鄒萌

關(guān)鍵詞：請示報告制度;百年歷史演進;黨的建設(shè);中國共產(chǎn)黨

中圖分類號：D26文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2021）08 — 0005 — 05

學界關(guān)于請示報告制度的既存研究，內(nèi)容多集中于其建立的原因、發(fā)展過程、價值意義等具體層面;研究時段多指向解放戰(zhàn)爭時期或黨的十八大后;研究路徑多以政治學、歷史學、法學為切入角度，分析其演變過程及在黨內(nèi)法規(guī)中的地位。本文在前輩學人的基礎(chǔ)上，擬從中國共產(chǎn)黨百年歷程分析請示報告是如何從黨內(nèi)紀律要求演變?yōu)橐豁椫贫纫?guī)定，最后上升到黨內(nèi)法規(guī)的高度。通過探究其發(fā)展變化的內(nèi)在邏輯，進而得出其對加強新時代黨的建設(shè)的經(jīng)驗啟示。

一、革命戰(zhàn)爭年代請示報告制度的由來

（一）根植于馬克思主義經(jīng)典作家的有關(guān)理論

請示報告是馬克思主義政黨的基本要求，即黨內(nèi)下級向上級請求批示、匯報工作，可簡要概括為事前請示，事后報告。關(guān)于請示報告思想的火花最早可追溯到《共產(chǎn)主義者同盟章程》，馬克思、恩格斯在當中規(guī)定同盟成員需向黨支部主席報告其住所變動情況，在一定周期內(nèi)，各區(qū)部需自下而上的向總區(qū)部、總區(qū)部再向聯(lián)盟中央委員會詳細報告工作進展?！?〕此舉目的在于強化同盟領(lǐng)導權(quán)。列寧在革命過程中繼承并運用了這一思想，他要求布爾什維克黨一切機構(gòu)的責任人、領(lǐng)導成員“必須向黨員報告工作”?！?〕1919年，列寧在俄共八大上強調(diào)為強化黨的組織建設(shè)，各地方黨組織需向上級提交紙質(zhì)活動報告，其間隔時間不得超過兩個月，這一規(guī)定也被寫入俄共《黨章》中。在面對共產(chǎn)國際被披露出的貪腐問題時，列寧責令其必須準確詳盡地報告機構(gòu)經(jīng)費開支狀況，以遏止共產(chǎn)國際內(nèi)部的貪污腐敗行為?？傊?，列寧將馬克思、恩格斯關(guān)于報告制度的思想運用到布爾什維克黨的建設(shè)之中，旨在將報告制度作為黨內(nèi)鐵紀之抓手，以確保無產(chǎn)階級政黨威信的樹立和統(tǒng)一的領(lǐng)導。而后，中國共產(chǎn)黨結(jié)合自身實際，創(chuàng)造性的將馬克思主義經(jīng)典作家關(guān)于報告制度的學說運用到黨的自身建設(shè)當中。

（二）發(fā)軔于中國共產(chǎn)黨成立初期的現(xiàn)實需要

建黨初期，請示報告制度的萌芽便在黨內(nèi)有跡可循。1921年7月中國共產(chǎn)黨成立，在召集的第一屆黨代會上，明確提出為密切聯(lián)系第三國際，中共中央需每個月向第三國際報告一次工作進展，以便于共產(chǎn)國際對中國共產(chǎn)黨做出指導。各地黨組織也于會上提交了有關(guān)本地區(qū)情況的報告。1922年，中共二大通過的《黨章》規(guī)定了地方黨組織需向上級黨組織和黨中央報告開除黨員的情況。黨的三大制定了關(guān)于中央執(zhí)行委員會組織架構(gòu)與運行的法規(guī)，其中就規(guī)定被派駐到地方的中央委員需要每個星期向中央局報告一次工作所在地的具體情況。〔3〕在黨的發(fā)展歷程中，這是第一次將黨員領(lǐng)導干部向黨組織報告事務(wù)寫進黨內(nèi)法規(guī)，是請示報告制度走向制度化的肇始。

