龔 艷，尹伊湄

(中南民族大學(xué) 學(xué)校醫(yī)院，湖北 武漢 430074)

在全球化背景下，突發(fā)公共衛(wèi)生事件不僅嚴(yán)重威脅人類健康，也對(duì)世界現(xiàn)有社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序造成巨大沖擊。合理應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共安全事件成為全球化治理的迫切現(xiàn)實(shí)需求。我國(guó)社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)始于1997年，國(guó)務(wù)院發(fā)布衛(wèi)生改革與發(fā)展決議，出臺(tái)多項(xiàng)發(fā)展城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系的政策，近10年社區(qū)公共衛(wèi)生工作呈現(xiàn)高度發(fā)展態(tài)勢(shì)。黨的十八大以來，國(guó)家不斷推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并逐步形成重心下移、權(quán)責(zé)下放、服務(wù)下沉的基層治理趨勢(shì)。社區(qū)作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)單元，既是突發(fā)公共事件的直接主體，也是應(yīng)急管理體系的前沿陣地，發(fā)揮著堡壘作用。2020年2月14日，習(xí)近平總書記在主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議時(shí)指出：“要健全公共衛(wèi)生服務(wù)體系，優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生資源投入結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)農(nóng)村、社區(qū)等基層防控能力建設(shè)，織密織牢第一道防線。”[1]

一、社區(qū)防控突發(fā)公共衛(wèi)生事件的經(jīng)驗(yàn)

全世界各地區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控差異化明顯。我國(guó)通過快速應(yīng)急響應(yīng)、科學(xué)防疫策略、民眾高度配合等各項(xiàng)措施，短期內(nèi)迅速控制疫情，并形成疫情防控常態(tài)化機(jī)制，以筑牢疫情防線。疫情防控體系中，社區(qū)充分發(fā)揮“條塊結(jié)合、以塊為主”屬地化管理的“前哨”優(yōu)勢(shì)，成為疫情防控的最前線。從公共衛(wèi)生應(yīng)急管理角度，有以下三方面經(jīng)驗(yàn)。

(一)整體與區(qū)域結(jié)合

明確政府對(duì)社區(qū)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)政府應(yīng)急管理的決策，確保政府防疫措施不走樣，形成首位銜接、各方聯(lián)動(dòng)、緊密協(xié)作的應(yīng)急防控態(tài)勢(shì)。在堅(jiān)持疫情防控全國(guó)上下“一盤棋”的整體部署下，各社區(qū)結(jié)合自身環(huán)境、風(fēng)俗習(xí)慣、生活方式等特點(diǎn)，制定因地制宜的區(qū)域化防控細(xì)則，統(tǒng)計(jì)居民健康狀況、醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置、基礎(chǔ)設(shè)施配置等信息，建立防控指揮系統(tǒng)、醫(yī)療保障系統(tǒng)、基礎(chǔ)物資保障系統(tǒng)和監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，形成結(jié)構(gòu)化、長(zhǎng)久性的防控機(jī)制。

(二)防控與民生結(jié)合

應(yīng)急管理體系中，防控是核心要素，通過提高快速應(yīng)急反應(yīng)、加強(qiáng)救援救助、補(bǔ)齊補(bǔ)足防疫短板，將防控各項(xiàng)措施落實(shí)到社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的方方面面。在疫情背景下，保障民生是社區(qū)應(yīng)急工作中重要著力點(diǎn)，也是對(duì)社區(qū)應(yīng)急管理能力的檢驗(yàn)。一方面及時(shí)向政府部門反饋信息，發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用，保障居民基礎(chǔ)生活物資、藥品、醫(yī)療救治、生產(chǎn)生活等需求；另一方面與社會(huì)力量合作，強(qiáng)化社區(qū)管理、儲(chǔ)備應(yīng)急物資、幫困扶弱等，解決群眾生活困境。

(三)應(yīng)急與常態(tài)結(jié)合

公共衛(wèi)生事件具有突發(fā)性、緊急性、不可預(yù)測(cè)性，通過政策引導(dǎo)幫助社區(qū)專職人員快速識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，建立應(yīng)急方案。疫情初期實(shí)行社區(qū)封閉管理，對(duì)不同健康狀況人群分類隔離觀察，同時(shí)“內(nèi)防擴(kuò)散、外防輸出”減緩人員流動(dòng)，切斷疫情傳播途徑。在防控實(shí)踐過程中，堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，保證疫情防控不松懈的同時(shí)逐步恢復(fù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，做好短期計(jì)劃和長(zhǎng)期規(guī)劃，完善社區(qū)防控管理體系，形成長(zhǎng)效化、常態(tài)化防控機(jī)制(見圖1)。

圖1 社區(qū)防控網(wǎng)絡(luò)

