陳紹林

(福建省經(jīng)濟信息中心，福建 福州 350003)

1 概述

黨的十九屆四中全會提出“推進數(shù)字政府建設(shè)”，標志著我國電子政務(wù)發(fā)展進入新階段。數(shù)字政府的重要特征是實現(xiàn)全流程一體化服務(wù)，以用戶為中心、以需求為導向,具有整體性和系統(tǒng)性[1]。不論是全流程一體化服務(wù)，還是以用戶為中心、以需求為導向，都需要大量的、多種多樣的相關(guān)數(shù)據(jù)的應用——這都需要大數(shù)據(jù)作支撐。數(shù)字政府建設(shè)的核心就是大數(shù)據(jù)的應用。

“數(shù)字福建”是信息化的福建。數(shù)字福建建設(shè)包括數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會等，其中數(shù)字政府建設(shè)對數(shù)字福建建設(shè)具有引領(lǐng)、推動作用，一直是數(shù)字福建建設(shè)的重點，并取得了較好成效。根據(jù)有關(guān)機構(gòu)評估，福建省數(shù)字政府建設(shè)多年位居全國先進行列，在中國軟件評測中心2020年數(shù)字政府服務(wù)能力評估中，位居省級政府優(yōu)秀檔(第4名)；在清華大學數(shù)據(jù)治理研究中心2020年數(shù)字政府發(fā)展指數(shù)評估中，排名為省級數(shù)字政府第6；在中央黨校(國家行政學院)電子政務(wù)研究中心2020年度省級政府和重點城市網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力 (政務(wù)服務(wù)“好差評”)調(diào)查評估中，位列省級政府第6名。福建省數(shù)字政府的發(fā)展過程，也是大數(shù)據(jù)應用的實踐過程。

2 大數(shù)據(jù)在數(shù)字政府建設(shè)中的主要作用

“大數(shù)據(jù)”一詞源于1980年著名未來學家托夫勒所著的《第三次浪潮》，該書將“大數(shù)據(jù)”稱為“第三次浪潮的華彩樂章”。大數(shù)據(jù)一詞作為技術(shù)性概念，起源于2004年前后，通常含義不僅僅指數(shù)據(jù)集，而是數(shù)據(jù)集和大數(shù)據(jù)技術(shù)及其應用的綜合，是一種多維概念。首先，大數(shù)據(jù)是指在常規(guī)軟件不足以處理的大或復雜、多樣的數(shù)據(jù)集。其次，大數(shù)據(jù)又是指大數(shù)據(jù)技術(shù)，包括數(shù)據(jù)采集與預處理、數(shù)據(jù)存儲和管理、數(shù)據(jù)處理與分析應用、數(shù)據(jù)安全和隱私保護等相關(guān)技術(shù)。再次，大數(shù)據(jù)還指大數(shù)據(jù)的產(chǎn)生、采集、處理、存儲、管理、保護、開發(fā)、應用等活動，即大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)。研究者大都從不同的特征對大數(shù)據(jù)進行不同的定義。大數(shù)據(jù)的主要特征可以歸納為“5V”：Volume(數(shù)據(jù)量大)、Velocity(數(shù)據(jù)處理速度快)、Variety(數(shù)據(jù)類別復雜多樣)、Value(數(shù)據(jù)價值密度低)、Veracity(真實性)[2]。

大數(shù)據(jù)在數(shù)字政府建設(shè)中的作用包括兩方面：一是為數(shù)字政府系統(tǒng)架構(gòu)提供關(guān)鍵支撐，二是提升政府治理的能力和水平。

2.1 大數(shù)據(jù)為數(shù)字政府系統(tǒng)架構(gòu)提供關(guān)鍵支撐

全國數(shù)字政府是一個有機體系，由不同層級的數(shù)字政府系統(tǒng)融合而成。某一層級的數(shù)字政府系統(tǒng)一般由基礎(chǔ)設(shè)施層、數(shù)據(jù)資源層、應用支撐層、業(yè)務(wù)應用層、用戶及服務(wù)層、安全與運維保障體系、標準規(guī)范與管理制度組成[3]。上下層級的數(shù)字政府系統(tǒng)、各部門的信息系統(tǒng)通過電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)(主要是電子政務(wù)外網(wǎng))聯(lián)通起來，通過政務(wù)數(shù)據(jù)匯聚共享交換平臺相互對接，并執(zhí)行統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準，實現(xiàn)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺、部門業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)、協(xié)同辦公平臺等業(yè)務(wù)協(xié)同。數(shù)字政府系統(tǒng)示意圖如圖1所示。

