王宇楠

廣東省深智咨詢有限公司

1 引言

排污許可管理，是以法律為準(zhǔn)繩，針對(duì)企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)期間的環(huán)境污染問(wèn)題進(jìn)行管控的有效方法。隨著綠色化發(fā)展理念的進(jìn)一步落實(shí)，排污許可制度的實(shí)踐基礎(chǔ)和實(shí)施成效受到的關(guān)注度也在進(jìn)一步提升。為了最大限度地發(fā)揮排污許可的控制和監(jiān)管作用，針對(duì)活動(dòng)實(shí)踐困境，給予解決方案，是最可行的操作步驟。

2 綜合排污許可制度運(yùn)行的體制基礎(chǔ)

綜合排污許可制度，是依據(jù)規(guī)范企事業(yè)單位生產(chǎn)排污行為的基礎(chǔ)性制度，它是國(guó)家管理部門對(duì)企業(yè)行為活動(dòng)進(jìn)行的許可監(jiān)管約束條件[1]。為保障社會(huì)資源管理工作得以有序推進(jìn)，從綜合排污許可制度運(yùn)行的體制基礎(chǔ)層面給予分析是第一重條件：

（1）數(shù)量到質(zhì)量的變化。綜合排污許可制度實(shí)施的最終目的，是能夠徹底改變生產(chǎn)與破壞相互對(duì)應(yīng)的局面，將綜合排污許可制度的實(shí)施，確定在環(huán)境質(zhì)量問(wèn)題的改變，是實(shí)現(xiàn)持續(xù)性發(fā)展的條件。

（2）多元化環(huán)境因素的綜合控制。綜合排污許可，并不是針對(duì)所有的生產(chǎn)情況進(jìn)行污染問(wèn)題處理，大氣、噪聲、土壤等方面，都是管理內(nèi)容。

（3）建立環(huán)環(huán)相扣的制度體制結(jié)構(gòu)。即，從國(guó)家到地方，再到具體企業(yè)，均需要有相應(yīng)的監(jiān)管制度。

（4）綜合性防護(hù)與控制，需依據(jù)地方環(huán)境基本情況，清晰、有序的推行綜合排污許可制度，以實(shí)現(xiàn)因地制宜。

3 綜合排污許可制度運(yùn)行困境及解決方案

綜合排污許可制度運(yùn)行困境及解決方案為以下幾點(diǎn)。

3.1 綜合排污許可制度運(yùn)行困境

3.1.1 縱橫交錯(cuò)運(yùn)行缺失

綜合排污許可制度實(shí)際推行過(guò)程中，現(xiàn)有的環(huán)境管理制度上，各個(gè)部分監(jiān)管、實(shí)施權(quán)力運(yùn)用上，存在著明顯的零碎、重復(fù)性較高，導(dǎo)致各個(gè)部分的綜合排污許可制度運(yùn)作連貫性不足[2]。同時(shí)，地方、中央改革部分之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整不夠合理，各個(gè)部分環(huán)評(píng)、監(jiān)測(cè)、執(zhí)法活動(dòng)具體工作實(shí)踐內(nèi)容上，存在著各個(gè)部分實(shí)現(xiàn)條件分析確少科學(xué)性等問(wèn)題。

3.1.2 許可核發(fā)授權(quán)管理不嚴(yán)謹(jǐn)

綜合排污許可制度的核發(fā)管理，是國(guó)家依據(jù)區(qū)域建設(shè)的實(shí)際需求，實(shí)行的靈活化管理方案。它最大限度地適應(yīng)地區(qū)差異性管理需要，但現(xiàn)有的授權(quán)管理內(nèi)容方面，依然存在著諸多問(wèn)題。

其一，地方政府核發(fā)管理時(shí)，往往按照區(qū)域多個(gè)行業(yè)發(fā)展的整體狀態(tài)，實(shí)行核發(fā)標(biāo)準(zhǔn)的確定，由于其實(shí)施目標(biāo)是促進(jìn)地方建設(shè)。出于這一目的標(biāo)，當(dāng)?shù)毓芾聿块T往往采取“寬范圍”的方式進(jìn)行界定。

其二，綜合排污許可制度核發(fā)管理工作中，市級(jí)是制度確定的基本層次。而事實(shí)上，在市級(jí)以下還有區(qū)級(jí)、縣級(jí)分支，體育制度核發(fā)管理的最終目標(biāo)確定上，并未給予合理化的調(diào)節(jié)，核發(fā)管理始終無(wú)法觸及工作實(shí)施最基層，從而也就出現(xiàn)了綜合排污許可制度實(shí)施預(yù)期性較差的態(tài)勢(shì)。