二、社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理現(xiàn)狀

國(guó)內(nèi)多數(shù)城市社區(qū)已組建公共衛(wèi)生團(tuán)隊(duì)，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件面前經(jīng)受住了考驗(yàn)，成為抗擊疫情的中堅(jiān)力量。但在重大突發(fā)衛(wèi)生公共事件初期，仍暴露出一定的不足。

(一)社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系已建立，但專業(yè)公共衛(wèi)生人才缺乏

自2003年非典、人禽流感疫情、甲型H1N1流感等重大公共衛(wèi)生事件以來，在國(guó)家統(tǒng)一部署下規(guī)范的公共衛(wèi)生服務(wù)體系逐步建立，建成了以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系為基礎(chǔ)的“健康網(wǎng)底”[2]。在有些城市的三級(jí)醫(yī)療體系中，社區(qū)醫(yī)療執(zhí)行“六位一體”醫(yī)療任務(wù)(見表1)，主要包括兩個(gè)層面：衛(wèi)生服務(wù)中心，以預(yù)防、醫(yī)療、康復(fù)為中心，以街道為單位，作為提供基本醫(yī)療的公共平臺(tái)；衛(wèi)生服務(wù)站，以健康促進(jìn)為中心，以家庭為單位，為居民提供更便捷的基層醫(yī)療服務(wù)。

表1 社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)“六位一體”功能

目前，我國(guó)社區(qū)公共衛(wèi)生工作主要由社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的全科醫(yī)師、護(hù)士承擔(dān)，社區(qū)干部及其他工作人員以后勤保障為主，普遍缺乏公共衛(wèi)生專業(yè)人才[3]。2011年《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立全科醫(yī)生制度的指導(dǎo)意見》[4]要求，至2020年全科醫(yī)師數(shù)量達(dá)到30萬以上，每萬名人口約2～3名全科醫(yī)師。按照2020年我國(guó)14億人口計(jì)算，需要28萬～42萬名全科醫(yī)師，但已注冊(cè)的全科醫(yī)師僅為7.8萬?，F(xiàn)有的社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)中還存在全科醫(yī)師及護(hù)士學(xué)歷偏低、專業(yè)培訓(xùn)不足、業(yè)務(wù)能力有限、知識(shí)結(jié)構(gòu)滯后、待遇不佳、社會(huì)認(rèn)可度低等共性問題。國(guó)內(nèi)多項(xiàng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)[5-7]，醫(yī)師的學(xué)歷以本科、大專為主，護(hù)士以中專為主，81.7%的醫(yī)務(wù)人員認(rèn)為崗位培訓(xùn)有助于提高業(yè)務(wù)水平，但主要的問題是培訓(xùn)內(nèi)容重復(fù)且脫離實(shí)際，對(duì)于常見問題的專題培訓(xùn)和理論知識(shí)學(xué)習(xí)的滿意率分別僅為13%和2.2%，公共衛(wèi)生專業(yè)人才非正常流失總量逐年增加。

通過對(duì)S市10個(gè)社區(qū)107名承擔(dān)公共衛(wèi)生工作的人員采用《個(gè)人突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力評(píng)價(jià)問卷》進(jìn)行調(diào)查，包括一般情況、公共衛(wèi)生基礎(chǔ)知識(shí)、應(yīng)急專業(yè)知識(shí)、社區(qū)急救技能、溝通交流能力五個(gè)維度測(cè)試共27項(xiàng)，采用Likert5級(jí)計(jì)分法和Pearson相關(guān)分析，初步了解社區(qū)公共衛(wèi)生人員應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力(見表2)。 問卷調(diào)查和統(tǒng)計(jì)分析顯示，107名從事公共衛(wèi)生工作人員中，高級(jí)職稱13人、公共衛(wèi)生專業(yè)人員12人、碩士學(xué)歷6人、有應(yīng)急處置經(jīng)驗(yàn)的77人、有規(guī)范培訓(xùn)經(jīng)歷的31人；公共衛(wèi)生專業(yè)、臨床專業(yè)以及參加過應(yīng)急處置、接受過規(guī)范應(yīng)急培訓(xùn)的工作人員應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力相對(duì)較強(qiáng)。

表2 社區(qū)公共衛(wèi)生人員應(yīng)急能力Pearson相關(guān)分析(N=107，r)

(二)社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理模式已形成，但突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案還不完善