1923年12月，針對國民黨更改組織構(gòu)成以及收回中國海關(guān)主權(quán)的問題，中共中央第十三號令要求各個地方務(wù)必嚴格遵守文件精神，將有關(guān)黨中央決議部署的落實準備和執(zhí)行效果隨時報告給區(qū)級委員會及中央局，中央將以此作為考察各個地方工作是否盡職盡責的標準?！?〕為應(yīng)對當時黨內(nèi)組織不嚴密的狀況，黨的五大制定和通過了《組織問題議決案》，規(guī)定各地區(qū)上下級機關(guān)之間必須要有定期的報告，兩者間可直接行文，以密切上下級間的聯(lián)系?！?〕1928年，黨內(nèi)制定了有關(guān)各省委員會向中央報告的大綱，在指責各省遞送報告態(tài)度不認真、不嚴謹?shù)耐瑫r，大綱對具體遞交時間、文本內(nèi)容要求、情況類別區(qū)分等都作出了詳細劃定。而針對那些自作主張、違背文件精神和具體要求的組織或個人，中央即停止發(fā)放其工作經(jīng)費。在黨中央勒令之下，1928年9月以來，19個省市委共累計向中央遞送各類報告3600多件，內(nèi)容覆蓋地方工作的多方面?！?〕可見這一階段在黨內(nèi)雖未提出“請示報告制度”的概念，但已有了相關(guān)意識及工作規(guī)定。

（三）由思想萌芽逐步上升至制度規(guī)范層面

伴隨著蘇維埃政權(quán)的創(chuàng)立，如何建設(shè)好新生革命政權(quán)成為中國共產(chǎn)黨工作的重中之重。1931年12月中旬，毛澤東等人簽發(fā)《關(guān)于建立報告制度問題》的職務(wù)訓令，強調(diào)建設(shè)報告制度的緊迫性和必要性，并規(guī)定各級蘇維埃政府要加強聯(lián)系，定期向上級做口頭及書面的工作報告。該通令首次將“報告”作為一項制度規(guī)定在正式文件中，標志著請示報告制度從黨內(nèi)紀律要求正式上升到政權(quán)建設(shè)的制度層面，這是請示報告制度發(fā)展史上的關(guān)鍵一步。

全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，請示報告制度涉及的事項范圍逐步擴大，運行的規(guī)范性也有所提升。1937年，毛澤東、譚政為緊抓政紀和軍紀，下發(fā)了《關(guān)于建立政治工作報告制度的指示》的文書，要求軍隊各級政治機關(guān)每個星期向上級政治機關(guān)報告一次敵我政治、部隊政治、軍隊紀律以及地方工作情況。1939年3月，《關(guān)于建立報告制度的通知》出臺，八路軍政治部在該文件中明令軍隊內(nèi)部需自下而上的廣泛建立報告制度，各級政治機關(guān)和每個機關(guān)工作人員也應(yīng)將這一要求作為其“本身任務(wù)之一”?！?〕這一通知完善了此前中央規(guī)定的報告制度，明確了各種報告的遞送時間、性質(zhì)、內(nèi)容以及編寫注意事項。

整風運動期間，為糾正部門內(nèi)成員遇事不請示、不報告的壞習氣，中共中央軍委總政治部發(fā)布訓令，責令在內(nèi)部建立政治工作經(jīng)常報告的制度，要求各級政治部每個月固定對總政治部進行一次報告，如遇到突發(fā)事件則應(yīng)隨時向總政治部報告，報告內(nèi)容需有所側(cè)重、要點突出。之后為強化黨中央對眾多抗日根據(jù)地的一元化領(lǐng)導，調(diào)整各級黨組織之間的關(guān)系，中央政治局出臺文件，規(guī)定在處理關(guān)乎全國全黨全軍的新問題和新情況時，各根據(jù)地黨組織必須及時請示和報告中央，不得擅自做主，黨內(nèi)任何不執(zhí)行請示報告要求的行為即被定性為“黨性不純與破壞統(tǒng)一”。〔8〕此時的請示報告制度不僅作為連接黨內(nèi)上下級之間消息互通的橋梁，更上升至加強黨的一元化領(lǐng)導的政治高度。