3.1.3 制度運(yùn)作監(jiān)管體制缺失

綜合排污許可制度的確定的目的，是以制度為外部約束條件，推進(jìn)區(qū)域建設(shè)和發(fā)展的同時(shí)，達(dá)到綠色化建設(shè)的實(shí)踐成效。該部分工作具體實(shí)踐期間，由于一直運(yùn)作監(jiān)管體制方面的缺失，也會(huì)成為降低綜合排污許可制度實(shí)踐品質(zhì)的主要問(wèn)題。一方面，綜合排污許可制度確定、實(shí)施、監(jiān)管三個(gè)方面，并將各個(gè)部分的實(shí)施與前期設(shè)定的指標(biāo)很好的銜接在一起，從而也就出現(xiàn)了實(shí)踐導(dǎo)向與制度實(shí)施之間相互錯(cuò)位的狀況。另一方面，綜合排污許可制度現(xiàn)場(chǎng)勘察管理不到位，現(xiàn)場(chǎng)臨時(shí)性問(wèn)題處理不能取得預(yù)期效果。

如果綜合排污許可制度空有核發(fā)實(shí)施條件，而缺少具體的落實(shí)監(jiān)管條件，其存在的社會(huì)價(jià)值也不能呈現(xiàn)出來(lái)，這也是造成綜合排污許可制度實(shí)踐缺失的主要問(wèn)題點(diǎn)。

3.1.4 制度實(shí)時(shí)性調(diào)節(jié)缺失

無(wú)論綜合排污許可制度內(nèi)容設(shè)定上多么完整，如果具體實(shí)施層面不能實(shí)現(xiàn)有序性、合理化的調(diào)整，其存在的價(jià)值也將無(wú)法體現(xiàn)出來(lái)。比如，綜合排污許可制度長(zhǎng)期停留在二氧化碳指標(biāo)測(cè)定、土壤酸堿度判斷、污水中有害物質(zhì)含量的確定等條件之上。后續(xù)進(jìn)行綜合排污許可制度分析期間，就會(huì)出現(xiàn)新污染物質(zhì)監(jiān)管遺漏，局部生產(chǎn)條件安排與時(shí)代相互分離的態(tài)勢(shì)。如果綜合排污許可制度，長(zhǎng)期處于與社會(huì)相互脫離的狀態(tài)，后續(xù)實(shí)行制度實(shí)時(shí)性調(diào)節(jié)期間，將出現(xiàn)整體發(fā)展與社會(huì)不相適應(yīng)的情況。對(duì)于可持續(xù)性發(fā)展的態(tài)勢(shì)而言，無(wú)疑是一種缺失性的制度調(diào)節(jié)缺失，其工作實(shí)施過(guò)程，自然也是缺少制度輔助性條件了。

3.2 解決綜合排污許可制度運(yùn)行困境方法

3.2.1 宏觀雙向調(diào)節(jié)與安排

綜合排污許可制度在當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)迅速發(fā)展的狀態(tài)下，想要實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)規(guī)范的規(guī)整調(diào)節(jié)，宏觀層面的指導(dǎo)和規(guī)范化分析，是不可缺失的構(gòu)成部分。

從橫向?qū)用娑?，綜合排污許可制度的推進(jìn)，需要做好針對(duì)性管理。比如，綜合排污許可制度在地方具體實(shí)施期間，需在現(xiàn)有的《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》等基礎(chǔ)法律之上，針對(duì)綜合排污許可的服務(wù)范圍，實(shí)行許可初步檢測(cè)、實(shí)際檢測(cè)、對(duì)應(yīng)調(diào)節(jié)等多個(gè)部分相互協(xié)調(diào)的污染調(diào)節(jié)策略。即，依據(jù)綜合排污許可制度的具體需求，針對(duì)化開(kāi)展污染許可管理橫向條件的系統(tǒng)化分析，橫向?qū)用婀芾硐盗泄ぷ鞯膶?duì)應(yīng)安排，是從保障工作實(shí)施科學(xué)性性方面給予調(diào)節(jié)。