一方面，城市社區(qū)人口稠密、居住集中，當(dāng)突發(fā)重大傳染病時(shí)，易在社區(qū)人群中形成聚集性傳播。因此，提高社區(qū)自身防控能力在一定程度上可明顯減緩傳染病流行。另一方面，社區(qū)作為城市治理的基本單元，管理上機(jī)動(dòng)性強(qiáng)、組織上可協(xié)調(diào)性大、行動(dòng)上靈活度高。面對(duì)重大突發(fā)事件時(shí)，充分激發(fā)社區(qū)自主能動(dòng)性，為疫情防控提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。從國(guó)內(nèi)疫情防控成果看，社區(qū)與政府部門、疾控衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體、居民聯(lián)防聯(lián)動(dòng)，形成了高效的防控網(wǎng)絡(luò)，從根本上控制傳染源、切斷傳染途徑、保護(hù)易感人群。社區(qū)逐步成為公共衛(wèi)生安全治理的主戰(zhàn)場(chǎng)，建立了“事前預(yù)警—事中應(yīng)對(duì)—事后恢復(fù)”的全過程防疫模式。

相對(duì)于公共衛(wèi)生突發(fā)事件，火災(zāi)、洪澇、地震等災(zāi)害更為常見，相應(yīng)的防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)位于更突出的位置，各級(jí)機(jī)構(gòu)圍繞這些災(zāi)害事件的應(yīng)急處置更為完備。2005年國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和2011年修訂的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，各級(jí)政府以此為依據(jù)制定各地區(qū)應(yīng)急預(yù)案。隨著社會(huì)高速發(fā)展，預(yù)案的部分內(nèi)容難以適用新形勢(shì)下公共衛(wèi)生事件防控的挑戰(zhàn)性，預(yù)案缺乏指導(dǎo)基層社區(qū)組織的實(shí)用性和時(shí)效性。在防控過程中，可能出現(xiàn)社區(qū)公共衛(wèi)生防疫人員簡(jiǎn)單僵硬地執(zhí)行上級(jí)部門的決策要求，被動(dòng)機(jī)械地等待上級(jí)部門的命令指示，導(dǎo)致疫情防控保守不足或過度防疫。上海46家社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心應(yīng)急管理調(diào)查顯示[8]，緊急預(yù)案處置以臨床急救為主，無公共衛(wèi)生總體預(yù)案，單項(xiàng)預(yù)案(如水痘、甲肝等)配置有不同程度缺失。

《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》[9]第十一條對(duì)應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容做出明確要求。根據(jù)《條例》對(duì)應(yīng)急預(yù)案的要求自行設(shè)計(jì)非實(shí)驗(yàn)性量表，量表Cronbach’s α系數(shù)為0.767，從人員預(yù)案、物資預(yù)案、防控措施預(yù)案三個(gè)維度，了解考察H市10個(gè)社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案情況(見表3)。通過初步評(píng)估，各社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理主要依托社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，無專項(xiàng)人員，以臨時(shí)組建為主，配備7類個(gè)人防護(hù)用品和消毒用具；近2年，7個(gè)社區(qū)應(yīng)急實(shí)戰(zhàn)演練19次，但均以現(xiàn)場(chǎng)急救為主(如火災(zāi)逃生、心肺復(fù)蘇等)，2個(gè)社區(qū)以會(huì)議和桌面推演的形式為主共演練4次，1個(gè)社區(qū)未進(jìn)行應(yīng)急實(shí)訓(xùn)；新冠肺炎疫情后，公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案為政府部門制定并傳達(dá)，無自擬預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案欠缺、應(yīng)急演練不足、應(yīng)急管理方式單一、公共衛(wèi)生專業(yè)應(yīng)對(duì)措施有限等問題普遍存在。

表3 社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案各維度得分較高和較低的項(xiàng)目(ˉx±s)

