張澤璐,陳 艷

(中國地質(zhì)大學(xué)(武漢) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，湖北 武漢 430074)

1 引言

隨著世界各國對能源安全、生態(tài)環(huán)境、氣候變化等問題日益重視，加快發(fā)展風(fēng)能產(chǎn)業(yè)已成為國際社會(huì)推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型發(fā)展、應(yīng)對全球氣候變化的普遍共識(shí)和一致行動(dòng)。目前，世界風(fēng)電發(fā)展十分迅速，風(fēng)電已經(jīng)成為技術(shù)最成熟、最具有大規(guī)模開發(fā)和商業(yè)化發(fā)展條件的可再生能源發(fā)電方式。我國目前已經(jīng)成為世界風(fēng)能大國，根據(jù)全球風(fēng)能理事會(huì) (GWEC)2019年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，中國是世界上排名第一的風(fēng)力發(fā)電國家，是世界上規(guī)模最大的風(fēng)能市場，推廣風(fēng)力發(fā)電也已成為推動(dòng)我國能源轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容和應(yīng)對氣候變化的重要途徑，風(fēng)能產(chǎn)業(yè)建設(shè)是融入經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)建設(shè)的龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，風(fēng)能產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展離不開政府政策的支持，相關(guān)風(fēng)能政策也涉及多個(gè)領(lǐng)域和部門，探究風(fēng)能政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)特征，尋找政策之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，進(jìn)而探究政策重點(diǎn)及其可能的演進(jìn)方向，是關(guān)鍵的理論命題和實(shí)踐課題，將有助于進(jìn)一步提升政策效力[1]，彌補(bǔ)政策漏洞，促進(jìn)風(fēng)能產(chǎn)業(yè)深化改革，推動(dòng)風(fēng)能產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

2 文獻(xiàn)綜述

近年來，對風(fēng)能產(chǎn)業(yè)政策的研究文獻(xiàn)主要集中在以下幾個(gè)方面。

2.1 介紹、對比各國的風(fēng)能產(chǎn)業(yè)政策并提出改進(jìn)建議

對越南的風(fēng)能潛力、當(dāng)前風(fēng)能應(yīng)用和發(fā)展情況進(jìn)行最新全面了解，明確越南未來風(fēng)能發(fā)展需要應(yīng)對的主要挑戰(zhàn)[2]。討論了少數(shù)選定國家現(xiàn)有的成功能源政策。發(fā)現(xiàn)上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼(FIT)、發(fā)電配額制(PRS)、激勵(lì)措施、定價(jià)法是世界各國實(shí)施的最有用的能源政策。對馬來西亞的風(fēng)能政策狀況進(jìn)行調(diào)查，并與少數(shù)幾個(gè)選定的國家進(jìn)行了比較[3]。建議對巴西風(fēng)能政策框架進(jìn)行重估，設(shè)計(jì)了一種新的風(fēng)向預(yù)測方法，可用于評估風(fēng)電場的盈利能力[4]。系統(tǒng)梳理美、日、德、法和歐盟等國家或地區(qū)新能源政策進(jìn)展的基礎(chǔ)上,重點(diǎn)針對風(fēng)能進(jìn)展進(jìn)行比較,提出中國在完善新能源相關(guān)立法、加強(qiáng)發(fā)展中長期規(guī)劃、加快數(shù)字轉(zhuǎn)型和科技創(chuàng)新全價(jià)值鏈研究體系布局、堅(jiān)持制度創(chuàng)新等方面的政策建議[5]。 回顧日本風(fēng)能發(fā)展的歷史和現(xiàn)狀，并對政策的作用和未來風(fēng)能發(fā)展方向進(jìn)行了思考[6]。

2.2 探討我國風(fēng)能產(chǎn)業(yè)政策，研究其作用，探尋存在的問題，并提供建議

深入剖析中國風(fēng)能政策在政策工具選擇、組織與建構(gòu)中所存在的過溢、缺失與沖突問題,并給出了未來風(fēng)能政策優(yōu)化和完善的政策指引與技術(shù)手段[7]。對當(dāng)前風(fēng)能的發(fā)展、潛力、風(fēng)電制造商和開發(fā)商的貢獻(xiàn)、風(fēng)能的削減、發(fā)電與裝機(jī)容量的不匹配、投資、政策及其對中國風(fēng)能發(fā)展的影響[8]。以中國《可再生能源法》為核心，回顧中國為支持風(fēng)電產(chǎn)業(yè)而實(shí)施的政策體系，考察風(fēng)電行業(yè)過去二十年的成就，探討影響中國風(fēng)電行業(yè)持續(xù)可持續(xù)發(fā)展的障礙，并提出建議[9]。針對我國新能源產(chǎn)能過剩問題進(jìn)行深入探討,發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致這種瓶頸現(xiàn)象的因素既包括風(fēng)電場建設(shè)與電網(wǎng)建設(shè)錯(cuò)配、電網(wǎng)配套能力不足、新能源價(jià)格未反應(yīng)其正外部性、國外需求下降,也存在我國新能源企業(yè)技術(shù)水平不高、各地政府在政績驅(qū)動(dòng)下對新能源過度投資等方面的原因[10]。

2.3 研究風(fēng)能產(chǎn)業(yè)政策效率并作出評價(jià)

