張愛國　黃冉　陳國鷹　李安定　張義明

摘要：借鑒國際先進經(jīng)驗推動中國構(gòu)建系統(tǒng)性更強、精細度更高的水污染物排放標準體系，是實現(xiàn)水環(huán)境質(zhì)量不斷改善的核心抓手。綜述和對比分析了美國與中國水污染物排放標準體系的發(fā)展歷程，結(jié)果表明：美國已經(jīng)形成了基于流域的系統(tǒng)管理模式;中國水污染物排放標準體系由分散的點源治理向系統(tǒng)協(xié)調(diào)的管理模式轉(zhuǎn)變，但在轉(zhuǎn)變過程中存在單一治理手段不足、排放限值不斷加嚴和現(xiàn)有重要制度整合缺位等問題。在此基礎(chǔ)上，基于大清河流域水污染物排放標準制定的新思路以及水環(huán)境治理與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展深度融合的要求，提出了中國水污染物排放標準體系的發(fā)展方向：在總體層、核心層和支撐層應體現(xiàn)“治、用、?！本C合治理體系的系統(tǒng)思維，不斷完善水污染物排放限值制定的技術(shù)評估體系，逐步健全總量控制制度、排污許可證制度和水權(quán)交易制度。

關(guān)鍵詞：水污染物; 排放標準; 排放限值; 系統(tǒng)治理; 大清河流域

中圖法分類號： X52

文獻標志碼： A

DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2021.10.006

0引 言

水污染物的大量排放，導致了水資源匱乏和水生態(tài)破環(huán)，中國的水污染問題逐漸凸顯[1]。如何完善水污染物排放標準，通過科學施策實現(xiàn)水污染物減排和水環(huán)境質(zhì)量改善已成為學者研究的重點[2-3]。水污染物排放標準是水資源優(yōu)化配置、人民生活健康水平和國家環(huán)境管理水平的綜合體現(xiàn)[4-5]，其本質(zhì)是控制點源污染物排放并達到保護水質(zhì)的核心目標[6]。水污染物排放標準的不斷出臺，是水污染物排放管理領(lǐng)域管理思路演變和發(fā)展的體現(xiàn)。

前人關(guān)于完善水污染物排放標準的研究主要是從2個方面展開：

（1） 著重分析中國水污染物排放標準的發(fā)展特點并提出問題和建議，主要是基于規(guī)范分析方法對標準體系自洽、前后一致性、與水環(huán)境質(zhì)量標準的銜接、可操作性[2]，標準結(jié)構(gòu)、污染物項目以及排放控制水平[7]，標準的制定思路和投資成本[3]等問題展開研究。

（2） 從治理的技術(shù)角度為完善排放標準的制定打下了基礎(chǔ)，例如，學者們針對水污染現(xiàn)狀、標準分區(qū)、污染因子和限值確定 [8]，水環(huán)境容量的分析[9]、水污染物排放量預測[10]等方面進行了大量的研究。

現(xiàn)有研究為排放標準的完善提供了眾多思路，但隨著水污染治理、水資源保護、水生態(tài)修復“三水共治”需求的迫切和目標的確立，現(xiàn)有文獻著重通過探索污染處理技術(shù)以改善排放標準與實現(xiàn)水環(huán)境質(zhì)量優(yōu)化的綜合目標并不完全契合，對于水污染治理、水資源回用和水生態(tài)保護三者的系統(tǒng)作用不夠重視，缺乏從管理的角度對水污染物排放標準進行系統(tǒng)性分析。

同時，目前，中國水污染老債新賬疊加共存，呈現(xiàn)出復合型、結(jié)構(gòu)型和壓縮型特點[11]，生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能受損，特定流域的精細化管理仍存在突出問題，流域水污染防治工作的復雜性、艱巨性和長期性沒有改變，生態(tài)環(huán)境保護仍處在壓力疊加、負重前行的關(guān)鍵期[12]?；诖?，有學者認為，中國的水污染物排放標準需要在制定方法上進一步體現(xiàn)科學性、適用性和系統(tǒng)性[13]。同樣的，未來流域水污染防治應采取綜合措施進行控制，應以源頭減排為根本、末端治理為基礎(chǔ)，以水循環(huán)的良性修復、流域水管理體制與保障等過程管理為保障，系統(tǒng)協(xié)同促進水環(huán)境質(zhì)量改善[14]。在行業(yè)標準修訂中這一需求也逐漸顯現(xiàn)，有學者分析了歐盟食品加工制造業(yè)污染防治經(jīng)驗，認為中國對該行業(yè)水污染物排放標準的修訂應該注重凸顯全過程的污染控制理念，增強產(chǎn)排污分析的科學性、系統(tǒng)性和改進水污染物排放標準體系的設(shè)置[15]。因此，如何進一步加強排放標準的系統(tǒng)性以達到改善環(huán)境質(zhì)量的目標，就成為亟待探索的問題。

基于此，本文通過綜述和對比分析中美兩國水污染物排放標準體系的系統(tǒng)特征，發(fā)現(xiàn)了中國水污染物排放標準發(fā)展過程中存在的問題，同時，結(jié)合中國大清河流域最新的管理理念和發(fā)展實踐，探尋中國水污染物排放標準體系在目標層、實施層和支撐層的發(fā)展趨勢。本研究試圖通過降低污染防治成本并實現(xiàn)可持續(xù)減排來降低水污染反彈的可能性，以實現(xiàn)水污染物連續(xù)達標排放。