圖1 數(shù)字政府系統(tǒng)架構(gòu)

從圖1可見，數(shù)字政府系統(tǒng)打通條條塊塊的信息孤島，實現(xiàn)全流程一體化服務(wù)，條塊之間協(xié)同聯(lián)動，線上線下融合。在此，需要對多來源、多類別數(shù)據(jù)，包括基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、證照數(shù)據(jù)、政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)、辦公數(shù)據(jù)、監(jiān)管數(shù)據(jù)，乃至感知數(shù)據(jù)、交易數(shù)據(jù)、社交數(shù)據(jù)等，進行高效采集、存儲、處理、匯聚、交換、共享與分析。因此，數(shù)據(jù)資源層是數(shù)字政府系統(tǒng)的關(guān)鍵支撐。而數(shù)據(jù)資源層的構(gòu)成，除了結(jié)構(gòu)化的政務(wù)數(shù)據(jù)，還包括空間數(shù)據(jù)、感知數(shù)據(jù)、社交數(shù)據(jù)等非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)資源層的規(guī)模，也從GB級擴大到TB級甚至PB級。數(shù)據(jù)資源層的數(shù)據(jù)存儲、處理也大都應用了Hadoop等大數(shù)據(jù)技術(shù)。省級數(shù)字政府的數(shù)據(jù)資源層已經(jīng)成為典型的大數(shù)據(jù)。所以，大數(shù)據(jù)為數(shù)字政府系統(tǒng)架構(gòu)提供了關(guān)鍵支撐。

福建省數(shù)字政府系統(tǒng)建設(shè)較早重視大數(shù)據(jù)建設(shè)與應用。在2000年謀劃、部署建設(shè)數(shù)字福建之初，時任福建省省長習近平同志就提出“我要一點擊鼠標，就能看到全省的數(shù)據(jù)”[4]。20年來，通過三個階段建設(shè)，福建省初步建立了政務(wù)大數(shù)據(jù)架構(gòu)，為數(shù)字政府系統(tǒng)建設(shè)提供了有力支撐。

第一階段(2001—2011年)：2001年，福建在全國率先實施省級范圍政務(wù)信息資源標準化、規(guī)范化、時空化改造；2003年，福建省級政務(wù)信息共享平臺在全國率先上線運行；2005年，《福建省政務(wù)信息共享管理辦法(試行)》頒布；2008年，編制完成福建省級政務(wù)信息資源目錄，省市兩級政務(wù)信息共享平臺實現(xiàn)互聯(lián)互通，全省政務(wù)信息資源目錄和交換體系基本建成。

第二階段(2012—2019年)：2012年3月，在全國率先開通、應用省級政務(wù)云計算平臺，新建政務(wù)信息系統(tǒng)全部依托政務(wù)云平臺建設(shè)。從2015年開始，歷時3年，按照中共福建省委、省政府印發(fā)的《省直部門數(shù)據(jù)中心及信息中心整合的實施方案》(閩委發(fā)〔2015〕5號)的要求，省直部門完成了1148個已建政務(wù)信息系統(tǒng)遷移到政務(wù)云平臺的任務(wù)。此后，省直事業(yè)單位按照省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于整合省直事業(yè)單位數(shù)據(jù)中心的實施方案》(閩委辦〔2019〕3號)的要求，歷時2年，完成了849個已建政務(wù)信息系統(tǒng)遷移到政務(wù)云平臺的任務(wù)。通過建設(shè)、應用政務(wù)云平臺，集中承載省直252個應用單位948個項目共2046個應用系統(tǒng)，提供了5693臺虛擬服務(wù)器、3423TB存儲、779個數(shù)據(jù)庫實例及配套的網(wǎng)絡(luò)與信息安全保障服務(wù)，為政務(wù)數(shù)據(jù)資源匯聚共享、業(yè)務(wù)協(xié)同和大數(shù)據(jù)開發(fā)利用提供了良好支撐。

