張勝玉 郝嘉榮

摘 要：碳排放權(quán)交易市場(chǎng)是國(guó)際公認(rèn)的有效進(jìn)行碳排放控制和減量的政策工具，也是我國(guó)2030年前碳達(dá)峰目標(biāo)的最有效工具。碳排放權(quán)交易市場(chǎng)在我國(guó)經(jīng)歷了從城市試點(diǎn)到行業(yè)，再到全國(guó)的政策轉(zhuǎn)移。其中政府、專(zhuān)家智庫(kù)、企業(yè)、新聞媒介等諸多主體參與政策轉(zhuǎn)移過(guò)程，試點(diǎn)城市為全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)轉(zhuǎn)移和建設(shè)積累了經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：氣候政策轉(zhuǎn)移;碳排放權(quán)交易市場(chǎng);點(diǎn)到面

中圖分類(lèi)號(hào)：X3 ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1003-5168（2021）30-0124-03

Abstract： The carbon emission trading market is an internationally recognized policy tool for effective carbon emission control and reduction， and it is also the most effective tool for China's carbon peak goal by 2030. The carbon emission trading market has undergone a policy shift in China from pilot cities to industries， and then to the whole country. Among them， the government， expert think tanks， enterprises， news media and many other entities participated in the policy transfer process. The pilot cities have accumulated experience for the transfer and construction of the national carbon emission trading market.

Keywords： climate policy transfer; carbon emission trading market; point to surface

1 氣候政策轉(zhuǎn)移的基本內(nèi)涵

政策轉(zhuǎn)移主要是指政策、行政安排、制度等知識(shí)被用于發(fā)展另一個(gè)時(shí)間或地點(diǎn)的政策、行政安排、制度。[1]這個(gè)概念是英國(guó)利物浦大學(xué)戴維·P.道洛維茨和伯明翰大學(xué)的教授戴維·馬什在1996年最早提出的，反映公共政策從一個(gè)政府到另一個(gè)政府被學(xué)習(xí)和借鑒，一個(gè)地方的政策或制度被發(fā)展用于另一個(gè)地方的政策或制度。政策轉(zhuǎn)移是提高政府績(jī)效的有效手段，并逐步可以實(shí)現(xiàn)政策趨同。[2]隨著全球化和各國(guó)經(jīng)濟(jì)政治交流的日益密切，政策轉(zhuǎn)移發(fā)生的頻率也愈來(lái)愈高。政策轉(zhuǎn)移不僅有思想、文化方面的“軟轉(zhuǎn)移”，也有政策、制度、技術(shù)方面的“硬轉(zhuǎn)移”。

氣候變化是對(duì)國(guó)際治理的一個(gè)新挑戰(zhàn)，國(guó)際間不斷進(jìn)行氣候談判和協(xié)商，并簽訂了《聯(lián)合國(guó)框架公約》《京東議定書(shū)》《巴黎協(xié)定》等重要的國(guó)際協(xié)定。全球氣候治理的主要目標(biāo)是控制全球氣溫繼續(xù)上升，將21世紀(jì)全球平均氣溫上升幅度控制在2 ℃以內(nèi)，并將全球氣溫上升控制在前工業(yè)化時(shí)期水平之上1.5 ℃以內(nèi)。為推進(jìn)氣候治理的縱深推進(jìn)，聯(lián)合國(guó)定期召開(kāi)締約方會(huì)議（COP），圍繞著《公約》的履行及溫室氣體減排責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題持續(xù)展開(kāi)協(xié)商，作為全球性的氣候大會(huì)，有關(guān)氣候變化減緩和適應(yīng)的政策、制度、技術(shù)等都在全球?qū)用娴玫搅藦V泛討論，《公約》也對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家提供資金和技術(shù)支持給予要求和激勵(lì)。所以，國(guó)際層面對(duì)氣候政策在“南北”轉(zhuǎn)移起到了推動(dòng)作用，而不同國(guó)家為了履約目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也會(huì)積極主動(dòng)向其他國(guó)家進(jìn)行政策學(xué)習(xí)。氣候政策轉(zhuǎn)移就是反映適應(yīng)氣候變化與減緩的政策、制度、技術(shù)從一個(gè)國(guó)家逐步被發(fā)展用于另一國(guó)家。

當(dāng)前國(guó)際普遍使用的減少碳排放的市場(chǎng)工具包括碳排放權(quán)交易（Carbon Emission Trade）、碳稅（Carbon Tax）、綠色金融（Green Finance）等。其中碳排放權(quán)交易不僅可以在國(guó)內(nèi)施行，更可以在國(guó)際層面上乃至全球碳市場(chǎng)建成區(qū)域，應(yīng)用更為深遠(yuǎn)廣泛。