解放戰(zhàn)爭時期，為整肅黨紀，解決黨內(nèi)存在的無組織、無紀律問題，黨中央開始集中統(tǒng)一領(lǐng)導。為確保決戰(zhàn)階段全黨意志和行動、政令和軍令的統(tǒng)一，將全國分散的權(quán)力集中于黨中央，1948年后，中央連續(xù)出臺數(shù)份文件和多項政策，著手在黨內(nèi)上下普遍的建立請示報告制度。1948年1月，毛澤東負責草擬了《關(guān)于建立報告制度》的文件，其最突出的特點是要求各根據(jù)地、解放區(qū)黨組、以及軍隊的最高領(lǐng)導人每隔兩個月親筆撰寫向中央和中央主席作全面報告的文書，不可由他人代勞。在該指示精神的引領(lǐng)下，中央高度重視，加大力度建設(shè)請示報告制度，連續(xù)發(fā)出了多個關(guān)于如何建立及執(zhí)行請示報告制度的補充性指示，內(nèi)容覆蓋軍事、政治、宣傳等領(lǐng)域，明令全黨全軍務(wù)必貫徹執(zhí)行。至此，請示報告制度正式在黨內(nèi)確定下來，它不僅涵蓋了綜合性和單一性工作報告類型，還明確了各級黨組織及個人所有的權(quán)限和需負的責任，這一整套比較完備的制度已然成為戰(zhàn)時中國共產(chǎn)黨管黨治黨的重要“武器”。

二、新中國成立后請示報告制度的深化與發(fā)展

（一）徘徊探索階段

新中國成立后，為鞏固新生政權(quán)，加強黨的建設(shè)，中央大刀闊斧地進行革新，出臺了諸多舉措。這一時期請示報告制度成為強化中央與地方、黨組織內(nèi)部間信息溝通的必要紐帶，對政局的穩(wěn)定和經(jīng)濟的復蘇起到了重大作用。1952年下半年，新稅制改革在落地過程中出現(xiàn)了不少問題，毛澤東認為這反映出黨內(nèi)某些部門中仍存在分散主義跡象。因而，黨中央制定并發(fā)布了相關(guān)決定，要求政府中各部門自覺強化落實向中央請示報告的制度，以便于中央對其工作進行指導。其中，規(guī)定有關(guān)工作中的重要政策、重大事項，政府各部門必須事前向中央請示，經(jīng)過中央批準后方能執(zhí)行，而對于中央指示和命令的執(zhí)行情況，抑或是落實過程中出現(xiàn)的重大問題，政府各部門則必須在規(guī)定時限內(nèi)及時向中央請示報告，反映情況?！?〕這一草案對請示報告的雙重性質(zhì)、撰寫規(guī)范、人員分工以及責任范疇都做了細致劃分，有效避免了當時地方黨政機關(guān)脫離黨中央領(lǐng)導的危險。

