程關(guān)松 方 久

內(nèi)容提要： 新型冠狀病毒肺炎疫情給我國(guó)社會(huì)秩序造成重大影響， 各級(jí)政府迅速啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件響應(yīng)， 國(guó)家進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)， 常態(tài)社會(huì)秩序被打破， 公民義務(wù)增加， 合法權(quán)利限縮。 部分居民基本生活因防疫應(yīng)急措施的施行遇到了難以克服的困難， 需要臨時(shí)救助。 因防疫應(yīng)急措施致困的人員需要確認(rèn)， 他們的臨時(shí)救助請(qǐng)求權(quán)應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｗo(hù)。 國(guó)家應(yīng)當(dāng)采取多種途徑及時(shí)救助， 保障致困人員的基本生活權(quán)， 防止沖擊道德底線的事件發(fā)生。

新型冠狀病毒肺炎 （以下簡(jiǎn)稱 “新冠肺炎”） 疫情 “是新中國(guó)成立以來在我國(guó)發(fā)生的傳播速度最快、 感染范圍最廣、 防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件?！雹倭?xí)近平： 《在統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作部署會(huì)議上的講話》， 載《人民日?qǐng)?bào)》 2020 年2 月24 日第2 版。為應(yīng)對(duì)此次疫情， 各級(jí)政府迅速啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件響應(yīng)， 紛紛采取劃定重點(diǎn)區(qū)域、 實(shí)施強(qiáng)制隔離、 加強(qiáng)流動(dòng)人員管控、 進(jìn)行交通管制等措施。 這些防疫應(yīng)急措施有效狙擊了疫情蔓延， 取得了重大防控效果。 但重大疫情狀態(tài)屬于應(yīng)急狀態(tài)， 常態(tài)社會(huì)秩序被打破， 也使公民義務(wù)增加、 合法權(quán)利限縮。 當(dāng)前疫情得到控制， 但防疫形勢(shì)復(fù)雜多變， 國(guó)家進(jìn)入疫情防控常態(tài)化狀態(tài)。 由于疫情防控需要， 所采取的應(yīng)急措施可能使一部分公民的基本生活出現(xiàn)嚴(yán)重困難， 急需救助。 疫情早期重在防控， 資源必須集中用于保護(hù)患者、 一線醫(yī)護(hù)人員和其它防疫工作人員， 難以滿足隔離居民、 志愿者、 滯留人員、 困難家庭等群體的全部需求。 在國(guó)家進(jìn)入疫情防控常態(tài)化背景下， 已具有兼顧依法防控和保障民生的條件，本文擬從防疫應(yīng)急狀態(tài)、 防疫應(yīng)急措施致困人員的界定、 臨時(shí)救助請(qǐng)求權(quán)、 臨時(shí)救助的實(shí)現(xiàn)方式四個(gè)方面闡述防疫應(yīng)急措施致困人員臨時(shí)救助的法律保障措施， 也為未來突發(fā)事件應(yīng)對(duì)與臨時(shí)救助機(jī)制的完善提供思路。

一、 防疫應(yīng)急措施致困人員的界定

（一） 防疫應(yīng)急措施

此次新冠肺炎疫情空前嚴(yán)重， 給我國(guó)的社會(huì)秩序造成重大影響。 2019 年12 月， 武漢首次發(fā)現(xiàn)新冠肺炎， 2020 年1 月21 日國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)發(fā)布公告將新冠肺炎納入 《傳染病防治法》 規(guī)定的乙類傳染病， 并采取甲類傳染病的防控措施， 至2020 年1 月29 日， 內(nèi)地31 個(gè)省級(jí)行政區(qū)域全部啟動(dòng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)。 新冠肺炎疫情在性質(zhì)上是公共衛(wèi)生事件， 屬于《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》 中規(guī)定的突發(fā)事件——即突然發(fā)生， 造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害， 需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的事件。 《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》 《傳染病防治法》 授權(quán)相關(guān)機(jī)關(guān)可以為了控制傳染源、 阻斷傳播、 預(yù)防擴(kuò)散而采取必要的應(yīng)急手段。 據(jù)此， 各省、 自治區(qū)、 直轄市為阻擊疫情陸續(xù)啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)具有合法性與必要性。 一級(jí)響應(yīng)啟動(dòng)后， 各地采取了劃定重點(diǎn)區(qū)域、 實(shí)施強(qiáng)制隔離措施、 加強(qiáng)流動(dòng)人員管控、 進(jìn)行交通管制、 取消人群聚集性活動(dòng)等措施， 常態(tài)社會(huì)秩序被打破。

疫情期間國(guó)家采取防疫應(yīng)急措施， 不可避免地使公民義務(wù)增加、 公民權(quán)利限縮。 封鎖城市、 強(qiáng)制隔離和關(guān)閉娛樂場(chǎng)所， 公民的人身自由權(quán)受限制； 公民負(fù)有遵守疫情防控命令、 及時(shí)報(bào)告疫情、不傳播虛假信息等義務(wù)。 同時(shí)， 強(qiáng)制隔離期間， 公民的生存權(quán)、 財(cái)產(chǎn)權(quán)、 勞動(dòng)權(quán)等權(quán)利都受到影響。