1中美水污染物排放標準的發(fā)展特點

1.1美國的流域系統(tǒng)管理模式

美國等發(fā)達國家經(jīng)歷了“先污染，后治理”的發(fā)展路徑，20世紀60年代開始，它們對流域的使用開發(fā)開始逐漸轉(zhuǎn)向水環(huán)境治理。水環(huán)境治理歷程大致分為污染的初期治理、污染源控制與治理、水體的生態(tài)修復和流域尺度的系統(tǒng)治理修復。

美國的水污染控制始于河流和港口法案的出臺，經(jīng)過《聯(lián)邦水污染控制法》《清潔水法》（CWA）的實踐應用和多次修訂，形成了以國家污染物消除制度（NPDES）為核心的水污染物排放控制體系，其水質(zhì)管理對象分為工業(yè)點源和市政污水處理廠點源，而非點源的排放控制主要有最佳管理措施（BMPs）等手段。美國的排放標準是以行業(yè)標準為主，由美國環(huán)保署統(tǒng)一制定基于技術(shù)的排放限值（TBELs）;點源的排污許可證除了根據(jù)排放標準確定TBELs，還要在單一點源的基礎(chǔ)上計算基于水質(zhì)的排放限值（WQBELs）且兩者比較取其嚴。TBELs需要綜合考慮工業(yè)類別，主要是子類別內(nèi)的技術(shù)、工藝、經(jīng)濟可達性等因素所制定的限值。一般來說，要求企業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)技術(shù)條件下可以支持的最嚴格的排放水平，也是對污染源的最低排放要求，被稱為排放限值導則（ELGs）;WQBELs在很多情況下不考慮達到限值的成本，主要依據(jù)受納水體的指定用途、相應的水環(huán)境質(zhì)量標準和保護目標，通過建立水環(huán)境模型，計算排放源周邊混合區(qū)邊界污染物濃度以確定限值，且隨著受納水體的現(xiàn)狀和用途實行動態(tài)調(diào)整 [16]。

美國的水污染物排放標準體系體現(xiàn)了水環(huán)境質(zhì)量改善的綜合管理理念，如圖1所示。20世紀60年代，美國進行污水治理的同時就已開始考慮再生水的回用問題，并與排放限值的制定充分結(jié)合[17];80年代后的30 a間，美國經(jīng)濟增長近4倍、人口增長約34%，耗水總量卻幾乎為零增長;80～90年代，美國對河流生態(tài)系統(tǒng)的修復逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閷α饔虻恼w修復和保護，如密西西比河、伊利諾伊河?；诹饔虻呐盼墼S可管理，考慮到流域的水文、氣象條件，水質(zhì)目標和所有污染源的相互影響及其疊加效應，當TBELs和WQBELs不能使水質(zhì)達標時，就需制定日最大污染負荷管理（TMDL）計劃，將污染負荷在具體流域內(nèi)相關(guān)點源和非點源間進行分配，以此建立基于排放標準和流域水質(zhì)標準雙重約束的流域性NPDES[18-19]。美國排放標準的制定遵循的是反倒退和反降級的原則，不允許當前的水體水質(zhì)退化和降級，應該得到保護和維持，但并非采取“一刀切”的排放限值，在滿足原則的基礎(chǔ)上，排污者可以申請適當降低排放要求。在上述過程中，以政府、單設(shè)政府機構(gòu)、非政府組織、企業(yè)和公民為中心的合作治理方式發(fā)揮了重要作用，主要表現(xiàn)為府際合作治理和公私合作，典型模式為州際協(xié)議、央地合作、水權(quán)和水權(quán)交易[20]。相應地，行政管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤奥?lián)邦環(huán)保署-州政府-州環(huán)保署-流域水質(zhì)管理局-污染源”的直線型管理模式，以流域為基礎(chǔ)設(shè)置的管理機構(gòu)不受地方政府的干擾[21]。而且，美國法治所包括的傳統(tǒng)“硬法”和不依靠國家強制力實施的“軟法”，為理性政府、成熟市場和發(fā)達社會的形成以及排放標準的實施，提供了法律和規(guī)章制度保障[22]。

1.2中國的系統(tǒng)協(xié)調(diào)管理模式

20世紀80～90年代，中國相繼出臺了涉水的環(huán)境保護法律法規(guī)、標準和政策制度等管理性文件[23];水污染物排放標準經(jīng)歷了以工業(yè)“三廢”排放試行標準為起點，綜合排放標準發(fā)展、行業(yè)排放標準為重點，綜合排放標準加強到綜合型和行業(yè)型排放標準并行等4個發(fā)展階段[7]，中國形成了以綜合排放標準為基礎(chǔ)突出行業(yè)排放標準的結(jié)構(gòu)體系，綜合型和行業(yè)型排放標準不交叉執(zhí)行，且有行業(yè)型排放標準的優(yōu)先執(zhí)行。

（1） 從排放標準類型來看，流域型排放標準的數(shù)量在逐年增多;

（2） 從排放標準內(nèi)容來看，已經(jīng)從高功能區(qū)高保護轉(zhuǎn)變?yōu)榛诩夹g(shù)的限值并增設(shè)特別排放限值，從單純的濃度和總量控制轉(zhuǎn)向要求建設(shè)配套的生態(tài)處理凈化工程，從強制性標準的限值實施到協(xié)商排放限值的規(guī)定;