第三個階段(2016年至今)：2016年，《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》頒布，明確政務(wù)數(shù)據(jù)資源屬于國家所有，納入國有資產(chǎn)管理，并實施省級政務(wù)數(shù)據(jù)整合匯聚與共享應用工程，原有的省政務(wù)信息共享平臺升級為省級政務(wù)數(shù)據(jù)匯聚共享平臺。省級政務(wù)數(shù)據(jù)匯聚共享平臺包括政務(wù)數(shù)據(jù)整合匯聚系統(tǒng)、政務(wù)大數(shù)據(jù)資源中心、政務(wù)大數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)、政務(wù)數(shù)據(jù)展現(xiàn)與服務(wù)系統(tǒng)等子系統(tǒng)。目前，已建成法人庫、人口庫、地理空間等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和電子證照庫、專題數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建省級大數(shù)據(jù)資源中心，初步匯聚了公安、民政、人社、市場監(jiān)管等82個省級部門和各市縣34個市級單位有關(guān)法人、自然人、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、電子文件、傳感監(jiān)測、公共信用等各種類別的4727項共計329億多條數(shù)據(jù)記錄和文件，涵蓋全省177多萬家企業(yè)及6.8萬個機關(guān)事業(yè)單位和社團組織信息，全省3900多萬常住人口和400多萬流動人口信息，1.44億本電子證照，1億多條信用記錄信息和10多億條環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)。初步建成了全省自然人對象檔案和企業(yè)法人對象檔案。福建省級政務(wù)數(shù)據(jù)匯聚共享平臺已發(fā)布了包括身份證、機動車、養(yǎng)老保險、企業(yè)、個體工商戶、婚姻、社保等服務(wù)接口393個，支持了全省69個部門的在線調(diào)用服務(wù)，目前調(diào)用總次數(shù)達到7.06億次，日均調(diào)用20萬次；支持了43個部門3625項數(shù)據(jù)共享，共享數(shù)據(jù)記錄總數(shù)達到6.83億條；支持36個部門開放數(shù)據(jù)，開放數(shù)據(jù)記錄總數(shù)達到8億多條。

2.2 大數(shù)據(jù)提升政府治理能力和水平

運用大數(shù)據(jù)輔助科學決策和社會治理，推進政府管理和社會治理模式創(chuàng)新，實現(xiàn)政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務(wù)高效化，讓百姓少跑腿、數(shù)據(jù)多跑路，推進教育、就業(yè)、社保、醫(yī)藥衛(wèi)生、住房、交通、生態(tài)環(huán)境、精準扶貧等領(lǐng)域大數(shù)據(jù)應用，深度開發(fā)各類便民應用。

一方面，大數(shù)據(jù)推動政府管理結(jié)構(gòu)扁平化。中央政府、省級政府可以直接對接社區(qū)、村委會等基層組織乃至個人，其管理服務(wù)措施也可以直達基層，避免串聯(lián)式的層層上傳下達，并更多地靠數(shù)據(jù)說話、靠數(shù)據(jù)決策，從而使管理服務(wù)更加科學、高效、精準并降低成本。自2016年6月《福建省促進大數(shù)據(jù)發(fā)展實施方案(2016—2020年)》(閩政〔2016〕27 號)印發(fā)以來，福建省先后建設(shè)了公共安全大數(shù)據(jù)應用、市場監(jiān)管大數(shù)據(jù)應用、食品藥品安全監(jiān)管大數(shù)據(jù)、住建大數(shù)據(jù)應用、生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)、海洋經(jīng)濟運行監(jiān)測與評估系統(tǒng)、商務(wù)數(shù)據(jù)綜合應用服務(wù)平臺、人才大數(shù)據(jù)應用服務(wù)項目、勞動監(jiān)測預警和智慧就業(yè)大數(shù)據(jù)平臺、路網(wǎng)運行監(jiān)測及分析決策大數(shù)據(jù)應用服務(wù)項目、文旅大數(shù)據(jù)智慧網(wǎng)評系統(tǒng)、12345平臺大數(shù)據(jù)研判系統(tǒng)等政務(wù)大數(shù)據(jù)應用項目，助力提升政府治理能力和水平，助力保障和改善民生，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，改善生態(tài)環(huán)境。大數(shù)據(jù)在新冠肺炎疫情防控的應用是大數(shù)據(jù)提升政府治理能力和水平的典型。2020年2月，福建省依托閩政通App平臺，率先研發(fā)上線全國首個省級健康碼——福建八閩健康碼，率先實現(xiàn)與國家相關(guān)疫情數(shù)據(jù)庫、省級基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的融合應用，采用后臺大數(shù)據(jù)在線自動比對核驗，具備全國互通互認、匯聚數(shù)據(jù)全、核驗信息快、通行效率高等優(yōu)勢。隨后，又建成福建省疫情防控數(shù)據(jù)庫、疫情信息服務(wù)平臺和省級通信大數(shù)據(jù)平臺，建成八大專題數(shù)據(jù)庫，匯聚25個部門106項約15.7億條數(shù)據(jù)記錄，定制開放抗體檢測等4048個數(shù)據(jù)服務(wù)接口和核驗接口，累計實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享近億條，數(shù)據(jù)接口調(diào)用超過1500萬次，并實時提供疫情形勢綜合研判可視化分析。福建省應用大數(shù)據(jù)助力各級各部門新冠肺炎疫情防控工作，實現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)度、信息共享、扁平化運行，避免“填表抗疫”“多頭重復部署”，做到了疫情監(jiān)測分析及時、直觀，防控部署統(tǒng)一、科學，追蹤管控精準、高效，核驗通行快速、便捷的良好效果。

