閆政敏 閆春霞 夏彥莉 李 棟

當前經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境下，盡管基層事業(yè)單位管理越來越規(guī)范，但內(nèi)部控制建設(shè)不完善的問題卻普遍存在。2014年1月1日《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》、2015年12月21日《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導意見》和2017年3月1日《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》等有關(guān)政策文件陸續(xù)出臺實施，無不彰顯出國家對加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重視，也進一步說明這項工作的重要性。

好的內(nèi)控管理，能強化廣大干部職工的風險意識，有效防止舞弊腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，有利于事業(yè)單位各項業(yè)務(wù)合法合規(guī)運行，有利于提高其公共服務(wù)質(zhì)量與效率，提升其政治經(jīng)濟社會效益。

一、當前基層事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)中存在的問題

近幾年，各基層事業(yè)單位積極推進內(nèi)部控制建設(shè)，并初顯成效，但是，仍然存在不少問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

（一）內(nèi)控管理重視不夠

從眾多基層事業(yè)單位管理現(xiàn)狀來看，由于其自身性質(zhì)的特殊性，即資金來自國家財政撥款，很多事業(yè)單位不夠重視內(nèi)部控制工作，在設(shè)計內(nèi)控制度時未能認真結(jié)合單位實際情況，出現(xiàn)照本宣科、流于形式的現(xiàn)象。有的事業(yè)單位人員思想渙散，缺乏內(nèi)控意識，認為內(nèi)控制度的建設(shè)和執(zhí)行只是財務(wù)人員的事，導致其不能積極主動參與。還有部分基層事業(yè)單位人員和機構(gòu)配備不專業(yè)，或沒有專門機構(gòu)，有的雖設(shè)置內(nèi)控管理組織，但人員卻從各個科室臨時抽調(diào)，七拼八湊，一定程度上導致內(nèi)控風險提升。甚至有的單位，特別是人員少、機構(gòu)設(shè)置簡單、業(yè)務(wù)職責不清的單位，甚或根本就沒有類似職能的機構(gòu)或?qū)I(yè)人員，遇到內(nèi)控情況上報或抽查，才“臨時抱佛腳”地劃拉幾筆，走走過場。

（二）內(nèi)控制度建設(shè)發(fā)展不完善

多數(shù)基層事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)同財務(wù)管理相混淆，簡單地認為加強內(nèi)控制度建設(shè)就是加強財務(wù)制度建設(shè)，導致內(nèi)控制度建設(shè)不健全，偏重于強調(diào)財務(wù)制度的出臺，風險管控、流程設(shè)計、業(yè)務(wù)活動、過程控制和監(jiān)督等方面的制度嚴重不足，并且隨著單位持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟環(huán)境變化，部分單位內(nèi)部控制建設(shè)不能及時修正完善，難以適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要。

（三）內(nèi)控制度執(zhí)行力不強

有的單位內(nèi)部控制制度出臺相對完善，但是在實際運行過程中，存有寫在紙上、掛在墻上、開在會上等流于形式的情況，偶爾檢查，強調(diào)一下，管控幾天；檢查一過，就放松管理，未能實實在在地有效執(zhí)行。內(nèi)部控制制度執(zhí)行效果不理想，與單位經(jīng)濟活動、風險水平、業(yè)務(wù)活動、管理環(huán)境等發(fā)展變化脫節(jié)，起不到應(yīng)有的牽制作用。

（四）內(nèi)控管理缺乏科學監(jiān)督

從內(nèi)控監(jiān)督方面來看，部分基層事業(yè)單位人情關(guān)系復雜，內(nèi)控機構(gòu)設(shè)置不合理，缺乏有效監(jiān)督；有些基層事業(yè)單位內(nèi)部審計部門不獨立，對單位各個部門監(jiān)管有效性不足；還有的基層事業(yè)單位未能設(shè)置獨立的審計部門，只是選定財務(wù)部門人員兼任審計人員執(zhí)行內(nèi)部審計工作，專業(yè)性嚴重不足；更有基層事業(yè)單位缺乏審計職能，并未設(shè)置審計部門或者選定審計人員，審計工作嚴重缺乏，無法滿足日常監(jiān)督工作的需要。從外部監(jiān)督而言，目前主要是基層事業(yè)單位上級主管部門、國家審計機構(gòu)對單位定期審計、項目審計、領(lǐng)導離任審計等，由于對日?；顒颖O(jiān)督不及時不到位，導致其有足夠空間和時間自我調(diào)整，甚至規(guī)避檢查，并不能從根本上起到外部監(jiān)督的實質(zhì)作用。

