2.2萬份，我國保存特種油料作物種質(zhì)資源(蓖麻、向日葵、紅花、蘇子)8 400余份，其中21%為國外種質(zhì)，國內(nèi)種質(zhì)主要來源于湖北省、華北、東北、西北和西南地區(qū)[12]。

我國是世界栽培作物起源中心之一，起源于我國的經(jīng)濟(jì)作物占全球數(shù)量的20.4%[13]。20世紀(jì)50年代，美國大豆生產(chǎn)遭到大豆孢囊線蟲病的嚴(yán)重威脅，我國大豆作為抗源引種到了美國，有效地控制了該病害，恢復(fù)和發(fā)展了美國大豆生產(chǎn)；80年代，我國“掖單13號”玉米引種到日本后，生物產(chǎn)量和籽粒產(chǎn)量分別比美國先鋒種子公司的“P3352”品種增產(chǎn)35.1%，產(chǎn)量和抗倒伏性被評為第一；我國的雜交水稻已被40多個(gè)國家和地區(qū)引進(jìn)，海外推廣面積高達(dá)約400萬hm2[14-16]。目前世界各國都競相引種我國重要農(nóng)作物、果樹、園林作物、藥用作物及珍稀名貴作物，特別是許多源自我國的經(jīng)濟(jì)作物已遍布世界各地。林木方面，現(xiàn)階段國外對我國的引種主要集中在銀杏、楊樹、獼猴桃、觀賞植物等物種。我國很早就開始重視種質(zhì)資源的引進(jìn)，不斷從世界各地引進(jìn)種質(zhì)資源來促進(jìn)國內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展。20世紀(jì)80年代，我國從日本引入的粳稻品種“空育131”在東北地區(qū)進(jìn)行種植，其高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、耐冷的特性使其連續(xù)8年居全國常規(guī)稻品種種植面積之首;1966年,我國從日本引入大麥品種“早熟3號”，在長江流域以南進(jìn)行種植，它因早熟、豐產(chǎn)、適應(yīng)性廣的特性取代了當(dāng)時(shí)種植的農(nóng)家品種；1950年，從美國引進(jìn)了“岱字棉15號”棉花，1960年種植面積達(dá)到了400萬hm2,占當(dāng)時(shí)全國棉田面積的84%，其衍生出來的優(yōu)良品種(系)數(shù)量更是高達(dá)400多個(gè)[17-19]。近年來，我國從國外引入玉米、小麥、馬鈴薯、芝麻、花生等共計(jì)有7萬多份種質(zhì)資源，并取得了明顯的經(jīng)濟(jì)效益[20]。林木方面，我國從國外引入了楊樹、桉樹、雪松、黑松等林木物種121科508屬1 824種[21]。

另外，育種家之間的育種材料有償和無償交換、農(nóng)民的自留種以及農(nóng)民相互之間的換種行為也是構(gòu)成生物遺傳資源交易的重要組成部分(圖1)。但是我國農(nóng)業(yè)科研主要由公共科研單位承擔(dān)，私營企業(yè)和個(gè)人承擔(dān)數(shù)量相對較少，除了公共管理部門主導(dǎo)和引導(dǎo)的遺傳資源交易規(guī)則之外，占有遺傳資源的育種家個(gè)人和農(nóng)民之間的非正式規(guī)則相對較少，而且大多依托政府授權(quán)背書。

1.3 實(shí)施機(jī)制

實(shí)施機(jī)制是指為合作者提供信息、監(jiān)督規(guī)則執(zhí)行情況，從而保證規(guī)則實(shí)現(xiàn)的方法體系。公共資源有效治理依賴于治理主體能夠獲得準(zhǔn)確的信息、實(shí)施有效監(jiān)督和合理制裁[6]。我國已經(jīng)積累了相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)業(yè)遺傳資源材料和海量的信息數(shù)據(jù)，同時(shí)在相關(guān)管理制度中也規(guī)定了相應(yīng)的監(jiān)督和制裁措施。