公共衛(wèi)生事件可分為人為原因引起和不可歸責(zé)于人為原因兩種情形。 對(duì)于人為原因引起的事件， 由責(zé)任方承擔(dān)賠償責(zé)任是主要的救助途徑。 對(duì)于不可歸責(zé)于人為原因的意外事件， 國(guó)家救助是主要的救助方式。 救助是一項(xiàng)社會(huì)保障措施， 是國(guó)家對(duì)損失的補(bǔ)充性救助。②劉士國(guó)： 《突發(fā)事件的損失救助、 補(bǔ)償和賠償研究》， 載 《中國(guó)法學(xué)》 2012 年第2 期。新冠肺炎非人為原因造成， 不存在賠償問題， 只涉及應(yīng)急狀態(tài)下的國(guó)家救助。 在疫情防控期間， 限縮公民權(quán)利或增加公民義務(wù)是為了防止傳染病流行。 根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》 和《傳染病防治法》 等法律法規(guī)的規(guī)定對(duì)個(gè)人權(quán)利進(jìn)行限制， 屬于應(yīng)急處置措施。 依法采取應(yīng)急措施， 具有法律依據(jù)， 不構(gòu)成違法侵權(quán)， 也不涉及國(guó)家賠償。

（二） 從應(yīng)急措施到必要措施

經(jīng)過全國(guó)人民的艱苦努力， 我國(guó)的疫情得到控制， 但尚未結(jié)束， 仍然面臨著疫情反彈與輸入的風(fēng)險(xiǎn)， 疫情防控進(jìn)入常態(tài)化階段， 在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)， 我國(guó)必須一手抓疫情防控， 一手抓復(fù)工復(fù)產(chǎn)， 逐步使生活和社會(huì)秩序恢復(fù)正常。 在此背景下， 因緊急程度降低， 疫情防控從應(yīng)急措施轉(zhuǎn)向必要措施， 必要措施應(yīng)受比例原則的約束。

比例原則是行政法的一項(xiàng)重要原則， 它包括合目的性、 必要性和均衡性三方面的要求。 運(yùn)用到常態(tài)化防控工作中， 該原則表明應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的措施應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)。 應(yīng)急措施應(yīng)追求手段適當(dāng)性和最小侵害性的匹配。③趙宏： 《疫情防控下個(gè)人的權(quán)利限縮與邊界》， 載 《比較法研究》 2020 年第2 期。比例原則也是 《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》 第五十八條的要求，④《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》 第五十八條規(guī)定： “突發(fā)事件的威脅和危害得到控制或者消除后， 人民政府應(yīng)當(dāng)停止執(zhí)行依照本法規(guī)定采取的應(yīng)急處置措施， 同時(shí)采取或者繼續(xù)實(shí)施必要措施， 防止發(fā)生自然災(zāi)害、 事故災(zāi)難、 公共衛(wèi)生事件的次生、 衍生事件或者重新引發(fā)社會(huì)安全事件?！备鞯乜芍鸩讲扇”匾胧┐鎽?yīng)急處置措施， 盡可能選擇有利于保護(hù)人民權(quán)利和自由的措施， 且不得縮減公民的生存權(quán)、 人格尊嚴(yán)等最低限度的基本人權(quán)， 使社會(huì)秩序逐漸得到恢復(fù)。 在這段時(shí)間中， 國(guó)家在推動(dòng)疫情依法治理的同時(shí)， 可集中更多力量維護(hù)群眾的切身利益， 特別是保障因防疫應(yīng)急措施致困人員的基本生活。

（三） 防疫應(yīng)急措施致困人員

隨著我國(guó)進(jìn)入防疫應(yīng)急狀態(tài)， 常態(tài)社會(huì)秩序被打破。 為了保障社會(huì)公共利益， 政府防控疫情而采取的各種應(yīng)急措施給公民的日常生活造成了影響， 導(dǎo)致部分人生活困難。 這些疫情致困人員可以分為因身體原因的困難人員和因經(jīng)濟(jì)原因的困難人員。 因身體原因的困難人員包括： 疫情感染者，強(qiáng)制隔離觀察者， 易受感染的老人、 未成年人、 孕婦、 精神障礙者等弱勢(shì)群體。 因經(jīng)濟(jì)原因的困難人員是因?yàn)橥９ね．a(chǎn)失去工作、 沒有收入或者入不敷出的人員， 包括個(gè)體工商戶、 中小微企業(yè)工作人員和自由職業(yè)者等等。

防疫應(yīng)急措施致困人員存在有別于傳統(tǒng)救助主體的特殊需求， 其是否應(yīng)該被劃分為新的弱勢(shì)群體類型并以此為基礎(chǔ)確定其政策及法律地位，⑤張萬(wàn)洪、 劉遠(yuǎn)： 《脆弱性視角下的特殊群體權(quán)利保障——以老年人在公共衛(wèi)生危機(jī)中的處境為例》， 澎湃網(wǎng)： https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_6914750， 2020 年5 月28 日訪問。值得深入思考。 《社會(huì)救助暫行辦法》 第四十七條規(guī)定： “國(guó)家對(duì)因火災(zāi)、 交通事故等意外事件， 家庭成員突發(fā)重大疾病等原因， 導(dǎo)致基本生活暫時(shí)出現(xiàn)嚴(yán)重困難的家庭， 或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力， 導(dǎo)致基本生活暫時(shí)出現(xiàn)嚴(yán)重困難的最低生活保障家庭， 以及遭遇其他特殊困難的家庭， 給予臨時(shí)救助?！?參考這一規(guī)定， 本文所述的防疫應(yīng)急措施致困人員是指： 因受重大疫情或應(yīng)急措施影響， 導(dǎo)致基本生活暫時(shí)出現(xiàn)嚴(yán)重困難的人員。

二、 防疫應(yīng)急措施致困人員臨時(shí)救助權(quán)

此次疫情防控措施嚴(yán)格、 持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、 影響范圍廣， 致困人員眾多。 他們依法享有臨時(shí)救助權(quán)， 現(xiàn)行法律已有臨時(shí)救助權(quán)實(shí)現(xiàn)的基本依據(jù)。