二、建立健全基層事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的有效措施

建設(shè)新時代中國特色社會主義，要求我們大踏步趕上時代發(fā)展，與時俱進，開拓創(chuàng)新。事業(yè)單位作為國民經(jīng)濟的參與者建設(shè)者，需要自身健康發(fā)展，而內(nèi)部控制建設(shè)十分有利于這種健康可持續(xù)發(fā)展。要建立健全基層事業(yè)單位內(nèi)部控制機制，需要從不同方面開展，完善的會計制度、良好的內(nèi)部控制環(huán)境、科學的控制程序相輔相成，否則，將會影響單位戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，進而影響單位可持續(xù)發(fā)展。建立健全基層事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，可從以下幾方面著力。

（一）全員參與推進內(nèi)部控制建設(shè)，聚焦重點核心業(yè)務(wù)

良好的內(nèi)部控制體系構(gòu)建，應(yīng)該是一個全員參與、集體協(xié)同的過程，貫穿于單位經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督和評價全過程。基層事業(yè)單位應(yīng)當在全面控制的基礎(chǔ)上，關(guān)注重要業(yè)務(wù)事項和高風險領(lǐng)域，根據(jù)行業(yè)、規(guī)模、性質(zhì)、所處地域等的不同，聚焦重點核心業(yè)務(wù)，根據(jù)業(yè)務(wù)活動性質(zhì)確定工作重點。比如財政系統(tǒng)事業(yè)單位，預算管理就是核心業(yè)務(wù)，收支管理是重點工作；市政管理系統(tǒng)事業(yè)單位，建設(shè)項目就是核心業(yè)務(wù)，合同管理和資產(chǎn)管理是重點工作；科教文衛(wèi)類事業(yè)單位，收支管理是核心業(yè)務(wù)，項目管理是重點工作。

每個行政事業(yè)單位都有經(jīng)濟活動和非經(jīng)濟活動，內(nèi)部控制既要關(guān)注經(jīng)濟活動的開展，又要關(guān)注經(jīng)濟活動的重大風險，在堅持“重大決策、重大事項、重要人事任免、大額資金支付業(yè)務(wù)”即“三重一大”規(guī)范管理的同時，不同的核心業(yè)務(wù)和重點工作，其風險點不同，內(nèi)部控制建設(shè)的設(shè)計、執(zhí)行、監(jiān)督和評價的側(cè)重點都要有所不同。比如，對收入業(yè)務(wù)控制措施主要有建立健全收入內(nèi)部管理制度，嚴格執(zhí)行“收支兩條線”管理規(guī)定，加強對票據(jù)和印章管控，等等。

（二）強化內(nèi)控管理思想，營造良好的內(nèi)控環(huán)境

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展進步，風險防范意識越來越重要，樹立風險管控意識、關(guān)注評估重大風險點，從內(nèi)部控制管理角度，將各專業(yè)領(lǐng)域的管理制度與內(nèi)部控制建設(shè)要求相結(jié)合，強化職責分工、分級授權(quán)審批，優(yōu)化管理流程，堵塞管理漏洞，將內(nèi)部控制貫穿于單位各項工作中。尤其是在單位層面，管理層領(lǐng)導重視并積極推動，是實現(xiàn)單位內(nèi)部控制規(guī)范化的關(guān)鍵，要建立以單位“一把手”為主導、各業(yè)務(wù)部門負責人主抓、全體人員共同參與的內(nèi)部控制組織體系，將內(nèi)控意識貫徹落實到全面工作、全體人員、全業(yè)務(wù)流程中去，認真執(zhí)行內(nèi)控相關(guān)制度，培養(yǎng)良好的內(nèi)控環(huán)境，有效防止腐敗現(xiàn)象發(fā)生。