(三)社區(qū)公共衛(wèi)生網(wǎng)格化管理已見成效，但防控響應(yīng)能力有待進(jìn)一步提升

隨著突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控措施不斷推進(jìn)和優(yōu)化，社區(qū)縱、橫兩個(gè)維度的網(wǎng)格化空間治理已取得明顯成效。縱向?qū)用?，組建防疫指揮部門，打破醫(yī)療、交通、物流、通訊、治安、環(huán)衛(wèi)等多部門界限，建立協(xié)同作戰(zhàn)的防疫機(jī)制，自上而下形成“社區(qū)—小區(qū)—居民”的縱向防疫網(wǎng)絡(luò)，保障各項(xiàng)防疫措施和物資層層落實(shí)。橫向?qū)用?，發(fā)揮社區(qū)治理的自主性、能動(dòng)性，與企業(yè)、社會(huì)組織、志愿者團(tuán)體等深度融合，加強(qiáng)社區(qū)營(yíng)運(yùn)管理、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、宣傳教育等各環(huán)節(jié)工作?？v橫交錯(cuò)的網(wǎng)格化治理從源頭上監(jiān)測(cè)預(yù)警，及時(shí)排除疫情隱患。高效聯(lián)動(dòng)反應(yīng)，降低疫情傳播風(fēng)險(xiǎn)。各方協(xié)調(diào)協(xié)作維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件早期，及時(shí)有效的應(yīng)急響應(yīng)能極大延緩事態(tài)惡化。由于社區(qū)公共衛(wèi)生專業(yè)人員缺乏、公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施配置不足、公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案不完備等原因，社區(qū)公共衛(wèi)生防控響應(yīng)能力仍有限。一方面，社區(qū)干部人員少、工作任務(wù)繁雜、工作職責(zé)交叉嚴(yán)重，突發(fā)事件中社區(qū)干部召集居委會(huì)工作人員、物業(yè)、社區(qū)黨員、志愿者成立臨時(shí)應(yīng)急小組，短時(shí)間內(nèi)既容易出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清，又難以開展專業(yè)、科學(xué)應(yīng)急防控工作。另一方面，社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)以衛(wèi)生服務(wù)中心、衛(wèi)生服務(wù)站為主，這類醫(yī)療機(jī)構(gòu)整體技術(shù)水平、醫(yī)療設(shè)施配備等與醫(yī)院存在很大差距，公共衛(wèi)生資源越到基層越顯稀薄，防護(hù)、隔離、診療條件在公共衛(wèi)生事件突發(fā)早期難以達(dá)到應(yīng)急需要，大量患者涌向各大醫(yī)院，造成醫(yī)療資源“擠兌”,“社區(qū)首診、分級(jí)診療”的格局未完全形成。調(diào)查顯示上海市約20%社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心未設(shè)置病房，50%醫(yī)療配置不達(dá)標(biāo)。處于優(yōu)秀水平的社區(qū)衛(wèi)生中心僅占8.6%，服務(wù)水平最優(yōu)者是最低者的5.4倍，服務(wù)水平整體偏低，各社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)間服務(wù)能力差異較大[10-11]。以床位使用率和床位周轉(zhuǎn)率為例，武漢市10個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心(站)，床位使用率最高者為72.2%，最低者52.1%；床位月周轉(zhuǎn)率均相對(duì)較高(80%以上)，提示收治患者以輕癥疾病為主(圖2)。

圖2 床位使用率和周轉(zhuǎn)率(%)

三、社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理機(jī)制的完善

隨著社會(huì)發(fā)展快速推進(jìn)，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危害性更具挑戰(zhàn)，應(yīng)急管理諸多措施常常需要跨部門、跨轄區(qū)、跨層級(jí)落實(shí)，單一社區(qū)僅憑借自身的組織力量、專業(yè)能力、資源裝備難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的形勢(shì)?！胺堑洹薄叭饲萘鞲幸咔椤薄凹仔虷1N1流感”等公共衛(wèi)生事件，既凸顯了公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的重要性，同時(shí)在國(guó)家治理基層化的趨勢(shì)下，社區(qū)作為應(yīng)急管理的“最后一公里”，提升社區(qū)應(yīng)急管理治理效能，健全多元主體協(xié)作的應(yīng)急管理體系具有重要意義。

(一)以黨建引領(lǐng)為抓手，堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，明確權(quán)責(zé)

1.“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！盵12]堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在社區(qū)應(yīng)急管理中，推動(dòng)以社區(qū)黨支部為中心的應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，形成應(yīng)急管理重大決議的監(jiān)督機(jī)制，確保應(yīng)急措施執(zhí)行導(dǎo)向和執(zhí)行力。第一，應(yīng)急決策集中于社區(qū)黨支部, 保障決策部署落實(shí)路徑順暢；第二，社區(qū)黨組織不僅確保落實(shí)中央、各級(jí)政府應(yīng)急政策的剛性要求，同時(shí)還要發(fā)揮自身主觀能動(dòng)性，結(jié)合實(shí)際建立更兼具柔性的具體舉措；第三，形成重大決策民主監(jiān)督機(jī)制，通過廣泛監(jiān)督及時(shí)發(fā)現(xiàn)防控死角，消除防控隱患，避免 “個(gè)人主義”“官僚主義”。

2. 明確各項(xiàng)工作責(zé)任人及權(quán)責(zé)邊界，組建高素質(zhì)的專業(yè)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍。突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，社區(qū)應(yīng)急工作主要分為“防疫”和“保民生”兩大塊，具體包括宣傳管控、入戶摸排、醫(yī)學(xué)觀察、隔離轉(zhuǎn)運(yùn)、物資儲(chǔ)備及配送、基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)等，建立分工責(zé)任制。一是明確各項(xiàng)工作責(zé)任人及職責(zé)，減少職責(zé)交叉，避免“不作為”“亂作為”；二是劃分權(quán)責(zé)范圍的基礎(chǔ)上，建立協(xié)調(diào)機(jī)制，避免扯皮推諉；三是充分認(rèn)識(shí)突發(fā)事件的不可預(yù)測(cè)性，賦予一定的容錯(cuò)空間，使責(zé)任人“敢擔(dān)當(dāng)、勇?lián)?dāng)”；四是建立“廣泛的群眾基礎(chǔ)”。在應(yīng)急背景下，尋求專業(yè)背景合適的居民幫助、指導(dǎo)，建立科學(xué)、專業(yè)的應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍。