（3） 從控制指標來看，已經(jīng)在常規(guī)污染物基礎(chǔ)上增加了多項有毒污染物;

（4） 從排放標準的實施手段來看，以治理為主，污水回用和生態(tài)修復手段的協(xié)同作用有待加強，且中國的污水回用起步較晚，目前平均回用率只有10%[24]。

中國現(xiàn)有的水環(huán)境管理為中央統(tǒng)一管理和地方分級管理、部門分工管理相結(jié)合的條塊式管理體制?！爸醒胝?地方政府-污染源”的管理模式以地方政府負主要責任[25]，中央環(huán)境保護督查制度和河長制作為政府管理體制的創(chuàng)新，加強了環(huán)境監(jiān)督，有效緩解了流域的“多龍治水”困境?？傮w來說，鑒于現(xiàn)有管理體制易導致部分政府失靈的弊端，目前仍處于改革階段。

2中國水污染物排放標準存在的主要問題

2.1單一的治理手段不足以支撐水環(huán)境質(zhì)量改善的核心目標

當前，中國水環(huán)境保護整體處于水環(huán)境質(zhì)量改善階段，但是由于中國社會環(huán)境發(fā)展的不平衡性和環(huán)境問題的復雜性，水污染控制、水環(huán)境質(zhì)量改善和水生態(tài)系統(tǒng)功能恢復的需求并存，尤其體現(xiàn)在流域水環(huán)境治理中，所以，亟需一套統(tǒng)籌考慮水資源、水生態(tài)和水環(huán)境的系統(tǒng)治理模式[26-27]。典型的缺水國家以色列采取了多項措施改善水環(huán)境質(zhì)量，其中新建污水處理廠、污水回用和多種經(jīng)濟手段發(fā)揮了重要作用。目前，以色列96%以上的人口都接入了污水處理系統(tǒng)，污水處理設(shè)施正在實施3級處理方式改造，增加的第三級處理手段包括砂濾、土壤含水層處理和人工濕地等，以期實現(xiàn)污水的百分之百回用。19世紀下半葉，歐洲的萊茵河一度被稱為“歐洲下水道”和“歐洲公共廁所”，德國、法國、荷蘭等對萊茵河流域采取了綜合治理措施與做法后取得了顯著成效[28-29]。其中，實施流域治理規(guī)劃、樹立一體化系統(tǒng)生態(tài)修復理念、建立量化指標體系、結(jié)合高效藻類塘系統(tǒng)等生態(tài)修復模式都發(fā)揮了重要作用。

目前，中國注重以“治”的手段來改善水環(huán)境質(zhì)量，取得了顯著成效。但隨之而來的高治污成本與經(jīng)濟、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在要求越發(fā)不相適應，難以支撐水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。例如，浙江省在“五水共治”實踐中，曾出現(xiàn)“三河”整治污染反彈的問題，總結(jié)經(jīng)驗時，認為這是治水長效機制不夠健全的反映，治水除了要“治”，也要注重后續(xù)的維護和鞏固、多措并舉。白洋淀在冬季治水達標情況下，春季解凍的河流湖泊仍會出現(xiàn)部分污染物超標的現(xiàn)象。這也說明水環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善是一項復雜的系統(tǒng)工程，在采用排放標準等治理措施的同時，應考慮污水回用的有效實施和水域生態(tài)的綜合修復和保護。在適度提高排放標準的同時，應做好與綜合治理策略的銜接。通過治污措施合理化、污水回用多元化、生態(tài)保護全面化，來助力水環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展。

2.2排放限值不斷加嚴，未能充分體現(xiàn)精細化管理

《重點流域水污染防治規(guī)劃（2016～2020年）》明確提出要不斷提高水環(huán)境管理的精細化水平，確保如期實現(xiàn)水環(huán)境目標。但目前中國行業(yè)排放標準主要是依據(jù)發(fā)達國家先進技術(shù)規(guī)定的排放限值，比如福建省依據(jù)DB35/1310-2013《制漿造紙工業(yè)水污染物排放標準》，在采用先進的磁化-仿酶廢水深度處理等技術(shù)的基礎(chǔ)上，確定制漿企業(yè)的COD控制水平為80 mg/L[30]，嚴于國家標準100 mg/L。從排放限值的確定方法來看，美國在95%和99%的置信概率下計算得到“月平均最大值”和“最大日均值”兩類標準限值，而中國的排放限值實質(zhì)上是將“月平均最大值”作為“最大日均值”來使用，提高了標準要求[13]。中國的排放限值相較于發(fā)達國家已經(jīng)不低，但仍在不斷提高，這與污染物排放的精細化管理思路不一致，而且專家經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在此情況下，一些重點行業(yè)或領(lǐng)域排放標準的預期成效卻不容樂觀。