（一） 物質(zhì)幫助權(quán)

《憲法》 第三十三條規(guī)定： “國(guó)家尊重和保障人權(quán)。 任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利?！?《憲法》 第四十五條規(guī)定： “中華人民共和國(guó)公民在年老、 疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下， 有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。 國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、 社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！?根據(jù) 《憲法》 的規(guī)定， 公民年老、 疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下， 有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利， 國(guó)家可以通過社會(huì)救濟(jì)的方式保障該權(quán)利實(shí)現(xiàn)。

根據(jù)現(xiàn)代法治理念， 應(yīng)急狀態(tài)法屬于社會(huì)主義法治體系的一部分， 也要遵從《憲法》 關(guān)于公民基本人權(quán)的規(guī)定。 政府在應(yīng)急狀態(tài)下享有法律賦予的應(yīng)急權(quán)力， 但因應(yīng)急措施導(dǎo)致公民生活困難，應(yīng)根據(jù)《憲法》 的規(guī)定予以臨時(shí)救助。

（二） 生存照顧義務(wù)

國(guó)家的生存照顧義務(wù)最早由德國(guó)學(xué)者福斯多夫提出， 他認(rèn)為 “生存照顧乃現(xiàn)代行政之任務(wù)”，“構(gòu)成生存照顧之要件有二： 第一， 服務(wù)關(guān)系之‘雙方性’； 第二， 個(gè)人對(duì)此等服務(wù)關(guān)系存在之‘依賴性’?！?具體內(nèi)容包括： （1） 生存照顧的前提。 在現(xiàn)代大規(guī)模群居生活形態(tài)下， 個(gè)人生活離不開公共的生存照顧， 國(guó)家提供個(gè)人生存所必需的生活品， 即為生存照顧； （2） 生存照顧的兩個(gè)特征。 服務(wù)關(guān)系的“雙方性” 和個(gè)人對(duì)服務(wù)關(guān)系的依賴性； （3） 生存照顧的權(quán)利基礎(chǔ)。 個(gè)人作為社會(huì)的一份子， 對(duì)于國(guó)家給社會(huì)大眾提供的服務(wù)， 具有公平的享用權(quán)； （4） 生存照顧的任務(wù)。⑥陳新民： 《公法學(xué)札記》， 中國(guó)政法大學(xué)出版社2001 年版， 第1 頁(yè)。福斯多夫起初強(qiáng)調(diào)國(guó)家必須提供生存照顧， 后來修正為當(dāng)社會(huì)民眾不能憑自身能力解決時(shí)， 國(guó)家具有補(bǔ)充功能。

無(wú)論從何種學(xué)說出發(fā)， 生存照顧義務(wù)都是現(xiàn)代國(guó)家的基本義務(wù)， 生存照顧或生存保障是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。 我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家， 人民享有當(dāng)家作主的權(quán)利， 國(guó)家履行生存照顧義務(wù)更加符合國(guó)家性質(zhì)。 防疫應(yīng)急措施致困人員的基本生活面臨困難， 個(gè)人無(wú)權(quán)以違反應(yīng)急措施的方式擺脫困境， 故無(wú)論是基于守法困境還是基于物質(zhì)幫助的需要， 國(guó)家都應(yīng)履行生存照顧義務(wù)。

（三） 行政給付義務(wù)

物質(zhì)幫助權(quán)和生存照顧義務(wù)屬于抽象層面的基本權(quán)利和義務(wù)， 如若違反， 可能問責(zé)， 但不一定對(duì)應(yīng)具體的給付， 故抽象層面的法律要求必須轉(zhuǎn)化為行政給付義務(wù)才具有現(xiàn)實(shí)的有效性。

我國(guó)學(xué)者對(duì)行政給付的定義持有不同觀點(diǎn)。 狹義說認(rèn)為： “行政物質(zhì)幫助或行政救助， 是指行政機(jī)關(guān)對(duì)公民在年老、 疾病或喪失勞動(dòng)能力或其他特殊情況下， 依照有關(guān)法律、 法規(guī)規(guī)定， 賦予其一定的物質(zhì)權(quán)益的具體行政行為?！雹邞?yīng)松年主編： 《行政法學(xué)新論》， 中國(guó)方正出版社1998 年版， 第290 頁(yè)。這種觀點(diǎn)將行政給付解釋為行政物質(zhì)幫助， 這也是我國(guó)目前的主流學(xué)說。 廣義說學(xué)者認(rèn)為： “行政給付是指行政主體為實(shí)現(xiàn)特定的公共目的， 為一定的個(gè)人或者組織提供支持或社會(huì)救助金、 扶貧款、 補(bǔ)貼或者為公眾提供其它服務(wù)或利益， 從而保障和改善公民生活條件的行政活動(dòng)?！雹鄺罱饩?《行政法學(xué)》， 中國(guó)方正出版社2002 年版， 第382 頁(yè)。廣義的行政給付包括行政物質(zhì)幫助、 行政給付、 行政補(bǔ)貼三種類型。

無(wú)論是廣義還是狹義的行政給付觀念， 都包含了最基本的行政物質(zhì)幫助。 隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展， 廣義說能更好地闡明服務(wù)型政府的職能， 更好地反映公民對(duì)生活質(zhì)量的追求。 按照功能分類，行政給付可以分為生存型給付和發(fā)展型給付。 生存型給付是政府最基本的給付義務(wù)， 對(duì)象是老幼病殘等生存困難的公民， 目的在于維持他們的最基本的生活條件。 應(yīng)急措施致困人員臨時(shí)給付的首要目標(biāo)是幫助其擺脫生活困境， 當(dāng)應(yīng)急措施轉(zhuǎn)為必要措施時(shí)， 也可以有針對(duì)性地采取發(fā)展型給付方式。

