唐芳林， 楊 智， 王卓然， 孫 暖， 韓豐澤， 趙金龍

(1.國家林業(yè)和草原局， 北京 100714； 2.國家林業(yè)和草原局昆明勘察設(shè)計院， 云南 昆明 650031)

草原是我國重要的生態(tài)系統(tǒng)和自然資源，在維護(hù)國家生態(tài)安全、邊疆穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)牧民增收等方面具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用[1]。

中國是草原大國，千百年來，草原主要作為生產(chǎn)資料來利用，積淀了源遠(yuǎn)流長的中華文明。上世紀(jì)80年代以來，由于索取多、投入少，草原出現(xiàn)了面積減少、生態(tài)退化的嚴(yán)峻局面。黨的十八大以來，國家大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，保護(hù)修復(fù)草原生態(tài)、重現(xiàn)綠水青山成為草原工作的首要任務(wù)。隨著國家對草原生態(tài)保護(hù)修復(fù)投入的加大，草原總體退化的趨勢得到初步遏制，但草原生態(tài)脆弱的形勢依然嚴(yán)峻。

當(dāng)前，我國生態(tài)文明發(fā)展正處于重要的歷史階段，草原建設(shè)面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。要切實(shí)貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，在生態(tài)文明建設(shè)的歷史方位中明確草原方向，在山水林田湖草沙一體化系統(tǒng)治理中找準(zhǔn)草原定位，在林草深度融合中謀劃草原保護(hù)新思路，在構(gòu)建草原治理體系中提高草原質(zhì)量和穩(wěn)定性，在新征程中推動草原新發(fā)展，構(gòu)建草原發(fā)展新格局。本文從生態(tài)文明的視域研究構(gòu)建新時代草原治理體系，旨在為草原治理工作提供科學(xué)參考。

1 草原治理成效

2020年，全國草原綜合植被蓋度達(dá)到56.1%，較2015年(54.0%)提高2.1%；全國天然草原鮮草總產(chǎn)量11.13億噸，較2015年提高0.85億噸(圖1)；全國重點(diǎn)天然草原平均牲畜超載率下降到10.1%，較2015年(13.5%)下降3.4%[2]。近五年累計查處非法開墾草原、征占用草原、濫采亂挖野生植物等破壞草原案件5萬余起。草原生態(tài)功能得到進(jìn)一步恢復(fù)，局部地區(qū)草原生態(tài)環(huán)境明顯改善。

圖1 2006—2020年全國天然草原產(chǎn)草量變化圖Fig.1 Changes in the grass yield of natural grassland in China from 2006 to 2020

1.1 草原工作頂層設(shè)計制定出臺

黨中央、國務(wù)院高度重視草原生態(tài)保護(hù)工作，在國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中組建了國家林業(yè)和草原局，強(qiáng)化了草原保護(hù)修復(fù)工作，充分體現(xiàn)了統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理的戰(zhàn)略意圖。2021年3月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)草原保護(hù)修復(fù)的若干意見》[1](以下簡稱《意見》)，明確了新時代草原工作的指導(dǎo)思想、工作原則和主要目標(biāo)，提出了加強(qiáng)草原保護(hù)修復(fù)和合理利用的12條政策舉措和4項保障措施，明確了國務(wù)院相關(guān)部門任務(wù)分工，為推進(jìn)生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

1.2 草原保護(hù)管理體系更加完善

1.2.1法律法規(guī)體系建立健全 《草原法》于1985年6月頒布，為依法保護(hù)草原奠定了法制基礎(chǔ)。目前國家林業(yè)和草原局正在修訂完善該法律。截至目前，我國已初步形成由1部法律、1部司法解釋、1部行政法規(guī)、13部地方性法規(guī)、2部部門規(guī)章和11部地方政府規(guī)章構(gòu)成的草原法律法規(guī)體系。

1.2.2保護(hù)管理體系逐步構(gòu)建 全國累計建成草原類自然保護(hù)區(qū)41個，面積165.17萬hm2[3]。2020年，國家林業(yè)和草原局開展了國家草原自然公園建設(shè)試點(diǎn)，試點(diǎn)面積14.7萬hm2[4-5]。目前國家林業(yè)和草原局正有序組織開展國有草場建設(shè)試點(diǎn)，探索國有草原可持續(xù)發(fā)展模式，因地制宜發(fā)展現(xiàn)代草業(yè)、生態(tài)畜牧業(yè)和草原旅游業(yè)。

1.2.3草原保護(hù)制度深入落實(shí) 按照黨中央、國務(wù)院決策部署，全國各級林草主管部門認(rèn)真落實(shí)基本草原保護(hù)制度、草原承包經(jīng)營制度、禁牧休牧和草畜平衡制度等草原保護(hù)制度。2020年，全國草原禁牧和草畜平衡面積分別達(dá)到0.8億hm2和1.7億hm2；草原承包經(jīng)營面積約2.9億hm2，約占全國可利用草原面積的88.2%[2]。