回顧風(fēng)能系統(tǒng)建模的不同方面，提出了大風(fēng)一體化風(fēng)險(xiǎn)的表述，并提出了區(qū)域聚合概念[11]。設(shè)計(jì)中國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策分析的COPA框架模型,在系統(tǒng)梳理和量化考察我國的風(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策基礎(chǔ)上,從政策內(nèi)容、政策形式、政策力度和發(fā)布部門四個(gè)維度實(shí)證分析了中國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施效果,給出了基于COPA模式的最優(yōu)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策匹配模式[12]。運(yùn)用PageRank算法梳理我國的風(fēng)能產(chǎn)業(yè)政策之間的內(nèi)在關(guān)系,并通過構(gòu)建風(fēng)能產(chǎn)業(yè)政策組合動(dòng)態(tài)效率評價(jià)矩陣,對政策組合的變遷效率進(jìn)行評價(jià)[13]。

綜上，現(xiàn)有文獻(xiàn)多從風(fēng)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度研究風(fēng)能產(chǎn)業(yè)政策，比如集中討論某幾種政策與風(fēng)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系，或?qū)Ρ妊芯繋追N政策的效果，但目前對風(fēng)能產(chǎn)業(yè)進(jìn)行政策網(wǎng)絡(luò)分析的研究尚不多見，對已出臺(tái)的風(fēng)能產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行全面總結(jié)歸納的研究更為缺乏。本文認(rèn)為，在眾多風(fēng)能產(chǎn)業(yè)政策加速實(shí)施，并已經(jīng)取得階段性成效的情況下，有必要運(yùn)用科學(xué)的方法，對其政策網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行系統(tǒng)考察，分析風(fēng)能產(chǎn)業(yè)政策之間存在的內(nèi)在關(guān)聯(lián)和結(jié)構(gòu)特征。

本文擬采用共詞分析法，對關(guān)鍵詞在同一篇政策文件中出現(xiàn)的次數(shù)進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)，構(gòu)建高頻關(guān)鍵詞表，使用UCINET分析工具構(gòu)建風(fēng)能政策網(wǎng)絡(luò)，揭示政策關(guān)鍵詞之間的親疏關(guān)系及其所代表的政策主題的結(jié)構(gòu)和屬性，系統(tǒng)分析風(fēng)能產(chǎn)業(yè)政策之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)和結(jié)構(gòu)特征，尋找政策漏洞，并提出相關(guān)政策建議，力求對現(xiàn)有研究做出有益補(bǔ)充。

3 數(shù)據(jù)來源

3.1 政策收集

本文所選取的風(fēng)能產(chǎn)業(yè)政策主要來源于中央政府相關(guān)部委網(wǎng)站和“北大法寶”數(shù)據(jù)庫，以“風(fēng)能”為關(guān)鍵詞進(jìn)行精準(zhǔn)匹配，得到關(guān)于風(fēng)能產(chǎn)業(yè)的政策118篇，為了保證政策選取的準(zhǔn)確性和代表性，按照以下原則對政策文本進(jìn)行了整理和篩選: 一是確保為中央級(jí)政策，發(fā)文單位為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，二是直接與風(fēng)能產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)，三是政策類型主要選取法律法規(guī)、規(guī)劃、意見、辦法、通知公告等體現(xiàn)政府政策的文件，不計(jì)入行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、批復(fù)等文件。最終梳理出有效政策樣本66篇。

3.2 關(guān)鍵詞提取

使用文本分析軟件 ROSTCM6軟件，該系統(tǒng)具有較強(qiáng)的高頻率關(guān)鍵詞識(shí)別能力。但存在大量無實(shí)際意義的關(guān)鍵詞，例如“增加”“確保”“符合”等修飾性詞語，占據(jù)了高頻詞匯表的前列；同時(shí)，就本文的研究主題而言，相當(dāng)多的專有詞匯未能被識(shí)別出，例如“棄風(fēng)限電”“清潔供暖”“并網(wǎng)接入”等短語，被割裂為兩個(gè)詞匯。這樣的識(shí)別結(jié)果將無法有效確保開展進(jìn)一步的共詞分析，需通過人工干預(yù)，使之規(guī)范化。

3.3 關(guān)鍵詞規(guī)范

人工對每一項(xiàng)政策進(jìn)行研讀后，提供 1 份風(fēng)能政策領(lǐng)域的專有關(guān)鍵詞規(guī)范列表和過濾詞表，過濾無效關(guān)鍵詞，合并相近關(guān)鍵詞。將這2份列表調(diào)入內(nèi)容分析系統(tǒng)，再次獲得高頻詞的識(shí)別結(jié)果。

3.4 匯總結(jié)果

經(jīng)過上述處理，基本上獲得了符合共詞分析要求的關(guān)鍵詞。按照詞頻次從高到低排序，得到如表1所示的40個(gè)高頻關(guān)鍵詞。表1所呈現(xiàn)的關(guān)鍵詞，基本涵蓋了與中央級(jí)別風(fēng)能政策直接相關(guān)的政策要點(diǎn)。

4 政策網(wǎng)絡(luò)分析

政策網(wǎng)絡(luò)分析是將網(wǎng)絡(luò)理論引入公共政策領(lǐng)域, 分析政策過程中政策主體相互關(guān)系的一種研究方法, 能夠?qū)⒎稚⒑头只男畔⒑唾Y源整合起來, 這些信息的交流和資源的交換對于解決現(xiàn)代社會(huì)復(fù)雜的問題至關(guān)重要，可以有效減少信息成本和交易成本, 減少不確定性和風(fēng)險(xiǎn), 實(shí)現(xiàn)互利多贏[14]。

