原珂 潘勁舟

2017年6月，中共中央國務院印發(fā)的《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中提出，“鼓勵通過慈善捐贈、設立社區(qū)基金會等方式，引導社會資金投向城鄉(xiāng)社區(qū)治理領域”。隨后，同年12月，國家民政部專門印發(fā)了《關于大力培育和發(fā)展社區(qū)社會組織的意見》，“鼓勵有條件的地方設立社區(qū)發(fā)展基金會，為城鄉(xiāng)社區(qū)治理募集資金，為其他社區(qū)社會組織提供資助”。2020年10月，中共十九屆五中全會進一步提出：“改善人民生活品質(zhì)，提高社會建設水平，完善共建共治共享的社會治理制度?！蓖?2月，國家民政部辦公廳專門印發(fā)了《培育發(fā)展社區(qū)社會組織專項行動方案（2021—2023年）》，明確要求“推動社區(qū)社會組織高質(zhì)量發(fā)展，在基層治理中更好發(fā)揮作用”。2021年4月28日，中共中央國務院印發(fā)了《關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》，再次明確提出“設立社區(qū)基金會等協(xié)作載體”和“建設人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理共同體”。誠然，社區(qū)作為社會的基本組成單元和國家治理的基石，既是新時代“社會治理重心下移”大背景下基層治理的有力抓手，也是推動基層社會治理創(chuàng)新的重要陣地。近年來，社區(qū)基金會作為一種新型的樞紐型社區(qū)社會組織，在我國得到長足發(fā)展，尤其是憑借其“利用本地資源，依靠本地利益相關者，提出本地解決方案”的核心特征，在提供社區(qū)公共服務、推動社區(qū)多元治理、建設社區(qū)公益平臺、創(chuàng)新社區(qū)治理模式等方面扮演著重要角色，愈發(fā)成為社會轉(zhuǎn)型后期破解城市社區(qū)治理困境、強化基層自治的一大創(chuàng)新性機制。而企業(yè)主導型社區(qū)基金會作為社區(qū)基金會多元化發(fā)展的一種重要類型，亦憑借企業(yè)主導、社會共建的自身特性，在參與基層社會治理創(chuàng)新中具有其獨特優(yōu)勢。

根據(jù)最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2021年7月底，我國境內(nèi)共有社區(qū)基金會187家。其中，上海、廣東、浙江、江蘇等地為數(shù)較多，如上海目前已成立了86家社區(qū)基金會，占比為46%。按照推動主體的不同，當前我國現(xiàn)有的社區(qū)基金會大致可以劃分為政府主導型、企業(yè)主導型、社會組織主導型和居民主導型四種類型，每種類型間既存在共性，又有其各自的特色，如愿景使命、籌資模式、運行機制等的差異。而企業(yè)主導型社區(qū)基金會作為我國社區(qū)基金會最初的探索模式，其以深圳桃源居公益事業(yè)發(fā)展基金會為典型代表，目前已在實踐中成為創(chuàng)新社區(qū)治理模式的一種典范，亦得到社會各界的廣泛認可。例如，其首創(chuàng)的“公益社區(qū)”模式（見圖1）當前仍在以一種獨特的方式向全國其他省市擴張，如重慶、天津以及北京、上海等。事實上，如今的桃源居社區(qū)，已形成以桃源社區(qū)公益事業(yè)發(fā)展中心為主體，包括社區(qū)基金會、老年協(xié)會、婦女鄰里中心、兒童中心、志愿者服務中心、郵政代辦中心、體育俱樂部、清華實驗學校、社區(qū)圖書館等十大社區(qū)社會組織在內(nèi)的公共服務供給體系。如圖1所示，這十大社區(qū)社會組織大致可以分為三類：第一類是可以適當盈利的經(jīng)濟性組織，屬于盈利性服務;第二類是收支平衡的公益性組織，屬于半福利性;第三類是必須要花錢而沒有收入的志愿性組織，屬于全福利性。若在缺乏資金持續(xù)支持的情況下，這些組織的生存與發(fā)展肯定是個大問題。但是，桃源居通過社區(qū)公益中心，使這個問題得到了有效解決。同時，社區(qū)公益中心還不斷通過完善社區(qū)組織制度體系建設，做到讓每個社區(qū)社會組織“服務有計劃、任務有目標、崗位有分工、經(jīng)費收支有預算，建立了自我監(jiān)督、績效考評、內(nèi)部自律建設和他律外控相結(jié)合”的監(jiān)督機制。況且，伴隨著社會主義市場經(jīng)濟的深化發(fā)展及住房制度的深化改革，城市住宅小區(qū)由開發(fā)商開發(fā)建設的數(shù)量將會越來越多、比例也會越來越大，桃源居“公益社區(qū)”模式的價值也將會被更多地開發(fā)商所學習、復制與創(chuàng)新。如成都市麓湖社區(qū)發(fā)展基金會同樣作為由房地產(chǎn)開發(fā)商主導發(fā)起的基金會，就是在對其借鑒基礎上進一步的創(chuàng)新與發(fā)展。那么，究竟什么是企業(yè)主導型社區(qū)基金會，有何特征，其又在參與基層社會治理創(chuàng)新中具何優(yōu)勢呢？