1.3 草原生態(tài)修復(fù)工程項目成效顯著

2000年以來，我國加快了草原保護(hù)建設(shè)，累計投入中央財政資金2 200多億元，在草原地區(qū)陸續(xù)實(shí)施了京津風(fēng)沙源治理、退耕還林還草、退牧還草等24個重大生態(tài)工程項目(表1)。其中，工程11個，項目13個(目前多數(shù)已結(jié)束實(shí)施)。以上工程項目中，從2003年開始實(shí)施的退牧還草工程是我國實(shí)施時間最長、收效最大、農(nóng)牧民受益最多的草原生態(tài)修復(fù)工程，是草原生態(tài)建設(shè)的主體工程。截至2020年已累計投入中央預(yù)算內(nèi)資金339億元，建設(shè)草原圍欄0.79億hm2，開展黑土灘治理、毒害草治理、退化草原改良、人工種草等0.25億hm2,有力促進(jìn)了草原生態(tài)恢復(fù)，推動了草原保護(hù)制度落實(shí)，加快了草牧業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，增加了農(nóng)牧民收入。

表1 草原生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程項目Table 1 Grassland ecological protection and restoration projects

2011年以來，國家在內(nèi)蒙古、西藏、新疆等13個主要草原牧區(qū)省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)實(shí)施了兩輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵政策，累計投入資金1 700多億元，落實(shí)草原禁牧面積0.80億hm2、草畜衡面積1.73億hm2。2019年，國家開始在以上13個省(區(qū))設(shè)立草原生態(tài)修復(fù)資金，每年投入資金33億元，用于草原生態(tài)修復(fù)、草種繁育、生物災(zāi)害防治和草原防火隔離帶建設(shè)等內(nèi)容。

通過對100多個草原生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程縣的地面監(jiān)測，工程區(qū)內(nèi)植被逐步恢復(fù)，生態(tài)環(huán)境明顯改善。與非工程區(qū)相比，工程區(qū)內(nèi)植草原被蓋度平均提高15.2%，植被高度平均增加67.3%，單位面積鮮草產(chǎn)量平均提高69.2%[2]。

1.4 草原科技支撐能力持續(xù)增強(qiáng)

近年來，國家持續(xù)加大對人工草地建設(shè)、草產(chǎn)品加工、草品種培育等方面的科技支持，大力加強(qiáng)草原和草業(yè)學(xué)科建設(shè)。草原科技支撐平臺建設(shè)加快，新建成草原長期科研基地7個，草原野外生態(tài)定位觀測站10個，草原工程技術(shù)研究中心10個，草原重點(diǎn)實(shí)驗室1個。目前，全國共有31所農(nóng)林院校、研究機(jī)構(gòu)或綜合性大學(xué)設(shè)立草業(yè)科學(xué)本科專業(yè)，11所高校單獨(dú)成立了與草原和草業(yè)相關(guān)的學(xué)院，草原科技支撐能力逐步提高。此外，我國成立了國家林草局第一屆草品種審定委員會，2021年審定通過了14個國家級草品種[6]。

2 存在的主要問題

我國是一個草原大國，草原面積3.93億hm2，位居世界第一，但還不是草原強(qiáng)國，草原工作仍存在許多短板。

2.1 對草原功能地位的認(rèn)識不到位

2018年機(jī)構(gòu)改革改革，黨中央成立了國家林業(yè)和草原局，局內(nèi)設(shè)立了草原管理司，建立了與草原大國地位相適應(yīng)的草原管理機(jī)構(gòu)，充分體現(xiàn)了黨中央對草原工作的重視。自改革以來，各級林草部門認(rèn)真履行職能職責(zé)，草原工作不斷取得新成績。但是目前人們對于草原在生態(tài)、生產(chǎn)、文化等方面功能地位的認(rèn)識還不足，不利于草原地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)。

2.2 草原工作基礎(chǔ)薄弱

我國僅在上世紀(jì)80年代由原農(nóng)業(yè)部組織開展過第一次全國草原資源調(diào)查，積累了不少好的技術(shù)經(jīng)驗，但目前仍存在草原調(diào)查監(jiān)測指標(biāo)體系不健全、草原保護(hù)修復(fù)體系不完善、基層草原執(zhí)法監(jiān)管不到位等系列問題，草原工作基礎(chǔ)薄弱。

2.3 草原生態(tài)退化形勢嚴(yán)峻

長期以來，人們對草原一味的索取，使草原得不到休養(yǎng)生息，草原生態(tài)極其脆弱。大量優(yōu)質(zhì)草原被開墾為耕地，剩下的草原也面臨超載過牧的威脅，不合理的利用和干擾以及氣候變暖、水平衡紊亂等因素，導(dǎo)致草原生態(tài)嚴(yán)重退化。與20世紀(jì)50年代相比，我國90%左右的天然草原出現(xiàn)不同程度的退化，中度和重度退化約占30%[7]。草原生態(tài)環(huán)境惡化，不僅制約著草原畜牧業(yè)發(fā)展，影響農(nóng)牧民收入增加，而且直接威脅國家生態(tài)安全，草原生態(tài)環(huán)境已成為國家生態(tài)安全的薄弱環(huán)節(jié)。

2.4 缺乏系統(tǒng)性草原治理體系

《意見》指出，到本世紀(jì)中葉，退化草原要得到全面治理和修復(fù)，草原生態(tài)系統(tǒng)要實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，形成人與自然和諧共生的新格局。《意見》還提出了要建立健全草原調(diào)查監(jiān)測評價體系、加大草原保護(hù)力度、完善草原自然保護(hù)地體系、加快推進(jìn)草原生態(tài)修復(fù)、統(tǒng)籌推進(jìn)林草生態(tài)治理、大力發(fā)展草種業(yè)、合理利用草原資源、推動草原地區(qū)綠色發(fā)展等措施。國家頂層設(shè)計已完成，但草原仍缺乏系統(tǒng)性治理體系，必須樹立系統(tǒng)思維，立足長遠(yuǎn)，精心謀劃，打好基礎(chǔ)，全面推進(jìn)，快速補(bǔ)齊短板。