實際上，相較于那些排放限值比中國寬松的國家，中國現(xiàn)有污染狀況更嚴重，很大一部分原因在于環(huán)境精細化管理仍存在比較突出的問題。例如，學者通過分析2010～2013年中國頒布的29個行業(yè)水污染排放標準，發(fā)現(xiàn)太湖流域工業(yè)園區(qū)企業(yè)的排水標準主要針對的是常規(guī)污染物（COD、BOD5）且限值制定嚴格，這就間接引導了企業(yè)普遍采用生化工藝處理污水，以致要消耗大量能源和財力去除碳源，而末端廢水處理廠需要人工添加外部碳源才能達標排放，整體上工業(yè)園區(qū)的廢水處理存在著資源浪費的情況[31]。同時，達標所必需的化學試劑的投加導致了回用水鹽分積累、導電率增加，只能用于中低端產(chǎn)品的生產(chǎn)，且殘留藥劑極可能造成新的污染，這在本質(zhì)上仍是一種用能耗換取污染物削減的粗放型管理方式。在技術(shù)經(jīng)濟可行性分析方面也存在一些問題，個別指標設(shè)置的不盡合理，最終影響了標準的執(zhí)行效果，比如，GB4287-2012《紡織染整工業(yè)水污染物排放標準》規(guī)定：新建企業(yè)排放污水過程中不得檢出苯胺類和六價鉻，但執(zhí)行過程中企業(yè)無法達到，相關(guān)部門發(fā)布了標準修改單進行更正[32]。從目前中國的實際情況來看，現(xiàn)有逐步提高標準的思路并不能完全滿足各行業(yè)對不同污染物不同控制程度的要求，這也意味著排放限值的科學性有待提高，限值制定的精細化和系統(tǒng)性考慮需進一步加強。

2.3排放標準的總量控制制度和現(xiàn)有制度的整合缺位

排放標準的總量控制制度作為重要的基礎(chǔ)性制度在中國實施多年，針對污染防治工作成效顯著，有效降低了COD、氨氮含量，但針對如何全面改善水環(huán)境質(zhì)量的問題，仍沒有得到解決[33]。

（1） 從總量控制類別來看，現(xiàn)階段的目標總量控制并沒有充分考慮不同區(qū)域經(jīng)濟水平和環(huán)境容量的巨大差異，隨著不同區(qū)域水污染物多元化和復雜化，水體本身的容量能力必將被重視，總量控制制度必須要逐步與環(huán)境質(zhì)量掛鉤，逐步采用基于不同區(qū)域、不同水質(zhì)目標和不同控制指標的精細化容量總量控制模式。

（2） 從制度的實施手段來看，主要有行政命令和市場經(jīng)濟兩種，前者是政府作為主導，而企業(yè)作為排污和治污的主體處于被動地位，管制和激勵沒有充分發(fā)揮作用，可持續(xù)和主動治污減排仍有待加強，因此迫切需要政府和市場雙管齊下，增強企業(yè)治理污染的持久動力。

（3） 從控制對象外部性來看，水污染和破壞的成本并沒有由經(jīng)濟開發(fā)行為負擔，所以迫切需要外部性成本內(nèi)在化。

從福利經(jīng)濟學觀點出發(fā)的庇古理論和以新制度經(jīng)濟學為基礎(chǔ)的科斯定理，分別認為應該引入政府干預和產(chǎn)權(quán)界定等市場機制來解決環(huán)境外部性問題，而排污許可制度和排污權(quán)交易制度可以有效利用“兩只看不見的手”來優(yōu)化配置水資源。中國現(xiàn)有點源排放制度眾多，但基礎(chǔ)和核心制度缺少，制度間缺乏協(xié)調(diào)和整合，配套的實施細則不夠完善，不足以構(gòu)成完整的體系，無法促使點源連續(xù)達標排放[25]。借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，中國迫切需要一套“總量控制制度-排污許可證制度-排污權(quán)交易制度”的組合拳來協(xié)同實現(xiàn)排放標準的核心目標。

3系統(tǒng)視角下流域水污染物排放標準制定思路

中國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，雄安新區(qū)擔負著推動高質(zhì)量發(fā)展全國樣板的戰(zhàn)略使命，而全面提升水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是高質(zhì)量發(fā)展的前提條件。定位為全球創(chuàng)新高地、未來城市標桿和中國樣本的雄安新區(qū)位于大清河流域腹地，而位于雄安新區(qū)核心區(qū)的白洋淀，上游接納潴龍河、唐河、府河、漕河、瀑河、孝義河、拒馬河等多條河流來水。雄安新區(qū)生態(tài)安全和白洋淀的生態(tài)修復均與大清河水系息息相關(guān)。

在生態(tài)環(huán)境部的指導之下，基于強化精細化管理和系統(tǒng)治理的思路，筆者所在課題組針對雄安新區(qū)的功能定位和發(fā)展需求以及大清河流域的實際情況，制定了《大清河流域水污染物排放標準》（以下簡稱《新標》），并由河北省生態(tài)環(huán)境廳于2018年10月正式發(fā)布實施。目前，大清河流域不同控制區(qū)有57座城鎮(zhèn)污水處理廠，結(jié)合各區(qū)域污水處理廠的處理工藝和效能分析，對大多數(shù)污水處理廠設(shè)計人工濕地或?qū)υ泄に嚿壐脑旌螅?1個水質(zhì)監(jiān)測斷面均可達到水質(zhì)目標要求。根據(jù)污水處理廠所采用的不同處理工藝，其處理效果和單位處理費用估算如表1所列。參考京津冀地區(qū)城鎮(zhèn)污水處理成本核算結(jié)果[34]，結(jié)合當前大清河水系各個污水處理廠在用的污水處理工藝，人工濕地成本比普通的污水處理廠二級工藝（運行費用大約為1.1～1.3元/t）要低，投資成本和運行成本如表2所列[35]，污水處理成本的增加可以通過再生水利用實現(xiàn)部分成本的轉(zhuǎn)化。此前，大清河流域污水排放主要執(zhí)行的是GB 18918-2002《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》、GB 8978-1996《污水綜合排放標準》和相關(guān)行業(yè)排放標準?！缎聵恕穼嵤┖?，大清河流域白洋淀入淀河流中的COD、氨氮、總磷年削減比例分別為33.1%，66.4%，32.7%。