(二)以多元主體協(xié)同為基礎(chǔ)，夯實(shí)社區(qū)網(wǎng)格化管理，聯(lián)防聯(lián)控

以社區(qū)為防控中心，與政府、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、志愿者組織、居民形成廣泛的多元主體協(xié)同聯(lián)防聯(lián)控構(gòu)架。多元主體協(xié)同，能夠快速整合社會(huì)資源，充分發(fā)揮各主體專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，不僅提高社區(qū)防控風(fēng)險(xiǎn)的整體效率，而且降低防控成本，形成防控合力，進(jìn)一步夯實(shí)社區(qū)網(wǎng)格化管理。

1.社區(qū)與政府是最核心的協(xié)同關(guān)系。根據(jù)防控需要，協(xié)助社區(qū)制定合理化的防控制度，提供財(cái)力、物力支持，推動(dòng)機(jī)關(guān)企事業(yè)單位黨員干部進(jìn)駐社區(qū)，協(xié)調(diào)社區(qū)與衛(wèi)生、交通、治安、市政等多部門合作聯(lián)動(dòng)。既保障居民醫(yī)療需求，又穩(wěn)定日常生活生產(chǎn)秩序，確保制度下沉、物資下沉、服務(wù)下沉。

2.社區(qū)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)的協(xié)同關(guān)系隨防疫推進(jìn)不斷變化。防疫初期，形勢(shì)不明朗，社區(qū)衛(wèi)生防疫“摸著石頭過河”，以摸排和監(jiān)測(cè)為主；防疫中期，防疫措施日臻完善，社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與上級(jí)醫(yī)院、疾控中心合作，以隔離觀察健康人群、轉(zhuǎn)運(yùn)確診或疑似患者為主；防疫后期，與定點(diǎn)醫(yī)院對(duì)接，對(duì)痊愈患者進(jìn)行社區(qū)康復(fù)、復(fù)查追蹤為主。

3.社區(qū)與志愿者組織協(xié)同極大地強(qiáng)化了社區(qū)防疫管理。志愿者組織具有社會(huì)廣泛性、專業(yè)性的特點(diǎn)，通過物資捐贈(zèng)、健康宣教、心理救助、協(xié)助交通物流、補(bǔ)充后勤保障等，在疫情爆發(fā)期基本公共服務(wù)供不應(yīng)求的情況下，不僅極大疏通社區(qū)防疫的難點(diǎn)、堵點(diǎn)，而且樹立了全民廣泛參與、共治共享的積極價(jià)值觀[13]。

4.社區(qū)與居民是最緊密的協(xié)同關(guān)系。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中應(yīng)鼓勵(lì)社區(qū)居民參與防控活動(dòng)。第一，社區(qū)與居民搭建“數(shù)據(jù)多跑路、人員少接觸”智能網(wǎng)絡(luò)多路徑平臺(tái)，靈活、快捷、準(zhǔn)確地掌握居民實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)，形成信息協(xié)同關(guān)系。第二，社區(qū)與居民高度協(xié)作、配合，保障各項(xiàng)應(yīng)急管理措施、物資落實(shí)到人，在互動(dòng)中彌補(bǔ)防疫不足、完善防疫網(wǎng)絡(luò)，形成管理協(xié)同關(guān)系。第三，居民是社區(qū)服務(wù)的終點(diǎn)，社區(qū)在應(yīng)急管理過程中不僅保障居民基本醫(yī)療、生活需求，更應(yīng)主動(dòng)掌握滿足老、弱、殘等困難群眾的特殊需求，并廣泛接受居民監(jiān)督，不斷改進(jìn)工作方式，形成服務(wù)協(xié)同關(guān)系。

(三)以互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能等科技手段為支點(diǎn)，提高防控效率，精確管理

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控中，武漢市采用健康碼、健康武漢APP、社區(qū)網(wǎng)格管理平臺(tái)、人臉識(shí)別等科技手段輔助監(jiān)控、追蹤、管理數(shù)據(jù)信息，對(duì)于社區(qū)疫情防控效能顯著，既提高了防疫效率和精準(zhǔn)度，又減少人員交叉感染的機(jī)會(huì)。