1954年9月，周恩來出席第一屆全國人大一次會議時指出黨內(nèi)的一些領(lǐng)導干部在工作中自行其是，不注意遵守請示報告制度，不尊重上級統(tǒng)一領(lǐng)導，嚴重影響黨內(nèi)風氣，阻礙黨的建設(shè)。為此，在中共八大通過的《黨章》中明確規(guī)定下級黨組織須定期向其上級匯報工作動態(tài)，并就重大事項、重要問題向他們及時請示。新中國成立初期，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨希望通過加強請示報告制度來管理地域差異甚大的國家。然而，由于黨自身仍不夠成熟，黨員隊伍松散，致使諸多工作在落實過程中出現(xiàn)了執(zhí)行缺位和失誤，使黨對請示報告制度的建設(shè)處于徘徊不前狀態(tài)，黨的建設(shè)面臨重大挫折。直至1975年6月中共中央政治局會議召開，葉劍英在會上痛批江青等人幾乎所有重大問題都不請示不報告，自以為是，為所欲為的行事做派，給四人幫當頭棒喝，這才使黨內(nèi)的歪風邪氣有了被制止的苗頭?！?0〕這一事件從側(cè)面印證了嚴格執(zhí)行請示報告制度對于維持政局的穩(wěn)定、促進國家發(fā)展的重要性。

（二）恢復調(diào)試階段

十一屆三中全會召開后，中國的發(fā)展重新邁入正軌，請示報告制度也進入了恢復調(diào)試的新階段。以鄧小平同志為核心的黨中央為加強黨紀作風建設(shè)，多次重申貫徹請示報告制度的必要性。此時，中央開始關(guān)注地方自主權(quán)，要求下級黨組織在各自職責范圍內(nèi)獨立負責地解決一些問題?！?1〕此舉有意調(diào)動和激發(fā)地方更多的運轉(zhuǎn)活力。為推動黨風廉政建設(shè)，中央探索建立了干部財產(chǎn)申報制度。1988年，全國人大正式擬定了第一份關(guān)于公職人員報告?zhèn)€人財產(chǎn)及收入的草案，但最終未能付諸實踐。1988年4月，中紀委通知各紀檢部門，要求其建立完備的報告制度，該通知將各地區(qū)紀委向中央紀委呈遞工作報告的時間限定為每兩個季度一次，其中重要問題要作專題報告。〔12〕這份文件是十一屆三中全會以后中共中央首次提出健全黨內(nèi)請示報告制度，對于建設(shè)紀檢工作領(lǐng)域的報告制度意義重大。不難看出，改革開放后，黨中央對請示報告制度的建設(shè)不再停留于下級向上級請示報告的狹隘范疇，其外延更為寬泛，不僅注重發(fā)揮地方的自主性，同時也開始涉及對黨員領(lǐng)導干部個人財產(chǎn)的審核與懲辦，加強了黨的干部隊伍建設(shè)，改善了黨內(nèi)風氣，促進了干部廉潔奉公，形成了良好的為政風尚。

1989年政治風波后，以江澤民同志為核心的黨中央在吸取前期經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，繼續(xù)推進黨風廉政建設(shè)，對請示報告制度的探索也步入新的時期。1991年初，陜西渭南地區(qū)黨委試行有關(guān)政策，要求當?shù)乜h處級領(lǐng)導干部依規(guī)向黨組織請示和報告涉及個人的重大問題，其中黨員干部及其親屬的戶口流轉(zhuǎn)、工作調(diào)動、婚喪生育等重要情況需向組織請示和報告，以便黨組織對其進行監(jiān)督。1994年9月，中央在十四屆四中全會決議中提出各地區(qū)、各部門針對“重大問題要請示報告”?！?3〕為落實該會議精神，中央于1997年正式下發(fā)《關(guān)于領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》，將報告對象劃定為副縣（處）級以上領(lǐng)導干部，并對報告的事項大小、呈報時限、核查處罰做出了具體界定。此舉的目的在于倡導廉潔自律，進一步規(guī)范領(lǐng)導干部據(jù)實申報其收入的行為。