表1 風(fēng)能產(chǎn)業(yè)政策高頻關(guān)鍵詞詞頻統(tǒng)計(jì)表(排名前40)

4.1 政策網(wǎng)絡(luò)階段性分析

通過閱讀收集的66篇風(fēng)能產(chǎn)業(yè)政策，根據(jù)每項(xiàng)政策的時(shí)間和重點(diǎn)內(nèi)容劃分為起步、初步發(fā)展、全面發(fā)展、優(yōu)化發(fā)展4個(gè)階段，使用ROST CM6軟件的詞頻統(tǒng)計(jì)功能形成高頻關(guān)鍵詞統(tǒng)計(jì)表，使用UCINET軟件的網(wǎng)絡(luò)分析功能繪制政策網(wǎng)絡(luò)圖，根據(jù)高頻關(guān)鍵詞和政策網(wǎng)絡(luò)圖說明每個(gè)階段的政策重心，政策特點(diǎn)，主要政策方向，階段要求和存在的發(fā)展問題。

4.1.1 起步階段(1995-2004)

此階段的主要高頻關(guān)鍵詞是“風(fēng)電場”“技術(shù)”“風(fēng)能資源”“投資”“前期工作”“預(yù)可行性”“風(fēng)電建設(shè)”(表2、圖1)，可以看出此階段著力風(fēng)力發(fā)電的快速發(fā)展，重心在于提高對于風(fēng)力發(fā)電的重要性認(rèn)識(shí)，制定發(fā)展規(guī)劃和可行性研究，推進(jìn)大型風(fēng)電場選址建設(shè)，特點(diǎn)是追求風(fēng)能發(fā)展速度和規(guī)模，盡快實(shí)現(xiàn)規(guī)?；_發(fā)建設(shè)。主要政策方向包括風(fēng)能資源的測量評估，建立風(fēng)能資源數(shù)據(jù)庫，風(fēng)電場工程投資預(yù)算，風(fēng)電特許權(quán)招標(biāo)，預(yù)可行性研究、規(guī)范風(fēng)電場建設(shè)前期工作、風(fēng)電場地質(zhì)勘察、鼓勵(lì)項(xiàng)目投融資。此階段的要求是堅(jiān)持“用戶牽頭，項(xiàng)目依托，風(fēng)險(xiǎn)公擔(dān)，效益共享”原則，以市場為導(dǎo)向，工程為依托，在引進(jìn)、消化吸收國際先進(jìn)技術(shù)的基礎(chǔ)上，逐漸進(jìn)行創(chuàng)新，開發(fā)具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的風(fēng)電設(shè)備，掌握關(guān)鍵技術(shù)，形成批量生產(chǎn)能力，降低設(shè)備造價(jià)。但此階段還存在的發(fā)展問題：與世界風(fēng)電技術(shù)和水平相比，中國風(fēng)力發(fā)電發(fā)展相對滯后，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱，商品化程度低，風(fēng)電前期工作還不能適應(yīng)大規(guī)模建設(shè)的需要；同時(shí)有些地方政府還沒有落實(shí)配套經(jīng)費(fèi)，也沒有確定技術(shù)負(fù)責(zé)單位，風(fēng)電場選址工作處于停滯狀態(tài)，大型風(fēng)電場預(yù)可行性研究工作進(jìn)展也不夠理想。

表2 起步階段政策高頻詞統(tǒng)計(jì)

圖1 起步階段政策網(wǎng)絡(luò)

4.1.2 初步發(fā)展階段(2005-2010)

此階段的主要高頻關(guān)鍵詞是“風(fēng)電”“規(guī)劃”“前期工作”“高質(zhì)量”“投資”“技術(shù)”(表3、圖2)，可以看出此階段以“統(tǒng)籌規(guī)劃、有序開發(fā)、分步實(shí)施、持續(xù)發(fā)展”為目標(biāo)，逐漸規(guī)范風(fēng)能產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，重心在于深化前期工作，嚴(yán)格項(xiàng)目核準(zhǔn)，加強(qiáng)質(zhì)量檢查，規(guī)范市場秩序，科學(xué)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局。特點(diǎn)是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，完善風(fēng)能產(chǎn)業(yè)運(yùn)行和管理制度建設(shè)。主要政策方向包括建立多渠道融資，健全信息管理機(jī)制，完善配套電網(wǎng)和并網(wǎng)接入條件建設(shè)，鼓勵(lì)設(shè)備國際化和市場化，支持公共技術(shù)平臺(tái)建設(shè)，探索建立人才培養(yǎng)和質(zhì)量控制體系，嚴(yán)格控制產(chǎn)能盲目擴(kuò)張，強(qiáng)化組織管理和工作落實(shí)。此階段的要求是高度重視設(shè)備國產(chǎn)化，將項(xiàng)目建設(shè)和產(chǎn)業(yè)培育與設(shè)備國產(chǎn)化緊密結(jié)合，通過規(guī)?；ㄔO(shè)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，加快實(shí)現(xiàn)風(fēng)電設(shè)備的國產(chǎn)化制造目標(biāo)，全面掌握風(fēng)電設(shè)備的設(shè)計(jì)和總裝技術(shù)，形成具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的風(fēng)電設(shè)備品牌。但此階段存在的發(fā)展問題：由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，有些地方政府進(jìn)行風(fēng)電開發(fā)時(shí)，把大塊風(fēng)能資源切分成小項(xiàng)目建設(shè)，不僅難以高效利用風(fēng)能資源，而且增加了配套電網(wǎng)的建設(shè)困難；市場無序競爭，自發(fā)性過強(qiáng)，地方保護(hù)現(xiàn)象嚴(yán)重，市場監(jiān)管仍需加強(qiáng)；設(shè)備制造低水平，重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，導(dǎo)致價(jià)格惡性競爭；基礎(chǔ)研究薄弱，核心技術(shù)目前仍主要依靠國外引進(jìn)；風(fēng)電發(fā)展與電網(wǎng)接納能力出現(xiàn)不匹配的矛盾。