1.預(yù)警監(jiān)測(cè)，加強(qiáng)管控。現(xiàn)代社區(qū)居住人口密度高，人員流動(dòng)頻繁，尤其是人員組成復(fù)雜、缺少公共基礎(chǔ)設(shè)施、無物業(yè)管理的“老舊小區(qū)”，傳統(tǒng)“上門走訪”的登記方式難以適應(yīng)新形勢(shì)下信息識(shí)別的要求。建立互聯(lián)網(wǎng)社區(qū)網(wǎng)格管理大數(shù)據(jù)平臺(tái)，改變傳統(tǒng)調(diào)查走訪、逐級(jí)上報(bào)方式，將線下社區(qū)應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)進(jìn)一步織密。利用大數(shù)據(jù)信息管理，實(shí)現(xiàn)社區(qū)“全員、全時(shí)、全程、全方位”覆蓋監(jiān)測(cè)人群、事件、環(huán)境，同時(shí)整合居民需求、物資分配、政策宣教等信息，實(shí)現(xiàn)疫情防控及時(shí)化。識(shí)別流動(dòng)人員的動(dòng)態(tài)行動(dòng)軌跡，例如是否來自疫區(qū)、是否與病患有密切接觸等，實(shí)現(xiàn)疫情防控動(dòng)態(tài)化。

2.健康宣教、優(yōu)化診療。推廣權(quán)威互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，主導(dǎo)健康宣教，科學(xué)防病、治病，加強(qiáng)輿情引導(dǎo)和管理，破除謠言、虛假宣傳，弘揚(yáng)正能量，廣泛動(dòng)員居民參與線上線下抗疫運(yùn)動(dòng)。接入心理咨詢熱線，加強(qiáng)社區(qū)防疫一線人員心理干預(yù)，對(duì)實(shí)施封閉管理的隔離居民給予心理疏導(dǎo)，減輕心理壓力，堅(jiān)定信心。分析社區(qū)內(nèi)疫情分布情況，實(shí)施封閉管理，追蹤確診患者、疑似患者、密切接觸者，并進(jìn)行流行病學(xué)調(diào)查，評(píng)估防控形勢(shì)，與上級(jí)主管部門、疾控衛(wèi)生部門、臨近轄區(qū)共享數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)資源、服務(wù)、技術(shù)互補(bǔ)互促。依托遠(yuǎn)程醫(yī)療，開展多學(xué)科、零距離社區(qū)康復(fù)指導(dǎo)治療，避免患者集中就醫(yī)，緩解醫(yī)療壓力。

3.核驗(yàn)糾錯(cuò)，以人為本。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控中，科技手段使防控更為高效、智能，但完全依賴科技手段識(shí)別信息，以數(shù)據(jù)替代人工決策，可能造成決策偏差或失誤。另外，科技手段本身具有一定缺陷，這種缺陷造成的防控漏洞易被利用，如偽造、冒用“綠色健康碼”逃避防疫監(jiān)控。因此，建立核查、糾錯(cuò)機(jī)制，根據(jù)防控需要將各類信息數(shù)據(jù)整合，發(fā)揮人的自主性，人工核查糾正技術(shù)失誤，提高防控精度。

(四)以識(shí)別—決策—實(shí)施—監(jiān)督—評(píng)估的全周期應(yīng)對(duì)策略為框架，補(bǔ)齊短板，對(duì)癥施策

1.識(shí)別突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)，完善應(yīng)急預(yù)案。公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜多樣，不同社區(qū)面對(duì)內(nèi)部、外部風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境不同。以文化、經(jīng)濟(jì)、地理特點(diǎn)等為外部環(huán)境和以基礎(chǔ)公共設(shè)施布局、醫(yī)療配置、人員結(jié)構(gòu)等為內(nèi)部環(huán)境構(gòu)成基礎(chǔ)防控系統(tǒng)，在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)前，建立有效的應(yīng)急預(yù)案。一是收集突發(fā)公共事件社區(qū)防控資料，結(jié)合自身防控基礎(chǔ)，分析內(nèi)部、外部環(huán)境對(duì)防控的影響，以及該影響可能造成的危害及危害程度，確定社區(qū)防控方向。二是擬定社區(qū)公共衛(wèi)生安全受到威脅時(shí)的防控路徑，主要包括外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散、封閉隔離三個(gè)路徑。例如，在社區(qū)外部公共安全風(fēng)險(xiǎn)較高時(shí)，采取“嚴(yán)進(jìn)嚴(yán)出”的管理路徑防止風(fēng)險(xiǎn)由外向內(nèi)輸入。三是著重分析社區(qū)內(nèi)部環(huán)境，評(píng)估社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)承載能力。承載能力直接影響風(fēng)險(xiǎn)防范的有效程度，據(jù)此設(shè)計(jì)防控方案。明確社區(qū)防控方向、防控路徑、防控方案，策劃應(yīng)急演練，汲取經(jīng)驗(yàn)，完善應(yīng)急預(yù)案。