為肅清黨風，懲治腐敗，中紀委于2001年6月聯(lián)合中組部共同印發(fā)了一項試行規(guī)定，該辦法將矛頭指向省部級領(lǐng)導干部，要求其必須實事求是的向組織申報家庭財產(chǎn)狀況，意在規(guī)范省部級現(xiàn)任領(lǐng)導報告家庭所有財產(chǎn)的流程。2006年1月，胡錦濤在中紀委第六次會議上提出應(yīng)建立下級向上級黨委、政府請示報告重大事項的制度，以防決策出現(xiàn)失誤。下半年，黨中央、國務(wù)院制定了有關(guān)黨的領(lǐng)導干部向上級組織報告其個人相關(guān)事務(wù)的公文，這一文件將此前的報告“個人重大事項”轉(zhuǎn)變?yōu)閳蟾妗皞€人有關(guān)事項”，意味著報告事項輻射范疇擴大，展現(xiàn)出我國對黨的干部管理愈來愈嚴格。而后為提高對政府官員既有財產(chǎn)及變更情況的監(jiān)督效能，黨中央在十七屆四中全會上強調(diào)要完善黨員領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的制度，把領(lǐng)導干部的居住地點、投資理財、以及配偶子女從事的工作等情況都列入報告內(nèi)容中?！?4〕據(jù)此，中央于2010年5月末印發(fā)《關(guān)于領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》，它對此前的文件規(guī)定進行調(diào)整優(yōu)化。通過整理協(xié)調(diào)、重新組合這一時期的官員財產(chǎn)申報制度與個人有關(guān)事項報告制度，意在摸清領(lǐng)導干部經(jīng)濟狀況，提高收入透明度，拒腐防變，凸顯了中央從嚴治黨的力度與決心。

（三）成熟定型階段

十八大以來，中國共產(chǎn)黨將管黨治黨站位升至全面從嚴治黨的戰(zhàn)略高度，請示報告制度也越來越成為加強黨的紀律建設(shè)的必要手段。2013年，十八屆中央紀委二次全會召開，中央將定期對各級黨組織及公務(wù)人員執(zhí)行領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項制度的情況進行抽檢。而針對報告材料收集，中組部制定了相關(guān)綜合匯總辦法，說明了具體情況。為嚴明黨內(nèi)規(guī)矩，習近平總書記在第十八屆中紀委第三次全會上指出領(lǐng)導干部要有組織、紀律和程序觀念，在遇重大問題和事項時，須及時準確地向上級或者黨中央請示報告，絕不可我行我素，或遮遮掩掩、弄虛作假，甚至隱瞞不報?！?5〕此外，中央還將請示報告制度應(yīng)用到領(lǐng)導干部選拔任用的實踐領(lǐng)域中，規(guī)定對于黨組織有意提拔的人才，需查閱其個人有關(guān)事項是否已如實報告給黨組織，如有必要，可逐一核實?！?6〕2015年6月，全國人大常委會調(diào)整了立法規(guī)劃，健全了向中央請示報告立法工作的制度。7月，中央辦公廳發(fā)布規(guī)定，對不如實向黨組織匯報個人有關(guān)事項，遇到重要情況或問題不請示不報告的領(lǐng)導干部，相關(guān)部門應(yīng)做出懲戒。這些規(guī)定的出臺，有效防范了干部的違法亂紀行為。

2016年10月，黨的十八屆六中全會審議并通過了新的政治生活準則，該文件要求全黨上下在面臨事關(guān)全局的重大問題和決定時，須向黨中央及時請示報告，針對中央重大決策的執(zhí)行情況則要做專項報告，這是適應(yīng)新時代新情況所作出的推進全面從嚴治黨的重大舉措。此后，在中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督執(zhí)紀和巡視工作中，也規(guī)定各巡視組應(yīng)就履職中的重大情況和問題及時向上級領(lǐng)導請示報告。2017年，中央在第一季度陸續(xù)出臺了領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定，以及針對報告核查結(jié)果的具體處理辦法兩份文件，它們的主體指向均為領(lǐng)導干部個人，此種以報告制度為特征的黨內(nèi)監(jiān)管方式，體現(xiàn)了中央緊抓黨員領(lǐng)導干部隊伍中的“關(guān)鍵少數(shù)”，對其要求更為嚴苛。