另一方面，大數(shù)據(jù)促進了政民互動及時、有效，提高了公眾參與政務(wù)的積極性，推進社會共治達到新的深度與廣度。開通于2003年的12345政務(wù)服務(wù)便民熱線(平臺)現(xiàn)已覆蓋至全國各地，為廣大群眾提供電話、短信、網(wǎng)站、QQ、微博、微信、移動App、郵件、傳真等多種渠道，群眾可通過語音、文字、圖像等方法提交訴求，熱線(平臺)7×24小時提供人工服務(wù)并應用大數(shù)據(jù)、人工智能提供7×24小時提供智能化咨詢服務(wù)，極大方便了公眾參與、社會共治。福建省12345便民服務(wù)平臺自2013年起率先覆蓋全省各市、縣(區(qū))，據(jù)統(tǒng)計，2020年福建省和各地市12345平臺共收到有效訴求件共466.2萬件，日均訴求量12737件，其中電話占75.50%，網(wǎng)站占11.15%，其他渠道來源共占13.34%；全省平臺及時查閱率為100.00%，按時辦結(jié)率達到99.99%，部門辦理滿意率達到99.84%，12345便民服務(wù)平臺在提高福建省政府管理服務(wù)效率和水平、維護社會和諧穩(wěn)定、提高人民群眾生活質(zhì)量方面發(fā)揮了重要作用。

3 進一步推動大數(shù)據(jù)在數(shù)字政府建設(shè)中的應用

數(shù)字政府建設(shè)是“一把手工程”，為領(lǐng)導決策提供支撐是大數(shù)據(jù)應用于數(shù)字政府建設(shè)的重點。大數(shù)據(jù)資源、大數(shù)據(jù)技術(shù)、大數(shù)據(jù)應用需求是大數(shù)據(jù)應用于數(shù)字政府建設(shè)的三大要素。以支撐領(lǐng)導決策為抓手，將有效推動落實大數(shù)據(jù)資源建設(shè)、大數(shù)據(jù)技術(shù)創(chuàng)新與大數(shù)據(jù)應用需求的持續(xù)發(fā)掘，三者互相促進，實現(xiàn)良性循環(huán)。

3.1 以大數(shù)據(jù)決策支撐平臺為抓手

2017年12月8日，中共中央政治局就實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略進行第二次集體學習，習近平總書記指出，善于獲取數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)、運用數(shù)據(jù)，是領(lǐng)導干部做好工作的基本功。大數(shù)據(jù)決策支撐平臺作為綜合運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段挖掘數(shù)據(jù)資源價值、提升決策能力與水平的工具，就是為領(lǐng)導干部獲取數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)、運用數(shù)據(jù)提供有效的助手。

大數(shù)據(jù)決策支撐平臺匯聚海量數(shù)據(jù)，通過從中提取關(guān)鍵信息，進行分析預測，改變了發(fā)現(xiàn)、分析和解決問題以及輔助執(zhí)行政策方案的方式，促進決策模式從經(jīng)驗決策轉(zhuǎn)向循證決策，推動政府決策走向科學化。同時，大數(shù)據(jù)決策支撐平臺為領(lǐng)導決策服務(wù)，以此為抓手，能夠有力推動相關(guān)數(shù)據(jù)資源采集、匯聚、共享，并促進大數(shù)據(jù)技術(shù)研發(fā)和應用需求的持續(xù)發(fā)掘，從而推動大數(shù)據(jù)在數(shù)字政府建設(shè)中的應用。

3.2 加強大數(shù)據(jù)資源建設(shè)

數(shù)據(jù)資源是大數(shù)據(jù)應用的原材料，缺乏數(shù)據(jù)資源則大數(shù)據(jù)應用將成為無源之水、無本之木。數(shù)字政府建設(shè)所需的大數(shù)據(jù)資源主要是政務(wù)信息資源。在實際工作中，可以共享獲得的信息一般不允許重復采集，同時，只有允許共享的政務(wù)信息資源才有可能符合開放的條件。所以，抓好共享信息資源建設(shè)是大數(shù)據(jù)資源建設(shè)的關(guān)鍵。