2.建設(shè)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理隊(duì)伍和機(jī)構(gòu)，科學(xué)決策。一是打造專業(yè)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理隊(duì)伍和機(jī)構(gòu)。習(xí)近平總書記在《全面提高依法防控依法治理能力 健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系》一文中指出：“預(yù)防是最經(jīng)濟(jì)最有效的健康策略。要加強(qiáng)公共衛(wèi)生隊(duì)伍建設(shè)，健全執(zhí)業(yè)人員培養(yǎng)、準(zhǔn)入、使用、待遇保障、考核評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制?！盵14]第一，系統(tǒng)建設(shè)目標(biāo)明確的高等教育、繼續(xù)教育一體化公共衛(wèi)生學(xué)科，培養(yǎng)理論知識(shí)扎實(shí)、實(shí)踐能力過硬的公共衛(wèi)生人才，提高待遇保障、社會(huì)認(rèn)可度，改善職業(yè)發(fā)展前景，激勵(lì)公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。第二，統(tǒng)籌安排社區(qū)干部、黨員、民警、志愿者等人員接受規(guī)范化專業(yè)培訓(xùn)與學(xué)習(xí)，彌補(bǔ)專業(yè)公共衛(wèi)生人員不足，提高防控力量整體素質(zhì)。第三，通過政府撥款、社會(huì)捐助、自籌資金等方式，以平戰(zhàn)結(jié)合、專長(zhǎng)兼?zhèn)錇樵瓌t，提高社區(qū)監(jiān)測(cè)、預(yù)警水平，設(shè)立具備傳染病隔離、首診、轉(zhuǎn)運(yùn)能力的社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)。同時(shí)，持續(xù)加強(qiáng)分級(jí)診療制度建設(shè)，推動(dòng)公立醫(yī)院、社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)上下協(xié)作、緊密配合，使公共衛(wèi)生服務(wù)與醫(yī)療服務(wù)高效協(xié)同，健全防治結(jié)合的工作機(jī)制。

二是聯(lián)系群眾、依靠群眾、提升應(yīng)急動(dòng)員能力。群眾路線是黨的根本工作路線。公共衛(wèi)生應(yīng)急管理不能只是社區(qū)管理者“單打獨(dú)斗”，而是要充分依靠群眾、發(fā)動(dòng)群眾、組織群眾參與社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的群防群控。風(fēng)險(xiǎn)防控中，每個(gè)成員有著保障生命健康的共同利益，又有個(gè)性化的差異和需求，獲取認(rèn)同和消除差異是動(dòng)員群眾的關(guān)鍵。首先，依據(jù)社區(qū)居民防控需求，提供時(shí)效、權(quán)威的疫情信息，打擊虛假言論，樹立疫情可防可控可治的信念。社區(qū)防疫工作人員要用“繡花一樣精細(xì)”[15]的工作態(tài)度及時(shí)回應(yīng)群眾關(guān)切，平衡防疫安全與群眾生產(chǎn)生活需求之間的關(guān)系，共性問題集中解決，個(gè)性問題專人對(duì)接，使群眾接受現(xiàn)有的防疫政策。其次，群眾對(duì)防疫工作產(chǎn)生認(rèn)同感，對(duì)國(guó)家防疫政策理解支持，對(duì)具體防疫措施主動(dòng)配合，形成“黨員干部帶頭干，居民群眾加油幫”的“共同治理”良好局面。

三是設(shè)計(jì)科學(xué)合理的防控方式。社區(qū)依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、自身基礎(chǔ)防控條件等具體情況，選擇合適的防控方式，使防控效力最大化。例如，社區(qū)面臨風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)高、傳播速度快的疫情時(shí)，群眾基礎(chǔ)良好、社區(qū)公共設(shè)施完備、防控資源充足的社區(qū)，可采取社區(qū)自治為主、政府外部管控監(jiān)督為輔的防控方式；如果社區(qū)人口流動(dòng)性大、基礎(chǔ)防控系統(tǒng)薄弱，該類社區(qū)防控漏洞大、不確定因素多，易受風(fēng)險(xiǎn)沖擊，應(yīng)采取網(wǎng)格長(zhǎng)、網(wǎng)格指導(dǎo)員、網(wǎng)格員為防控管理專班、吸納下沉社區(qū)黨員、志愿者等共同參與網(wǎng)格化聯(lián)防聯(lián)控，結(jié)合智能科技手段精密防控，堵死防控缺口、清除防控死角。

