佘磊，姜珊，姜彩紅，李想，柳王榮，蘇文幸，吳根義,2*

（1.生態(tài)環(huán)境部華南環(huán)境科學(xué)研究所，廣州 510530；2.湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，長(zhǎng)沙 410128）

《第二次全國(guó)污染源普查公報(bào)》[1]指出，2017 年我國(guó)農(nóng)業(yè)源水污染物中化學(xué)需氧量、氨氮、總氮、總磷的排放量依次為1 067.13 萬(wàn)、21.62 萬(wàn)、141.49 萬(wàn)、21.20萬(wàn)t，其中，畜禽養(yǎng)殖業(yè)水污染物中化學(xué)需氧量、氨氮、總氮、總磷的排放量分別占農(nóng)業(yè)源總排放量的93.76%、51.30%、42.14%、56.46%，畜禽養(yǎng)殖仍是我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染的重點(diǎn)防治對(duì)象。近年來(lái)，我國(guó)出臺(tái)了一系列針對(duì)畜禽養(yǎng)殖污染防治的相關(guān)政策與措施，但適合我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)需求的防治體系仍未形成。為進(jìn)一步推動(dòng)畜禽糞污處理與資源化利用水平提高，規(guī)范環(huán)境管理，有必要對(duì)現(xiàn)有政策措施進(jìn)行系統(tǒng)疏理，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、分析不足，提出下一步發(fā)展方向及對(duì)策建議。

1 我國(guó)畜禽養(yǎng)殖環(huán)境管理進(jìn)程

我國(guó)畜禽養(yǎng)殖污染防治環(huán)境管理工作起步較晚，2001 年以前，基本沒(méi)有針對(duì)性的法律法規(guī)及政策文件出臺(tái)，僅在《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》等環(huán)境保護(hù)法律以及《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》等行業(yè)性法律條文中有所涉及，且相關(guān)條款對(duì)因畜禽養(yǎng)殖引發(fā)的環(huán)境污染監(jiān)管有限[2]。2001 年以來(lái)，隨著畜禽養(yǎng)殖業(yè)規(guī)?；?、集約化進(jìn)程加快，我國(guó)畜禽養(yǎng)殖污染問(wèn)題日益凸顯，在不同時(shí)期，結(jié)合環(huán)境管理需求，國(guó)家相繼出臺(tái)了一些畜禽養(yǎng)殖污染防治法律法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范。

1.1 末端治理階段

2001—2010 年，我國(guó)畜禽養(yǎng)殖污染防治問(wèn)題日益受到重視，但受限于監(jiān)管能力及經(jīng)驗(yàn)，治理對(duì)象幾乎只涉及規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)），治理方式則側(cè)重于末端治理。2001 年，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局先后發(fā)布《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治技術(shù)規(guī)范》（HJ/T 81—2001）《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB 18596—2001）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《標(biāo)準(zhǔn)》），明確畜禽養(yǎng)殖污染防治應(yīng)優(yōu)先綜合利用，并以資源化、無(wú)害化和減量化為原則；畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)的建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持農(nóng)牧結(jié)合、種養(yǎng)平衡，設(shè)置應(yīng)符合區(qū)域污染物排放總量控制要求。2005 年，《中華人民共和國(guó)畜牧法》實(shí)施，進(jìn)一步明確了畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)應(yīng)當(dāng)保證畜禽糞便、廢水及其他固體廢棄物綜合利用或者無(wú)害化處理設(shè)施的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保證污染物達(dá)標(biāo)排放，防止污染環(huán)境。雖然資源化利用是優(yōu)先政策導(dǎo)向，但由于畜禽養(yǎng)殖污染防治工作啟動(dòng)較晚、經(jīng)驗(yàn)有限，而工業(yè)點(diǎn)源治理工藝日趨成熟，因此在《標(biāo)準(zhǔn)》明確畜禽養(yǎng)殖廢棄物中水污染物、廢渣和惡臭氣體排放及無(wú)害化標(biāo)準(zhǔn)后，一部分畜禽規(guī)模養(yǎng)殖企業(yè)參考工業(yè)和生活污染防治模式，按照達(dá)標(biāo)排放原則，建設(shè)了一批糞污處理工程。此后，在不斷總結(jié)前期經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，2009 年，原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染治理工程技術(shù)規(guī)范》（HJ 497—2009），明確了糞污處理工藝應(yīng)根據(jù)養(yǎng)殖種類(lèi)、養(yǎng)殖規(guī)模、糞污收集方式、當(dāng)?shù)氐淖匀坏乩憝h(huán)境條件以及排水去向等因素確定工藝路線(xiàn)及處理目標(biāo)，并分養(yǎng)殖規(guī)模提出了不同處理工藝，進(jìn)一步規(guī)范了畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染治理工程建設(shè)與運(yùn)行。