3.1采用綜合治理模式，改善水環(huán)境質(zhì)量

水污染物排放標準并不只是關(guān)于限值、達標依據(jù)、監(jiān)測要求的規(guī)定，而是包括其他配套政策和制度在內(nèi)的整體、細化、多層次的集合[6]?！缎聵恕防萌^程水污染防治、水資源節(jié)約和循環(huán)利用、生態(tài)環(huán)境保護和修復的綜合治理模式實現(xiàn)污染物排放限值與水質(zhì)目標的緊密銜接，標準的實施在推動現(xiàn)有污水處理廠升級改造的同時，鼓勵中水回用以實現(xiàn)污水的資源化和能源化，鼓勵延長污水處理作業(yè)鏈，如采用人工濕地等生態(tài)手段對出廠廢水進行深度處理，形成了“排污單位+濕地”的治污綜合體。這一做法在達標的前提下減輕了企業(yè)和污水處理廠的減排壓力，一定程度上緩解了行政手段治污重結(jié)果而輕過程的不足。同時，提倡通過生態(tài)處理工藝結(jié)合城市規(guī)劃建設(shè)大量再生水蓄水池以及小型的蓄水池濕地，在入淀河流沿河和白洋淀環(huán)湖的區(qū)域設(shè)立生態(tài)緩沖帶提升水環(huán)境承載力。

3.2增強排放限值制定的合理性，落實精細化管理

《新標》圍繞水質(zhì)改善的目標，依據(jù)水文條件和水污染特點將流域分為“三區(qū)八單元”，制定差別化的排放限值，比如考慮到技術(shù)可行性，對總氮的控制相比于其他指標適當放寬。

在調(diào)查大清河流域各類污染源、斷面水質(zhì)、水文狀況、特色產(chǎn)業(yè)等數(shù)據(jù)后，以COD、氨氮、總磷、總氮排放量為指標，采用等標污染負荷法進行評價以確定污染控制的重點行業(yè);根據(jù)大清河水系水環(huán)境評價結(jié)果和水質(zhì)目標，篩選出監(jiān)測斷面超標且超標率大于10%的水質(zhì)指標，考慮到國家《水污染防治行動計劃》和《河北省水污染防治工作方案》中的減排指標、水質(zhì)富營養(yǎng)化和水華事件的主要污染物，結(jié)合實地調(diào)研和專家訪談，最后確定了COD、BOD5、氨氮、總磷、總氮為水污染的控制指標;《新標》以受納水體控制斷面的水質(zhì)目標為基準，根據(jù)丹麥、芬蘭等歐洲國家采用的水質(zhì)標準反演法，考慮流域的環(huán)境容量和納污能力以及流域內(nèi)每一種治污措施對水質(zhì)的改善能力，在此基礎(chǔ)上，初步確定削減比例;主要參考《制定地方水污染物排放標準的技術(shù)原則與方法》的基本方法，選取水質(zhì)模型（公式1）反推支流上游點源污染物的最高允許排放量，從而實現(xiàn)排放標準與環(huán)境目標的銜接。以水系各單元內(nèi)主要河流的污染物最高排放限值，除以控制單元內(nèi)污水排放總量（城鎮(zhèn)污水處理廠和工業(yè)企業(yè)直排量總和），得出該單元內(nèi)的污染物排放濃度限值C限值。

4中國水污染物排放標準的發(fā)展趨勢分析

隨著中國水污染防治由點源為主向系統(tǒng)治污轉(zhuǎn)變，環(huán)境管理逐步由污染物排放控制為主轉(zhuǎn)向環(huán)境質(zhì)量目標管理，需要水污染物排放標準與水環(huán)境質(zhì)量進一步銜接。但各地自然稟賦、經(jīng)濟基礎(chǔ)和環(huán)境容量差異較大，且標準大多不是向著與流域水環(huán)境質(zhì)量改善目標相銜接的方向制訂，基于系統(tǒng)哲學中的協(xié)同和諧原理和整體性管理原理[36-37]，本文認為從流域的系統(tǒng)視角出發(fā)，因地制宜地制定污染物排放標準才更有利于環(huán)境的高質(zhì)量改善。