表3 初步發(fā)展階段政策高頻詞統(tǒng)計(jì)

圖2 初步發(fā)展階段政策網(wǎng)絡(luò)

4.1.3 全面發(fā)展階段(2011-2016)

此階段的主要高頻關(guān)鍵詞是“風(fēng)電”“改革”“規(guī)劃”“核準(zhǔn)”“落實(shí)”(表4、圖3)，可以看出此階段以“清潔低碳、安全高效”為總體方針，重心在于完善開發(fā)建設(shè)流程規(guī)范，提高風(fēng)電項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，增加風(fēng)電在能源消費(fèi)中的比重，加強(qiáng)風(fēng)電消納和高效利用，著力解決棄風(fēng)限電問題。特點(diǎn)是多元化，拓展風(fēng)能應(yīng)用領(lǐng)域和利用方式。主要政策方向包括積極穩(wěn)妥建設(shè)海上風(fēng)電項(xiàng)目，完善配套補(bǔ)貼政策，落實(shí)風(fēng)電優(yōu)先上網(wǎng)和全額保障性收購制度；加強(qiáng)政府對風(fēng)能產(chǎn)業(yè)監(jiān)測和評價(jià)，加強(qiáng)風(fēng)電設(shè)備的可靠性和產(chǎn)品設(shè)計(jì)差異化，健全具有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，明確機(jī)制和通暢信息渠道的質(zhì)量驗(yàn)收和設(shè)備檢測制度；根據(jù)地區(qū)情況推廣風(fēng)電清潔供暖，促進(jìn)能源利用清潔化；推動(dòng)分散風(fēng)能資源的開發(fā)建設(shè)，特別是中東部和南部的分散風(fēng)能資源由于低風(fēng)速風(fēng)力發(fā)電技術(shù)而可以得到發(fā)展；挖掘系統(tǒng)消納潛力，完善跨省跨區(qū)電力外送和交易通道建設(shè)。此階段的要求是加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，鼓勵(lì)企業(yè)提升自主研發(fā)能

表4 全面發(fā)展階段政策高頻詞統(tǒng)計(jì)

力，推動(dòng)關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新，提高市場競爭力，完善產(chǎn)業(yè)管理和運(yùn)維體系，促進(jìn)國際合作。此階段存在的問題：現(xiàn)有電力運(yùn)行管理機(jī)制不匹配大規(guī)模風(fēng)電并網(wǎng)的需要，輔助服務(wù)激勵(lì)政策不到位，跨省區(qū)補(bǔ)調(diào)能力發(fā)揮不充分，需求側(cè)響應(yīng)能力受到剛性電價(jià)政策制約等多種因素導(dǎo)致系統(tǒng)消納的能力未有效挖掘，局部地區(qū)風(fēng)電消納受限問題突出；經(jīng)濟(jì)性仍是制約風(fēng)電發(fā)展的重要因素，發(fā)電成本較高，對補(bǔ)貼的需求和政策依賴性較強(qiáng)；部分地區(qū)對風(fēng)電“重建設(shè)，輕利用”；優(yōu)勝劣汰機(jī)制尚未建立，產(chǎn)業(yè)集中度有待提高，低水平設(shè)備仍占較大市場份額。

圖3 全面發(fā)展階段政策網(wǎng)絡(luò)

4.1.4 優(yōu)化發(fā)展階段(2017-至今)