這一階段，我國(guó)畜禽養(yǎng)殖污染防治仍處于起步時(shí)期，環(huán)境監(jiān)管基本處于空白，僅部分規(guī)模較大、對(duì)周邊環(huán)境污染較嚴(yán)重的養(yǎng)殖場(chǎng)建設(shè)了一些設(shè)施，總體上處于自發(fā)狀態(tài)，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃與管理，建設(shè)的設(shè)施因技術(shù)與經(jīng)濟(jì)原因，大部分處于不正常運(yùn)行或根本不運(yùn)行狀態(tài)。

1.2 總量控制階段

2011—2015 年，我國(guó)畜禽養(yǎng)殖污染防治快速發(fā)展，第一次全國(guó)污染源普查公報(bào)顯示，農(nóng)業(yè)源已成為我國(guó)水環(huán)境主要污染源[3]。為有效控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)環(huán)境的影響，以規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖為重點(diǎn)的農(nóng)業(yè)污染源減排被納入國(guó)家“十二五”約束性指標(biāo)進(jìn)行控制[4]。2011 年，原環(huán)境保護(hù)部印發(fā)實(shí)施《“十二五”主要污染物總量減排核算細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《細(xì)則》），明確了畜禽養(yǎng)殖業(yè)COD 和氨氮總量減排核算方法，并要求推行清潔養(yǎng)殖技術(shù)和生態(tài)養(yǎng)殖方式，鼓勵(lì)規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)采取全過(guò)程綜合治理方式處理污染物。《細(xì)則》還擴(kuò)大了畜禽養(yǎng)殖污染防治規(guī)模，首次將養(yǎng)殖專(zhuān)業(yè)戶(hù)列入管控。2011 年，《畜禽養(yǎng)殖污水貯存設(shè)施設(shè)計(jì)要求》（GB/T 26624—2011）和《畜禽糞便貯存設(shè)施設(shè)計(jì)要求》（GB/T 27622—2011）相繼發(fā)布，畜禽養(yǎng)殖廢棄物貯存設(shè)施建設(shè)有了標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。2012 年，原環(huán)境保護(hù)部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)《全國(guó)畜禽養(yǎng)殖污染防治“十二五”規(guī)劃》，在系統(tǒng)總結(jié)分析我國(guó)畜禽養(yǎng)殖污染防治現(xiàn)狀、問(wèn)題和形勢(shì)的基礎(chǔ)上，對(duì)“十二五”時(shí)期畜禽養(yǎng)殖污染防治工作目標(biāo)、主要任務(wù)和保障措施提出了明確要求，并進(jìn)行了全面部署。這是我國(guó)第一部關(guān)于畜禽養(yǎng)殖污染防治的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，對(duì)進(jìn)一步落實(shí)總量減排要求，促進(jìn)畜禽養(yǎng)殖業(yè)健康綠色發(fā)展意義重大。2013年，國(guó)務(wù)院公布《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），針對(duì)畜禽養(yǎng)殖單元提出了包括總量控制在內(nèi)的污染防治要求和措施，并鼓勵(lì)和支持采取糞肥還田、制取沼氣、制造有機(jī)肥等畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用方法，也明確了縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)有權(quán)對(duì)本轄區(qū)范圍內(nèi)畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)的環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，索取資料，采集樣品、監(jiān)測(cè)分析。這是我國(guó)第一部專(zhuān)門(mén)針對(duì)畜禽養(yǎng)殖污染防治的法規(guī)性文件，此后，國(guó)家和地方政府加強(qiáng)了對(duì)已建、改擴(kuò)建和新建規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖企業(yè)的監(jiān)督和環(huán)境管理，并相繼修改完善了相關(guān)國(guó)家法律以及制定了系列環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，將畜禽養(yǎng)殖廢棄物管理納入環(huán)境保護(hù)工作重點(diǎn)，畜禽養(yǎng)殖污染防治開(kāi)啟了新篇章。