目前，一些地方存在政務(wù)信息資源匯聚難，匯聚后的數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)更新難以保證等問題。究其原因，一是個別部門有關(guān)數(shù)據(jù)保密的規(guī)定尚未按國務(wù)院《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》進行修改，制約相關(guān)政務(wù)信息資源實時共享；二是部門政務(wù)信息資源保障能力參差不齊；三是對提供政務(wù)信息資源的單位缺乏激勵機制，回流政務(wù)信息資源的管理流程過長，影響了政務(wù)信息資源提供的積極性與質(zhì)量；四是一些負責政務(wù)信息資源匯聚、存儲、共享管理的機構(gòu)的公益性不足，所需經(jīng)費無保障，影響政務(wù)信息資源共享交換平臺作用的發(fā)揮。今后，應按照《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》要求，加快修訂相關(guān)部門法規(guī)、規(guī)定，完善大數(shù)據(jù)資源建設(shè)的制度條件；進一步梳理部門政務(wù)信息資源，完善部門政務(wù)信息資源中心建設(shè)，提高部門政務(wù)信息資源采集、匯聚的能力和水平；探索建立積分制等，完善政務(wù)信息資源共享的激勵機制；保證政務(wù)信息資源存儲、共享管理機構(gòu)的公益性，所需經(jīng)費足額納入年度財政預算，保障政務(wù)信息資源共享交換平臺正常運行。

3.3 強化大數(shù)據(jù)技術(shù)創(chuàng)新

大數(shù)據(jù)技術(shù)是大數(shù)據(jù)應用的工具，缺乏大數(shù)據(jù)技術(shù)，則難以有效、及時開發(fā)大數(shù)據(jù)應用以滿足應用需求，更遑論創(chuàng)造新的需求。要通過項目帶動，支持大數(shù)據(jù)研究機構(gòu)持續(xù)開展大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)性、前瞻性研究工作和大數(shù)據(jù)共性關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)工作，支持大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)；推動政產(chǎn)學研協(xié)作，發(fā)揮企業(yè)的創(chuàng)新優(yōu)勢，圍繞政務(wù)信息資源和政務(wù)應用需求組織開展大數(shù)據(jù)創(chuàng)新應用研究、產(chǎn)品開發(fā)。同時，要貫徹落實數(shù)據(jù)保護與開放開發(fā)并重原則，依法依規(guī)加大公共信息資源開放力度，以公共信息資源開放促進大數(shù)據(jù)技術(shù)創(chuàng)新，并通過數(shù)字中國建設(shè)峰會等平臺舉辦大數(shù)據(jù)技術(shù)應用競賽，廣泛推動大數(shù)據(jù)應用創(chuàng)新。

3.4 持續(xù)發(fā)掘大數(shù)據(jù)應用需求

應用需求是大數(shù)據(jù)應用的原動力和指南針，缺乏應用需求則大數(shù)據(jù)應用將失去驅(qū)動力和方向，大數(shù)據(jù)應用開發(fā)將無的放矢、脫離實際、難以持續(xù)。大數(shù)據(jù)應用需求是動態(tài)變化的，大數(shù)據(jù)需求的發(fā)掘需要長期堅持。政府部門往往熟悉業(yè)務(wù)而不熟悉大數(shù)據(jù)技術(shù)，而研究機構(gòu)和企業(yè)往往熟悉大數(shù)據(jù)技術(shù)而不熟悉業(yè)務(wù)，大數(shù)據(jù)應用需求難以及時被發(fā)掘、提出，大數(shù)據(jù)解決方案與具體業(yè)務(wù)結(jié)合不夠契合。政府部門所屬的信息化支撐機構(gòu)(如信息中心等)具有熟悉政府部門業(yè)務(wù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)的優(yōu)勢，應將大數(shù)據(jù)應用需求研究、發(fā)掘作為工作重點，長期堅持，推動大數(shù)據(jù)在數(shù)字政府建設(shè)中發(fā)揮更大作用。

4 結(jié)束語

數(shù)字政府建設(shè)的一體化、整體性、系統(tǒng)性特征，需要應用大數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)為數(shù)字政府系統(tǒng)架構(gòu)提供了關(guān)鍵支撐，并在提升政府治理能力和水平方面初見成效。以大數(shù)據(jù)決策支撐平臺為抓手，加強大數(shù)據(jù)資源建設(shè)，強化大數(shù)據(jù)技術(shù)創(chuàng)新，持續(xù)發(fā)掘大數(shù)據(jù)應用需求，將進一步推動大數(shù)據(jù)在數(shù)字政府建設(shè)中發(fā)揮更大的作用。