1.3.1作物遺傳資源信息系統(tǒng)1988年初，作物種質(zhì)資源信息平臺(tái) ( http://www.cgris.net/)建成并開始對外服務(wù)。目前擁有200種作物(隸屬78個(gè)科、256個(gè)屬、810個(gè)種或亞種)、41萬份種質(zhì)信息、2 400萬個(gè)數(shù)據(jù)項(xiàng)值、4 000 MB，是目前世界上最大的植物遺傳資源信息系統(tǒng)之一。包括國家種質(zhì)庫管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)測、青海國家復(fù)份庫管理、32個(gè)國家多年生和野生近緣植物種質(zhì)圃管理、中期庫管理和種子繁種分發(fā)、農(nóng)作物種質(zhì)基本情況和特性評價(jià)鑒定、優(yōu)異資源綜合評價(jià)、國外種質(zhì)交換、品種區(qū)試、指紋圖譜管理9個(gè)子系統(tǒng)，700多個(gè)數(shù)據(jù)庫，130萬多條記錄。另外，中國熱帶農(nóng)業(yè)科學(xué)院熱帶作物品種資源研究所牽頭建成了熱帶作物種質(zhì)資源庫(http://ctcgris.catas.cn/ctbigdata/Home?from=kjb)和熱帶作物種質(zhì)資源信息平臺(tái)(http://ctcgris.catas.cn/ctbigdata/Home?from=nyb)，擁有熱帶果樹、熱帶牧草、熱帶經(jīng)濟(jì)作物、熱帶花卉、南藥和特種蔬菜6大類63種熱帶作物的3.35萬份種質(zhì)資源信息，包括共性數(shù)據(jù)庫、特性數(shù)據(jù)庫和圖像數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)了熱帶種質(zhì)資源數(shù)據(jù)資源共享[22]。

1.3.2畜禽遺傳資源信息系統(tǒng)2005年12月，“畜禽種質(zhì)資源標(biāo)準(zhǔn)化整理、整合及共享” 試點(diǎn)項(xiàng)目正式啟動(dòng)，標(biāo)志著畜禽種質(zhì)資源共享平臺(tái)建設(shè)的開始。項(xiàng)目平臺(tái)包括活畜、精子、胚胎、細(xì)胞系、血樣或組織樣本以及DNA樣本等種質(zhì)資源庫，并通過網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，把種質(zhì)資源庫中的文字、數(shù)值和圖像等信息進(jìn)行整合，建立快捷的生物信息分析管理、查詢和共享的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。其中，2011年建成的國家家養(yǎng)動(dòng)物種質(zhì)資源平臺(tái)(http://www.cdad-is.org.cn/)收集了包括豬、雞、牛等畜禽及狐貍、鹿、貂等特種經(jīng)濟(jì)動(dòng)物的活體、遺傳物質(zhì)和信息資源。據(jù)其公布的信息顯示，截至2017年底，平臺(tái)已整合資源總量達(dá)738種，為畜牧業(yè)的科技創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展提供重要支撐。

1.3.3水產(chǎn)遺傳資源信息系統(tǒng)2004年，科學(xué)技術(shù)部下達(dá)了“水產(chǎn)種質(zhì)遺傳資源標(biāo)準(zhǔn)化整理、整合與共享”的國家基礎(chǔ)性平臺(tái)建設(shè)項(xiàng)目。國家水產(chǎn)種質(zhì)資源平臺(tái)收集、整理和保存了具有學(xué)術(shù)及經(jīng)濟(jì)價(jià)值的水生生物活體資源、水生物種標(biāo)本資源及種質(zhì)遺傳材料等，對分類地位、形態(tài)特征、生態(tài)習(xí)性、遺傳信息、經(jīng)濟(jì)價(jià)值等有關(guān)信息進(jìn)行數(shù)字化處理并向社會(huì)提供共享服務(wù)。國家水產(chǎn)種質(zhì)資源共享服務(wù)平臺(tái)(http://www.fishinfo.cn/)2017年度公布的資源儲(chǔ)蓄量顯示，總計(jì)整理、整合和保存了15 231種水產(chǎn)種質(zhì)資源。其中，活體資源1 763種、標(biāo)本資源2 314種、DNA資源10 646種、精子資源147種、細(xì)胞系資源190種、病原菌資源171種，整合的水產(chǎn)種質(zhì)資源占國內(nèi)保存資源總數(shù)的95%以上，實(shí)現(xiàn)了重要養(yǎng)殖經(jīng)濟(jì)物種的全覆蓋，極大地促進(jìn)我國水生生物資源的保護(hù)和利用[23]。