2 碳排放權(quán)交易市場(chǎng)力促碳達(dá)峰

我國(guó)在氣候治理中一直是積極的參與國(guó)，是積極為全球減排做出守諾和行動(dòng)的發(fā)展中大國(guó)。早在2014年中美氣候變化聯(lián)合聲明中我國(guó)提出要在2030年左右碳排放達(dá)到峰值。2016年我國(guó)簽署《巴黎協(xié)定》，并承諾二氧化碳在2030年左右達(dá)到峰值。為提高國(guó)家自主貢獻(xiàn)力度，2020年9月習(xí)近平宣布我國(guó)力爭(zhēng)在2030年前實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)峰，2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。碳排放達(dá)峰的時(shí)間點(diǎn)與我國(guó)“經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、能源發(fā)展、控制技術(shù)”[3]等因素相關(guān)。黨的十九屆五中全會(huì)首次將“碳達(dá)峰”納入十四五規(guī)劃建議，目前地方政府正在對(duì)碳達(dá)峰做出具體規(guī)劃和行動(dòng)。

碳排放達(dá)峰意指碳排放不再增加，也即達(dá)到峰值。碳達(dá)峰是全球控溫的目標(biāo)達(dá)成的必要條件。要實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)峰的目標(biāo)與能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，傳統(tǒng)能源的比例、新能源、可再生能源的發(fā)展，行業(yè)發(fā)展綠色轉(zhuǎn)型、城市發(fā)展綠色轉(zhuǎn)型等都緊密相關(guān)。實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)峰，根本上要實(shí)現(xiàn)綠色低碳轉(zhuǎn)型，但我國(guó)能源結(jié)構(gòu)較大部分還依賴煤炭等化石能源，能源利用效率也較低。因此，碳排放達(dá)峰的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，需要借助相應(yīng)的政策工具來(lái)實(shí)現(xiàn)。碳排放權(quán)交易市場(chǎng)是政府對(duì)碳排放這一環(huán)境負(fù)外部性通過(guò)市場(chǎng)手段進(jìn)行調(diào)節(jié)管制的一種手段，可以激活和倒逼企業(yè)改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，進(jìn)行低碳轉(zhuǎn)型。碳排放權(quán)交易市場(chǎng)是有效進(jìn)行碳排放控制和減量的政策工具，其發(fā)展完善助力碳排放達(dá)峰目標(biāo)，也是支持碳中和的有力助手。

碳排放權(quán)交易最早在1997年《京東議定書(shū)》中提出，其規(guī)定了締約方應(yīng)該個(gè)別地或者共同地控制其溫室氣體的排放總量，并且規(guī)定各締約國(guó)可針對(duì)碳排放配額進(jìn)行交易，即形成碳排放權(quán)交易機(jī)制。通過(guò)對(duì)碳排放設(shè)定價(jià)格，根據(jù)碳排放配額，超出配額部分可以通過(guò)交易的形式進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)。目前，碳排放權(quán)交易機(jī)制主要有三種，國(guó)際排放貿(mào)易機(jī)制（IET）、清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）、聯(lián)合履約（JI）。IET和JI在發(fā)達(dá)國(guó)家之間進(jìn)行，前者允許發(fā)達(dá)國(guó)家直接交易碳排放指標(biāo);后者允許發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)減排項(xiàng)目合作獲得碳排放配額。CDM則將發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家聯(lián)系起來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家可通過(guò)提供資金和技術(shù)與發(fā)展中國(guó)家合作開(kāi)展減排項(xiàng)目，從而獲得減排量用于履行減排義務(wù)。

2005年歐盟設(shè)立了全球第一家碳排放交易市場(chǎng)（EU-ETS），采用總量交易的方式（Cap-trade）在歐盟國(guó)家有序推進(jìn)。歐盟排放交易計(jì)劃（EU-ETS）是歐盟氣候政策的基石[4]。日本碳排放交易市場(chǎng)、美國(guó)芝加哥氣候交易所、英國(guó)排放貿(mào)易計(jì)劃、澳大利亞新南威爾士排放貿(mào)易計(jì)劃等都是當(dāng)前國(guó)家或區(qū)域級(jí)的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。國(guó)際碳排放權(quán)市場(chǎng)按減排強(qiáng)制程度分為強(qiáng)制性的合規(guī)交易市場(chǎng)和自愿性的非合規(guī)交易市場(chǎng)。根據(jù)國(guó)際碳行動(dòng)伙伴組織（ICAP）的數(shù)據(jù)，截至2021年1月31日，全球共有24個(gè)碳市場(chǎng)在運(yùn)行，另外有8個(gè)碳市場(chǎng)正在計(jì)劃實(shí)施。自2005年以來(lái)，碳市場(chǎng)所覆蓋的排放占全球溫室氣體的比例擴(kuò)大到之前的3倍[5]。