簡單來說，所謂企業(yè)主導型社區(qū)基金會（以下簡稱“企業(yè)主導型”），主要是指由企業(yè)出資發(fā)起成立或者捐贈主體以企業(yè)為主導而成立的社區(qū)基金會。相較于政府主導和社會組織以及居民主導三種類型，企業(yè)主導型社區(qū)基金會理事會往往具有較多的企業(yè)代表，其在運作上也呈現(xiàn)出較多的企業(yè)化特征，因而很大程度上有著更高的自主性、更好的專業(yè)性、更靈活的資助方式和更強有勁的“造血”功能等方面的顯著特征，這亦致使其在參與基層社會治理創(chuàng)新中有效規(guī)避了其他類型運作模式中存在的諸多不足，展現(xiàn)出其他三種類型社區(qū)基金會難以比擬的治理優(yōu)勢。

第一，相較于政府主導型，企業(yè)主導型具有更強的獨立性和自主性。實踐中，社區(qū)基金會能否實現(xiàn)扎根于本社區(qū)實際情況，自主安排行動框架，避免其他事務擠占社區(qū)需求空間，干擾基金會項目活動安排，即所謂的獨立性與自主性。政府主導型社區(qū)基金會多是基層政府出于自身需求考量，或是出于上級組織安排而產(chǎn)生，注冊資金往往由政府牽頭出資或動員轄區(qū)企業(yè)等募集（方勇，2018），行動策略聽從政府的規(guī)劃設置。故其在獲得較高政治合法性與政策資源的同時，也不可避免對政府資源產(chǎn)生高度依賴，基金會內(nèi)部的決策普遍受到政府的控制干預，基金會與街道間的關系更傾向于“命令—服從”的樣態(tài)（翁士洪，2020）。不同于政府主導下的邊界限制、條塊結(jié)構(gòu)下的層層安排，企業(yè)主導型社區(qū)基金會由于其注冊資金大都是依靠企業(yè)自身捐贈，且運行管理過程中包括財政、人力、辦公場地等在內(nèi)的基本物質(zhì)基礎也主要是通過企業(yè)來提供的，故該類型的社區(qū)基金會在決策、運作層面較少受到外界干預，則可在更大范圍內(nèi)依據(jù)社區(qū)實際、居民意愿，自主規(guī)劃任務目標，以確保社區(qū)基金會具有較高程度的自主性與獨立性，從而靈活創(chuàng)新地發(fā)揮社區(qū)治理功能，滿足居民多樣化、個性化需求。

第二，相較于居民主導型，企業(yè)主導型在專業(yè)化程度上具有更高的優(yōu)勢。社區(qū)基金會作為一項專業(yè)化的綜合性社會工程，理事會的多元化構(gòu)成、秘書處的專職化運作，整個團隊中的相關專業(yè)人才，以及是否具有專業(yè)工作經(jīng)驗的管理人員和相應的技術(shù)服務體系是衡量專業(yè)程度的重要指標。以社區(qū)居民群眾主導、社會共建為基礎的居民主導型社區(qū)基金會雖然確保了基金會的民主性和自主性，但往往受財務管理、個人意愿等因素的影響，多是通過居民兼職、愛心奉獻的模式進行實際運作，往往難以形成固定的服務管理體系，如作為居民主導型的典型代表——深圳南山區(qū)的蛇口社區(qū)基金會，其第一屆的七個理事在第二屆選舉當中有四個自動退出，第二屆理事會選出的七個理事不到半年又有兩個自動辭職，其原因在于他們覺得自己承擔不了其職責。而企業(yè)主導型社區(qū)基金會，一方面憑借企業(yè)自身豐厚的資金支持，有實力出資為秘書處及整個團隊招募專職人員，并且有條件、有能力引進具備相關專業(yè)能力的骨干人才負責項目的開展運行，如深圳桃源居社區(qū)基金會就通過聘用大量社會工作專業(yè)人才，組建起專業(yè)的基金會管理、運行團隊;另一方面，依托企業(yè)的人力物力支持以及豐富的管理經(jīng)驗，企業(yè)發(fā)起的社區(qū)基金會往往具有較為成熟的運作模式與明確的內(nèi)部職責分工，且通常設有專門的組織培育體系和完善的決策機制，在項目規(guī)劃、目標執(zhí)行等方面較于自發(fā)組織形成的居民主導型具有更高的專業(yè)化程度。