1.3.4微生物遺傳資源信息系統(tǒng)自2003年開始建設(shè)的國家微生物資源平臺(tái)以9個(gè)國家級微生物資源保藏機(jī)構(gòu)為核心，整合了我國農(nóng)業(yè)、林業(yè)、醫(yī)學(xué)、藥學(xué)、工業(yè)、獸醫(yī)、海洋、基礎(chǔ)研究、教學(xué)實(shí)驗(yàn)9大領(lǐng)域的微生物資源，并設(shè)立了專門的微生物菌種管理委員會(huì)，即中國微生物菌種保藏管理委員會(huì)(http://www.im.ac.cn/database/aboutccccmc.html)，對工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、醫(yī)學(xué)、抗生素、獸醫(yī)及普通微生物7個(gè)領(lǐng)域的國家級專業(yè)菌種保藏管理中心進(jìn)行管理，另外3個(gè)為國際級菌種保藏中心。據(jù)國家微生物資源平臺(tái)(http://www.nimr.org.cn/indexAction.action?articleClassId=0)數(shù)據(jù)顯示，截止到2015年年底，平臺(tái)庫藏資源達(dá)到206 795株，已整合微生物資源占國內(nèi)資源總數(shù)的41.4%，占全世界微生物資源保存總量的8.13%，且長期安全保藏。不但豐富了庫藏資源的多樣性，同時(shí)也未為科學(xué)研究與創(chuàng)新儲(chǔ)備了大量優(yōu)質(zhì)資源。

2 我國公共資源治理制度供給及其變遷機(jī)制分析

公共資源治理中發(fā)生公地悲劇的根本原因是制度供給不足或制度變遷機(jī)制失靈。制度供給的規(guī)模及其變遷方向不是隨機(jī)的，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法，制度安排的選擇源于對制度供給的費(fèi)用和效益的權(quán)衡[24]。

2.1 公共資源治理制度供給的微觀主體缺失

制度供給的方式及其演變模式主要取決制度供給的主體。公共資源管理制度供給的主體一般可分為中央或地方政府管理部門供給和公共資源的占有使用者等微觀主體供給。

我國遺傳資源一般由中央或地方政府集中控制和管理，通過制定法律法規(guī)、政策、命令等進(jìn)行制度供給，再通過相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)相關(guān)執(zhí)行與監(jiān)管事務(wù)。地方管理部門是中央政策的執(zhí)行者，也是地方及微觀主體利益的捍衛(wèi)者，地方管理部門通過協(xié)調(diào)中央、地方及微觀主體的利益，推動(dòng)政府的職能轉(zhuǎn)變，是連接宏觀和微觀兩個(gè)博弈層次的紐帶，在公共資源制度變遷上發(fā)揮著重要作用。