（四） 社會(huì)救助權(quán)

社會(huì)救助權(quán)是指公民因各種原因長(zhǎng)期或臨時(shí)陷入貧困或生活困境時(shí)， 有按照法定程序向國(guó)家請(qǐng)求得到一定標(biāo)準(zhǔn)的物質(zhì)性幫助或服務(wù)的權(quán)利。⑨左權(quán)： 《社會(huì)救助權(quán)的法理論析及其保障路徑》， 載 《社會(huì)保障研究》 2011 年第2 期。社會(huì)救助是國(guó)家為了維持公民最基本生活需求所采取的各項(xiàng)措施， 是維護(hù)公民生存和人格尊嚴(yán)的基石。 《憲法》 第四十五條也明確規(guī)定了中華人民共和國(guó)公民享有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。

《社會(huì)救助暫行辦法》 以行政法規(guī)的形式保障困難群眾的各項(xiàng)利益， 它確定了社會(huì)救助的權(quán)利屬性、 正當(dāng)程序和法定責(zé)任， 落實(shí)了公民獲得物質(zhì)幫助權(quán)的憲法權(quán)利。⑩趙大華： 《社會(huì)救助權(quán)保障下的社會(huì)救助立法之完善——兼評(píng) 〈社會(huì)救助暫行辦法〉》， 載 《法學(xué)》 2016 年第3 期?！渡鐣?huì)救助暫行辦法》 涵蓋了最低生活保障、 特困人員供養(yǎng)、 受災(zāi)人員救助、 醫(yī)療救助、 教育救助、 住房救助、 就業(yè)救助和臨時(shí)救助等方面的內(nèi)容， 構(gòu)建了較為完整的社會(huì)救助制度體系。 獲得社會(huì)救助是公民的一項(xiàng)法定權(quán)利， 當(dāng)公民遇到困難時(shí)， 享有向國(guó)家請(qǐng)求救助、 保障生活的權(quán)利。

在 《社會(huì)救助暫行辦法》 和 《關(guān)于進(jìn)一步建立健全臨時(shí)救助制度的通知》 等社會(huì)救助規(guī)定中，臨時(shí)救助又是最為基礎(chǔ)的應(yīng)急救助方式， 為有緊急需要的公民提供臨時(shí)幫助， 發(fā)揮兜底保障功能。根據(jù)《社會(huì)救助暫行辦法》 第四十七條規(guī)定， 此次疫情防控措施致困人員如果符合臨時(shí)救助的“重大疾病” “基本生活” “臨時(shí)困難” “生活必需支出” 等構(gòu)成要件， 可依法申請(qǐng)臨時(shí)救助。

自新冠疫情發(fā)生以來， 黨和國(guó)家高度重視人民群眾的利益， 發(fā)布了《中央應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于進(jìn)一步做好疫情防控期間困難群眾兜底保障工作的通知》 《國(guó)務(wù)院應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制關(guān)于進(jìn)一步做好民政服務(wù)機(jī)構(gòu)疫情防控工作的通知》 等文件， 要求做好疫情防控期間困難群眾兜底保障工作， 更好解決疫情防控期間部分群眾面臨的突發(fā)性、 緊迫性、 臨時(shí)性生活困難， 以及特殊困難人員的基本照顧需求。

三、 防疫應(yīng)急措施致困人員臨時(shí)救助的實(shí)現(xiàn)方式

此次防疫應(yīng)急措施致困人員的臨時(shí)救助具有顯著特點(diǎn)， 也反映了相關(guān)法律規(guī)定需要完善， 配套制度需要制定， 為保障防疫應(yīng)急措施致困人員權(quán)益， 需要強(qiáng)化屬地責(zé)任、 加強(qiáng)行政給付、 完善臨時(shí)救助的給付方式。

（一） 強(qiáng)化屬地責(zé)任

我國(guó)是單一制國(guó)家， 中央享有最高權(quán)力， 憲法和法律明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)的職能和職責(zé)， 上下層級(jí)之間遵循嚴(yán)格的命令與服從關(guān)系。 疫情防控涉及到每一個(gè)公民， 必須充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。[11]胡明： 《疫情信息公開的法治反思》， 載 《政治與法律》 2020 年第4 期。中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、 總攬全局、 制定政策、 綜合協(xié)調(diào)， 地方政府負(fù)責(zé)法律實(shí)施和政策落實(shí)。 《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》 第四條規(guī)定： “國(guó)家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、 綜合協(xié)調(diào)、 分類管理、 分級(jí)負(fù)責(zé)、 屬地管理為主的應(yīng)急管理體制?！?此次疫情以社區(qū)感染為主， 防控重點(diǎn)在社區(qū)， 必須以屬地管理為主， 切斷社區(qū)感染傳播鏈。 屬地管理原則是指地方負(fù)責(zé)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理的協(xié)調(diào)和指揮， 作出防控決策， 采取相應(yīng)的防控措施。 應(yīng)對(duì)傳染病的關(guān)鍵在于 “早發(fā)現(xiàn)、 早隔離、 早治療、 早救助”， 不管是疫情防控還是社會(huì)救助， 都要牢牢壓實(shí)屬地責(zé)任， 做到守土有責(zé)、 守土擔(dān)責(zé)、守土盡責(zé)， 一級(jí)壓實(shí)一級(jí)， 層層落實(shí)責(zé)任， 堅(jiān)決堵住疫情輸入輸出， 堅(jiān)決落實(shí)本地居民的最低生活保障。