這一階段，各地以總量減排為抓手，積極推動(dòng)畜禽養(yǎng)殖污染防治工作，取得了積極進(jìn)展。5 年時(shí)間，全國(guó)初步完成約6 萬(wàn)家畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)污染治理設(shè)施的建設(shè)。經(jīng)總量減排推動(dòng)，地方政府和養(yǎng)殖業(yè)主樹(shù)立了養(yǎng)殖污染防治意識(shí)，養(yǎng)殖場(chǎng)在選址、建設(shè)與生產(chǎn)過(guò)程中也逐步開(kāi)始重視糞污處理與利用，基本形成了以資源化利用為手段的污染防治思路，并從全國(guó)層面首次系統(tǒng)地規(guī)劃畜禽養(yǎng)殖污染防治工作。但由于我國(guó)畜禽養(yǎng)殖污染防治基礎(chǔ)薄弱，且各地區(qū)之間差異明顯，系統(tǒng)的養(yǎng)殖環(huán)境監(jiān)管體系還未建立，污染治理設(shè)施建設(shè)與運(yùn)行仍缺乏規(guī)范化操作，污染治理設(shè)施建設(shè)與環(huán)境監(jiān)管尚處于盲目被動(dòng)狀態(tài)。

1.3 精細(xì)化管理階段

2016 年至今，我國(guó)畜禽養(yǎng)殖污染防治工作穩(wěn)步成熟，受限于部分地區(qū)污染物排放總量遠(yuǎn)超環(huán)境容量以及總量控制范圍不夠，單靠污染物總量下降已難以帶動(dòng)我國(guó)環(huán)境質(zhì)量全面改善，因此我國(guó)環(huán)境管理由總量控制轉(zhuǎn)變?yōu)橐原h(huán)境質(zhì)量為核心。2016 年，原環(huán)境保護(hù)部和原農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)《畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定技術(shù)指南》，明確了禁養(yǎng)區(qū)概念、范圍及不同區(qū)域管理要求，為各地于2017 年年底前依法合理關(guān)閉或搬遷畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)和養(yǎng)殖戶(hù)提供了依據(jù)；2018 年，原農(nóng)業(yè)部印發(fā)《畜禽糞污土地承載力測(cè)算技術(shù)指南》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指南》），指導(dǎo)各地合理測(cè)算區(qū)域畜禽糞污土地承載力和規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)配套土地面積。畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)布局與區(qū)域環(huán)境質(zhì)量、土地承載能力緊密聯(lián)系。2016 年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，明確提出要大力推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖污染防治，實(shí)施畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染治理與資源化利用工程，到2020 年實(shí)現(xiàn)75%以上的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）配套建設(shè)固體廢物和污水貯存處理設(shè)施等工作要求。2017年，原環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《國(guó)家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)“十三五”發(fā)展規(guī)劃》，《標(biāo)準(zhǔn)》修訂被列入“十三五”國(guó)家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)制修訂項(xiàng)目清單，擬進(jìn)一步強(qiáng)化畜禽養(yǎng)殖環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范。2017 年起，國(guó)家大力推動(dòng)畜禽糞污資源化利用進(jìn)程，國(guó)務(wù)院及相關(guān)部門(mén)相繼印發(fā)實(shí)施《關(guān)于加快推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用的意見(jiàn)》《關(guān)于在畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用過(guò)程中加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的通知》《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)糞污資源化利用設(shè)施建設(shè)規(guī)范（試行）》《畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用工作考核辦法（試行）》《關(guān)于促進(jìn)畜禽糞污還田利用依法加強(qiáng)養(yǎng)殖污染治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于進(jìn)一步明確畜禽糞污還田利用要求強(qiáng)化養(yǎng)殖污染監(jiān)管的通知》《關(guān)于促進(jìn)畜牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》等一系列政策文件，明確了畜禽糞污綜合利用和糞污處理設(shè)施裝備配套目標(biāo)以及資源化利用考核要求等，逐步推動(dòng)建立科學(xué)規(guī)范、權(quán)責(zé)清晰、約束有力的畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用制度，各部門(mén)職責(zé)也日漸明晰。2019 年，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范——畜禽養(yǎng)殖行業(yè)》（HJ 1029—2019），確定了畜禽養(yǎng)殖行業(yè)排污單位排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)基本情況填報(bào)要求、許可排放限值確定、實(shí)際排放量核算、合規(guī)判定方法以及自行監(jiān)測(cè)、環(huán)境管理臺(tái)賬與排污許可證執(zhí)行報(bào)告等環(huán)境管理要求，提出了污染防治可行技術(shù)要求，以排污許可制為基礎(chǔ)的規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖環(huán)境管理制度體系逐步建立。