農(nóng)業(yè)生物遺傳資源管理制度供給的微觀主體為農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)、育種企業(yè)和農(nóng)民合作社等。從我國生物遺傳資源制度供給的現(xiàn)狀來看，微觀主體在制度供給中的功能薄弱。農(nóng)業(yè)生物遺傳資源管理制度主要由外在的管理部門提供，而非由資源占有利用行動(dòng)中的微觀主體自我提供。由此決定了我國遺傳資源制度變遷的動(dòng)力機(jī)制主要依賴于政府的強(qiáng)制性制度變遷，而缺乏利益誘致性制度變遷的驅(qū)動(dòng)機(jī)制[24]。在制度主要由局外主體供給的體制下，與時(shí)俱進(jìn)的制度需求很難轉(zhuǎn)化為制度變遷機(jī)制。例如，1997年原農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《進(jìn)出口農(nóng)作物種子(苗)管理暫行辦法》。根據(jù)2000年制定頒布的《種子法》，2003年重新制定了《農(nóng)作物種質(zhì)資源管理辦法》，同時(shí)廢除了《進(jìn)出口農(nóng)作物種子(苗)管理暫行辦法》有關(guān)種質(zhì)資源進(jìn)出口管理的內(nèi)容，由此形成了我國農(nóng)業(yè)遺傳資源進(jìn)出口管理的基本制度格局。盡管這期間我國種業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了從計(jì)劃供種到市場化運(yùn)營，從國內(nèi)自給到走出去引進(jìn)來國際化發(fā)展的歷史性轉(zhuǎn)變，但是農(nóng)業(yè)遺傳資源進(jìn)出口管理制度卻始終保持一成不變的格局。種業(yè)創(chuàng)新并沒有有效驅(qū)動(dòng)農(nóng)業(yè)遺傳資源進(jìn)出口管理制度變遷。

2.2 政府制度供給的部門理性與整體的非理性

政府作為公共資源管理制度的主要供給者，具體是由不同職能或級別的政府部門來實(shí)施的。在中央政府的層面上，我國遺傳資源的管理涉及到國家草原和林業(yè)局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家衛(wèi)生健康委員會(huì)、國家中醫(yī)藥管理局、國家市場監(jiān)督管理局、國家食品藥品監(jiān)督管理總局、公安部、海關(guān)總署、商務(wù)部、科學(xué)技術(shù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、生態(tài)環(huán)境部等多個(gè)部門，體制十分復(fù)雜。在農(nóng)作物種質(zhì)資源方面，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部主要負(fù)責(zé)收集、整理、鑒定、保存以及登記，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部種業(yè)管理司負(fù)責(zé)育種材料保護(hù)和植物新品種保護(hù)，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院則負(fù)責(zé)種質(zhì)資源的鑒定、保存、科研、信息以及對外交換工作。林木種質(zhì)資源的收集、整理、鑒定、保存及登記主要由國家草原和林業(yè)局負(fù)責(zé)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部負(fù)責(zé)其中與園藝相關(guān)的林木種質(zhì)資源。動(dòng)物遺傳資源管理主要由國家畜禽遺傳資源管理委員會(huì)負(fù)責(zé)，而種畜禽的進(jìn)出口審批以及畜禽和牧草的種質(zhì)資源保存、漁業(yè)種質(zhì)資源管理及水產(chǎn)魚類種苗進(jìn)出口則由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部種業(yè)管理司負(fù)責(zé)。有關(guān)野生動(dòng)物遺傳資源和中醫(yī)藥材的遺傳資源管理部門涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、生態(tài)環(huán)境部、草原和林業(yè)局、國家衛(wèi)生健康委員會(huì)等部門。這些政府職能部門或機(jī)構(gòu)本身都是理性的個(gè)體。它們在制度供給中會(huì)追求部門職能目標(biāo)最大化。這種最大化的部門目標(biāo)指向未必與政府整體目標(biāo)一致和統(tǒng)一。例如，外國育種人到我國申請新品種保護(hù)時(shí)，需要向我國審查測試機(jī)構(gòu)提交在國外育成的育種材料。暢通進(jìn)出境通道，讓全球新品種繁殖材料能順利進(jìn)入我國，不僅能極大地豐富我國的種質(zhì)資源，為國內(nèi)育種創(chuàng)新提供充分的資源基礎(chǔ)；而且，也能加速我國植物新品種保護(hù)事業(yè)國際化進(jìn)程，讓國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者能充分利用全球最新育種成果，實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效，賦能鄉(xiāng)村振興。按照我國現(xiàn)行種子進(jìn)出口管理制度，外國育種材料進(jìn)口首先需要經(jīng)過農(nóng)林種業(yè)主管部門關(guān)于種子進(jìn)口許可的行政審批；其次要接受植物檢疫部門的檢疫審查，然后經(jīng)過海關(guān)部門的通關(guān)監(jiān)管；最后提交給植物新品種保護(hù)部門保藏和組織栽培試驗(yàn)。但是，由于管理部門對生產(chǎn)目的或科研實(shí)驗(yàn)?zāi)康慕缍?biāo)注不一，審批要求提交的材料與國際慣常做法不接軌等原因，各管理部門追求盡職盡責(zé)的個(gè)體理性，結(jié)果導(dǎo)致了國外遺傳資源很難進(jìn)口的整體非理性結(jié)果(圖2)。