3 草原治理體系構(gòu)建

要認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，統(tǒng)籌山水林田湖草沙冰一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，找準(zhǔn)草原定位，全方位推進(jìn)林草融合發(fā)展，著力構(gòu)建草原監(jiān)測評價、草原保護(hù)、草原生態(tài)修復(fù)、草原執(zhí)法監(jiān)管、現(xiàn)代草業(yè)、支撐保障等六大草原治理體系，不斷提升草原治理水平。

3.1 草原監(jiān)測評價體系

3.1.1構(gòu)建思路 充分發(fā)揮既有草原調(diào)查監(jiān)測隊伍作用，運(yùn)用成熟方法成果，在繼承發(fā)揚(yáng)的基礎(chǔ)上大膽探索創(chuàng)新，以深入推進(jìn)林草融合為契機(jī)，充分借鑒森林資源調(diào)查監(jiān)測的有益經(jīng)驗做法，通過轉(zhuǎn)移、嫁接、融合、提高的辦法，全面提升我國草原調(diào)查監(jiān)測評價能力，構(gòu)建內(nèi)容全面、基礎(chǔ)扎實(shí)、方法科學(xué)、運(yùn)行順暢的草原監(jiān)測評價體系，搞清草原底數(shù)和動態(tài)變化趨勢規(guī)律，為科學(xué)指導(dǎo)草原保護(hù)修復(fù)和合理利用提供堅實(shí)基礎(chǔ)和支撐。

3.1.2主要任務(wù)及內(nèi)容 根據(jù)草原資源、生態(tài)和植被特點(diǎn)，以及草原管理工作需求，開展草原資源調(diào)查、草原生態(tài)評價、年度性草原動態(tài)監(jiān)測、專項應(yīng)急性監(jiān)測等方面的任務(wù)(表2)。

3.1.3體系構(gòu)建 構(gòu)建完善草原類型區(qū)劃、數(shù)據(jù)指標(biāo)、樣地場地設(shè)施、技術(shù)方法、質(zhì)量控制、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、數(shù)據(jù)庫和軟件平臺、組織管理等八大體系(表3)。

表3 草原監(jiān)測評價體系Table 3 Grassland monitoring and evaluation system

3.2 草原保護(hù)體系

根據(jù)草原的定位、重要程度、保護(hù)利用強(qiáng)度不同，將全國草原劃分為生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)草原、基本草原、國有草場內(nèi)草原等不同空間類型，實(shí)行差別化管控措施，構(gòu)建草原保護(hù)體系(表4)。加大草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)政策支持力度，加強(qiáng)保護(hù)制度建設(shè)，在《草原法》的基礎(chǔ)上，制定配套的法律法規(guī)，逐步完善草原保護(hù)管理體制。

表4 草原保護(hù)體系Table 4 Grassland protection system

3.3 草原生態(tài)修復(fù)體系

目前，草原生態(tài)修復(fù)項目少、類型較為單一，針對性不強(qiáng)，修復(fù)成效不明顯，修復(fù)成果缺乏展示平臺，成果難以鞏固持久。為了做好草原生態(tài)修復(fù)工作，完成草原生態(tài)修復(fù)任務(wù)，加快恢復(fù)退化草原生態(tài)系統(tǒng)，亟需制定一套完整的修復(fù)體系。

3.3.1構(gòu)建思路 以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，立足不同區(qū)域自然條件和草原退化狀況等客觀實(shí)際，堅持“節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主”的方針，科學(xué)布局和組織實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)修復(fù)重大工程，著力提高草原生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)能力，改善草原生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量，穩(wěn)步提升草原的生態(tài)功能和生產(chǎn)能力。

對重度退化草原，采取免耕補(bǔ)播、人工種草等方式，引入先鋒植物和鄉(xiāng)土草種，減少地表裸露，增加植被覆蓋，豐富生物多樣性，進(jìn)行草原植被系統(tǒng)重建。對中度退化草原，采取施肥、松土、切根、灌溉等培肥地力改善水土的措施，促進(jìn)草原原生植被生長，恢復(fù)草原生態(tài)環(huán)境。對輕度退化草原，采取圍欄封育的措施，減少人為對草原的干擾破壞，依靠草原自然修復(fù)力，促進(jìn)草原植被恢復(fù)。在水土條件適宜地區(qū)，支持建設(shè)放牧型多年生人工草地，大幅提升優(yōu)質(zhì)牧草生產(chǎn)供給能力，減輕天然草原的放牧壓力，促進(jìn)天然草原休養(yǎng)生息。

將生態(tài)系統(tǒng)中具有典型性和代表性，區(qū)域生態(tài)地位重要，生物多樣性豐富的草原建設(shè)為草原自然公園，嚴(yán)控各類人為活動對草原生態(tài)環(huán)境的影響。對生態(tài)脆弱、區(qū)位重要的退化、荒漠化和放牧利用價值不高的草原，由國家投資建設(shè)國有草場，進(jìn)行規(guī)?；迯?fù)治理并管理，恢復(fù)草原良好生態(tài)，鞏固生態(tài)文明建設(shè)成果。開展鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)種草、河湖堤岸種草，充分發(fā)揮種草在國土綠化和保持水土中的作用。開展草原監(jiān)管、草原生物災(zāi)害防治和鄉(xiāng)土草種繁育等體系建設(shè)，提升草原生態(tài)修復(fù)能力。