這一階段，我國(guó)畜禽養(yǎng)殖污染防治逐步規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，一系列管理規(guī)范、政策措施相繼出臺(tái)，畜禽養(yǎng)殖污染防治被納入到畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展之中，以糞污資源化利用為主體的畜禽養(yǎng)殖污染防治思路全面形成，畜禽養(yǎng)殖污染防治取得明顯成效。全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截止2020 年底，全國(guó)畜禽養(yǎng)殖行業(yè)核發(fā)排污許可證1 179家，登記管理37.91萬(wàn)家；另?yè)?jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計(jì)，2019 年全國(guó)畜禽糞污資源化率達(dá)到75%，提前完成“十三五”規(guī)劃目標(biāo)[5]。但由于畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)點(diǎn)多、面廣，且規(guī)?；焖侔l(fā)展，畜禽養(yǎng)殖污染防治任務(wù)和壓力仍較大，污染治理設(shè)施欠賬較多，畜禽養(yǎng)殖污染排放對(duì)環(huán)境影響依然突出。

2 我國(guó)畜禽養(yǎng)殖環(huán)境管理主要問(wèn)題分析

近年來(lái)，我國(guó)畜禽養(yǎng)殖污染防治取得了積極進(jìn)展，從兩次污染源普查結(jié)果看，2017 年畜禽養(yǎng)殖水污染物中化學(xué)需氧量、總氮、總磷的排放量，較2007 年分別下降267.73 萬(wàn)、42.85 萬(wàn)、4.07 萬(wàn)t，降幅達(dá)21.11%、41.81%、25.37%；但從現(xiàn)狀看，我國(guó)畜禽養(yǎng)殖污染防治監(jiān)督監(jiān)管體系仍不完善，畜禽養(yǎng)殖行業(yè)引起的環(huán)境問(wèn)題仍未從根本上得到解決。

2.1 產(chǎn)業(yè)布局與污染防治統(tǒng)籌銜接不足

近年來(lái)，受產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整優(yōu)化、禁養(yǎng)區(qū)劃定等諸多因素影響，我國(guó)畜禽養(yǎng)殖業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐逐步加快，集約化愈發(fā)明顯。2018年，規(guī)模化率達(dá)到60.5%，比2010 年提高約15%。其中，5 類(lèi)主要畜禽中的奶牛、蛋雞、肉雞養(yǎng)殖規(guī)?；室嗑^(guò)60%[6]；“南豬北養(yǎng)”和“北牧南移”養(yǎng)殖新趨勢(shì)開(kāi)始形成，以生豬為例，《全國(guó)生豬產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020 年）》將全國(guó)分為4個(gè)區(qū)域，比較了各區(qū)域2010—2018年生豬養(yǎng)殖變化情況，生豬年出欄量占全國(guó)比重總體上是重點(diǎn)發(fā)展區(qū)、潛力增長(zhǎng)區(qū)呈上升趨勢(shì)，約束發(fā)展區(qū)呈下降趨勢(shì)，適度發(fā)展區(qū)相對(duì)穩(wěn)定，具體趨勢(shì)見(jiàn)圖1。