第三，相較于其他三種類型，企業(yè)主導型主要通過資助的方式開展項目。社區(qū)基金會使用資金的方式主要分為資助性和操作性兩類（胡小軍，朱健剛，2018）。后者以社區(qū)基金會為活動實施主體，通過組織開展各類行動項目，直接提供具體的服務以回應社區(qū)需求，政府主導和社會組織及居民主導型社區(qū)基金會大多采用此種方式。這種運作模式雖然充分發(fā)揮了基金會的服務職能，可以快速滿足眼下的社區(qū)現(xiàn)實需求，但從長遠來看，操作性資金運作模式未能有效凝聚社區(qū)內(nèi)其他主體的資源力量，更難以形成長久穩(wěn)定的合力效應。而企業(yè)主導型社區(qū)基金會則通常不直接執(zhí)行服務項目，而是對所在社區(qū)內(nèi)社會組織所申報的項目進行篩選后，以資助的方式支持其在社區(qū)內(nèi)開展服務。由此推知，資助性的資金運作方式對于社區(qū)公益體系的良性運營和可持續(xù)發(fā)展更具長遠意義，其一方面促進了社區(qū)內(nèi)各種不同類型的社會組織的發(fā)展，并且不同組織活動的開展也能夠反過來有效推動居民對于社區(qū)公共事務的廣泛參與;另一方面，社區(qū)基金會通過資助模式形成的社區(qū)公益活動平臺，有助于構(gòu)建起良好的社區(qū)合作體系，進而更有效地統(tǒng)合各種不同組織間的資源力量，最終實現(xiàn)基層社會治理效能的提升。實踐中，桃源居社區(qū)基金會便是通過資助和扶持模式，逐步形成包括桃源社區(qū)公益事業(yè)發(fā)展中心、各類專業(yè)社會組織在內(nèi)的社區(qū)公益體系，進而有序、持續(xù)地為社區(qū)提供多方面的公益服務。

第四，相較于其他三種類型，企業(yè)主導型具有更強勁的“自我造血”能力。持續(xù)性的資源輸入不足，特別是資金短缺問題，是我國社區(qū)基金會發(fā)展過程中普遍面臨的一大難題。借鑒西方成功經(jīng)驗，社區(qū)基金會最理想的籌資模式是將捐贈基金作為保本基金，利用其進行投資并將所得收益用于公益活動，形成資金池的“自我造血”功能。實踐中，政府主導型由于官方身份，多要求基金會的投資以安全、穩(wěn)健為基本條件，故此類社區(qū)基金會一般將資金存入銀行，旱澇保收，無法獲得遠高于市場平均投資回報率的存儲收益（崔開云，2015）;社會組織主導型目前在我國主要以支持政府購買服務項目為主，且這類資金往往是專項資金而不能用于投資，故導致此類社區(qū)基金會通常在資金儲備方面節(jié)余不多，亦難以形成規(guī)?；耐顿Y效應;居民主導型則是鑒于居民自發(fā)組織，往往缺乏統(tǒng)一機構(gòu)組織的協(xié)調(diào)管理，也通常選擇求穩(wěn)的投資策略。由此可知，這三種類型的社區(qū)基金會對于資金募集、外部資源的“輸血式投入”都有著很大的依賴，自身可持續(xù)發(fā)展能力還亟待提升。相比之下，企業(yè)主導型憑借企業(yè)主導優(yōu)勢，不僅在資金使用運作上不受過多干預限制，也具備一定的抗擊投資風險能力，而且借助企業(yè)既有運行機制、投資渠道，以及具備相關投資理財經(jīng)驗的專門人員等，企業(yè)主導型社區(qū)基金會可以更為高效準確的利用市場投資方式，實現(xiàn)捐贈資金的自我儲值與增殖，提升自身“造血”能力。以深圳桃源居公益事業(yè)發(fā)展基金會為例，其通過合理安排社區(qū)內(nèi)公建配套物業(yè)的產(chǎn)權(quán)、運營權(quán)和收益權(quán)，將基金會內(nèi)可流動資產(chǎn)以多種方式進行投資，實現(xiàn)資源自我滾動發(fā)展（周如南，何立軍，陳敏儀，2017），從而確保基金會有充足的建設資金可以用于社區(qū)公益事業(yè)?！?/p>

（原珂，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學國家對外開放研究院副教授;潘勁舟，南開大學周恩來政府管理學院碩士生。本文為國家社會科學基金青年項目“社區(qū)基金會在基層社會治理新格局中的作用研究”<20CSH091>階段性成果/責編 劉玉霞）