此階段的主要高頻關(guān)鍵詞是“消納”“海上風(fēng)電”“分散式”“清潔”“并網(wǎng)”(表5、圖4)，可以看出此階段堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)的全面優(yōu)化發(fā)展，因地制宜，注重實(shí)效，合理利用；重心在于全面拓寬應(yīng)用領(lǐng)域，加快分散式風(fēng)電開發(fā)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)全額風(fēng)電消納，推進(jìn)風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)，完善電力交易市場化機(jī)制，擴(kuò)大風(fēng)電供暖應(yīng)用范圍和規(guī)模，發(fā)揮金融對風(fēng)能產(chǎn)業(yè)的支持作用，健全產(chǎn)業(yè)服務(wù)體系，特點(diǎn)是智能化，理性投資，分類指導(dǎo)，可再生能源互補(bǔ)利用。主要政策方向包括充分認(rèn)識(shí)碳交易市場對風(fēng)電的積極作用，重視碳資產(chǎn)管理；鼓勵(lì)分散式風(fēng)電與太陽能、水能等可再生能源綜合利用，實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)消納；創(chuàng)新融資模式，吸引社會(huì)資本參與分散式風(fēng)電開發(fā)，激發(fā)市場活力；緊密結(jié)合“一帶一路”倡議及國際多雙邊合作機(jī)制，穩(wěn)步開拓國際市場；建立風(fēng)電全生命周期信息監(jiān)測體系，全面實(shí)現(xiàn)風(fēng)電行業(yè)信息化，智能化管理；加強(qiáng)風(fēng)電并網(wǎng)管理，深入研究電力與熱力協(xié)同調(diào)度運(yùn)行機(jī)制和協(xié)同消納技術(shù)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)電供暖與消納相互促進(jìn)；推行市場競爭配置風(fēng)電項(xiàng)目，完善競爭標(biāo)準(zhǔn)。此階段的要求是全面提升設(shè)備智能化水平，掌握智能運(yùn)維技術(shù)和電場協(xié)同控制技術(shù)，形成具有全球競爭力的風(fēng)電產(chǎn)業(yè)集群，全面建成具有世界先進(jìn)水平的風(fēng)電技術(shù)研發(fā)和設(shè)備制造體系；完善海上風(fēng)電技術(shù)，規(guī)范開發(fā)建設(shè)要求，鼓勵(lì)海上風(fēng)電連片規(guī)模化發(fā)展。

表5 優(yōu)化發(fā)展階段政策高頻詞統(tǒng)計(jì)

4.2 政策網(wǎng)絡(luò)整體性分析

以66篇風(fēng)能產(chǎn)業(yè)政策作為分析對象，通過政策網(wǎng)絡(luò)中心性，凝聚子群，政策結(jié)構(gòu)洞3種方法對風(fēng)能產(chǎn)業(yè)政策網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行整體分析。

4.2.1 政策網(wǎng)絡(luò)中心性分析

首先，通過測算網(wǎng)絡(luò)中心勢(Network Centralization)來評估政策網(wǎng)絡(luò)中各政策關(guān)鍵詞的緊密性與集中程度。中心勢數(shù)值越接近 1，說明政策網(wǎng)絡(luò)越具有集中趨勢。運(yùn)用UCINET軟件計(jì)算得出風(fēng)能政策網(wǎng)絡(luò)中心勢為40.01%，小于50%，表明該政策網(wǎng)絡(luò)的集中趨勢相對不足，關(guān)鍵詞之間的關(guān)聯(lián)性較為一般，各項(xiàng)政策文件涉及的內(nèi)容較為分散。但是異構(gòu)性不均一值(Heterogeneity)僅為10.52%，表明雖然各項(xiàng)政策內(nèi)容較為分散，但政策分布卻很均勻，涉及到了各個(gè)方面，政策著力的重復(fù)性較小。

其次，通過點(diǎn)度中心性(Degree Centrality)來測量一個(gè)政策關(guān)鍵詞與其他關(guān)鍵詞產(chǎn)生聯(lián)系的能力大小。如果一個(gè)詞與其他許多詞直接相連，那么該詞具有較高的點(diǎn)度中心性。結(jié)果如圖5和表6所示。

圖4 優(yōu)化發(fā)展階段政策網(wǎng)絡(luò)

圖5 風(fēng)能產(chǎn)業(yè)政策網(wǎng)絡(luò)

該數(shù)值的直接度量對象是某個(gè)政策關(guān)鍵詞與其他多少個(gè)詞共同出現(xiàn)在同一個(gè)政策文件中。通過箭頭表示關(guān)鍵詞之間的方向，被越多的箭頭所指向，關(guān)鍵詞被關(guān)注的次數(shù)也越多?！帮L(fēng)電”“風(fēng)電場”“技術(shù)”“規(guī)劃”的點(diǎn)度中心性高達(dá)10以上，在網(wǎng)絡(luò)圖中連線最多，說明是各項(xiàng)風(fēng)能政策關(guān)注的主要方向，是所有政策的中心；“落實(shí)”“可再生資源”“消納”“改革”“風(fēng)能資源”“前期工作”“核準(zhǔn)”“規(guī)?！钡狞c(diǎn)度中心性在5以上，在網(wǎng)絡(luò)圖中連線較多，說明這些關(guān)鍵詞在諸多政策中具有顯著的地位；而在政策網(wǎng)絡(luò)圖中居于相對邊緣位置的，連線單一的關(guān)鍵詞，點(diǎn)度中心性也較小，說明在已有的風(fēng)能政策中較少提及。

4.2.2 凝聚子群分析

網(wǎng)絡(luò)中心性分析是通過政策關(guān)鍵詞之間的直接相關(guān)數(shù)所確定的，但很多重要的關(guān)鍵詞之間未必直接相關(guān)，所以在同一類政策群體中的間接相關(guān)同樣不能忽視。當(dāng)若干政策關(guān)鍵詞之間的關(guān)聯(lián)特別緊密，形成一個(gè)次級(jí)團(tuán)體時(shí)，可稱之為凝聚子群。為體現(xiàn)出風(fēng)能產(chǎn)業(yè)中的相關(guān)政策主題群，應(yīng)用 k 核分析(k-core)進(jìn)行分組。

表6 風(fēng)能產(chǎn)業(yè)政策關(guān)鍵詞點(diǎn)度中心性統(tǒng)計(jì)

