鄭雙燕 董烈之

一、科研經(jīng)費(fèi)結(jié)余管理相關(guān)規(guī)定

科研經(jīng)費(fèi)結(jié)余是大多數(shù)科研項(xiàng)目和課題承擔(dān)單位都會(huì)涉及到的問題，加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)結(jié)余管理，不僅關(guān)系到科研資金使用效率，也涉及到科研人員積極性的激發(fā)。本文以科技部重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃相關(guān)經(jīng)費(fèi)結(jié)余管理政策規(guī)定為例，說明科研經(jīng)費(fèi)結(jié)余管理存在的問題及建議。

目前我國對科研經(jīng)費(fèi)結(jié)余的定義，主要是根據(jù)財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《中央部門結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金管理辦法》的通知（財(cái)預(yù)〔2016〕18號）規(guī)定：結(jié)余資金是指項(xiàng)目實(shí)施周期已結(jié)束、項(xiàng)目目標(biāo)完成或項(xiàng)目提前終止，尚未列支的項(xiàng)目支出預(yù)算資金；因項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃調(diào)整，不需要繼續(xù)支出的預(yù)算資金；預(yù)算批復(fù)后連續(xù)兩年未用完的預(yù)算資金。根據(jù)2018年科技部發(fā)布的《國家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目綜合績效評價(jià)工作規(guī)范（試行）》（國科辦資〔2018〕107號），關(guān)于科研經(jīng)費(fèi)結(jié)余資金的管理規(guī)定主要有兩種處理方式：一是結(jié)余收回。存在下列四種情況之一的，課題結(jié)余資金由專業(yè)機(jī)構(gòu)收回：存在課題績效評價(jià)結(jié)論為結(jié)題或未通過的；課題資金評議得分為80分及以下的；課題承擔(dān)單位信用評價(jià)差的；項(xiàng)目綜合績效評價(jià)結(jié)論為結(jié)題或未通過的，項(xiàng)目下所有課題結(jié)余由專業(yè)機(jī)構(gòu)收回。對于需上交的課題專項(xiàng)資金結(jié)余，項(xiàng)目牽頭單位應(yīng)及時(shí)收繳課題承擔(dān)單位的結(jié)余，并匯總后上交專業(yè)機(jī)構(gòu)。結(jié)余資金上交應(yīng)在項(xiàng)目牽頭單位收到綜合績效評價(jià)結(jié)論后1個(gè)月內(nèi)完成。二是結(jié)余留用。留用的結(jié)余由課題承擔(dān)單位和參與單位在2年內(nèi)（自綜合績效評價(jià)結(jié)論下達(dá)后次年的1月1日起計(jì)算）統(tǒng)籌用于本單位科研活動(dòng)的直接支出。2年后結(jié)余未使用完的，應(yīng)及時(shí)上交專業(yè)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌用于重點(diǎn)專項(xiàng)后續(xù)支出。

二、科研經(jīng)費(fèi)結(jié)余管理中存在的問題

目前，國家對于科研經(jīng)費(fèi)管理賦予了項(xiàng)目和課題單位更多的自由裁量權(quán)，客觀上也放寬了對經(jīng)費(fèi)結(jié)余監(jiān)管，而這可能對整個(gè)科研經(jīng)費(fèi)管理過程產(chǎn)生不利影響。

（一）預(yù)算源頭多申報(bào)

既然課題績效評價(jià)通過后的經(jīng)費(fèi)結(jié)余可由課題承擔(dān)單位和參與單位留用，加之考慮預(yù)算審核時(shí)可能存在的預(yù)算核減，課題申報(bào)單位在預(yù)算申報(bào)階段就較少考慮課題執(zhí)行期結(jié)束后可能產(chǎn)生大量經(jīng)費(fèi)結(jié)余造成的后果，從而申報(bào)課題預(yù)算時(shí)，往往會(huì)加大各科目的預(yù)算，從而虛列預(yù)算資金，使得申報(bào)的資金需求遠(yuǎn)大于實(shí)際需要，在預(yù)算申報(bào)源頭上人為地產(chǎn)生經(jīng)費(fèi)結(jié)余的隱患。

（二）結(jié)題之前濫花錢

對科研經(jīng)費(fèi)結(jié)余資金額度目前雖沒有政策性規(guī)定，但在執(zhí)行層面也有限制性考慮。如對課題績效評價(jià)時(shí)，有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行是否明顯過低（課題專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行率每低于95%一個(gè)百分點(diǎn)，減少1分）的考核指標(biāo)。但是，這一考核指標(biāo)存在以下兩個(gè)問題：一是僅規(guī)定了預(yù)算執(zhí)行的相對指標(biāo)，缺乏絕對指標(biāo)。如果某課題本身預(yù)算金額不大，在經(jīng)費(fèi)結(jié)余較小的情況下，也可能會(huì)導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行率不高；反之，如果某課題本身預(yù)算金額大，在經(jīng)費(fèi)結(jié)余較大的情況下，反而執(zhí)行率不低。二是強(qiáng)調(diào)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，往往會(huì)誘導(dǎo)課題組結(jié)題前突擊濫花錢，購置課題研究不必要的設(shè)備、材料等，造成經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)，也與國家厲行節(jié)約的要求不符。這在以往結(jié)題驗(yàn)收或績效評價(jià)中屢見不鮮。