2.3 制度不均衡與制度變遷的政府偏好

由于制度選擇集合、技術(shù)進(jìn)步、制度服務(wù)需求和其他制度等要素改變，都會(huì)引起制度不均衡[24]。當(dāng)發(fā)生制度不均衡時(shí)，制度變遷可以從一種制度安排，逐漸演變到其他制度安排上。引起制度變遷的動(dòng)力機(jī)制包括誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。誘致性制度變遷主要源于原有制度安排下限制的獲利機(jī)會(huì)，而強(qiáng)制性制度變遷則可能因?yàn)槔婕瘓F(tuán)對現(xiàn)有利益分配的博弈。我國農(nóng)業(yè)遺傳資源治理制度供給中，在主要依賴政府強(qiáng)制性制度變遷的情況下，誘導(dǎo)制度變遷的動(dòng)力因素并不來源于制度改進(jìn)可能帶來的利益增長機(jī)會(huì)，主要受制于政府的偏好和有限理性、意識(shí)形態(tài)剛性、官僚政治、集團(tuán)利益沖突和社會(huì)科學(xué)知識(shí)的局限性[24]。保障糧食安全、維護(hù)社會(huì)主義公有制和保護(hù)農(nóng)民利益等政府的基本價(jià)值取向決定了政府對農(nóng)業(yè)遺傳資源等公共資源治理的制度供給方面，更傾向公權(quán)治理和計(jì)劃配置，而非私權(quán)激勵(lì)和市場化配置。隨著現(xiàn)代生物技術(shù)的發(fā)展，生物遺傳資源的價(jià)值日益凸顯，但是我國對遺傳資源的制度安排基本還停留在國家和集體公有制和非交易性的治理方式。層層行政審批帶來的巨大交易成本限制了微觀主體通過遺傳資源高效配置帶來的獲利機(jī)會(huì)，結(jié)果導(dǎo)致了育種資源閑置和短缺并存的矛盾，育種創(chuàng)新面臨端著金飯碗要飯吃的育種材料奇缺局面。

3 對策建議

隨著現(xiàn)代生物技術(shù)發(fā)展帶來的農(nóng)業(yè)遺傳資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值增加，農(nóng)業(yè)遺傳資源同時(shí)兼?zhèn)涔参锲泛退饺宋锲返膶傩酝癸@。農(nóng)業(yè)遺傳資源治理制度供給如果單純依靠微觀主體制度供給，由于搭便車行為的存在，可能會(huì)導(dǎo)致制度供給不足，制度安排不能達(dá)到最優(yōu)；同樣如果單純依靠政府制度供給，由于政府的政治偏好，在制度供給上不一定會(huì)以實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富最大化為目標(biāo)。針對我國公共資源治理制度供給的微觀主體缺失問題，亟需強(qiáng)化微觀主體的制度供給主體地位，在政府與遺傳資源擁有者和利用者之間形成協(xié)同創(chuàng)新的制度變遷動(dòng)力機(jī)制，讓政府與微觀主體共同發(fā)揮作用，相互促進(jìn)，同時(shí)打通制度實(shí)施過程中各個(gè)毛細(xì)血管，才能使制度有效實(shí)施，進(jìn)而促進(jìn)公共資源更加合理有效的利用。