從縱向?qū)用娑裕C合排污許可制度推行中的問(wèn)題應(yīng)對(duì)，需將國(guó)家、地方、企業(yè)等各個(gè)層級(jí)的制度很好地銜接起來(lái)，以確保每一個(gè)環(huán)節(jié)的具體落實(shí)，均能夠形成垂直化的管理框架，以達(dá)到綜合排污許可制度在社會(huì)發(fā)展中合理運(yùn)用的目的。比如，以國(guó)家綜合排污許可制度整體標(biāo)準(zhǔn)，按照區(qū)域環(huán)境特點(diǎn)，具體細(xì)化成地方性條例，最終是化工、輕工業(yè)、食品生產(chǎn)等方面的制度實(shí)施。即，從綜合排污許可制度實(shí)施的流暢性層面加以探索。

宏觀層面的解讀，更注重從大格局方面進(jìn)行制度實(shí)施情況的分析?？v橫聯(lián)合式的探索，為推進(jìn)其活動(dòng)的實(shí)施帶來(lái)了減少而可靠的實(shí)踐向?qū)А?/p>

3.2.2 核發(fā)權(quán)利嚴(yán)謹(jǐn)式管理

綜合排污許可制度在當(dāng)前社會(huì)發(fā)展和實(shí)踐中的運(yùn)用價(jià)值展現(xiàn)出來(lái)，在于合理進(jìn)行核發(fā)權(quán)利方面的科學(xué)化調(diào)節(jié)。

其一，綜合排污許可制度具體實(shí)施和推行過(guò)程中，注重核發(fā)管理不僅應(yīng)從地區(qū)發(fā)展的層面，尋求制度分析和研究的確定點(diǎn)，還需要從綜合排污許可制度綜合評(píng)定系列活動(dòng)研究的狀態(tài)下，對(duì)核發(fā)管理的標(biāo)準(zhǔn)可行性進(jìn)行判定，以達(dá)到結(jié)合產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)的具體情況，將綜合排污許可制度的核發(fā)環(huán)節(jié)多方調(diào)整的效果。比如，綜合排污許可工作的實(shí)施，要求核發(fā)機(jī)關(guān)需要結(jié)合地區(qū)環(huán)境管理的具體情況，以提升綜合排污許可制度實(shí)施的可行性。

其二，綜合排污許可制度實(shí)施期間，進(jìn)一步細(xì)化關(guān)于制度具體推行的基層等級(jí)，將現(xiàn)有的市級(jí)核發(fā)，向著區(qū)級(jí)、縣級(jí)的趨向進(jìn)行調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)污染制度多樣化整合的運(yùn)作形態(tài)。比如，某地區(qū)先按照市級(jí)進(jìn)行綜合排污許可機(jī)制核發(fā)管理要求設(shè)定后，再按照地區(qū)、縣級(jí)的特點(diǎn)進(jìn)行對(duì)應(yīng)控制，最終實(shí)現(xiàn)綜合排污許可制度具體化落實(shí)的實(shí)施狀態(tài)。

綜合排污許可制度確定和分析過(guò)程中，核發(fā)環(huán)節(jié)的要點(diǎn)綜合管控，是確保后續(xù)實(shí)施系列工作，得以按照設(shè)定計(jì)劃合理推進(jìn)的條件。

3.2.3 加強(qiáng)制度監(jiān)管控制力度

綜合排污許可制度推進(jìn)中存在的問(wèn)題想要徹底地解決的解決掉，應(yīng)從做好制度監(jiān)管實(shí)踐內(nèi)容方面給予確定和深入性研究。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，加強(qiáng)機(jī)制管理方面的要點(diǎn)分析，一方面是做好每一個(gè)實(shí)踐環(huán)節(jié)上的制度監(jiān)管調(diào)控，一方面是有序?qū)嵭芯C合排污許可制度因素的對(duì)應(yīng)規(guī)整調(diào)節(jié)。前者更側(cè)重在地區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行各個(gè)部分實(shí)踐內(nèi)容方面的結(jié)構(gòu)監(jiān)管，另一方面從現(xiàn)場(chǎng)具體實(shí)施管控期間，工作人員能夠按照實(shí)際生產(chǎn)和生活需要，做好問(wèn)題防控方面的對(duì)應(yīng)調(diào)節(jié)。