運(yùn)用ROST CM6軟件中的NetDraw工具進(jìn)行k-core分析，將所有的政策關(guān)鍵詞分成不同的凝聚子群，除去了無法聚類的噪點(diǎn)關(guān)鍵詞，篩選出可以聚類的政策關(guān)鍵詞(圖6)。

通過分析形成了4個(gè)凝聚子群，按照關(guān)鍵詞整體關(guān)聯(lián)性從高到低可分為4個(gè)等級(jí)如下。

(1)第一等級(jí)：風(fēng)電、技術(shù)、規(guī)劃、可再生能源、風(fēng)電場、消納、前期工作、改革、風(fēng)能資源、規(guī)模化、落實(shí)。

(2)等二等級(jí)：核準(zhǔn)、投資、系統(tǒng)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

(3)第三等級(jí)：并網(wǎng)接入、政府監(jiān)管、質(zhì)量、規(guī)范、政策、市場、環(huán)境、標(biāo)準(zhǔn)、保障。

(4)第四等級(jí)：競爭配置、分散式、上網(wǎng)電價(jià)、信息化、補(bǔ)貼、安全、指導(dǎo)、清潔供暖、健康、平價(jià)上網(wǎng)、光伏、有效、合理、海上風(fēng)電、驗(yàn)收、預(yù)可行性。

第一等級(jí)的凝聚子群中的關(guān)鍵詞說明中央對風(fēng)能產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略布局重心，說明政府將技術(shù)進(jìn)步，規(guī)?；y(tǒng)一規(guī)劃，深化制度改革，簡化前期準(zhǔn)備，提升市場消納，加強(qiáng)政策落實(shí)作為風(fēng)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重中之重。第二等級(jí)的凝聚子群中的關(guān)鍵詞說明風(fēng)能產(chǎn)業(yè)政策著力的熱點(diǎn)大方向，包括加強(qiáng)項(xiàng)目核準(zhǔn)，理性投資，完善系統(tǒng)化體系建設(shè)，堅(jiān)實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。第三等級(jí)的凝聚子群中的關(guān)鍵詞說明風(fēng)能產(chǎn)業(yè)政策著力的重點(diǎn)實(shí)施領(lǐng)域，包括推進(jìn)風(fēng)電并網(wǎng)接入，加強(qiáng)政府監(jiān)管，高質(zhì)量發(fā)展，協(xié)調(diào)風(fēng)電發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，完善風(fēng)力發(fā)電標(biāo)準(zhǔn)化。第四等級(jí)的凝聚子群中的關(guān)鍵詞說明風(fēng)能產(chǎn)業(yè)更具體的先期示范政策，包括市場競爭方式配置，鼓勵(lì)發(fā)展分散式風(fēng)電和海上風(fēng)電，堅(jiān)持信息化、智能化，推廣風(fēng)電清潔供暖和風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)的應(yīng)用，加強(qiáng)政府指導(dǎo)，提升政策有效性與合理性。

圖6 風(fēng)能產(chǎn)業(yè)政策凝聚子群

基于間接關(guān)聯(lián)的凝聚子群分析，避免了直接關(guān)聯(lián)的網(wǎng)絡(luò)中心性分析的局限，可以看出，各項(xiàng)風(fēng)能政策要素構(gòu)成了一整套相互關(guān)聯(lián)、相互協(xié)調(diào)的體系。但凝聚子群分析仍然揭示了現(xiàn)有政策中可能存在的問題和漏洞。例如風(fēng)電安全文化等非正式制度建設(shè)還有較大的空間，應(yīng)提升非正式制度“軟規(guī)則”的約束作用，正式制度與非正式制度的關(guān)聯(lián)性應(yīng)該更加顯著；監(jiān)管、市場、政府、指導(dǎo)、驗(yàn)收等存在緊密聯(lián)系的政策工具卻分散在不同的凝聚子群，說明相關(guān)政策工具需要進(jìn)一步加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)。

4.2.3 政策結(jié)構(gòu)洞分析

通過結(jié)構(gòu)洞(Structural Hole)測量來考察政策網(wǎng)絡(luò)中各個(gè)節(jié)點(diǎn)之間的協(xié)調(diào)合作水平。政策結(jié)構(gòu)洞指政策網(wǎng)絡(luò)中某個(gè)或某些政策和有些政策發(fā)生直接聯(lián)系，但與其他政策不發(fā)生直接聯(lián)系，即無直接關(guān)系，從網(wǎng)絡(luò)整體看好像網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中出現(xiàn)了洞穴。擁有豐富結(jié)構(gòu)洞的政策節(jié)點(diǎn)，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中具有一定的優(yōu)勢，能夠給其他政策節(jié)點(diǎn)帶來正外部性作用，是政策網(wǎng)絡(luò)的核心，開發(fā)政策節(jié)點(diǎn)之間的結(jié)構(gòu)洞，可為政策網(wǎng)絡(luò)的進(jìn)一步完善和發(fā)展帶來新空間。