（三）留用結(jié)余難統(tǒng)籌

現(xiàn)行管理政策規(guī)定，留用的結(jié)余由課題承擔(dān)單位和參與單位在2年內(nèi)（自綜合績效評價(jià)結(jié)論下達(dá)后次年的1月1日起計(jì)算）統(tǒng)籌用于本單位科研活動(dòng)的直接支出。課題負(fù)責(zé)人是單位的科研骨干，大部分是該課題研究領(lǐng)域的專家，他們習(xí)慣了以前的管理方式，往往把課題經(jīng)費(fèi)視為自己支配的資金，大部分單位難以統(tǒng)籌調(diào)劑。

（四）留用結(jié)余缺監(jiān)管

現(xiàn)行的管理政策規(guī)定，留用的結(jié)余2年后未使用完的，應(yīng)及時(shí)上交專業(yè)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌用于重點(diǎn)專項(xiàng)后續(xù)支出。對經(jīng)費(fèi)結(jié)余在2年內(nèi)統(tǒng)籌用于本單位科研活動(dòng)直接支出的使用情況，比如，資金使用的目標(biāo)相關(guān)性、經(jīng)濟(jì)合理性、政策相符性等，未規(guī)定后續(xù)的監(jiān)管措施。對于2年后未使用完的經(jīng)費(fèi)結(jié)余，如何監(jiān)督課題單位及時(shí)上交專業(yè)機(jī)構(gòu)，也缺乏相應(yīng)的實(shí)施條款或細(xì)則。

三、科研經(jīng)費(fèi)結(jié)余管理的建議

科研經(jīng)費(fèi)結(jié)余管理不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象，引起了國家和地方有關(guān)部門的關(guān)注。國家審計(jì)署和各地審計(jì)部門相繼加大了對科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)力度，指出目前科研項(xiàng)目存在經(jīng)費(fèi)結(jié)余普遍、個(gè)別項(xiàng)目結(jié)余經(jīng)費(fèi)過多等問題。目前，學(xué)術(shù)界對科研經(jīng)費(fèi)結(jié)余管理的探討也比較多，但大多重點(diǎn)停留在分析原因?qū)用?，對如何改進(jìn)經(jīng)費(fèi)結(jié)余管理的建議不多。本文從源頭、過程、財(cái)務(wù)監(jiān)管、政策規(guī)定四個(gè)方面對科研經(jīng)費(fèi)結(jié)余管理提出“兩實(shí)一嚴(yán)一完善”的解決辦法，以減少經(jīng)費(fèi)結(jié)余，提高經(jīng)費(fèi)使用效率。

（一）從預(yù)算源頭角度，做到預(yù)算要實(shí)

就項(xiàng)目和課題承擔(dān)單位來說，目前的科研經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定，貫徹落實(shí)國家“放管服”的要求，對科研人員開展科研活動(dòng)“松綁”，以激發(fā)科研管理人員開展科研創(chuàng)新的積極性，對結(jié)余經(jīng)費(fèi)的管理由結(jié)余上繳改為兩年內(nèi)繼續(xù)留存單位使用。這種規(guī)定，在客觀上會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目和課題申報(bào)單位多報(bào)預(yù)算，而不是根據(jù)研究需要申報(bào)預(yù)算。所以，項(xiàng)目和課題承擔(dān)單位應(yīng)扎實(shí)做好項(xiàng)目和課題預(yù)算，避免重復(fù)申報(bào)預(yù)算、虛列預(yù)算。

就項(xiàng)目管理部門來說，要加強(qiáng)預(yù)算審核或評審。這里有幾個(gè)要考慮的因素，一是重點(diǎn)關(guān)注是否符合預(yù)算的“三性”原則，即目標(biāo)相關(guān)性原則、政策相符性原則和經(jīng)濟(jì)合理性原則；二是審核或評審時(shí)，要考慮以往類似項(xiàng)目或本項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出規(guī)律，如設(shè)備費(fèi)、材料費(fèi)、差旅費(fèi)、國際合作交流費(fèi)等科目與所申報(bào)項(xiàng)目的必要性關(guān)系；三是關(guān)注項(xiàng)目和課題單位現(xiàn)有的研究基礎(chǔ)或科研條件，要統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目和課題承擔(dān)單位現(xiàn)有設(shè)備配置情況等因素。如已開展的科研工作是否與申報(bào)的項(xiàng)目和課題研究任務(wù)或研究目標(biāo)重復(fù)、申報(bào)的設(shè)備購置是否與現(xiàn)有設(shè)備重復(fù)等等。