3.3.2體系構(gòu)建 明確草原生態(tài)修復(fù)主要任務(wù)，摸清草原退化情況，組織實(shí)施工程項目，開展工程效益評估，加強(qiáng)修復(fù)成果管護(hù)。根據(jù)草原退化情況，采取設(shè)置草原圍欄、草原改良、人工種草等生態(tài)修復(fù)措施，構(gòu)建生態(tài)評價體系、工程措施體系、政策保障體系等生態(tài)修復(fù)體系(圖2)。

圖2 草原生態(tài)修復(fù)體系Fig.2 Grassland ecological restoration system

1)生態(tài)評價體系

開展草原退化基況專項調(diào)查，明確草原退化面積和位置，劃分退化等級(重度、中度、輕度)，形成草原退化分布圖，為開展生態(tài)修復(fù)治理提供依據(jù)，使各項修復(fù)措施精準(zhǔn)落實(shí)到山頭地塊，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化修復(fù)治理。

2)工程措施體系

針對我國草原退化的實(shí)際情況，積極開展草原生態(tài)修復(fù)八大工程(表5)。

表5 草原生態(tài)修復(fù)八大工程Table 5 Eight major projects of grassland ecological restoration

3)政策保障體系

國家對草原生態(tài)修復(fù)給予資金和政策支持。國家財政設(shè)立草原生態(tài)修復(fù)治理補(bǔ)助，用于退化草原生態(tài)修復(fù)治理、草種繁育、草原有害生物防治等相關(guān)內(nèi)容。開展草原生態(tài)修復(fù)金融創(chuàng)新政策研究，制定鼓勵社會資本開展草原生態(tài)修復(fù)的政策措施，鼓勵和引導(dǎo)社會資本進(jìn)入草原生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域。

4)組織保障體系

全國草原生態(tài)修復(fù)工作由國家林業(yè)和草原局統(tǒng)一部署，地方林業(yè)和草原行政主管部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施本行政區(qū)域草原生態(tài)修復(fù)實(shí)施工作。局屬調(diào)查規(guī)劃單位分區(qū)指導(dǎo)草原生態(tài)修復(fù)并開展修復(fù)成效評價，有關(guān)科研院所承擔(dān)生態(tài)修復(fù)技術(shù)支撐服務(wù)任務(wù)。

5)物資保障體系

建立種質(zhì)資源、育種、草種生產(chǎn)等草種育繁推一體化體系，解決草種業(yè)的各個環(huán)節(jié)脫節(jié)、鄉(xiāng)土草種缺乏等問題。要開展科技攻關(guān)，研發(fā)適合草原地區(qū)生態(tài)修復(fù)的機(jī)械設(shè)備，建立草原生態(tài)修復(fù)機(jī)械設(shè)備研發(fā)試驗推廣體系，為大規(guī)模開展草原生態(tài)修復(fù)打下物質(zhì)基礎(chǔ)。

6)管理評估體系

開展草原圍欄、草原改良、人工種草等各項草原生態(tài)修復(fù)措施的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范研究，明確各項措施的技術(shù)要求，形成草原生態(tài)修復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。開展草原生態(tài)修復(fù)工程項目管理，編制草原生態(tài)修復(fù)工程項目管理信息系統(tǒng)，開展種草改良任務(wù)“上圖入庫”工作。開展草原生態(tài)修復(fù)工程項目督導(dǎo)檢查工作，依托局屬調(diào)查規(guī)劃單位等對工程項目效益進(jìn)行評估，了解項目實(shí)施情況。

7)成果管護(hù)體系

創(chuàng)新管理機(jī)制，制定相關(guān)政策，依托草原自然公園和國有草場建設(shè)，落實(shí)草原生態(tài)修復(fù)成果管護(hù)責(zé)任，對修復(fù)好的草原進(jìn)行嚴(yán)格管理。加強(qiáng)草原監(jiān)督執(zhí)法力度，將草原生態(tài)修復(fù)工程項目區(qū)作為草原執(zhí)法重點(diǎn)區(qū)域，嚴(yán)格落實(shí)草畜平衡和草原休牧措施，保護(hù)草原生態(tài)修復(fù)取得的成果。

3.4 草原執(zhí)法監(jiān)管體系

機(jī)構(gòu)改革后，草原監(jiān)管機(jī)構(gòu)隊伍大幅減少，草原執(zhí)法能力大幅下降，對有效開展草原執(zhí)法監(jiān)管工作，提升執(zhí)法監(jiān)督能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)草原資源保護(hù)和永續(xù)利用產(chǎn)生了重大影響。為了切實(shí)履行草原資源監(jiān)管責(zé)任，依法保護(hù)草原資源，有效遏制破壞草原違法行為，不斷提升草原執(zhí)法監(jiān)管能力，亟需構(gòu)建草原執(zhí)法監(jiān)管體系。

3.4.1構(gòu)建思路 按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署，充分調(diào)動整合現(xiàn)有草原監(jiān)管力量，切實(shí)推動林業(yè)、草原和國家公園融合發(fā)展，著力構(gòu)建縱橫協(xié)同、上下聯(lián)動、運(yùn)行高效、全域覆蓋、公眾參與的草原執(zhí)法監(jiān)管體系，為草原資源保護(hù)和生態(tài)修復(fù)治理提供監(jiān)管保障。