（三）提升制度執(zhí)行力，增強內(nèi)控管理有效性

內(nèi)部控制建設(shè)的關(guān)鍵是制度建設(shè)和信息系統(tǒng)建設(shè)，強化內(nèi)控制度建設(shè)，必然要求各項制度文件的規(guī)范化、透明化，提升制度執(zhí)行力，防范并減少日常工作中出現(xiàn)這樣那樣的差錯和漏洞，杜絕人員舞弊現(xiàn)象甚至違法違紀事件發(fā)生。將內(nèi)控和信息系統(tǒng)有機結(jié)合，實現(xiàn)內(nèi)控制度程序化和常態(tài)化。但是，不管是內(nèi)部控制制度建設(shè)還是信息系統(tǒng)建設(shè)，都要注意增強內(nèi)控管理的有效性，這就要求職權(quán)分離，責任明確，賞罰分明，強化人員擔當，既各司其職、照章辦事，又相互協(xié)調(diào)、相互促進。

（四）建立健全內(nèi)審機制，平衡提升內(nèi)控發(fā)展水平

為了確保內(nèi)部控制制度的有效實施，需要不斷加強單位監(jiān)督檢查。單位監(jiān)督檢查主要有日常監(jiān)督和專項監(jiān)督、內(nèi)部審計和外部審計等?；鶎邮聵I(yè)單位要盡快建立健全內(nèi)部審計機制，或設(shè)立內(nèi)審部門，或成立內(nèi)審組織，或選定專職內(nèi)審人員，并在實踐中保持內(nèi)部審計的獨立性，牢固樹立其權(quán)威性，使其逐步規(guī)范化制度化，提高內(nèi)審監(jiān)督效能。還要積極配合政府審計，采取定期審計、專項審計等方式，發(fā)揮政府監(jiān)督職能。在政策法規(guī)允許的情況下，也要主動引入社會審計，發(fā)揮社會公眾監(jiān)督力量。當前多數(shù)基層事業(yè)單位內(nèi)控運行中，大多注重財務(wù)管理內(nèi)控和監(jiān)督，而對其他業(yè)務(wù)內(nèi)控和監(jiān)督力度不夠，建立健全內(nèi)審機制，要平衡提升內(nèi)控發(fā)展水平，在管理結(jié)構(gòu)、機構(gòu)設(shè)置及權(quán)責分配、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約、相互監(jiān)督，同時兼顧運營效率。

（五）強化內(nèi)部控制，完善評價機制

加強內(nèi)部控制制度建設(shè)監(jiān)督檢查工作，要完善評價機制，制定評價標準，開展評價活動，找出內(nèi)控缺陷，根據(jù)缺陷屬性，比如是重大缺陷，還是重要缺陷，或者是一般缺陷，判定內(nèi)控有效，抑或失效，繼而調(diào)整完善內(nèi)部控制。特別強調(diào)，在評價工作中，自我評價是極其重要的，要增強自我評價，加大考評問責力度，強調(diào)擔當作為。通過自我評價，能初步評估內(nèi)部控制的全面性和有效性、重要性和及時性、制衡性和適應(yīng)性，進而不斷健全完善內(nèi)部控制，尤其是把自我評價和績效考核相結(jié)合，注重考評問責，一定程度上能強化自我約束，促使自我提升，促進內(nèi)部控制制度執(zhí)行效果和效率。

三、結(jié)語

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”，體現(xiàn)出國家對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)方向的指導和重視，也反映出內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)實意義。基層事業(yè)單位要做好內(nèi)控建設(shè)，需要單位領(lǐng)導重視、廣大職工全員參與，統(tǒng)一思想，步調(diào)一致，這樣，才能科學評估風險，有效防控風險，增強監(jiān)督的權(quán)威性，提升執(zhí)行內(nèi)控制度的有效性，不斷提升內(nèi)部管理水平、規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運行，促進事業(yè)單位依法履職。