當(dāng)疫情得到較好控制， 國(guó)家可以集中力量更好地解決致困人員的臨時(shí)救助問題， 各級(jí)政府都要承擔(dān)責(zé)任。 首先， 救助致困人員具有緊急性和特殊性， 應(yīng)按照緊急程度及時(shí)進(jìn)行救助。 其次， 應(yīng)全面掌握致困人員的信息， 使負(fù)有救助義務(wù)的組織與防疫應(yīng)急措施致困人員精準(zhǔn)對(duì)接， 能做到準(zhǔn)確、及時(shí)、 有效實(shí)施救助。 再次， 為有效避免困難擴(kuò)大與節(jié)省行政成本，[12]王旭： 《法教義學(xué)能為疫情防控做什么——行政組織法角度》， 載 《法學(xué)》 2020 年第3 期。臨時(shí)救助應(yīng)盡量在基層解決。

在現(xiàn)有法律框架下， 臨時(shí)救助必須解決屬地責(zé)任與地方財(cái)政可及性問題。 一要合理劃分中央和地方在臨時(shí)救助中的財(cái)政支出責(zé)任。 中央應(yīng)當(dāng)制定臨時(shí)救助政策， 地方政府應(yīng)制定具體實(shí)施辦法。臨時(shí)救助經(jīng)費(fèi)則由中央政府和地方政府共同承擔(dān)。 二是要充分發(fā)揮地方積極性， 給予靈活的政策支持。 地方政府在防控疫情和社會(huì)救助的第一線， 對(duì)防疫應(yīng)急措施致困人員的具體情況更加熟悉， 由地方政府承擔(dān)主體責(zé)任符合實(shí)際， 有利于針對(duì)性地解決防疫應(yīng)急措施致困人員面臨的現(xiàn)實(shí)問題。

（二） 加強(qiáng)行政給付

防疫應(yīng)急措施致困人員臨時(shí)救助的顯著特點(diǎn)是應(yīng)急性， 行政給付可以有針對(duì)性地直接救助。2020 年由于防控疫情需要， 中央財(cái)政已提前下?lián)?030 億元， 支持做好困難群眾基本生活保障。[13]邱超奕： 《中央財(cái)政提前下?lián)芮|元保障困難群眾》， 載 《人民日?qǐng)?bào)》 2020 年3 月15 日第2 版。加強(qiáng)行政給付不僅僅要體現(xiàn)在數(shù)量上， 更要表現(xiàn)在效果上。

加強(qiáng)行政給付可以從以下幾方面入手： 第一， 加大困難群眾基本生活保障資金投入。 困難群眾基本生活保障資金是專項(xiàng)資金， 中央財(cái)政要加強(qiáng)投入困難群眾救助補(bǔ)助資金支持地方開展社會(huì)救助工作， 省級(jí)財(cái)政要進(jìn)一步加大對(duì)財(cái)政困難縣區(qū)的財(cái)政傾斜， 地方財(cái)政要加大對(duì)困難群眾生活的保障力度。 對(duì)支出預(yù)算安排存在缺口的， 要及時(shí)調(diào)整或調(diào)劑預(yù)算補(bǔ)足。 第二， 綜合運(yùn)用多種給付方式，共同發(fā)揮作用。 可采用現(xiàn)金給付、 實(shí)物給付、 減免費(fèi)用等方式， 保證臨時(shí)救助的實(shí)效性。 第三， 調(diào)整支付資金結(jié)構(gòu)， 按照輕重緩急實(shí)施救助。 國(guó)家提出了支持基層政府?；久裆?保工資、 保運(yùn)轉(zhuǎn)的“三?！?要求， 要堅(jiān)持“三?！?支出在財(cái)政支出中的優(yōu)先順序， 切實(shí)保障基本民生、 工資發(fā)放和機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)， 壓縮一般性支出。 第四， 完善轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。 行政給付責(zé)任只是解決了靜態(tài)責(zé)任配置問題， 具體配置和動(dòng)態(tài)流動(dòng)還需要完善轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。 一方面， 要合理劃分中央和地方各級(jí)財(cái)政的投入比例， 建立穩(wěn)定的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制， 并建立起地方各級(jí)政府之間合理的橫向轉(zhuǎn)移財(cái)政分擔(dān)機(jī)制。 另一方面， 要減少中間環(huán)節(jié)， 特定災(zāi)難救助項(xiàng)目直接由中央政府向基層政府或社會(huì)救助管理部門進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付， 提高轉(zhuǎn)移支付的效率。[14]蔣悟真： 《疫情防控的社會(huì)法省察》， 載 《政治與法律》 2020 年第4 期。第五， 綜合考慮實(shí)際使用情況。 此次防疫應(yīng)急措施致困人員數(shù)量龐大， 情況千差萬(wàn)別， 要綜合考慮被救助者的具體情況和實(shí)際需求。 第六， 按照公開公正要求實(shí)施救助。 一方面， 給付機(jī)構(gòu)要定期公示救助情況， 接受外部監(jiān)督。 另一方面， 要定期將救助情況向上級(jí)機(jī)構(gòu)報(bào)告， 接受內(nèi)部監(jiān)督。