4.1排放標準制定的總體思路層面

習總書記認為，在生態(tài)文明建設(shè)過程中要系統(tǒng)地觀察、思考、分析問題，協(xié)同推進各項工作，避免頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳[38]，而流域作為水環(huán)境的基本自然單元和復合生態(tài)系統(tǒng)，其綜合治理在排放標準設(shè)計的總體思路上可能會更多的得以體現(xiàn)。即中國應該借鑒美國水治理的經(jīng)驗，在標準中應體現(xiàn)水污染防治、水資源的節(jié)約和循環(huán)利用、水生態(tài)環(huán)境的保護和修復（以下簡稱“治、用、?！斌w系）這一水環(huán)境治理改善目標。進一步以流域水環(huán)境質(zhì)量改善為排放標準制定的核心目標，從物理化學、生物質(zhì)量、水文狀況、回用水現(xiàn)狀、水環(huán)境風險等識別流域的水環(huán)境問題、區(qū)域特征行業(yè)的控制要求、地帶性特征的水質(zhì)保護要求和公眾訴求;在此基礎(chǔ)上，由地方制定流域或區(qū)域水質(zhì)管理規(guī)劃，解析污染源、關(guān)注超標和存在超標風險的污染指標，計算流域總的污染負荷和流域水環(huán)境容量、確定污染負荷的分配方法，進行基于流域的指標減排篩選和核算;應基于流域的生態(tài)基流確定枯水期補水量，制定包括回用水在內(nèi)的流域蓄水方案，優(yōu)化流域內(nèi)水資源調(diào)配和節(jié)約。根據(jù)美國污水回用的經(jīng)驗，保障公眾健康的最基本手段是源頭控制項目，源頭管控的首要關(guān)鍵因素是評估流經(jīng)下水道的污水中潛在的污染因子及優(yōu)先級，評估其排放限值是否合理。所以，結(jié)合對系統(tǒng)理論的理解，在排放標準制定前，應充分考慮流域的生態(tài)承載力、回用水的類型、污染物種類、回用工程建設(shè)、排放限值和回用水標準的銜接，而且在排放標準中應詳細說明推薦使用的生態(tài)處理工藝，使“治、用、?！斌w系融合在排放標準中。

4.2排放標準制定的核心層面

針對行政區(qū)劃與包括流域在內(nèi)的自然邊界錯位問題，相關(guān)部門將采用流域保護的方法，將環(huán)境管理的系統(tǒng)思想貫穿于水污染物排放標準的制定中。

（1） 中國應該凸顯底線思維，淘汰黑色增長，分析行業(yè)淘汰目標和應該推行的達標技術(shù)。加強頂層技術(shù)設(shè)計，完善流域水質(zhì)目標管理技術(shù)體系，研究清潔生產(chǎn)技術(shù)、末端治理技術(shù)，分析技術(shù)適用性、跨介質(zhì)影響、污染控制效果、運行穩(wěn)定性、操作維護復雜性、產(chǎn)業(yè)化程度、投資及運行成本等[32]，從中篩選出可行污染控制技術(shù)并完善污染物削減技術(shù)評估體系，定期評估以確定是否需要更新限值制定的技術(shù)依據(jù)。

（2） 完善中國的技術(shù)經(jīng)濟評估模型和方法，借鑒發(fā)達國家已經(jīng)形成的一套水污染物控制技術(shù)體系，包括BAT、BPT、BCT等，根據(jù)中國的環(huán)境保護目標、技術(shù)水平、產(chǎn)業(yè)狀況等，針對流域現(xiàn)有和新增污染源，達標區(qū)和未達標區(qū)制定相應的排放標準。

（3） 應加強綜合標準的基礎(chǔ)地位，從可持續(xù)發(fā)展角度識別和細化流域污染物種類，例如，可將污染物分為常規(guī)污染物、有毒污染物、非常規(guī)污染物等，增加營養(yǎng)物質(zhì)等生態(tài)學類型的排放指標。排放限值的更新機制也應該常態(tài)化，在技術(shù)更新和行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀基礎(chǔ)上不斷修訂排放標準。標準實施過程中的流域定期監(jiān)測記錄和報告要具備可比性，項目完整，長久保存，而且公開接受公眾監(jiān)督。

4.3排放標準實施的支撐層面

現(xiàn)有排放標準多分散規(guī)定于不同的制度之中，主要制度亟待完善和整合，以形成合力推動水環(huán)境的系統(tǒng)治理?？偟膩碚f，污染治理全過程必須廣泛深入地實施排污許可證制度，即對所有固定污染源普遍真正實施總量控制制度和排污許可證管理。鑒于污染源差異較大，且不同污染物采取的污染控制方式、控制技術(shù)和管理模式都有差異，應根據(jù)不同污染類型和設(shè)備種類制定不同的排污許可證，還應該完善預處理排污許可證制度，注重總量控制制度與排污許可制度的有效銜接。

此外，應建立基于流域的統(tǒng)一水權(quán)交易市場以落實排放權(quán)交易制度，首先政府應該統(tǒng)一核定污染權(quán)，可采用第三方機構(gòu)的環(huán)境報告等更具社會監(jiān)督性的方式。然后分地區(qū)分流域建設(shè)水污染權(quán)交易平臺，實現(xiàn)規(guī)范有序的排污權(quán)交易市場。在一級交易市場，政府和企業(yè)作為供需雙方，并鼓勵金融機構(gòu)等中介積極進入，降低交易成本;二級市場主要由市場機制自發(fā)調(diào)節(jié)，可建立交易信用機制，而且要篩選出重點污染物，對不同污染物實現(xiàn)統(tǒng)一污染當量換算，比如COD 與總氮、總磷之間通過流域制定技術(shù)標準實現(xiàn)換算[39]，并逐步建立點源間、點源與非點源間、非點源間交易的多種排污權(quán)交易類型。最后，要加強流域間管理部門的協(xié)調(diào)，針對不同水污染源采用差異化的經(jīng)濟手段、考慮生態(tài)流、環(huán)境流等因素[40-41]、創(chuàng)新的虛擬水貿(mào)易手段[42-45]等來合理調(diào)配水資源。同時，基于多元治理的整體性視角，政府、企業(yè)、環(huán)保社團、公眾等都是污染治理的責任人，第三方機構(gòu)、非政府組織等在排放標準實施過程中的作用將加強。比如在水治理融資中推行PPP模式，鼓勵公眾積極參與聽證會，考慮針對特定保護區(qū)域成立跨界的環(huán)?；饡?、超級基金[46-48]等環(huán)保組織等，提高非營利組織在排放標準制定、信息共享、監(jiān)督與評價環(huán)節(jié)的參與度。而且，鑒于環(huán)境問題的“蝴蝶效應”，應建立以流域為主，行政區(qū)劃為輔的區(qū)域管理機構(gòu)，該機構(gòu)能獨立于地方政府行使職權(quán)，管理跨流域問題。