畜禽標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖的加速推進(jìn)以及產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整優(yōu)化，在一定程度上促進(jìn)了畜禽糞污的集中有效處理和資源化利用，但我國(guó)畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展與污染防治統(tǒng)籌銜接不足，國(guó)家及各地在制定畜禽養(yǎng)殖發(fā)展規(guī)劃時(shí)，通常僅從養(yǎng)殖生產(chǎn)和行業(yè)管理上考慮產(chǎn)業(yè)布局，未能科學(xué)測(cè)算與評(píng)估區(qū)域畜禽糞污土地承載力，也沒(méi)有綜合考慮糞污施用方式及成本?！笆濉逼陂g，國(guó)家首次系統(tǒng)規(guī)劃了畜禽養(yǎng)殖污染防治工作，但此后未得以延續(xù)，這均與目前畜禽養(yǎng)殖精細(xì)化管理的發(fā)展趨勢(shì)存在較大差距。部分重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域或大規(guī)模養(yǎng)殖集團(tuán)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局缺乏系統(tǒng)性、整體性，導(dǎo)致畜禽糞便、污水等廢棄物得不到有效處理與利用，出現(xiàn)超量?jī)?chǔ)存或靠近養(yǎng)殖場(chǎng)的耕地超量使用等現(xiàn)象。以黑龍江省為例，全省產(chǎn)業(yè)布局較不合理，哈爾濱、大慶、齊齊哈爾、綏化、佳木斯的養(yǎng)殖量占到全省的81.43%，其中，綏化、大慶風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)已超過(guò)環(huán)境承載的臨界值，哈爾濱、齊齊哈爾也十分接近承載臨界值[7]。

2.2 污染防治體系尚不健全

我國(guó)畜禽養(yǎng)殖污染防治缺乏專(zhuān)門(mén)法律，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《條例》，為治理規(guī)模畜禽養(yǎng)殖污染提供了重要依據(jù)，但位階相對(duì)法律略低，權(quán)威性不足。另外，由于我國(guó)機(jī)構(gòu)改革完成時(shí)間尚短，當(dāng)前在畜禽養(yǎng)殖污染防治方面的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范以及政策性文件大多由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)制定，主要從指導(dǎo)生產(chǎn)和設(shè)施建設(shè)方面考慮，且多為推薦性，在實(shí)際執(zhí)行中沒(méi)有強(qiáng)制力，無(wú)法作為地方政府和生態(tài)環(huán)境部門(mén)認(rèn)定其是否達(dá)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求的依據(jù)。同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)行畜禽養(yǎng)殖污染防治相關(guān)管理制度和法律法規(guī)大多僅適用于規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)），相關(guān)污染防治工作雖步入正軌，可對(duì)于非規(guī)模畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)（戶(hù)），大多數(shù)法律法規(guī)和規(guī)范性文件均沒(méi)有涉及，生態(tài)環(huán)境部門(mén)對(duì)其違法行政處罰依舊面臨無(wú)法可依的尷尬局面[8]。

我國(guó)畜禽養(yǎng)殖行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)仍執(zhí)行20 年前的《標(biāo)準(zhǔn)》，且只對(duì)五日生化需氧量、化學(xué)需氧量、懸浮物、總磷、氨氮、糞大腸菌群數(shù)和蛔蟲(chóng)卵等7 個(gè)污染指標(biāo)提出了排放限值，在當(dāng)前水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善，“十四五”期間“只能更好、不能變壞”總體原則下，《標(biāo)準(zhǔn)》中的污染物排放濃度限值已無(wú)法滿(mǎn)足當(dāng)前水環(huán)境管理需求。以化學(xué)需氧量為例，《標(biāo)準(zhǔn)》設(shè)置的排放限值為400 mg·L-1，比城鎮(zhèn)污水處理廠(chǎng)污染物排放三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)寬松233%，比地表水環(huán)境質(zhì)量Ⅴ類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)寬松900%（表1）。