通過網(wǎng)絡(luò)有效規(guī)模(Effect Size)和網(wǎng)絡(luò)限制度(Constraint)這兩個(gè)指標(biāo)來測度結(jié)構(gòu)洞的可能性(表7)。較大的網(wǎng)絡(luò)有效規(guī)模意味著較低的網(wǎng)絡(luò)重復(fù)程度，冗余程度較低，說明有較大的結(jié)構(gòu)洞的存在可能；網(wǎng)絡(luò)限制度則相反，其值越小，表明該網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)有許多聯(lián)結(jié)點(diǎn)，且這些節(jié)點(diǎn)之間沒有連接，因而存在較大的結(jié)構(gòu)洞可能。

表7 風(fēng)能產(chǎn)業(yè)政策關(guān)鍵詞結(jié)構(gòu)洞測度結(jié)果

從測度結(jié)果來分析，在所有政策關(guān)鍵詞中，有效規(guī)模由大到小占據(jù)前5位的是“風(fēng)電”“技術(shù)”“規(guī)劃”“風(fēng)電場”“落實(shí)”，網(wǎng)絡(luò)限制度由小到大與之相同，說明有更多的結(jié)構(gòu)洞，屬于政策網(wǎng)絡(luò)中的中心領(lǐng)導(dǎo)者，處于核心地位，能對其他政策節(jié)點(diǎn)帶來正外部性作用。較為明顯的是，這些排名靠前的政策關(guān)鍵詞多具有相對濃厚的政府干預(yù)色彩，比如“規(guī)劃”“改革”，結(jié)合上述的政策凝聚子群(3)，說明政府在加強(qiáng)規(guī)劃，適度指導(dǎo)，強(qiáng)化項(xiàng)目監(jiān)管，轉(zhuǎn)變政府職能，簡化行政流程，調(diào)整與市場、社會(huì)等多元主體在政策網(wǎng)絡(luò)中的相對位置，確保市場配置資源的決定性作用，促進(jìn)風(fēng)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展與社會(huì)化相結(jié)合。

5 政策建議

5.1 重視政策預(yù)期管理，提升政策前瞻性

政策階段性分析發(fā)現(xiàn)我國風(fēng)能政策的階段性特征明顯，但政策前瞻性不足，缺乏靈活運(yùn)用，需要重視政策預(yù)期管理。預(yù)期管理是指政策能夠有效引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和穩(wěn)定預(yù)期，達(dá)到的效果最大，副作用最小，其核心在于通過前瞻性指引和信息溝通來引導(dǎo)公眾預(yù)期，形成理性預(yù)期，提高政策效率，從而使得政策調(diào)控事半功倍[15]。重視政策預(yù)期有助于調(diào)控實(shí)踐，預(yù)期管理擴(kuò)充了政策工具箱，使得政策調(diào)控更加靈活和更有針對性。

政府部門應(yīng)加強(qiáng)與市場的溝通，包括豐富政策溝通內(nèi)容，進(jìn)行事前溝通和事后解釋，為市場提供更加明確和易于理解的信息，避免主體預(yù)期紊亂；注重溝通的清晰程度，特別是要更加清晰和準(zhǔn)確地表述風(fēng)能政策的調(diào)控目標(biāo)和總體定位；重視溝通的及時(shí)性，及時(shí)公布重要的風(fēng)能政策操作及相關(guān)信息，減少政策滯后性，積極塑造和引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)主體形成理性預(yù)期；對市場上的流言，應(yīng)及時(shí)出面澄清，同時(shí)懲戒謠言制造和傳播者。在政策需要進(jìn)行重大調(diào)整之時(shí)，不應(yīng)一步到位劇烈變換，而應(yīng)該使用連續(xù)微調(diào)的方式來進(jìn)行操作，維持政策體系的平穩(wěn)和連貫。增強(qiáng)政策研究力，較強(qiáng)的研究能力是政府部門進(jìn)行有效預(yù)期管理的前提[17]。

5.2 加強(qiáng)風(fēng)電安全建設(shè)，增強(qiáng)正式制度與非正式制度互補(bǔ)聯(lián)動(dòng)

無論是集中式風(fēng)電、分散式風(fēng)電還是海上風(fēng)電，目前關(guān)于風(fēng)電安全的政策內(nèi)容只有總體電力安全規(guī)范，具體到風(fēng)電安全的政策數(shù)量少，時(shí)間久，需要及時(shí)完善更新，尤其是非正式制度建設(shè)方面存在明顯短板，如風(fēng)電安全文化建設(shè)，實(shí)際上非正式制度“軟規(guī)則”的約束作用更加持久有效，因此需要進(jìn)一步加強(qiáng)非正式制度與正式制度的互補(bǔ)聯(lián)動(dòng)。針對不同類型的風(fēng)電安全，提出以下建議：

總體上堅(jiān)持“依法依規(guī)、實(shí)事求是、注重實(shí)效”原則，堅(jiān)持底線思維，防控重大風(fēng)險(xiǎn)，排查重大隱患，夯實(shí)安全基礎(chǔ)，完善相關(guān)法律法規(guī)，維護(hù)風(fēng)能產(chǎn)業(yè)安全生產(chǎn)和運(yùn)行管理形勢持續(xù)穩(wěn)定。