（二）從科研過程角度，做到研究要實(shí)

對經(jīng)費(fèi)充裕的項(xiàng)目和課題，在項(xiàng)目和課題任務(wù)基本完成的基礎(chǔ)上，項(xiàng)目和課題組可從研究深度和廣度等維度對項(xiàng)目和課題進(jìn)行拓展性研究，這樣，從科研角度看，可使得項(xiàng)目和課題研究更深入徹底；從科研經(jīng)費(fèi)使用來說，既不違反科研經(jīng)費(fèi)支出使用規(guī)定，也可以減少經(jīng)費(fèi)結(jié)余，符合國家給予科研人員更大經(jīng)費(fèi)管理自主權(quán)的要求；從研究產(chǎn)出和成果來說，在完成任務(wù)書規(guī)定的成果前提下，沒必要追求成果的數(shù)量，而應(yīng)突出對重點(diǎn)關(guān)鍵技術(shù)成果的研究和經(jīng)費(fèi)投入，提升研究成果質(zhì)量，切實(shí)把成果做實(shí)。

（三）從財(cái)務(wù)監(jiān)管角度，做到檢查要嚴(yán)

財(cái)務(wù)審計(jì)檢查的目的之一是審核經(jīng)費(fèi)支出是否規(guī)范，執(zhí)行進(jìn)度是否正常。財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度審核并不復(fù)雜，重點(diǎn)是支出是否規(guī)范。要盡早發(fā)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)支出中的不規(guī)范問題，早發(fā)現(xiàn)，早整改，早預(yù)防，以便為項(xiàng)目和課題承擔(dān)單位留下足夠的消化時(shí)間。財(cái)務(wù)監(jiān)管可從內(nèi)部和外部兩方面進(jìn)行。從內(nèi)部監(jiān)管來說，要切實(shí)加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，建立符合單位科研實(shí)際情況的內(nèi)控管理制度，從內(nèi)部把控科研經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行是否合規(guī)、進(jìn)度是否與項(xiàng)目和課題的科研規(guī)律匹配，及時(shí)督促提醒，嚴(yán)格規(guī)范管理。從外部監(jiān)管來說，要加強(qiáng)審計(jì)檢查監(jiān)督，注重審計(jì)檢查質(zhì)量，尤其要加強(qiáng)和重視事中審計(jì)檢查監(jiān)督，從外部審計(jì)檢查的視角對科研經(jīng)費(fèi)結(jié)余管理和使用提出審計(jì)和檢查意見。這些內(nèi)外部監(jiān)管的從嚴(yán)實(shí)施和把控，有助于項(xiàng)目和課題承擔(dān)單位規(guī)范經(jīng)費(fèi)支出，提早對可能產(chǎn)生的經(jīng)費(fèi)結(jié)余使用統(tǒng)籌謀劃，提高科研經(jīng)費(fèi)使用效益，減少經(jīng)費(fèi)結(jié)余的現(xiàn)象。

（四）從政策規(guī)定角度，做到不斷完善

一是對執(zhí)行期限較長的項(xiàng)目和課題，弱化甚至取消中期對項(xiàng)目和課題專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行率的考核，讓科研人員根據(jù)實(shí)際科研規(guī)律合理使用經(jīng)費(fèi)，減輕科研人員中期預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的壓力，以更好地激勵(lì)科研人員潛心鉆研。二是項(xiàng)目和課題結(jié)題績效評價(jià)時(shí)，設(shè)置對項(xiàng)目和課題專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度絕對指標(biāo)和相對指標(biāo)的雙重考核指標(biāo)。如對結(jié)題時(shí)績效評價(jià)中的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度低于80%（或結(jié)余比例超過20%）且結(jié)余經(jīng)費(fèi)超過20萬元的，經(jīng)費(fèi)結(jié)余或超過部分的經(jīng)費(fèi)結(jié)余由專業(yè)機(jī)構(gòu)收回（此指標(biāo)數(shù)據(jù)僅做參考）。三是加大對結(jié)余留用的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)后續(xù)監(jiān)管。要注意加強(qiáng)結(jié)余資金管理，健全結(jié)余資金盤活機(jī)制。如建立留用結(jié)余專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用報(bào)告制度、抽查檢查制度等，加快資金使用進(jìn)度，以更好地發(fā)揮結(jié)余專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用效益。