3.4.2主要任務(wù)及內(nèi)容 通過專題研究和實(shí)踐推動，努力構(gòu)建適應(yīng)草原資源保護(hù)新形勢、新要求和新任務(wù)的草原執(zhí)法監(jiān)督體系。明確新型草原執(zhí)法監(jiān)督體系的主要內(nèi)容，健全完善草原執(zhí)法監(jiān)管依據(jù)，以各地推進(jìn)林長制實(shí)施為契機(jī)，通過切實(shí)落實(shí)草原資源監(jiān)管責(zé)任，推進(jìn)基層草原站(所)智能化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，加強(qiáng)草原管護(hù)員隊伍建設(shè)，構(gòu)建常態(tài)化執(zhí)法監(jiān)管、協(xié)同處置違法行為、重大事件應(yīng)急處置、草原資源保護(hù)工作約談、草原資源保護(hù)宣傳培訓(xùn)等措施、手段，逐步建立并不斷完善系統(tǒng)規(guī)范、運(yùn)行高效的草原執(zhí)法監(jiān)管體系。

1)健全完善草原執(zhí)法監(jiān)管依據(jù)

加快《草原法》《草畜平衡管理辦法》修訂工作進(jìn)程，盡快解決現(xiàn)有草原概念定義范圍不清楚、行政處罰依據(jù)不充分、行政處罰偏輕，以及部分監(jiān)管領(lǐng)域尚無監(jiān)管和處罰的法律條款依據(jù)等問題，重點(diǎn)解決現(xiàn)行《草原法》對南方草地管理的針對性不夠強(qiáng)、有關(guān)規(guī)定不夠明確具體、缺乏可操作性等方面的問題。鼓勵和指導(dǎo)南方省區(qū)草原管理部門，加快推進(jìn)配套法規(guī)規(guī)章建設(shè)，制定出臺地方性草地管理法規(guī)規(guī)章，增強(qiáng)南方草地保護(hù)建設(shè)利用的有效監(jiān)管。各地也要配合《草原法》和配套規(guī)章的修訂，積極推動地方立法，制定和完善配套法規(guī)規(guī)章，扎實(shí)推進(jìn)草原法律法規(guī)體系建設(shè)，為草原資源開發(fā)利用保護(hù)監(jiān)管提供充分的法律依據(jù)。

2)落實(shí)草原資源保護(hù)主體責(zé)任

貫徹落實(shí)《關(guān)于全面推行林長制的意見》《關(guān)于加強(qiáng)草原保護(hù)修復(fù)的若干意見》，著力深化草原資源監(jiān)管體制改革，理順中央和地方之間在草原監(jiān)管方面的職責(zé)。督促地方黨委政府重視草原工作，在草原主要省區(qū)分級設(shè)立市、縣、鄉(xiāng)和村級草長或林(草)長，科學(xué)確定草長責(zé)任區(qū)域，嚴(yán)格落實(shí)地方政府的草原資源監(jiān)管主體責(zé)任，正確處理草原資源保護(hù)和科學(xué)合理利用的關(guān)系，有效破解當(dāng)前影響制約草原管理工作開展的難題和瓶頸，守住草原生態(tài)安全的邊界。

3)全面加強(qiáng)草原資源監(jiān)管工作

以維護(hù)草原生態(tài)環(huán)境安全和強(qiáng)化草原資源保護(hù)為根本目標(biāo)，堅決扛起草原資源保護(hù)的政治責(zé)任，守好草原生態(tài)安全底線。切實(shí)落實(shí)森林、草原和國家公園融合發(fā)展機(jī)制，瞄準(zhǔn)草原監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)補(bǔ)齊短板，構(gòu)建完善多部門聯(lián)合協(xié)作的草原監(jiān)管執(zhí)法體系，加大執(zhí)法監(jiān)督力度，整體提升草原資源保護(hù)能力和水平。督促指導(dǎo)各地草原主管部門切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)，層層傳導(dǎo)壓力，嚴(yán)守生態(tài)紅線，切實(shí)加大涉草違法犯罪打擊力度，常態(tài)化組織開展行業(yè)性、季節(jié)性、地域性專項執(zhí)法行動，始終保持高壓態(tài)勢。特別是要強(qiáng)化重點(diǎn)生態(tài)區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)等重要區(qū)位和領(lǐng)導(dǎo)批示指示、社會關(guān)注度高的違法案件的查處，嚴(yán)厲打擊草原違法違規(guī)行為，依法依規(guī)保護(hù)草原。

3.4.3體系構(gòu)建 構(gòu)建常態(tài)化執(zhí)法監(jiān)督、協(xié)同處置草原違法行為、應(yīng)急處置重大事項、探索開展草原資源保護(hù)工作約談、草原資源保護(hù)宣傳培訓(xùn)、穩(wěn)定壯大基層草原執(zhí)法監(jiān)管力量六大體系，提升草原執(zhí)法監(jiān)管能力(表6)。