某地區(qū)進(jìn)行綜合排污許可制度具體實(shí)施期間，為了將該部分活動(dòng)很好的銜接在一起，技術(shù)人員所給予的工作實(shí)施要點(diǎn)可概括為：（1）在現(xiàn)有的國(guó)家綜合排污許可制度，國(guó)家審核、地區(qū)管理、針對(duì)不同領(lǐng)域進(jìn)行審核管理等具體的服務(wù)內(nèi)容之上，做好每一個(gè)部分工作銜接點(diǎn)的定位，并對(duì)應(yīng)實(shí)行管理因素條件方面的有序化規(guī)制與安排。（2）依據(jù)大氣、水源、土壤等方面的具體需要，開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)具體實(shí)施情況的綜合性評(píng)定，為具體問(wèn)題的應(yīng)對(duì)和解決帶來(lái)最直觀的策略輔助。（3）綜合排污許可制度監(jiān)管工作的實(shí)施，在于從制度實(shí)施的具體活動(dòng)開(kāi)始，形成線上監(jiān)管與線下監(jiān)管相互聯(lián)結(jié)體系，以實(shí)現(xiàn)綜合排污許可管控制度，轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N可實(shí)現(xiàn)性方案。

綜合排污許可制度執(zhí)行監(jiān)管工作的合理實(shí)施，在于有序開(kāi)展實(shí)踐要素的規(guī)整。一方面是為了適應(yīng)現(xiàn)有的制度實(shí)踐條件，一方面是為了實(shí)現(xiàn)制度結(jié)構(gòu)的不斷性調(diào)整，注重實(shí)踐監(jiān)管品質(zhì)和條件之間的協(xié)調(diào)并進(jìn)，這是工作實(shí)踐推進(jìn)的方案。

3.2.4 制度實(shí)施與時(shí)代發(fā)展相互承接

綜合排污許可制度，作為科學(xué)、協(xié)調(diào)化的實(shí)踐手段，綜合排污許可制度實(shí)踐和調(diào)節(jié)方面的分析，也應(yīng)極為重視在制度實(shí)施和控制方面的探索方法。其中不僅包括現(xiàn)有綜合排污許可制度層級(jí)化管理?xiàng)l件，還包括各類排污管理中的新指標(biāo)。比如，寄生病菌數(shù)量等，結(jié)合社會(huì)發(fā)展的基本情況，適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行綜合排污許可制各個(gè)部分的時(shí)代化組合，這些都是協(xié)調(diào)合理的機(jī)制調(diào)節(jié)方法。

為了解決綜合排污許可制度具體實(shí)施中的問(wèn)題，科學(xué)進(jìn)行運(yùn)行制度層面的規(guī)整調(diào)節(jié)。本次工作具體實(shí)施層面的要點(diǎn)可概括為：（1）在傳統(tǒng)的綜合排污許可制度分析指標(biāo)的狀態(tài)下，對(duì)每一個(gè)部分進(jìn)行情況樹(shù)立與整合。其中包括現(xiàn)有管理制度中的規(guī)整條件、條件的綜合評(píng)定的依據(jù)等。（2）從新時(shí)期綜合排污許社會(huì)生活環(huán)境初發(fā)，對(duì)其中所蘊(yùn)含的條件進(jìn)行填充，以實(shí)現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)資源整合的情況下，不斷實(shí)行綜合排污許可管理?xiàng)l件的調(diào)節(jié)。（3）從綜合排污許可制度實(shí)施主體--人的視角尋求問(wèn)題解決的方案。一方面是在理論認(rèn)知層面尋求問(wèn)題處理方法，一方面是從綜合排污許可制度具體實(shí)施部分給予對(duì)應(yīng)調(diào)整。（4）綜合排污許可制度在具體實(shí)施過(guò)程中，也要求制度實(shí)施人員在各項(xiàng)工作具體展開(kāi)時(shí)，總結(jié)其中存在的不足，在后續(xù)制度反饋革新時(shí)給予調(diào)節(jié)。

綜合排污許可制度全面化調(diào)整和最優(yōu)化處理時(shí)，注重各項(xiàng)制度實(shí)施成效和銜接點(diǎn)，進(jìn)行多重化管理影響因素的對(duì)應(yīng)完善，不僅確保了各項(xiàng)制度于綜合排污許可實(shí)際運(yùn)用之間的相互吻合，還能夠推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

4 結(jié)論

綜上所述，綜合排污許可制度運(yùn)行的體制基礎(chǔ)及困境研究，是資源管理體制實(shí)踐中不斷調(diào)節(jié)的理論歸納。在此基礎(chǔ)上，本文通過(guò)宏觀雙向調(diào)節(jié)與安排、核發(fā)權(quán)利嚴(yán)謹(jǐn)式管理、加強(qiáng)制度監(jiān)管控制力度、制度實(shí)施與時(shí)代發(fā)展相互承接等方面，分析綜合排污許可制度運(yùn)行調(diào)節(jié)要點(diǎn)。因此，文章研究結(jié)果，為社會(huì)結(jié)構(gòu)規(guī)整與優(yōu)化提供了新視角。