2018年3月，中央政治局常委張德江在十三屆全國人大一次會議上指出，黨內(nèi)應(yīng)按規(guī)定期限向黨中央報告全面的工作情況，有關(guān)重大問題和重要事項則需主動向人大請示?！?7〕2019年，黨中央立足新的工作實踐，給紀檢監(jiān)察部門立制定規(guī)，對監(jiān)督執(zhí)紀工作做出了新的話語調(diào)整和任務(wù)規(guī)定，并將請示報告的相關(guān)要求全部應(yīng)用到紀檢監(jiān)察工作范疇中。與此同時，中央制定了黨內(nèi)首部專門以請示報告制度為主體的條例，即《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》，該文件對重大事項的定義，請示報告的事項、主體、程序、監(jiān)督定責等問題作出了明確要求，為開展請示報告工作提供了基本遵循。顯然，新的條例突出強調(diào)了需請示報告的是“重大事項”，拓展了原先領(lǐng)導干部個人有關(guān)事項的范疇。它是請示報告制度發(fā)展的最新成果，象征著這一制度已趨成熟和定型。

三、請示報告制度百年演進中的內(nèi)在邏輯

（一）運行路徑與民主集中制相契合

請示報告制度“自下而上”和“自上而下”的互動式運行路徑契合黨的民主集中制原則，是有效執(zhí)行該原則的法律規(guī)定。民主集中制所內(nèi)含的民主與集中、自由與紀律，始終貫穿于請示報告制度的邏輯運轉(zhuǎn)中。一方面，下級自下而上的向上級黨組織請示報告工作情況，使黨中央得以了解社會發(fā)展的實際和人民大眾的訴求，從而做出正確的判斷與決策;另一方面，上級黨組織依據(jù)下級報告的內(nèi)容來制定對策，及時傳達中央指示，保證政府命令可以暢通無阻的下達，并得到切實執(zhí)行。此外，基于個體負責和分工執(zhí)行，請示報告制度在落實中首要強調(diào)的是遵從集中統(tǒng)一領(lǐng)導，這也是民主集中制要求的體現(xiàn)。不論是戰(zhàn)爭年代，還是和平期間，中國共產(chǎn)黨一直強調(diào)黨員領(lǐng)導干部要聽黨指揮、服從領(lǐng)導，個人意圖絕對不可以凌駕于組織之上，堅決反對地方或個人各自為政、獨斷專行、不聽指揮的行為。因此，在確保政治基準不動搖的情況下，地方黨組織政府及領(lǐng)導干部個人需弄清自身職責權(quán)限，不能肆意越界，也不能無所作為。請示報告制度對兩者的責權(quán)做出了明晰界定，這既嚴肅了黨的紀律，保障了中央的統(tǒng)籌領(lǐng)導，又發(fā)揚了自由民主之風，成為維護民主集中制的緊要規(guī)矩安排。

（二）制度設(shè)計始終以現(xiàn)實需要為導向

百年來請示報告制度從思想萌芽、建章立制、徘徊探索、恢復調(diào)試到如今的成熟定型，無不體現(xiàn)著黨對各個歷史時期黨內(nèi)問題和現(xiàn)實訴求的回應(yīng)。這一制度的演進表明了黨始終以刀刃向內(nèi)的決心面對不同階段自身建設(shè)中存在的缺陷，以現(xiàn)實需要為關(guān)切，不斷完善請示報告制度。在革命年代，黨的建設(shè)處于起步階段，針對請示報告的要求并不是非常嚴格。隨著戰(zhàn)事紛起，特別是解放戰(zhàn)爭時期，某些地方的黨組織和軍隊將自己所在的轄區(qū)“看成好像一個獨立國”?！?8〕態(tài)度不端、不依黨規(guī)行事、遇事不向上級或黨中央請示報告，這種自以為是的做派，嚴重阻礙了戰(zhàn)時工作的推行，削弱了黨中央權(quán)威。為此，黨中央于1948年正式確立請示報告制度，并要求全黨全軍必須嚴格執(zhí)行這一制度，違者將被追責處罰。新中國成立后，不可避免地出現(xiàn)了既存制度不能完全適應(yīng)新國情的狀況，出于現(xiàn)實考量，黨中央意識到此前請示報告制度存在的不足，亟需進行調(diào)整。為此，中國共產(chǎn)黨不斷探尋解決之道，請示報告制度得以優(yōu)化。特別是十八大以來，黨中央通過對有關(guān)黨內(nèi)監(jiān)督、核實抽查、紀律處分、干部選拔任用等法制進行整合，最終構(gòu)建起規(guī)范成熟的請示報告制度。