3.5 現(xiàn)代草業(yè)體系

草業(yè)是與農(nóng)業(yè)、林業(yè)同等重要的產(chǎn)業(yè)。早在20世紀(jì)80年代，錢學(xué)森教授就提出利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)發(fā)展知識密集型草業(yè)是草產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必由之路。草原利用好了，草業(yè)興旺發(fā)達(dá)起來，對國家的貢獻(xiàn)不亞于農(nóng)業(yè)。目前我國草業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小，產(chǎn)值較低，鏈條不長，沒有形成完整的產(chǎn)業(yè)體系?，F(xiàn)代草業(yè)是基于生態(tài)文明建設(shè)的時代背景，以現(xiàn)代科技促進(jìn)草業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，是草原生態(tài)建設(shè)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)化的必由之路。因此，亟需構(gòu)建現(xiàn)代草業(yè)體系。

3.5.1建設(shè)高質(zhì)量草原畜牧業(yè) 草原畜牧業(yè)是我國牧區(qū)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，又是最具有優(yōu)勢的支柱產(chǎn)業(yè)。發(fā)展草原畜牧業(yè)，應(yīng)以提高效益為中心，走集約化、產(chǎn)業(yè)化之路。按照市場經(jīng)濟(jì)體制和機(jī)制的要求，打破傳統(tǒng)、粗放的經(jīng)營方式，實(shí)現(xiàn)區(qū)域化布局、專業(yè)化生產(chǎn)、集約化經(jīng)營、社會化服務(wù)、企業(yè)化管理。培育龍頭家庭牧場，實(shí)現(xiàn)市場牽龍頭、龍頭帶基地、基地連牧戶的模式，逐步形成強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、以強(qiáng)帶弱的現(xiàn)代化企業(yè)管理體系，發(fā)展一批貿(mào)工牧、產(chǎn)供銷、牧科教等多種形式一體化生產(chǎn)的經(jīng)營實(shí)體，促進(jìn)我國草原畜牧業(yè)生產(chǎn)集團(tuán)化、產(chǎn)業(yè)化。

3.5.2大力發(fā)展草種業(yè) 建立健全國家草種質(zhì)資源保護(hù)利用體系，開展草種質(zhì)資源普查，建立草種質(zhì)資源庫、資源圃及原生境保護(hù)為一體的保存體系和評價鑒定、創(chuàng)新利用和信息共享的技術(shù)體系。加強(qiáng)優(yōu)良草種，特別是優(yōu)質(zhì)鄉(xiāng)土草種選育、擴(kuò)繁和推廣利用，不斷提高草種自給率，滿足草原生態(tài)修復(fù)及草坪業(yè)建植用種需要。鼓勵牧草品種選育者與良種繁育企業(yè)對接，打造適應(yīng)我國草種業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的牧草種子分散生產(chǎn)、集中收購的靈活生產(chǎn)模式。建立草種儲備制度，完善草品種審定制度，加強(qiáng)草種質(zhì)量監(jiān)管。

表6 草原執(zhí)法監(jiān)管體系Table 6 Grassland law enforcement and supervision system

3.5.3積極推進(jìn)飼草種植業(yè) 根據(jù)草牧業(yè)發(fā)展和當(dāng)?shù)厮疅豳Y源條件，確定飼草種植發(fā)展方向，因地制宜推進(jìn)飼草種植業(yè)。按照自然地理條件和資源承載力，推進(jìn)優(yōu)質(zhì)苜蓿生產(chǎn)區(qū)、優(yōu)質(zhì)羊草生產(chǎn)區(qū)、優(yōu)質(zhì)燕麥生產(chǎn)區(qū)等生產(chǎn)區(qū)建設(shè)。在“鐮刀彎”地區(qū)和農(nóng)牧交錯帶，深入開展草牧業(yè)試驗試點(diǎn)。農(nóng)區(qū)要結(jié)合退耕還草、草田輪作等方式，大力發(fā)展人工草地，提高飼草供給能力。優(yōu)化牧區(qū)、半農(nóng)半牧區(qū)和農(nóng)區(qū)資源配置，推行牧區(qū)繁育、農(nóng)區(qū)育肥的生產(chǎn)模式，提高資源利用效率。

3.5.4穩(wěn)步推進(jìn)草產(chǎn)品加工業(yè) 深入挖掘草本植物藥用及營養(yǎng)功能、食用功能、飼料添加劑和精油提取等特色功能。加強(qiáng)葉蛋白提取、膳食纖維加工以及食品添加物、醫(yī)藥原料、工業(yè)原料、農(nóng)藥原料的生產(chǎn)利用等精深加工技術(shù)的研究。發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，合理規(guī)劃布局，形成牧草種子和牧草生產(chǎn)加工基地和綠色有機(jī)食品生產(chǎn)加工區(qū)。積極發(fā)展草產(chǎn)品加工，推動我國草業(yè)形成相對完整產(chǎn)業(yè)鏈，構(gòu)建兼有社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和文化多功能的草業(yè)產(chǎn)業(yè)群，提高市場競爭力。

3.5.5加快發(fā)展草坪業(yè) 將草坪業(yè)作為國土綠化的重要產(chǎn)業(yè)來抓，努力提高城市環(huán)境綠化質(zhì)量。強(qiáng)化低耗水、耐瘠薄草坪草育種和良種繁育工作，努力提高草坪草種國產(chǎn)化率。加強(qiáng)對草坪專用肥、專用農(nóng)藥及相關(guān)機(jī)械產(chǎn)品的研究開發(fā)，提高市場競爭力。加大草坪基礎(chǔ)理論研究，因地制宜，適地適草，提高科研成果轉(zhuǎn)化率。加強(qiáng)草坪病蟲害防治等基礎(chǔ)技術(shù)研究，建立完善的草坪養(yǎng)護(hù)管理技術(shù)規(guī)范。制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，明確不同地區(qū)、不同類型的草坪建植、管理技術(shù)規(guī)程，草坪種子質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，草坪肥料、農(nóng)藥、機(jī)械標(biāo)準(zhǔn)等，推動草坪業(yè)市場健康發(fā)展。

