□ 李菊英

（壽光市自然資源和規(guī)劃局，山東 壽光 262700）

隨著人口數量不斷增加、經濟持續(xù)增長以及工業(yè)化進程加快，土地日益缺乏，因此應該進行土地節(jié)約利用總體規(guī)劃，加強基本農田保護與土地的節(jié)約利用，為合理開發(fā)利用土地提供可靠依據，創(chuàng)造更多的物質財富，以滿足社會的需要，并滿足土地整治和保護的要求，為改善和建立良好的土地生態(tài)環(huán)境創(chuàng)造條件。

一、基本農田概述

（一）基本農田內涵

基本農田指符合國家規(guī)定，為農業(yè)和工業(yè)生產提供良好環(huán)境，在一定地域范圍內能夠滿足農作物生長發(fā)育所需要的土地，其內涵包括：在地理上具有適宜的地理條件；在經濟上可以進行耕種而不需要耗費大量人力、物力、財力去完成基本農田建設所必需物資設施、基礎設施等。

（二）基本農田構成

從法律的角度來說，援引最新修訂的《基本農田保護條例》：“（一）經國務院有關主管部門或者縣級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油生產基地內的耕地；（二）有良好的水利與水土保持設施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產田；（三）蔬菜生產基地；（四）農業(yè)科研、教學試驗田。［1］”

上述提及耕地應當劃為基本農田，應占耕地的80%以上。

從土壤的形態(tài)、性狀以及植被關系角度來說，土地中最低土壤高度、適宜種植作物和灌木植物的土地。其中，土壤深度一般指在土地上進行農作物生長所需要的最大土層深度，即農作物生存極限所利用土地的面積；對于林地，它則表示為一定程度林下所能利用空間范圍內能夠容納更多作物生長的土地資源；此外，還應滿足基本農田正常使用時對土地進行灌溉等需求，以及必要的防護林（有名的防護林當屬蘭考的焦桐）、生產路、防火設施、排澇系統(tǒng)。

二、初探基本農田保護與利用現狀

（一）生態(tài)和建設的分配不均

我國工業(yè)、交通、運輸、城鄉(xiāng)建設的發(fā)展，各行各業(yè)占用土地特別是占用耕地的意愿將增加，導致了生態(tài)用地不足與建設用地嚴重缺乏矛盾突出。首先，由于工業(yè)發(fā)展對生態(tài)環(huán)境造成了嚴重破壞；其次，因人們生活水平不斷提高和城市化進程加快使得城市環(huán)境污染日益加重等因素，使土地破壞程度加深加劇的現象愈發(fā)明顯，尤其是在農村地區(qū)更為顯著［2］。

（二）沒有建設良好的土壤環(huán)境

我國部分地區(qū)存在著耕地使用問題，如：不按照承包合同規(guī)定的用途合理利用，擅自將基本農田保護區(qū)內的耕地轉為非耕地，毀田賣土、新建磚窯、堆放固體廢棄物、閑置撂荒；在保護區(qū)耕地上營造成片林和新建擴建果園；未經批準，擅自改變植被結構，從而破壞生態(tài)平衡導致水土流失，影響到基本農田土地生態(tài)系統(tǒng)各個部分之間相互作用協(xié)調發(fā)展的良性循環(huán)，從而給社會帶來危害。

（三）對農田保障措施不到位

在我國現行的土地利用制度中，基本農田管理、保護工作由基層政府組織實施，并非全國統(tǒng)一調配。目前我國多地仍沒有建立一套完整的行之有效的農田保護的配套方案，某些基層部門或個人不按國家土地法律法規(guī)要求執(zhí)行相關措施或者隨意使用土地資源，或為追求政績盲目投資建設基本農田等現象時有發(fā)生。

同時，在實際操作過程中，政府對基本農田的保護雖然也很重視，但保護措施具體實施落實不到位，如針對“退耕還林”類土地無法進行有效管理；另外，對于部分農民為獲得更大收益而將原本少量甚至是閑置在田地中的林地或者草地棄用，從而導致土壤污染嚴重的行為管理不當等。對基本農田保護的重要性以及必要性宣傳力度不夠，從而導致土地的被浪費與被破壞。

（四）異物在本土種植造成土壤破壞

在基本農田土地資源的利用中，異物直接或間接地影響土壤環(huán)境。例如，土壤中部分有毒物質會導致農作物死亡；大量具有危害性和不可控制性的植物殘渣、動物尸體等易被忽視，從而造成傷害甚至發(fā)生危險事件。居民未明確遵守土地利用法律法規(guī)且對其破壞，如：在土地復墾過程中私自改變植被類型，從而使原有景觀遭到嚴重毀壞，大量使用化肥，使異物產生，在此，本文呼吁對除草劑的使用要十分注意，不當使用不但對野生植物和菌類造成危害，還會對土壤產生污染，造成基本農田土壤環(huán)境破壞等。