（三）制度建設(shè)由點及面多方位鋪陳展開

從中國共產(chǎn)黨建設(shè)請示報告制度的進程來看，這一制度是由一項基本紀律要求轉(zhuǎn)變而來。通過不斷演變，在黨章、巡視工作條例、監(jiān)督執(zhí)紀條例、宣傳工作法規(guī)等多項黨內(nèi)法規(guī)章程中均能窺見其身影，特別是黨的十八大以來，請示報告制度的應(yīng)用領(lǐng)域日益擴大，延伸到黨的建設(shè)的方方面面?！?9〕可以見得，請示報告制度呈現(xiàn)出多方位鋪陳展開的趨勢。具體表現(xiàn)在以下四方面：第一，請示報告主體范疇逐漸擴大，不再局限于黨組織，而是將普通黨員也納入了重大事項請示報告的主體范圍。主體趨向細化，逐漸具體到某一職能部門，對雙重領(lǐng)導的規(guī)定也愈加健全。第二，請示報告的對象逐步精確，革命戰(zhàn)爭年代對請示報告的主體劃分較為模糊，新中國成立后伴隨著黨情國情的變化，黨中央開始嚴抓領(lǐng)導干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，深化了發(fā)揮領(lǐng)導干部主體作用是執(zhí)行請示報告制度重要保證的觀點，著重推進反腐倡廉建設(shè)。第三，請示報告的內(nèi)容覆蓋走向全面，其內(nèi)涵與形式逐漸豐富，寫作內(nèi)容力求重點突出，語言簡明扼要。第四，請示報告的運行程序日漸明晰規(guī)范，實現(xiàn)了由越級報告向逐級報告、由道德約束到法規(guī)約束的巨大轉(zhuǎn)變，呈遞程序也有了具體詳盡的規(guī)定。

四、百年來請示報告制度演變的經(jīng)驗啟示

經(jīng)過中國共產(chǎn)黨的百年探索，請示報告制度得以上升為《條例》層級的法律規(guī)定，凸顯了這一制度在新時代黨的建設(shè)中的地位和作用，可以說現(xiàn)今請示報告制度的發(fā)展已趨于成熟，未來將持續(xù)向縱深推進。習近平總書記指出請示報告制度不僅有利于強化和落實黨的民主集中制原則，更利于打造和維護風清氣正的黨內(nèi)生態(tài)。〔20〕當前，站在“兩個一百年”的歷史交匯點上，深刻總結(jié)請示報告制度百年演進之經(jīng)驗，對于推進新時代黨的建設(shè)意義重大。

第一，把準政治方向，平衡權(quán)力收放。把準政治方向，服從中央管束，是進行黨的建設(shè)的題中之義和根本遵循。只有將講政治放在第一位，才能確保黨和國家發(fā)展行穩(wěn)致遠。從請示報告制度的發(fā)展歷程來看，政治意識薄弱是各個歷史時期導致中國共產(chǎn)黨請示報告制度執(zhí)行困境的重要原因，因此，在新時代必須強化黨員干部的政治意識，并將其貫穿于請示報告工作的全領(lǐng)域。同時，講政治必然要處理好中央與地方間的關(guān)系，百年來請示報告制度的演變充分體現(xiàn)了黨對集體管控權(quán)和地方自主權(quán)的靈活調(diào)試。在不同時期，黨中央為應(yīng)對黨情國情變化，適當進行權(quán)力收放，以達到更好的管黨治黨效果。現(xiàn)今，突出對“重大事項”的請示報告，有效避免了事事報告，扼殺地方自主權(quán)，抑制下級黨組織活力的后果，從而平衡了中央與地方之間的職能權(quán)限，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨高超的治黨本領(lǐng)。新時代，要把“兩個維護”作為貫徹執(zhí)行請示報告制度的根本標準和前提，調(diào)動起地方為政的積極性，還要加強黨內(nèi)干部隊伍的政治素養(yǎng)，切實推動該制度的落地。