3.5.6高質(zhì)量發(fā)展草原藥用植物產(chǎn)業(yè) 根據(jù)中藥材市場需求情況，推動建立當(dāng)歸、甘草、五味子等中藥材生產(chǎn)基地，實(shí)現(xiàn)重要草原生中藥材種植規(guī)?；?、市場化，降低對天然草原生中藥材的需求。挖掘民族醫(yī)藥文化，積極發(fā)展民族醫(yī)藥，建立蒙藥、藏藥、彝藥、苗藥、韓藥等藥用植物基地。應(yīng)用現(xiàn)代生物技術(shù)手段，對珍稀、瀕危的藥用植物進(jìn)行快速繁殖，以提高該類藥用植物的產(chǎn)量，滿足市場需求。

3.5.7大力發(fā)展草原旅游業(yè) 在加強(qiáng)草原保護(hù)、保持生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定的情況下，充分挖掘草原資源和草原民族民俗文化優(yōu)勢，積極推進(jìn)草原旅游業(yè)發(fā)展，滿足人民日益增長的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的需要。深入開展草原自然公園建設(shè)，并以其為抓手在有效加強(qiáng)草原保護(hù)的基礎(chǔ)上，科學(xué)合理利用草原資源，適度開展生態(tài)旅游，處理好保護(hù)與利用、生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益之間關(guān)系，實(shí)現(xiàn)生態(tài)、社會、經(jīng)濟(jì)效益的有機(jī)統(tǒng)一。同時依托草原自然公園平臺，打造一批精品草原旅游景區(qū)、度假地和旅游線路，推動草原旅游業(yè)和草原生態(tài)休閑觀光產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3.5.8大力發(fā)展草原特色產(chǎn)業(yè) 開發(fā)草原健康食品、能源植物、編織等具有草原特色的產(chǎn)品，逐步形成草原地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)(表7)。

表7 草原特色產(chǎn)業(yè)Table 7 Grassland characteristic industries

3.6 支撐保障體系

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，全面協(xié)同推進(jìn)林業(yè)、草原、國家公園融合發(fā)展，形成強(qiáng)大合力，確保草原治理體系落地生根，全面推進(jìn)實(shí)施。

3.6.1加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo) 深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要講話及指示批示精神，并根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)草原保護(hù)修復(fù)的若干意見》《關(guān)于科學(xué)綠化的指導(dǎo)意見》編制和實(shí)施全國草原保護(hù)、修復(fù)、利用等發(fā)展規(guī)劃，將其作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、維護(hù)國家生態(tài)安全的基礎(chǔ)性任務(wù)和重要抓手，完善組織體系，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，高質(zhì)量完成草原治理工作任務(wù)。地方各級林業(yè)和草原主管部門要強(qiáng)化相關(guān)責(zé)任，編制各專項建設(shè)規(guī)劃，科學(xué)細(xì)化建設(shè)目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和工程措施，明確工程組織形式、建管方式、責(zé)任任務(wù)等事項，并按照職能分工抓好落實(shí)，確保規(guī)劃從藍(lán)圖變成現(xiàn)實(shí)。

3.6.2大力推行林(草)長制 大力推行林(草)長制[8]，建立以林(草)長制為主體的黨政領(lǐng)導(dǎo)保護(hù)發(fā)展林草資源責(zé)任體系，省、市、縣、鄉(xiāng)、村分級設(shè)立林(草)長。壓實(shí)地方黨委政府主體責(zé)任和屬地責(zé)任，落實(shí)部門責(zé)任，加大草原監(jiān)管力度，把草原工作擺在與林業(yè)、國家公園建設(shè)同等重要的位置，統(tǒng)籌研究，整體部署，協(xié)同推進(jìn)。制定草原修復(fù)利用工作安排部署情況，草原保護(hù)修復(fù)利用規(guī)劃編制情況，草原保護(hù)制度落實(shí)情況等定性考核指標(biāo)，以及草原綜合植被蓋度、林草覆蓋率等定量考核指標(biāo)。將考核結(jié)果作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核、獎懲和使用的重要參考，做到定責(zé)、履責(zé)、督責(zé)、問責(zé)環(huán)環(huán)相扣，形成閉環(huán)。

3.6.3加強(qiáng)基層人才隊伍建設(shè) 落實(shí)生態(tài)保護(hù)修復(fù)和林業(yè)草原國家公園融合發(fā)展職責(zé)，加強(qiáng)人才隊伍建設(shè)。進(jìn)一步整合加強(qiáng)、穩(wěn)定壯大基層草原管理和技術(shù)推廣隊伍，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化管理，提升監(jiān)督管理和公共服務(wù)能力。加強(qiáng)高素質(zhì)專業(yè)人才培養(yǎng)，重點(diǎn)草原地區(qū)要強(qiáng)化草原監(jiān)管執(zhí)法，加強(qiáng)執(zhí)法人員培訓(xùn)，提升執(zhí)法監(jiān)督能力。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)草原工作站職能，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，加強(qiáng)草原管護(hù)員隊伍建設(shè)管理，提升基層草原執(zhí)法隊伍素質(zhì)，推行綜合執(zhí)法，充分發(fā)揮人員作用。改善基層人員工作和生活條件，加強(qiáng)草原管護(hù)用房及水電路等設(shè)施建設(shè)，加大對草原專業(yè)人才招收和引進(jìn)，建立專業(yè)高效的基層機(jī)構(gòu)隊伍。