5結(jié) 語

本研究對環(huán)保部門制定標準、排污單位實施標準有一定啟示。在制定污水排放標準時，頂層設(shè)計應注重“治、用、?！斌w系的整體協(xié)同和子系統(tǒng)內(nèi)的交互作用和疊加效應;適當加嚴排放限值的同時輔以合理的生態(tài)處理手段，調(diào)動多元治理主體積極性;搭建水權(quán)交易平臺，維護市場秩序，同時轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮市場機制的調(diào)節(jié)作用。排污主體要考慮生態(tài)治理手段以降低邊際成本，提高排污達標的長期性和可持續(xù)性。

參考文獻：

[1]尹煒，裴中平，辛小康.現(xiàn)行水污染物總量控制制度存在的問題及對策研究[J].人民長江，2019，50（8）：1-5，19.

[2]李義松，劉金雁.論中國水污染物排放標準體系與完善建議[J].環(huán)境保護，2016，44（21）：48-51.

[3]夏青.城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準修改完善的思考[J].水資源保護，2020，36（5）：22-23.

[4]JENSEN P D，YAP S D，BOYLE GOTLA A，et al.Anaerobic membrane bioreactors enable high rate treatment of slaughterhouse wastewater[J].Biochemical Engineering Journal，2015，97：132-141.

[5]呂忠梅，周健民，李原園，等.為改善水環(huán)境質(zhì)量立良法：《水污染防治法（修正案草案）》專家研討[J].中國環(huán)境管理，2017，9（3）：9-14，23.

[6]宋國君，張震.美國工業(yè)點源水污染物排放標準體系及啟示[J].環(huán)境污染與防治，2014，36（1）：97-101.

[7]周羽化，武雪芳.中國水污染物排放標準40余年發(fā)展與思考[J].環(huán)境污染與防治，2016，38（9）：99-104，110.

[8]王盼，古琴，彭穎，等.湖北省漢江中下游流域水污染物排放標準研究[J].環(huán)境科學與技術(shù)，2018，41（增2）：197-204.

[9]張強，劉巍，楊霞，等.漢江中下游流域污染負荷及水環(huán)境容量研究[J].人民長江，2019，50（2）：79-82.

[10]張金勇，匡翠萍，董博靈，等.基于人口和GDP的主要水污染物排放量預測：以秦皇島市為例[J].人民長江，2019，50（4）：71-75，134.

[11]王金南，萬軍，王倩，等.改革開放40年與中國生態(tài)環(huán)境規(guī)劃發(fā)展[J].中國環(huán)境管理，2018，10（6）：5-18.

[12]任勇.關(guān)于習近平生態(tài)文明思想的理論與制度創(chuàng)新問題的探討[J].中國環(huán)境管理，2019，11（4）：11-16.

[13]周羽化，原霞，宮玥，等.美國水污染物排放標準制訂方法研究與啟示[J].環(huán)境科學與技術(shù)，2013，36（11）：175-180.

[14]王浩，褚俊英.和衷共濟奮力前行：水污染防控40年脈絡(luò)與展望[J].環(huán)境保護，2013，41（14）：32-34.

[15]王宏洋，趙鑫，蔡木林，等.我國食品加工制造業(yè)水污染物排放標準存在問題及歐盟經(jīng)驗的啟示[J].環(huán)境工程技術(shù)學報，2016，6（5）：514-522.

[16]開根森，顏彭莉.美國水污染排放限值有何不同？[J].環(huán)境經(jīng)濟，2015（增）：21.

[17]U.S.Environmental Protection Agency（EPA）.2017 Potable Re-use Compendium.[EB/OL].https：∥www.epa.gov/ground-water-and-drinking-water/2017-potable-reuse-compendium.

[18]謝偉.美國國家污染物排放消除系統(tǒng)許可證管理制度及其對我國排污許可證管理的啟示[J].科技管理研究，2019，39（3）：238-245.

[19]李瑞娟.美國流域管理對我國有哪些啟示？[N].中國環(huán)境報，2016-02-03（003）.

[20]田豐.論美國州際河流污染的合作治理模式[J].武漢科技大學學報（社會科學版），2013，15（4）：430-441.

[21]宋國君，趙文娟.中美流域水質(zhì)管理模式比較研究[J].環(huán)境保護，2018，46（1）：70-74.

[22]郭永園.美國州際生態(tài)治理對我國跨區(qū)域生態(tài)治理的啟示[J].中國環(huán)境管理，2018，10（1）：86-92.

[23]李愛年，周圣佑.我國環(huán)境保護法的發(fā)展：改革開放40年回顧與展望[J].環(huán)境保護，2018，46（20）：26-30.

[24]王娟，鄭雄，陳銀廣.城市污水回用現(xiàn)狀與應用進展[J].給水排水，2016，52（增1）：87-92.

[25]韓冬梅，任曉鴻.美國水環(huán)境管理經(jīng)驗及對中國的啟示[J].河北大學學報（哲學社會科學版），2014，39（5）：118-123.