三、基本農田保護與土地的節(jié)約利用對策

（一）加強土地規(guī)劃

土地規(guī)劃是土地利用總體布局的依據，在進行基本農田保護時，應找準出發(fā)點，加強土地管理。在基本農田土地利用總體規(guī)劃中，應對土地面積進行科學評估，防止土地遭受不合理利用的現象。充分對農村居民點和城市郊區(qū)的建筑布局作出嚴格規(guī)范；深入加強基本農田保護措施與城市規(guī)劃相互協(xié)調一致發(fā)展；務必有效建立健全相關法律法規(guī)體系來保障基本農田能夠得到合理使用等，在土地利用總體規(guī)劃中加以解決，從而使基本農田土地資源有效利用，協(xié)調發(fā)展。

（二）加強土地節(jié)約利用管理

為提高土地資源的利用率，縣級人民政府應嚴格執(zhí)行《基本農田保護條例》，應加強基本農田土地節(jié)約利用管理，通過行政綜合執(zhí)法大隊進行常規(guī)執(zhí)法巡查，可以及時發(fā)現和制止各種違法占地和毀田取土等違法行為。建立完善合理科學、有效可行的土地利用制度。對荒廢土地及時登記報備，詢問當事人使用計劃，鼓勵閑散勞力種植拋荒地和完善村集體兜底保障制度，對那些確實沒人種植的拋荒地，由村集體統(tǒng)一種植，統(tǒng)一收獲，確保每一片土地得到合理利用，從而提升農田使用率。

1.嚴格制定節(jié)約管理制度

各級政府和有關部門加強領導和宣傳，在實施土地利用保護時，必須依據基本農田保護的法律法規(guī)，制定切實有效措施；在土地節(jié)約利用管理方面，要切實落實基本農田保護主體責任，強化監(jiān)督，嚴格科學用地，建立健全土地使用規(guī)劃；執(zhí)行國家最嚴格的基本農田保護措施，劃定范圍，控制建設用地總量指標以及質量標準等［3］。

2.嚴格遵守國家法律法規(guī)

對違法亂紀、濫用職權等現象堅決杜絕，如：部分地區(qū)政府為招商引資，給予一定程度上的優(yōu)惠政策，吸引某些外資和企業(yè)進駐當地基本農田進行開發(fā)建設與經營項目，出現違規(guī)操作行為，從而可能導致土地資源浪費，甚至破壞生態(tài)環(huán)境，嚴重的則導致無法挽回的局面，因此加強對基本農田土地節(jié)約利用管理尤為重要。

3.完善土地節(jié)約利用保障

耕地保護利用是整個社會的問題，土地涉及國家糧食安全、生態(tài)安全和社會穩(wěn)定等各方面，關系到國家根本和子孫后代的生存基礎。國家在進行完善基本農田土地節(jié)約利用保障的時候，必須要建立完善的法律法規(guī)，嚴格規(guī)范各級政府以及相關部門、單位人員對基本農田土地利用工作需要履行職責，并通過制定有關規(guī)定來約束各方面行為，比如：劃定和控制基本農田土地紅線；建立土地保護監(jiān)督檢查制度等一系列措施；對于違反《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定或者是有違法亂紀現象發(fā)生的，國土執(zhí)法等行政機關依法追究其責任并給予處罰，同時要對相關人員進行嚴厲處分，并且嚴格執(zhí)法力度等，這些都應作為重要依據去執(zhí)行與實施，來實現農民增收、企業(yè)增產的內在要求［4］。

4.加強對土壤生態(tài)環(huán)境的改善

土壤生態(tài)環(huán)境直接或間接地影響基本農田保護的質量。首先，應嚴格按照國家規(guī)定進行規(guī)劃布局，根據土地利用總體目標和土地資源特點以及當地實際情況，合理安排土地數量、質量等指標；其次，加快完善相關法律法規(guī)制度體系，提高違法行為處罰力度與強度，建立健全各項管理措施及規(guī)章制度并加大懲罰力度；最后，在建設過程中全力做好土地復墾工作，通過對土壤的改良，使其達到穩(wěn)定狀態(tài)，推進土壤環(huán)境優(yōu)化常態(tài)化，使基本農田達到有效保護利用狀態(tài)［5］。

四、總結

近年來，隨著城鎮(zhèn)化和經濟發(fā)展，建設用地需求量加大，基本農田保護任務艱巨。土地保護要因地制宜，從實際出發(fā)，將土地保護擺在農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略地位上，嚴格制定土地節(jié)約管理制度，保護好耕地和基本農田，提高耕地質量和利用效率；保護好生態(tài)，促進地區(qū)經濟的可持續(xù)發(fā)展；加大宣傳力度，提高民眾意識觀念等，以改善目前土地利用現狀，促進人地和諧發(fā)展。