表1 不同標(biāo)準(zhǔn)要求下部分水污染物最高允許日均排放濃度（mg·L-1）Table 1 Allowable maximum of average daily emission concentration（mg·L-1）for part of water pollutants under the require of different standards

此外，畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)（戶(hù)）大多分布在農(nóng)村地區(qū)，污染治理成效具有滯后性、廣泛性，監(jiān)督管理方式與工業(yè)點(diǎn)源存在較大差別，僅通過(guò)常規(guī)監(jiān)測(cè)無(wú)法實(shí)現(xiàn)量化考核，必須通過(guò)監(jiān)管控制措施才能實(shí)現(xiàn)可量化考核。當(dāng)前，生態(tài)環(huán)境部門(mén)針對(duì)畜禽養(yǎng)殖污染防治尚未建立可操作的量化績(jī)效評(píng)估或考核辦法，僅通過(guò)總量減排、排污許可、農(nóng)村環(huán)境綜合整治等措施對(duì)規(guī)模畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)污染治理進(jìn)行監(jiān)管，而對(duì)后期污染治理實(shí)施成效缺乏管理，定量評(píng)估或考核辦法仍處于試點(diǎn)示范階段；主管部門(mén)無(wú)法及時(shí)有效掌握地方污染防治工作成效，一方面影響工作進(jìn)展及相關(guān)政策制定，另一方面也影響地方部門(mén)的積極性和主動(dòng)性。

2.3 監(jiān)管能力建設(shè)亟需加強(qiáng)

畜禽養(yǎng)殖的特殊性，造就了該行業(yè)一直以來(lái)存在主導(dǎo)特征明顯、環(huán)境監(jiān)管薄弱等特點(diǎn)，也導(dǎo)致了污染治理與監(jiān)管職能邊界混淆現(xiàn)象。兩大主管部門(mén)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)以發(fā)展生產(chǎn)為主，對(duì)污染防治缺乏技術(shù)支撐；生態(tài)環(huán)境部門(mén)以工業(yè)、城市污染治理為主，對(duì)農(nóng)村污染防治技術(shù)同樣缺乏技術(shù)支撐。2018 年，國(guó)務(wù)院深化機(jī)構(gòu)改革后，畜禽養(yǎng)殖監(jiān)管職責(zé)得以明確，其中，污染治理職責(zé)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)，監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)在生態(tài)環(huán)境部門(mén)。面對(duì)點(diǎn)多、量大、面廣的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)（戶(hù)），無(wú)論是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)還是生態(tài)環(huán)境部門(mén)，人員及精力均有限。《中國(guó)畜牧獸醫(yī)年鑒》相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2018年全國(guó)5類(lèi)主要畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)（戶(hù)）數(shù)量達(dá)到6 887.64 萬(wàn)家（其中規(guī)模以上畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)52.68萬(wàn)家，非規(guī)模畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)（戶(hù)）數(shù)為6 834.96萬(wàn)家，具體見(jiàn)表2），但各省、市、縣級(jí)畜牧站（家禽繁育改良站、草原工作站）合計(jì)僅4 660家、職工總?cè)藬?shù)為64 564人，即便是只履行規(guī)模以上養(yǎng)殖場(chǎng)的污染治理職責(zé)，也較為費(fèi)力；而農(nóng)業(yè)面源污染防治監(jiān)督與指導(dǎo)的職能新調(diào)整到生態(tài)環(huán)境部門(mén)，地方各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)在專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員儲(chǔ)備、制度建設(shè)、監(jiān)督監(jiān)管等的基礎(chǔ)能力配備方面嚴(yán)重不足，做好畜禽養(yǎng)殖污染監(jiān)督指導(dǎo)更是困難。

表2 2018年5類(lèi)主要畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)數(shù)量情況Table 2 Number of livestock and poultry farms for five major breeding categories in 2018