3.1 建立農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源權(quán)屬制度

《生物多樣性公約》明確了遺傳資源的國家主權(quán)，并未明確規(guī)定遺傳資源的所有權(quán)形式。我國現(xiàn)行遺傳資源相關(guān)法律規(guī)定國家機(jī)關(guān)擁有遺傳資源的管理權(quán)和惠益分享權(quán)，但是尚沒有明確的所有權(quán)界定。遺傳資源國家主權(quán)的內(nèi)容主要包括對遺傳資源獲取、開發(fā)和利用活動(dòng)的監(jiān)督管理權(quán)以及惠益分享權(quán)等。而遺傳資源的所有權(quán)可以按照土地及地上附屬物所有權(quán)的界定方式，除了國家所有權(quán)外，還包括集體和個(gè)人所有權(quán)，其主要權(quán)能則可參照民法對所有權(quán)權(quán)能的規(guī)定為主，包括占有、使用和收益三項(xiàng)權(quán)利。當(dāng)然所有者實(shí)現(xiàn)其權(quán)能的時(shí)候,同時(shí)也應(yīng)當(dāng)適時(shí)考慮例外情況，比如在獲取和使用遺傳資源的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)考慮當(dāng)?shù)孛褡搴蜕鐓^(qū)之間根據(jù)風(fēng)俗習(xí)慣使用、互換遺傳資源的行為等例外情形；在處理遺傳資源的過程中，也應(yīng)根據(jù)不同的獲取目的設(shè)置不同條件，以最大程度地實(shí)現(xiàn)遺傳資源的合理開發(fā)利用。

3.2 建立事先知情同意制度

《生物多樣性公約》確立的“事先、知情、同意”制度為生物遺傳資源獲取的基本制度，但我國目前并未對此有明確的規(guī)定。“事先”即是指在進(jìn)行遺傳資源和相關(guān)傳統(tǒng)知識(shí)開發(fā)和使用活動(dòng)開始之前；“知情”即有關(guān)國家和當(dāng)?shù)孛褡寮皞鹘y(tǒng)社區(qū)已經(jīng)了解和掌握以下信息，包括擬進(jìn)行的活動(dòng)名稱、參與人數(shù)、活動(dòng)地點(diǎn)、規(guī)模、擬進(jìn)行活動(dòng)的內(nèi)容和步驟、預(yù)期達(dá)到的效果、可能會(huì)對生物多樣性和人文環(huán)境、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)產(chǎn)生影響、擬開發(fā)的活動(dòng)可能形成的惠益分享及安排等；“同意”即是有關(guān)國家和當(dāng)?shù)孛褡寮皞鹘y(tǒng)社區(qū)對此做出了實(shí)體性決定，即賦予開發(fā)者和使用者相應(yīng)的權(quán)利。我國在進(jìn)行相關(guān)制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)著重考慮國內(nèi)與國外獲取和使用者之間的區(qū)別，對外國開發(fā)和使用者因目的不同設(shè)置不同的條件等。同時(shí)，明確事先知情同意制度的具體內(nèi)容，具體包含程序方面和實(shí)體方面兩層含義。

3.3 完善遺傳資源來源披露制度

來源披露和將依賴非法獲取遺傳資源做出的發(fā)明創(chuàng)造排除在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)之外，是防止生物剽竊、保護(hù)遺傳資源國家主權(quán)和遺傳資源權(quán)利主體利益的有效措施。我國2008年新修訂的《專利法》確立了遺傳資源來源披露制度。要求對依賴遺傳資源完成的發(fā)明創(chuàng)造，申請人應(yīng)當(dāng)在專利申請文件中說明該遺傳資源的直接來源和原始來源，無法說明來源時(shí)需陳述理由。同時(shí)，規(guī)定對違法獲取或者利用遺傳資源的發(fā)明創(chuàng)造不授予專利權(quán)。但是在新品種保護(hù)方面，需要采取相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，才能真正實(shí)施該項(xiàng)制度的整體目標(biāo)。