[26]靖中秋，于魯冀，梁亦欣，等.北方地區(qū)流域水環(huán)境綜合治理模式研究與實踐[J].環(huán)境工程，2018，36（5）：45-48.

[27]國務(wù)院.關(guān)于印發(fā)水污染防治行動計劃的通知水污染防治行動計劃：國發(fā)[2015]17號[S].北京：國務(wù)院，2015.

[28]王思凱，張婷婷，高宇，等.萊茵河流域綜合管理和生態(tài)修復模式及其啟示[J].長江流域資源與環(huán)境，2018，27（1）：215-224.

[29]王俊敏.水環(huán)境治理的國際比較及啟示[J].世界經(jīng)濟與政治論壇，2016（6）：161-170.

[30]盧延娜，雷晶，馬占云，等.地方水污染物排放標準發(fā)展現(xiàn)狀及制訂研究[J].環(huán)境保護，2016，44（7）：57-59.

[31]李慧，張彥，李艷英，等.太湖流域工業(yè)園區(qū)企業(yè)廢水處理的問題及對策 [J].給水排水，2017，53（11）：58-61.

[32]裴曉菲，賈蕾，侯東林，等.關(guān)于國家污染物排放標準若 干問題的思考[J].環(huán)境保護，2018（20）：7-9.

[33]張文靜，王強，吳悅穎，等.中國水污染物總量控制特色研究[J].環(huán)境污染與防治，2016，38（7）：104-109.

[34]馮夢南.京津冀地區(qū)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施成本效益分析[C]∥2016中國環(huán)境科學學會學術(shù)年會論文集（第一卷），2016：6.

[35]劉永軍，黃有志，熊家晴，等.人工濕地不同工藝組合經(jīng)濟效益比較分析[J].西安建筑科技大學學報（自然科學版），2012，8（4）：535-540.

[36]馬利霞.系統(tǒng)哲學視域下分析和認識五大發(fā)展理念[J].系統(tǒng)科學學報，2018，26（1）：39-42.

[37]趙妍.系統(tǒng)思維方法在管理科學中的應用探討[J].系統(tǒng)科學學報，2015，23（1）：88-89.

[38]王萍.系統(tǒng)思維：習近平生態(tài)文明建設(shè)的重要思維方法[J].系統(tǒng)科學學報，2020（2）：79-83.

[39]張翼飛，劉珺曄，張蕾，等.太湖流域水污染權(quán)交易制度比較分析：基于環(huán)湖六市的調(diào)研[J].中國環(huán)境管理，2017，9（1）：33-40.

[40]XIA J，ZHAI X Y，ZENG S D.et al.Systematic solutions and modeling on ecowater and its allocation applied to urban river restoration：a case study in Beijing，China[J].Ecohydrology & Hydrobiology，2014，14：39-54.

[41]SANTOSH M P，MAHESH K J，KHAREA D.Integrated urban water management modelling under climate change scenarios[J].Reso-urces，Conservation and Recycling，2014，83：176-189.

[42]DALIN C，QIU H，HANASAKI N，et al.Balancing water resource conservation and food security in China [J].Pro-ceedings of the National Academy of Sciences，2015，112（15）：4588-4593.

[43]WEISS E B，SLOBODIAN L.Virtual water，water scarcity，and international trade law[J].Journal of International Economic Law，2014，17（4）：717-737.

[44]WICHELNS D.Virtual water and water footprints do no-t provide helpful insight regarding international trade o-r water scarcity [J].Ecological Indicators，2015，52：277-283.

[45]ZHI Y，YIN X A，YANG Z F.Assessing the changes of Chinas virtual water exports in 2002 and 2007 [J].Journal of Environmental Informatics，2016，27（1）：43-51.

[46]U.S.Environmental Protection Agency（EPA）.Summary of the Comprehensive Environmental Response，Compensation，andLiab-ility Act（Superfund）[EB/OL].[2014-07-21].http：∥www.epa.gov/Laws regulations/summary-comprehensive-environmental-response-compensation-and-liability-act.

[47]林煜.我國生態(tài)環(huán)境損害賠償資金制度的困境與出路[J].中國環(huán)境管理，2019，11（4）：124-131.

[48]牛靜，李鵬，黃海，等.美國超級基金5年回顧政策對我國污染場地風險管理的啟示[J].中國環(huán)境管理，2015，7（2）：68-73.

（編輯：趙秋云）

Abstract：Building a more systematic and refined water pollutant emission standard system in China by learning from international advanced experience is the key to realize the continuous improvement of water environment quality.The development history of the US and China′s water pollutant emission standard system was summarized and compared.The results show that the US has formed a system management model based on river basins;China′s water pollutant emission standard system has changed from a decentralized point source treatment to a system coordinated management mode，but in the process of transformation，there are problems such as the insufficiency of single governance means，the continuous tightening of emission limits and the lack of integration of existing important systems.On this foundation，based on the new ideas from the published emission standards for water pollutants in the Daqing River Basin and the requirements of deep integration of water environment governance and high-quality economic development，we proposed a development direction：China′s water pollutant emission standards should reflect the systematic thinking of the comprehensive treatment system of “governance，use and protection” at the overall layer，core layer and support layer，while constantly improve the technical evaluation system of the emission limits of water pollutants，and gradually perfect the total water pollutant control，the system of pollutants emission permit and water property trade system.

Key words：water pollutants;emission standard;emission limit;systematic treatment;Daqing River Basin