我國(guó)環(huán)境監(jiān)管以工業(yè)源、生活源為主，農(nóng)業(yè)源起步較晚，經(jīng)多年發(fā)展，畜禽養(yǎng)殖行業(yè)在糞污資源化利用和達(dá)標(biāo)排放等方面積累了較多經(jīng)驗(yàn)，但從環(huán)境要素方面看，關(guān)注點(diǎn)多側(cè)重于水，局限明顯。《標(biāo)準(zhǔn)》明確了畜禽養(yǎng)殖廢棄物中廢渣和惡臭氣體排放及無(wú)害化標(biāo)準(zhǔn)，近年來(lái)制定的政策性文件也一直在推行畜禽糞污資源化利用，但關(guān)于養(yǎng)殖場(chǎng)惡臭氣體對(duì)周邊大氣環(huán)境的影響以及養(yǎng)殖糞污還田利用時(shí)重金屬和抗生素在耕地中殘留累積情況的環(huán)境監(jiān)管，仍處于起步階段，亟待加強(qiáng)。

3 我國(guó)畜禽養(yǎng)殖環(huán)境管理未來(lái)發(fā)展方向

3.1 推動(dòng)污染防治與種養(yǎng)結(jié)合規(guī)劃編制，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局

生態(tài)環(huán)境部門(mén)會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)，以縣域?yàn)閱挝煌苿?dòng)畜禽養(yǎng)殖污染防治與種養(yǎng)結(jié)合規(guī)劃編制工作。一方面，按照以地定畜、以種定養(yǎng)原則，依據(jù)區(qū)域自然條件、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)狀和發(fā)展規(guī)劃以及環(huán)境質(zhì)量需求等，科學(xué)調(diào)整畜禽養(yǎng)殖禁限適養(yǎng)區(qū)，并按區(qū)域明確適度生產(chǎn)規(guī)模、發(fā)展目標(biāo)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及污染防治措施，統(tǒng)籌推進(jìn)縣域畜禽養(yǎng)殖發(fā)展規(guī)劃編制。另一方面，從國(guó)家層面研究出臺(tái)規(guī)劃編制技術(shù)指南，指導(dǎo)地方結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮當(dāng)?shù)匦笄菁S污環(huán)境承載力、畜牧業(yè)發(fā)展需求、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特征和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素，科學(xué)規(guī)劃區(qū)域畜禽養(yǎng)殖糞污的資源化、能源化利用和治理途徑，有的放矢地開(kāi)展污染防治與種養(yǎng)結(jié)合規(guī)劃編制工作，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展雙贏(yíng)。

3.2 健全畜禽養(yǎng)殖污染環(huán)境監(jiān)管體系，全面落實(shí)依法治污

梳理現(xiàn)有法律法規(guī)適用性，適時(shí)修改和補(bǔ)充相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，以適應(yīng)畜禽養(yǎng)殖行業(yè)發(fā)展及污染防治需求。一方面，結(jié)合現(xiàn)有政策、文件和規(guī)范要求，各地生態(tài)環(huán)境部門(mén)根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H情況，制定畜禽糞污資源化利用認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)養(yǎng)殖場(chǎng)（戶(hù)）高效、規(guī)范、經(jīng)濟(jì)地開(kāi)展糞污處理與利用設(shè)施的建設(shè)，也為農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境人員在環(huán)境執(zhí)法和監(jiān)管中提供可量化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，根據(jù)當(dāng)前環(huán)境質(zhì)量需求，加快推進(jìn)《標(biāo)準(zhǔn)》修訂進(jìn)程，進(jìn)一步完善污染物管控類(lèi)別和排放限值，積極推動(dòng)畜禽養(yǎng)殖行業(yè)惡臭氣體減量、溫室氣體減排、重金屬及抗生素減用等工作，分階段納入環(huán)境污染治理領(lǐng)域。