第二，落實監(jiān)督懲治，提升執(zhí)行效力?？v觀百年黨史，中國共產(chǎn)黨一直十分重視黨內(nèi)監(jiān)督，它是保證政府權(quán)力得以正確行使的必要一環(huán)。黨初創(chuàng)時，請示報告工作的執(zhí)行主要依靠黨組織及成員的自我道德約束，缺乏制度管理，導致虛報、瞞報、甚至不報等問題時有發(fā)生，嚴重影響黨中央的決策和部署。而新頒布的條例則完善了重大事項請示報告工作的監(jiān)督、糾錯和問責機制，并將黨員干部對制度的執(zhí)行情況納入考評體系，有效保障了這一制度的下沉。當前，針對黨內(nèi)監(jiān)督寬松軟現(xiàn)象，習近平總書記特別強調(diào)要加強監(jiān)督檢查執(zhí)紀，有針對性地強化黨的紀律監(jiān)督制度建設(shè)。不僅要完善紀律監(jiān)察體系，還要整合各種監(jiān)察資源，形成黨內(nèi)外監(jiān)督合力，整治黨內(nèi)不正之風。只有讓各方面監(jiān)督嚴實并進，擴大監(jiān)督覆蓋面，增強黨內(nèi)法規(guī)威懾力，才能確保請示報告制度得到具體落實。在新時代，若要提高這一制度的執(zhí)行力，就必須貫徹黨內(nèi)監(jiān)督，其中，尤其要對領(lǐng)導機關(guān)及其領(lǐng)導班子實行更為嚴格的監(jiān)督。〔21〕治黨唯有從嚴，才能提升黨內(nèi)上下對請示報告制度的執(zhí)行實效。

第三，完善配套法規(guī)，促進制度優(yōu)化。請示報告制度作為一種非靜態(tài)的工作機制，它的順利落地離不開各環(huán)節(jié)配套法規(guī)的支撐。當前，該制度作為一項黨內(nèi)法規(guī)，若要得到長遠發(fā)展，發(fā)揮持續(xù)性治黨效用，務(wù)必得建設(shè)以請示報告制度為主，多種輔助性法規(guī)并行的系統(tǒng)化法規(guī)矩陣。自建黨伊始，中國共產(chǎn)黨便有意識地將馬克思主義學說中的報告制度與中國實際相結(jié)合。解放戰(zhàn)爭后期請示報告得以正式制度化，此后中國共產(chǎn)黨一直根據(jù)新的黨情、國情、社情對其進行完善，并出臺了一系列法規(guī)條例，逐步將請示報告制度打造得更為規(guī)范和科學。經(jīng)過百年發(fā)展，請示報告制度逐步構(gòu)建起了包含主體、事項、程序、方法、問責等全要素在內(nèi)的體系框架，各部分逐漸細化、日趨成熟。新時期要增強請示報告制度的執(zhí)行效力，避免發(fā)展路徑僵化，持續(xù)加強和完善黨內(nèi)相關(guān)配套法規(guī)體系的建設(shè)不可或缺。當前，最重要的是立足于新時代，做到制度完善與時代發(fā)展同向并進，才能使請示報告制度沖破現(xiàn)實困境，更好適應(yīng)新時代管黨治黨的實踐發(fā)展需要。

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