3.6.4完善資金政策制度 按照中央和地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，將草原保護(hù)發(fā)展作為各級財政重點(diǎn)支持領(lǐng)域，切實(shí)加大資金投入。完善草原經(jīng)營承包、鞏固退耕還林還草、草原生態(tài)補(bǔ)獎等政策，逐步提高草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，積極探索國有草原資源有償使用制度，推動設(shè)立國家草原自然公園資金。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)草原工作站、管護(hù)用房等建設(shè)，補(bǔ)齊民生設(shè)施短板。鼓勵和支持社會資本參與草原生態(tài)建設(shè)，建立多元化融資體系。運(yùn)用減免稅費(fèi)、專項補(bǔ)貼、貸款貼息等政策優(yōu)惠，支持建立草原生態(tài)保護(hù)修復(fù)項目示范機(jī)制。強(qiáng)化資金監(jiān)管，規(guī)范資金使用。此外，各級政府要在政策創(chuàng)設(shè)、項目報批、用地保障等各方面給予充分支持，加快草原保護(hù)修復(fù)及利用等重點(diǎn)工程項目落地。

3.6.5實(shí)施科技創(chuàng)新戰(zhàn)略 實(shí)行重大科技攻關(guān)“揭榜掛帥”制度[8]，鼓勵大專院校和科研機(jī)構(gòu)聚焦國土綠化草(品)種選育擴(kuò)繁、草原鼠蟲害防治生物藥劑研發(fā)生產(chǎn)、退化草原生態(tài)修復(fù)機(jī)械及人工草地建設(shè)機(jī)械研發(fā)生產(chǎn)等關(guān)鍵技術(shù)和裝備的研發(fā)推廣。加強(qiáng)草原科技創(chuàng)新平臺建設(shè)，推進(jìn)國家級重點(diǎn)實(shí)驗室、生態(tài)系統(tǒng)定位觀測站、國家長期科研基地、工程技術(shù)研究中心、自然教育基地、高質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系等建設(shè)。加快科技創(chuàng)新人才培養(yǎng)，構(gòu)建高素質(zhì)人才隊伍，加大領(lǐng)軍人才引進(jìn)力度。支持社會化服務(wù)組織發(fā)展，充分發(fā)揮草原方面學(xué)會、協(xié)會等社會組織在政策咨詢、信息服務(wù)、科技推廣等方面的作用。健全國際合作體系，深化交流合作，提升草原治理科技水平。

3.6.6營造良好社會氛圍 大力宣傳習(xí)近平生態(tài)文明思想，弘揚(yáng)草原優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和紅色文化，講好草原故事，傳承先進(jìn)人物草原保護(hù)精神。加強(qiáng)科普宣傳，將國家紅色草原、草原自然保護(hù)區(qū)、草原自然公園、國有草場、草原野生動植物等作為普及生態(tài)文化保護(hù)知識的重要陣地，依托草原日、草原普法宣傳月等活動，開展主題宣傳，加強(qiáng)宣傳推介，營造草原保護(hù)建設(shè)氛圍。宣傳都貴瑪、布茹瑪汗·毛勒朵、廷·巴特爾等先進(jìn)典型人物，激勵社會各界積極投身草原保護(hù)發(fā)展。積極宣傳草原保護(hù)修復(fù)在生態(tài)文明建設(shè)中所起的重要作用，弘揚(yáng)愛草、種草、護(hù)草的綠色發(fā)展理念，營造全社會關(guān)心支持草原保護(hù)建設(shè)的良好氛圍。

4 小結(jié)

加強(qiáng)草原保護(hù)修復(fù)，推行草原休養(yǎng)生息，維持草畜平衡，保持草原生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定，提升草原“三生”功能，已成為草原治理工作的重心?！蛾P(guān)于加強(qiáng)草原保護(hù)修復(fù)的若干意見》明確提出，到2025年，草原保護(hù)修復(fù)制度體系基本建立，草畜矛盾明顯緩解，草原退化趨勢得到根本遏制，草原綜合植被蓋度穩(wěn)定在57%左右，草原生態(tài)狀況持續(xù)改善。到2035年，草原保護(hù)修復(fù)制度體系更加完善，基本實(shí)現(xiàn)草畜平衡，退化草原得到有效治理和修復(fù)，草原綜合植被蓋度穩(wěn)定在60%左右，草原生態(tài)功能和生產(chǎn)功能顯著提升，在美麗中國建設(shè)中的作用彰顯。要實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)，必須認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于草原工作的重大決策部署，運(yùn)用習(xí)近平生態(tài)文明思想指導(dǎo)好草原工作，站在“五位一體”總體布局高度，加強(qiáng)頂層設(shè)計和系統(tǒng)謀劃，從體制機(jī)制和政策措施上采取更加有力的措施，全方位推進(jìn)林業(yè)、草原和國家公園融合發(fā)展，著力構(gòu)建草原治理體系，扎實(shí)推進(jìn)草原工作，加快補(bǔ)齊短板，不斷提升草原治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，推動草原地區(qū)綠色發(fā)展，為建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國貢獻(xiàn)草原力量。