3 碳達(dá)峰下碳排放權(quán)交易市場(chǎng)在中國(guó)的轉(zhuǎn)移

各國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)都有自己的制度體系和適應(yīng)于國(guó)情的設(shè)計(jì)，其要適應(yīng)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況，所以，碳排放權(quán)交易并不是簡(jiǎn)單的政策工具轉(zhuǎn)移[6]。碳排放權(quán)交易市場(chǎng)在中國(guó)的轉(zhuǎn)移經(jīng)歷了從城市試點(diǎn)—行業(yè)—全國(guó)的過(guò)程。2013年碳排放交易市場(chǎng)最先在北京、上海、廣州、深圳、天津、重慶、湖北7省市試點(diǎn);2017年逐步向占據(jù)全國(guó)碳排放近大半比例的發(fā)電行業(yè)轉(zhuǎn)移，在發(fā)電行業(yè)率先試點(diǎn)建設(shè)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng);2021年7月全國(guó)碳排放權(quán)正式在全國(guó)上線交易，初期主要是在發(fā)電行業(yè)實(shí)現(xiàn)配額交易，隨后將在石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙和國(guó)內(nèi)民用航空等八個(gè)高耗能行業(yè)逐步實(shí)現(xiàn)配額交易。隨著碳排放權(quán)交易市場(chǎng)在我國(guó)的逐步轉(zhuǎn)移和推進(jìn)，我國(guó)也將成為全球規(guī)模最大的碳市場(chǎng)。

3.1 碳排放權(quán)交易市場(chǎng)轉(zhuǎn)移的參與者

碳排放交易市場(chǎng)的建立需要政策驅(qū)動(dòng)、企業(yè)參與等各方努力，轉(zhuǎn)移的過(guò)程中需要多個(gè)主體參與，主要參與者有：各級(jí)政府、專(zhuān)家智庫(kù)、企業(yè)、新聞媒體等。各個(gè)利益相關(guān)方在碳排放市場(chǎng)轉(zhuǎn)移中參與的目的有所不同。

政府機(jī)關(guān)作為參與者，處于領(lǐng)導(dǎo)地位，無(wú)論是政策轉(zhuǎn)移的選擇、考核、評(píng)估還是最終決策都必須由政府相關(guān)部門(mén)拍板。國(guó)家發(fā)改委是綜合研究擬訂經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策，進(jìn)行總量平衡，指導(dǎo)總體經(jīng)濟(jì)體制改革的宏觀調(diào)控部門(mén)，是最重要的參與者之一，2018年隨著國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)調(diào)整，發(fā)改委的氣候變化和減排職責(zé)劃歸到生態(tài)環(huán)境部，生態(tài)環(huán)境部開(kāi)始成為碳排放交易市場(chǎng)的主管部門(mén)。政府尤其是發(fā)改委、生態(tài)環(huán)境部，是其中的關(guān)鍵參與者。

專(zhuān)家智庫(kù)參與碳排放權(quán)交易市場(chǎng)政策轉(zhuǎn)移的目的是保證政策的合理性和科學(xué)性。氣候變化和碳排放相關(guān)研究的專(zhuān)家學(xué)者擁有非常深厚的專(zhuān)業(yè)背景，他們可以為整個(gè)碳市場(chǎng)政策轉(zhuǎn)移提供科學(xué)的意見(jiàn)和建議，同時(shí)，專(zhuān)家學(xué)者還要負(fù)責(zé)譬如數(shù)據(jù)分析、樣本調(diào)查、宏觀規(guī)劃建設(shè)等工作。諸如2020年4月，全國(guó)碳排放權(quán)交易系統(tǒng)項(xiàng)目建設(shè)成果評(píng)審會(huì)就有來(lái)自中國(guó)工程院、上海交通大學(xué)、上交所技術(shù)公司的專(zhuān)家出席會(huì)議，他們結(jié)合成熟金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)及全國(guó)碳交易系統(tǒng)的特點(diǎn)進(jìn)行了深入討論，就業(yè)務(wù)功能、技術(shù)架構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)安全等方面提出相關(guān)優(yōu)化建議[7]。

企業(yè)是碳排放權(quán)配額和交易的主體。既要按國(guó)家政策規(guī)定要求進(jìn)行自主低碳發(fā)展和技術(shù)革新，重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)也要按規(guī)定參與到交易中。碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的成功很大程度上要依靠企業(yè)的參與，并且中國(guó)核證自愿減排量（CCER）也依賴于各個(gè)企業(yè)的自主參與。全國(guó)碳排放權(quán)市場(chǎng)的持續(xù)深入，需要依賴國(guó)有企業(yè)特別是中央企業(yè)的引領(lǐng)和參與作用，電力行業(yè)諸如中國(guó)廣核、長(zhǎng)江電力等相關(guān)企業(yè)都積極參與。這些企業(yè)還需要制定碳達(dá)峰實(shí)施方案，主動(dòng)進(jìn)行低碳零碳負(fù)碳技術(shù)革新。