此次防疫應(yīng)急措施致困人員不一定生活在戶籍所在地， 也可能在出發(fā)地、 目的地、 過境地等不同地點(diǎn)， 其臨時(shí)救助責(zé)任主體會(huì)存在不確定的問題。 為嚴(yán)格管控疫情， 必須按照屬地原則采取應(yīng)急措施， 因此致困人員的臨時(shí)救助資金也應(yīng)當(dāng)由采取應(yīng)急措施的屬地政府承擔(dān)， 這也符合權(quán)責(zé)一致原則。 由于各地疫情防控形勢(shì)不同， 承擔(dān)的責(zé)任也不同， 財(cái)政給付能力也有差異， 為防止因財(cái)政能力不足而導(dǎo)致防控不力或者侵犯致困人員臨時(shí)救助權(quán)的事件發(fā)生， 國(guó)家應(yīng)在綜合考察疫情防控形勢(shì)、財(cái)政負(fù)擔(dān)能力、 臨時(shí)救助所需資金的條件下， 及時(shí)調(diào)整轉(zhuǎn)移支付。

（三） 完善臨時(shí)救助制度

獲得社會(huì)救助是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利， 當(dāng)公民遭遇不可克服的困難時(shí)， 依法享有社會(huì)救助請(qǐng)求權(quán)， 國(guó)家則負(fù)有救助義務(wù)。 此次疫情致困人數(shù)龐大， 要實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助職責(zé)， 應(yīng)有針對(duì)性地對(duì)救助機(jī)制予以優(yōu)化， 特別是要優(yōu)化臨時(shí)救助制度。 《社會(huì)救助暫行辦法》 制定時(shí)沒有預(yù)計(jì)到此次疫情這樣極端復(fù)雜的情況， 經(jīng)過這次疫情， 臨時(shí)救助制度需要進(jìn)一步完善。

《社會(huì)救助暫行辦法》 屬于暫行性行政法規(guī)， 不能完全適應(yīng)重大突發(fā)公共事件的要求， 應(yīng)加快制定 《社會(huì)救助法》。 由于我國(guó)目前只有 《社會(huì)救助暫行辦法》 這一部行政法規(guī)和相關(guān)司法解釋、地方性法規(guī)、 規(guī)章等法律規(guī)定， 不僅位階低， 而且比較分散， 地區(qū)差異較大， 還缺乏相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則， 影響法律統(tǒng)一。 2018 年9 月7 日， 十三屆全國(guó)人大常委會(huì)公布的立法規(guī)劃已將 《社會(huì)救助法》列入第一類項(xiàng)目。 此次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)， 進(jìn)一步印證了加快制定 《社會(huì)救助法》 的必要性。

此外， 社會(huì)救助法律規(guī)范本身就不完善， 臨時(shí)救助行政程序更加欠缺， 必須完善臨時(shí)救助行政程序。 行政程序?qū)εR時(shí)救助權(quán)的實(shí)現(xiàn)具有保障功能， 此次防疫應(yīng)急措施致困人員臨時(shí)救助在程序上的最大特點(diǎn)就是應(yīng)急性， 為此應(yīng)適當(dāng)簡(jiǎn)化行政流程， 優(yōu)化或縮短相關(guān)程序性規(guī)定， 更加高效地解民之困。

第一， 完善臨時(shí)救助申請(qǐng)程序。 《社會(huì)救助暫行辦法》 第四十八條規(guī)定： “申請(qǐng)臨時(shí)救助的， 應(yīng)當(dāng)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、 街道辦事處提出， 經(jīng)審核、 公示后， 由縣級(jí)人民政府民政部門審批； 救助金額較小的， 縣級(jí)人民政府民政部門可以委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、 街道辦事處審批。 情況緊急的， 可以按照規(guī)定簡(jiǎn)化審批手續(xù)?！?該條款設(shè)定了緊急情況下簡(jiǎn)化審批手續(xù)的程序， 但對(duì)于如何簡(jiǎn)化手續(xù)沒有具體規(guī)定， 對(duì)此應(yīng)予完善。 一是完善申請(qǐng)方式。 一般情況下， 申請(qǐng)方式為要式紙質(zhì)申請(qǐng)書。 但疫情防控期間交通受阻， 出行受限， 應(yīng)允許使用電子媒介申請(qǐng)。 二是增加申請(qǐng)的內(nèi)容。 這次疫情影響深廣， 臨時(shí)救助需求多樣， 申請(qǐng)書格式上可以提供金錢數(shù)額、 物資名稱、 服務(wù)需要等選項(xiàng)， 以便實(shí)施精準(zhǔn)救助。 給付義務(wù)人可以考慮提供統(tǒng)一的申請(qǐng)書格式文本， 方便申請(qǐng)人快捷提交。

第二， 優(yōu)化調(diào)查程序。 常規(guī)的救助調(diào)查程序包括入戶調(diào)查、 鄰里訪問、 群眾評(píng)議、 居民經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)等環(huán)節(jié)， 對(duì)申請(qǐng)人的家庭人口、 財(cái)產(chǎn)等狀況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。 疫情防控臨時(shí)救助具有突發(fā)性和緊急性， 調(diào)查程序也要相應(yīng)簡(jiǎn)化， 特殊情況下可以通過申請(qǐng)人出具承諾書的方式予以保證， 事后再補(bǔ)充相應(yīng)程序。

第三， 理順審批體制。 《社會(huì)救助暫行辦法》 第四十八條確立了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、 街道辦事處審核， 由縣級(jí)民政部門審批的臨時(shí)救助批準(zhǔn)體制。 審核的目的是審查核實(shí)臨時(shí)救助是否符合法律規(guī)定， 批準(zhǔn)具有兩個(gè)方面的功能， 一是批準(zhǔn)符合法律規(guī)定的臨時(shí)救助， 二是監(jiān)督審核權(quán)是否依法行使。 但該審批體制沒有明確確認(rèn)臨時(shí)救助成立的行政主體， 如果出現(xiàn)行政糾紛， 因責(zé)任主體不明，行政相對(duì)人的救濟(jì)途徑就不暢通， 也不能很好地實(shí)現(xiàn)“應(yīng)救盡救” 目標(biāo)。