自上而下組織畜禽養(yǎng)殖污染防治技術(shù)引導(dǎo)和培訓(xùn)并持續(xù)加強(qiáng)宣傳，讓各級(jí)管理部門(mén)明晰管理重點(diǎn)，讓養(yǎng)殖場(chǎng)、第三方處理企業(yè)、社會(huì)化服務(wù)組織強(qiáng)化畜禽養(yǎng)殖環(huán)保意識(shí)、了解國(guó)家政策和治理方向，讓人民群眾參與監(jiān)督。逐步完善肥料登記管理制度，強(qiáng)化商品有機(jī)肥原料和質(zhì)量的監(jiān)管與認(rèn)證，持續(xù)加大有機(jī)肥替代化肥行動(dòng)力度，進(jìn)一步優(yōu)化源頭減量、過(guò)程控制及末端利用途徑。

3.3 切實(shí)履行生態(tài)環(huán)境部門(mén)監(jiān)管職責(zé)，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理

有效監(jiān)管是督促地方政府承擔(dān)起畜禽養(yǎng)殖污染防治責(zé)任的重要措施。基于排放源監(jiān)測(cè)的監(jiān)督方式難以適用于農(nóng)業(yè)污染防治，按照管理工業(yè)點(diǎn)源的思路管理畜禽養(yǎng)殖業(yè)又不符合實(shí)際。必須根據(jù)畜禽養(yǎng)殖污染特點(diǎn)，實(shí)施分類(lèi)管理，以切實(shí)履行生態(tài)環(huán)境部門(mén)的監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)。

對(duì)設(shè)有固定排污口的畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)），嚴(yán)格實(shí)施排污許可制度，依法核發(fā)排污許可證，確保應(yīng)發(fā)盡發(fā)。通過(guò)在排放口設(shè)置污水在線(xiàn)自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備并與生態(tài)環(huán)境部門(mén)聯(lián)網(wǎng)等方式，不斷加強(qiáng)排污口核查和規(guī)范化建設(shè)。對(duì)無(wú)污水排放口的規(guī)模畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)），采取糞肥還田、制取沼氣、生產(chǎn)有機(jī)肥等方式進(jìn)行糞污資源化利用，持續(xù)提高資源化率?；谛笄菁S污資源化利用認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，適時(shí)組織糞污資源化利用專(zhuān)項(xiàng)檢查工作，對(duì)養(yǎng)殖場(chǎng)糞污無(wú)害化處理設(shè)施、儲(chǔ)存利用設(shè)施、配套農(nóng)田、運(yùn)行臺(tái)賬等開(kāi)展監(jiān)督檢查，持續(xù)規(guī)范企業(yè)糞污資源化利用行為。對(duì)非規(guī)模畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)（戶(hù)），出臺(tái)并不斷完善包括非規(guī)模畜禽養(yǎng)殖在內(nèi)的污染防治法律、法規(guī)或政策，逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖；推廣全量糞污資源化利用模式，探索建立以村落為單位的糞污利用合作社，并適時(shí)組織對(duì)合作社的專(zhuān)項(xiàng)檢查工作。

3.4 選擇重點(diǎn)區(qū)域開(kāi)展試點(diǎn)示范，逐步推進(jìn)績(jī)效評(píng)估考核

畜禽養(yǎng)殖污染防治涉及面廣、工作量大，且關(guān)系到國(guó)家食品供應(yīng)和安全，不能盲目地全面推動(dòng)，而應(yīng)抓住當(dāng)前環(huán)境問(wèn)題突出、治理措施明確、效果可期的重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)企業(yè)，結(jié)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)已實(shí)施或有計(jì)劃實(shí)施的畜禽養(yǎng)殖污染防治試點(diǎn)工作，由生態(tài)環(huán)境部門(mén)重點(diǎn)開(kāi)展監(jiān)督與指導(dǎo)的試點(diǎn)與示范。另外，畜禽養(yǎng)殖污染防治取得成效所需時(shí)間長(zhǎng)，短期內(nèi)難以看到直接成效，需要基于糞污資源化率、養(yǎng)殖廢水治理率等主要防治措施，建立一套可量化、易操作的畜禽養(yǎng)殖污染防治績(jī)效評(píng)估與考核辦法，科學(xué)評(píng)估或精準(zhǔn)考核各地在養(yǎng)殖污染防治工作中的成效，切實(shí)壓實(shí)地方政府擔(dān)負(fù)的環(huán)境質(zhì)量主體責(zé)任。