新聞媒體作為參與者，可使碳排放權(quán)交易市場(chǎng)政策的試點(diǎn)、行業(yè)推進(jìn)與建設(shè)、全國(guó)碳排放權(quán)市場(chǎng)的推進(jìn)與建設(shè)的過(guò)程透明化，增加國(guó)內(nèi)公眾的了解度，增加國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)碳排放交易市場(chǎng)的關(guān)注度。新聞媒體的報(bào)道可以提高政策轉(zhuǎn)移的效率，能夠更快地使政策得到擴(kuò)散，減少政策實(shí)施過(guò)程中的阻力。各類(lèi)媒體對(duì)碳排放交易的參與，主要表現(xiàn)在媒體報(bào)道、專(zhuān)業(yè)網(wǎng)站建設(shè)等方面。諸如，中國(guó)碳排放交易試點(diǎn)就有100多家媒體報(bào)道，中國(guó)碳排放交易網(wǎng)（http：//www.tanpaifang.com/）是專(zhuān)門(mén)對(duì)中國(guó)碳排放交易各類(lèi)新聞、國(guó)內(nèi)外最新研究、相關(guān)資源鏈接的重要網(wǎng)站。

3.2 碳排放權(quán)交易市場(chǎng)轉(zhuǎn)移的點(diǎn)到面

我國(guó)碳排放交易市場(chǎng)制度建設(shè)過(guò)程中，各試點(diǎn)城市通過(guò)專(zhuān)題研究、調(diào)研等形式學(xué)習(xí)借鑒歐美國(guó)家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行政策轉(zhuǎn)移。諸如深圳在2013—2014年與美國(guó)加州政府簽署了有關(guān)碳交易市場(chǎng)交流與合作備忘錄，與英國(guó)、比利時(shí)、澳大利亞、美國(guó)加州、世界銀行等國(guó)家、地區(qū)及國(guó)際機(jī)構(gòu)開(kāi)展廣泛交流，與美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)舉辦了多次深圳市碳交易機(jī)制研討會(huì)[8]。但中國(guó)與歐美國(guó)家的工業(yè)化、城市化發(fā)展階段不同，碳排放結(jié)構(gòu)也與歐美國(guó)家有很大差異，我國(guó)與歐美國(guó)家相比碳排放強(qiáng)度還處在上升趨勢(shì)。所以，我國(guó)碳排放交易市場(chǎng)制度的設(shè)計(jì)，必須符合中國(guó)的實(shí)際發(fā)展需要。例如，深圳基于其自身發(fā)展，建立了可規(guī)劃性調(diào)控總量和結(jié)構(gòu)性碳排放交易體制，首先設(shè)計(jì)了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)碳排放管理若干規(guī)定》等立法體系支撐，建立了模式選擇、覆蓋范圍、總量控制、配額分配、交易機(jī)制、抵消機(jī)制、MRV機(jī)制、履約機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制等基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)[9]。

7個(gè)試點(diǎn)城市碳排放權(quán)交易市場(chǎng)涵蓋的行業(yè)、配額分配方式和拍賣(mài)數(shù)量不盡相同，但通過(guò)試點(diǎn)可以為全國(guó)碳排放交易權(quán)市場(chǎng)的頂層設(shè)計(jì)積累經(jīng)驗(yàn)，這也是一個(gè)由點(diǎn)到面的政策轉(zhuǎn)移過(guò)程。通過(guò)試點(diǎn)到全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建立都存在碳市場(chǎng)立法欠缺、數(shù)據(jù)核查精確、市場(chǎng)主體積極性提升等諸多挑戰(zhàn)[10]，而這都是未來(lái)減少碳排放和實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰的共性問(wèn)題。

歐盟目前建立了基于總量控制的限量與貿(mào)易交易體系，碳排放權(quán)配額核定方法采用歷史排放法與基準(zhǔn)法相結(jié)合，并且通過(guò)拍賣(mài)方式給予配額。我國(guó)目前采用免費(fèi)發(fā)放配額的方式，基于歷史排放水平?jīng)Q定配額。我國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的發(fā)展采用免費(fèi)發(fā)放的形式雖然可能分配會(huì)存在一定的不公平，但還是適合于我國(guó)的國(guó)情。我國(guó)的碳市場(chǎng)目前還處于從不成熟向成熟的過(guò)渡階段，需要繼續(xù)探索更成熟碳交易市場(chǎng)發(fā)展模式，在碳交易立法、配額分配計(jì)劃、市場(chǎng)交易監(jiān)管辦法等方面需盡快出臺(tái)相應(yīng)配套措施，以保證其健康有效運(yùn)行。

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