《上海市社會(huì)救助條例》 第三十六條第二款規(guī)定： “本市戶籍家庭或者個(gè)人申請(qǐng)臨時(shí)救助的， 由其戶籍所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、 街道辦事處審核、 確認(rèn)； 持有本市居住證的家庭或者個(gè)人申請(qǐng)臨時(shí)救助的， 由其實(shí)際居住地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、 街道辦事處審核、 確認(rèn)； 對(duì)不持有本市居住證的非本市戶籍人員， 由所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、 街道辦事處協(xié)助其向救助管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)救助?！?該規(guī)定明確了確認(rèn)臨時(shí)救助成立的主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、 街道辦事處。 這一規(guī)定理順了臨時(shí)救助審批體制。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、 街道辦事處是臨時(shí)救助的責(zé)任主體， 出現(xiàn)行政糾紛就是行政復(fù)議的被申請(qǐng)人或行政訴訟的被告。 縣級(jí)民政部門的審批權(quán)只是內(nèi)部監(jiān)督權(quán)， 對(duì)申請(qǐng)人不發(fā)生法律效力。 這種制度安排的顯著優(yōu)點(diǎn)是既實(shí)現(xiàn)了社會(huì)治理重心下移的目標(biāo)， 落實(shí)了屬地責(zé)任， 又能實(shí)現(xiàn)緊急情況下簡(jiǎn)化審批手續(xù)的目的。 當(dāng)情況緊急時(shí)， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、 街道辦事處可以在縣級(jí)民政部門批準(zhǔn)前先行救助， 事后補(bǔ)辦批準(zhǔn)手續(xù)。

第四， 采用靈活方式發(fā)放臨時(shí)救助款物。 臨時(shí)救助具有緊急性， 確?？钗锬芗皶r(shí)到達(dá)申請(qǐng)人以舒緩困難是臨時(shí)救助的根本目的。 給付責(zé)任機(jī)關(guān)應(yīng)綜合利用快捷支付工具、 現(xiàn)代物流系統(tǒng)、 基層社會(huì)組織、 社區(qū)服務(wù)體系、 志愿者組織等各種資源， 確保以最快的速度將臨時(shí)救助款物送到申請(qǐng)人手中。

第五， 創(chuàng)新信息公開制度。 臨時(shí)救助必須符合公開公平公正的目標(biāo)， 遵守政府信息公開的要求。 在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)期， 公眾具有強(qiáng)烈的知情愿望和參與社會(huì)監(jiān)督的內(nèi)在動(dòng)力。 他們希望了解政府救助和社會(huì)捐贈(zèng)款物的確切去向， 要求政府及時(shí)準(zhǔn)確公布信息。 但重大突發(fā)公共事件背景下的臨時(shí)救助具有緊急性， 完全按照常規(guī)流程公開信息可能會(huì)錯(cuò)過救助機(jī)會(huì)， 造成不可逆轉(zhuǎn)的生命健康損害， 因此， 必須在公開程序與緊急程序之間找到平衡點(diǎn)。 首先， 當(dāng)公開程序與緊急程序出現(xiàn)沖突時(shí)， 應(yīng)堅(jiān)持緊急程序優(yōu)先原則， 堅(jiān)持緊急程序優(yōu)先原則就是堅(jiān)持生命健康第一位的原則。 當(dāng)然， 在緊急救助以后， 必須按照信息公開的要求及時(shí)公開信息。 其次， 應(yīng)充分利用信息化手段， 建立信息共享機(jī)制， 采用多種方式及時(shí)公開信息。 再次， 嚴(yán)格按照政府信息公開條例的要求， 切實(shí)保護(hù)臨時(shí)救助人的個(gè)人隱私和人格尊嚴(yán)。

第六， 加強(qiáng)臨時(shí)救助監(jiān)督。 臨時(shí)救助具有緊急性， 事關(guān)申請(qǐng)人的生命健康和基本生活， 法律規(guī)定在緊急狀況下可以簡(jiǎn)化審批手續(xù)， 簡(jiǎn)化手續(xù)的目的是為了更快地將臨時(shí)救助款物送達(dá)申請(qǐng)人。 一方面， 行政機(jī)關(guān)應(yīng)通過審核、 批準(zhǔn)程序保證精準(zhǔn)救助， 同時(shí)防止救濟(jì)錯(cuò)誤、 救濟(jì)遺漏、 救濟(jì)詐騙的發(fā)生。 另一方面， 行政機(jī)關(guān)應(yīng)通過批準(zhǔn)權(quán)監(jiān)督審核權(quán)， 實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督。 同時(shí)， 應(yīng)通過信息公開、 黨紀(jì)監(jiān)督、 監(jiān)察監(jiān)督、 司法監(jiān)督、 輿論監(jiān)督、 社會(huì)監(jiān)督等方式監(jiān)督臨時(shí)救助行為。

（四） 鼓勵(lì)社會(huì)互助

疫情防控既是國(guó)家的責(zé)任， 也是每一個(gè)公民的義務(wù)。 《社會(huì)救助暫行辦法》 第七條規(guī)定： “國(guó)家鼓勵(lì)、 支持社會(huì)力量參與社會(huì)救助?！?疫情防控是在與時(shí)間賽跑， 常規(guī)條件下人財(cái)物的配置方式和社會(huì)組織方式不能適應(yīng)應(yīng)急狀態(tài)的需要， 必須動(dòng)員社會(huì)力量參與疫情防控。 如果完全依靠政府提供社會(huì)救助， 通過行政命令分配資源， 將導(dǎo)致效率低下和成本增加。 需要臨時(shí)救助的人員生活、 工作在社區(qū)， 他們的困難發(fā)生在社區(qū)， 如果由社會(huì)及時(shí)提供幫助， 就會(huì)使受困人員及時(shí)得到救助， 避免出現(xiàn)不可逆轉(zhuǎn)的后果。