四是提高應(yīng)急響應(yīng)能力，精準(zhǔn)施策。通過加強(qiáng)社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理隊(duì)伍建設(shè)，提高社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)公共衛(wèi)生防控資源配置，完善應(yīng)急管理預(yù)案，使社區(qū)應(yīng)急防控響應(yīng)能力在公共衛(wèi)生事件突發(fā)初期起到“第一道防線”的作用。我國(guó)將公共衛(wèi)生事件響應(yīng)級(jí)別劃分為四級(jí)，以縣域?yàn)閱挝粍澐指咧械惋L(fēng)險(xiǎn)地區(qū)。依據(jù)國(guó)家發(fā)布應(yīng)急事件響應(yīng)級(jí)別、地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，避免“寧左勿右”的“一刀切”式經(jīng)驗(yàn)主義管理方法，遵循實(shí)事求是的指導(dǎo)思想，利用大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段采取差異化的應(yīng)急響應(yīng)措施，精準(zhǔn)施策。首先，已出現(xiàn)明顯應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)的社區(qū)，采用全封閉式網(wǎng)格化防控，外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散，化解或降低風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散的幾率。其次，應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)較低，病例信息明確的社區(qū)，應(yīng)謹(jǐn)慎使用全封閉式管理，以局部隔離為主，降低防疫物資損耗，節(jié)約防疫成本。在社區(qū)范圍內(nèi)明確告知居民污染區(qū)域、安全區(qū)域、活動(dòng)路徑等信息，做好公共區(qū)域消殺工作，注意保護(hù)病患個(gè)人隱私。再次，尚未出現(xiàn)應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)的社區(qū)，著力健康宣教，以個(gè)人、家庭預(yù)防為主，主要采取外防輸入的防疫管理策略。對(duì)于高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)返回人員，及時(shí)識(shí)別并實(shí)施醫(yī)學(xué)隔離觀察，同時(shí)與社區(qū)居民耐心溝通交流，避免“污名化”等非理性恐慌。最后，隨著疫情響應(yīng)級(jí)別降低、中高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)減少，復(fù)工復(fù)產(chǎn)增加了人員的流動(dòng)量,擴(kuò)大了公共空間的開放范圍，疫情“零星化”成為社區(qū)防范重點(diǎn)。提早研判復(fù)工復(fù)產(chǎn)對(duì)疫情防控的影響，注重掌握流動(dòng)人員的活動(dòng)軌跡，對(duì)社區(qū)內(nèi)有疑似癥狀的病例及時(shí)篩查并追蹤，從源頭上早發(fā)現(xiàn)、早診斷、早治療。

五是開展防控全周期監(jiān)督和防控績(jī)效評(píng)估，建立長(zhǎng)效防控機(jī)制。第一，建立社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理民主監(jiān)督機(jī)制，接受來自上級(jí)管理部門、社區(qū)黨組織、居民各方監(jiān)督，集思廣益、取長(zhǎng)補(bǔ)短，制定完備的應(yīng)急方案。首先接受上級(jí)管理部門監(jiān)督。以社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理運(yùn)行情況為重點(diǎn)監(jiān)督范疇，包括應(yīng)急預(yù)案的制定、應(yīng)急物資的儲(chǔ)備、社區(qū)應(yīng)急管理人員的培訓(xùn)和工作考核等，通過上級(jí)部門的督導(dǎo)，彌補(bǔ)應(yīng)急管理缺陷。其次是社區(qū)黨組織內(nèi)部監(jiān)督。社區(qū)黨組織是開展應(yīng)急管理工作的領(lǐng)導(dǎo)力量，通過組織內(nèi)部開展自我監(jiān)督、自我批評(píng)，形成重大決策公開評(píng)議的方式，解決應(yīng)急管理中長(zhǎng)期突出存在的實(shí)踐難題。最后是接受群眾監(jiān)督。社區(qū)應(yīng)急管理水平高低，群眾最有發(fā)言權(quán)。利用社區(qū)公共網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、業(yè)主委員會(huì)、群眾意見箱等途徑充分發(fā)揮群眾監(jiān)督力量，拉近社區(qū)應(yīng)急管理與普通百姓的距離，將群眾的合理現(xiàn)實(shí)訴求作為應(yīng)急管理的工作重心。第二，開展績(jī)效評(píng)估，形成應(yīng)急管理長(zhǎng)效機(jī)制。公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的績(jī)效評(píng)估能夠推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管控的能效和長(zhǎng)效機(jī)制的優(yōu)化。采集多社區(qū)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理數(shù)據(jù)，選取績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，建立與社區(qū)應(yīng)急能力相匹配的評(píng)估模式，建立從風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、應(yīng)急響應(yīng)、科學(xué)決策、多主體協(xié)同、風(fēng)險(xiǎn)管控的全周期應(yīng)急管理目標(biāo)的評(píng)估方案，達(dá)到應(yīng)急管理時(shí)人員、物資、技術(shù)的最佳配置，形成社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中長(zhǎng)效防控機(jī)制。