對于不同類型的風(fēng)電安全提出建議：針對風(fēng)電場設(shè)計(jì)和建設(shè)安全，需要加強(qiáng)施工安全監(jiān)管和工程質(zhì)量監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)布安檢工作情況，推動(dòng)信息平臺(tái)的建設(shè)和應(yīng)用，推進(jìn)安全標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。針對風(fēng)電并網(wǎng)安全，需要健全并網(wǎng)安全標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化并網(wǎng)安全監(jiān)管。針對風(fēng)電場運(yùn)行安全，需要加強(qiáng)隱患排查治理、應(yīng)急救援和事故處置，定期進(jìn)行系統(tǒng)排查，專項(xiàng)督查，找出短板弱項(xiàng)，有效管控風(fēng)險(xiǎn)。針對風(fēng)電調(diào)度安全，需要進(jìn)一步落實(shí)信息報(bào)送制度，強(qiáng)化非現(xiàn)場監(jiān)管，建立智能化預(yù)警預(yù)測機(jī)制。針對風(fēng)電安全監(jiān)管，需要建立風(fēng)能基礎(chǔ)設(shè)施安全風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，摸清安全風(fēng)險(xiǎn)底數(shù)，構(gòu)建可量化的風(fēng)電安全綜合評價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)風(fēng)電安全由定性向定量轉(zhuǎn)變。針對風(fēng)電安全文化，需要豐富風(fēng)電安全文化傳播的手段和載體，拓展風(fēng)電安全文化影響范圍，夯實(shí)風(fēng)電安全文化基礎(chǔ)，營造良好守序的風(fēng)電安全文化氛圍。

5.3 繼續(xù)堅(jiān)持完善消納市場，提升系統(tǒng)消納能力

棄風(fēng)限電問題是因?yàn)槲覈L(fēng)資源集中、規(guī)模大，遠(yuǎn)離負(fù)荷中心，資源地市場規(guī)模小，難以就地消納，同時(shí)風(fēng)電本身具有波動(dòng)性和間歇性等特點(diǎn)，風(fēng)電并網(wǎng)需要配套調(diào)峰電源，而我國風(fēng)電集中的“三北”地區(qū)，電源結(jié)構(gòu)單一，配套建設(shè)不足，調(diào)峰能力欠缺，所以棄風(fēng)限電問題尤為嚴(yán)重。目前，總體上棄風(fēng)限電問題以吉林、黑龍江、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、新疆自治區(qū)還較為嚴(yán)重。風(fēng)電消納現(xiàn)在已經(jīng)成為所有新增風(fēng)電項(xiàng)目所必須滿足的標(biāo)準(zhǔn)之一，即新增風(fēng)電項(xiàng)目必須要滿足配套電網(wǎng)接入并網(wǎng)條件和實(shí)現(xiàn)全額消納之后才能實(shí)施。

針對棄風(fēng)限電問題提出總體建議：增強(qiáng)就地消納能力，堅(jiān)持集中與分散開發(fā)相結(jié)合，優(yōu)化開發(fā)布局，完善風(fēng)電制氫，風(fēng)電淡化海水的新型風(fēng)電消納技術(shù)，不再局限于發(fā)電和供暖。充分利用跨省跨區(qū)輸電通道，通過電力市場化的直接交易方式提高風(fēng)電利用率，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)部統(tǒng)籌消納與跨省跨區(qū)消納相結(jié)合。挖掘系統(tǒng)自身調(diào)峰潛力，靈活運(yùn)行風(fēng)電機(jī)組，通過技術(shù)改造、加強(qiáng)管理和政策激勵(lì)等方式，增大機(jī)組調(diào)峰深度，同時(shí)推進(jìn)燃煤自備電廠參與調(diào)峰，化解冬季供暖期間風(fēng)電與熱電聯(lián)產(chǎn)的運(yùn)行矛盾。重點(diǎn)加強(qiáng)風(fēng)電項(xiàng)目集中地區(qū)的配套電網(wǎng)建設(shè)，補(bǔ)強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)，針對性的進(jìn)行補(bǔ)強(qiáng)和增容擴(kuò)建，有效減少因?yàn)榫植侩娋W(wǎng)接入和送出能力不足導(dǎo)致的大面積棄風(fēng)限電現(xiàn)象。

對于棄風(fēng)限電問題較為嚴(yán)重三北地區(qū)，建議出臺(tái)針對性措施：華北地區(qū)的主要問題是輸電通道不暢通，應(yīng)堅(jiān)持京津冀蒙四地統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)運(yùn)行，加強(qiáng)內(nèi)蒙古與京津冀聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)河北風(fēng)電、內(nèi)蒙古風(fēng)電在區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌消納；大力推進(jìn)需求側(cè)響應(yīng)和管理，智能化調(diào)度，暢通跨省跨區(qū)域輸電通道。東北地區(qū)的主要問題是火電與風(fēng)電沖突，應(yīng)進(jìn)行火電機(jī)組深度調(diào)峰技術(shù)改造，提高其調(diào)峰能力；積極推進(jìn)電能替代；補(bǔ)強(qiáng)吉林、遼寧電網(wǎng)局部薄弱環(huán)節(jié)，解決風(fēng)電送出受限問題，實(shí)現(xiàn)特高壓外送通道配套風(fēng)電和火電協(xié)調(diào)運(yùn)行，保障外送風(fēng)電高效消納。西北地區(qū)的主要問題是用電負(fù)荷不足，應(yīng)充分發(fā)揮西北五省之間水火風(fēng)光互補(bǔ)互濟(jì)的效益，優(yōu)化聯(lián)合運(yùn)行；補(bǔ)強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)，加強(qiáng)配套電網(wǎng)建設(shè)，提高風(fēng)電輸送能力。