從國(guó)家鼓勵(lì)、 支持社會(huì)力量參與社會(huì)救助層面看， 第一， 國(guó)家在具體制度層面可根據(jù)防疫需要， 降低進(jìn)入門檻、 簡(jiǎn)化管理程序， 加大稅收優(yōu)惠等政策， 鼓勵(lì)更多社會(huì)力量加入社會(huì)救助事業(yè)。第二， 國(guó)家應(yīng)根據(jù)不同的救助需求， 充分發(fā)揮國(guó)家、 企業(yè)、 社會(huì)組織等主體的優(yōu)勢(shì)， 增強(qiáng)不同救助主體之間的協(xié)作與協(xié)調(diào)， 構(gòu)筑起多元化社會(huì)救助供給體系。[15]參見前引⑩， 趙大華文。第三， 國(guó)家應(yīng)成立專門行政救助監(jiān)管機(jī)構(gòu)， 引導(dǎo)和監(jiān)管企業(yè)和社會(huì)組織等參與社會(huì)救助，[16]蔣悟真： 《從蘭考火災(zāi)事故辨析國(guó)家與社會(huì)的救助責(zé)任》， 載 《法學(xué)》 2013 年第5 期。保障資金安全和高效運(yùn)用。 第四， 對(duì)參與臨時(shí)救助成績(jī)顯著的企業(yè)、 社會(huì)組織和個(gè)人予以嘉獎(jiǎng)。

在社會(huì)力量參與臨時(shí)救助層面， 第一， 社會(huì)捐贈(zèng)和志愿者服務(wù)是社會(huì)救助的典型方式。 按照規(guī)定， 社會(huì)捐贈(zèng)應(yīng)通過慈善組織集中后根據(jù)救助需要統(tǒng)一分配， 此次疫情超過了人們的認(rèn)知范圍， 按照這種方式集中和分配捐贈(zèng)款物無(wú)法完全滿足重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件社會(huì)救助的要求， 因而出現(xiàn)了點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的臨時(shí)救助方式， 國(guó)家應(yīng)該鼓勵(lì)和支持。 此次疫情防控取得重大成果與廣大志愿者提供的志愿服務(wù)分不開， 數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的志愿者為疫情防控提供了各種不同類型的志愿服務(wù)， 特別是在采取隔離措施的情況下， 他們深入街道、 醫(yī)院、 社區(qū)、 家庭， 為疫情防控致困人員提供了個(gè)性化的志愿服務(wù)， 對(duì)他們的善行義舉， 國(guó)家不僅應(yīng)該鼓勵(lì)和支持， 還應(yīng)當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)和表彰。 第二， 社會(huì)組織提供社會(huì)服務(wù)是社會(huì)救助的基礎(chǔ)。 此次疫情， 居民委員會(huì)、 村民委員會(huì)、 企業(yè)、 公益組織、 慈善組織、 志愿者組織、 業(yè)主委員會(huì)、 物業(yè)管理人等相互配合， 對(duì)有困難的公民予以迅速救助， 既幫助解決物質(zhì)困難， 又予以精神撫慰。 它們承擔(dān)了絕大多數(shù)防疫應(yīng)急措施致困人員的臨時(shí)救助任務(wù)， 為有效防控疫情提供了巨大的社會(huì)支持。 第三， 互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)為臨時(shí)救助提供精準(zhǔn)信息支持。 此次疫情防控能取得決定性成果與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的廣泛應(yīng)用密不可分。 疫情防控應(yīng)急措施通過保持社交距離方式阻斷病毒傳播， 但也造成生產(chǎn)生活的困難， 互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的廣泛應(yīng)用能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)防疫應(yīng)急措施致困人員的需求， 也能及時(shí)提供救助， 幫助防疫應(yīng)急措施致困人員擺脫困境。

結(jié)語(yǔ)

新冠肺炎疫情是自中華人民共和國(guó)成立以來最嚴(yán)重的公共衛(wèi)生事件， 也是世界史上近百年以來影響最深遠(yuǎn)的全球流行傳染性疾病。 受國(guó)內(nèi)國(guó)際疫情蔓延的影響， 人們的生產(chǎn)生活受到嚴(yán)重影響，一部分人的生活變得非常困難， 無(wú)法通過自己的努力克服， 需要臨時(shí)救助。 從抽象層面來講， 防疫應(yīng)急措施致困人員有獲得臨時(shí)救助的權(quán)利， 但由于需要臨時(shí)救助的人員數(shù)量龐大， 且處于動(dòng)態(tài)變化之中， 故除了要求國(guó)家采取多種途徑及時(shí)救助以外， 還應(yīng)鼓勵(lì)和支持社會(huì)互助， 盡力做到應(yīng)救盡救， 按照輕重緩急的要求， 保障防疫應(yīng)急措施致困人員的基本生活權(quán)， 防止沖擊道德底線的事件發(fā)生。 此次疫情防控， 國(guó)家和社會(huì)創(chuàng)造了豐富的臨時(shí)救助經(jīng)驗(yàn)， 有必要加以總結(jié)上升到立法層次。 從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看， 受疫情影響致困人員生活的正?；椭鸩礁纳?， 依賴經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展， 發(fā)展經(jīng)濟(jì)乃是戰(zhàn)勝疫情和恢復(fù)生活的根本之道。