蔣瑩

2021年9月25日，以“新階段、新理念、新格局——加快推進(jìn)交通強(qiáng)國建設(shè)”為主題的“第十一屆中國交通高層論壇”和以“京津冀協(xié)同發(fā)展背景下的北京交通”為主題的“第二屆首都高端智庫北京交通發(fā)展論壇暨北京交通藍(lán)皮書發(fā)布會(huì)”先后在北京交通大學(xué)（以下簡稱“北交大”）召開。

這兩場(chǎng)會(huì)議是北京交通大學(xué)建校125周年系列活動(dòng)之一，采用“線上+線下”的方式召開?！爸袊煌ǜ邔诱搲眲?chuàng)辦于2005年，已連續(xù)舉辦10屆，論壇成果已成為我國交通領(lǐng)域政府政策制定和公眾輿論引導(dǎo)的重要參考依據(jù)，旨在匯聚專家學(xué)者共同探討綜合立體交通網(wǎng)與交通強(qiáng)國建設(shè)綱要、交通強(qiáng)國目標(biāo)下的碳達(dá)峰與碳中和發(fā)展路徑、科技創(chuàng)新賦能交通強(qiáng)國建設(shè)、現(xiàn)代交通運(yùn)輸服務(wù)業(yè)發(fā)展策略等國家交通發(fā)展的前沿問題；“首都高端智庫北京交通發(fā)展論壇”旨在為進(jìn)一步貫徹落實(shí)《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，充分發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢(shì)，為首都交通發(fā)展，為加快推進(jìn)京津冀交通網(wǎng)絡(luò)化布局、一體化服務(wù)、智慧化管理、綠色化發(fā)展，出謀劃策，貢獻(xiàn)方案。

中國高速鐵路里程3.8萬公里，高速公路里程15.5萬公里，內(nèi)河航道里程12.7萬公里，城市軌道交通運(yùn)營里程7715公里，港口萬噸級(jí)及以上泊位數(shù)量2530個(gè)，均為世界第一；中國鐵路營業(yè)里程14.63萬公里，公路總里程510萬公里，運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)數(shù)量241個(gè)，均為世界第二。

新中國成立以來，交通運(yùn)輸改革進(jìn)程不斷加速，交通運(yùn)輸領(lǐng)域發(fā)生了歷史性變化，我國由“交通大國”逐步向“交通強(qiáng)國”邁進(jìn)。中國已是名副其實(shí)的交通大國。但對(duì)照中共十九大提出的要求，交通供給尚不能滿足人民群眾日益增長的要求和建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的需要；對(duì)比世界交通強(qiáng)國，中國交通運(yùn)輸業(yè)在裝備、質(zhì)量、安全、服務(wù)、效率、競(jìng)爭(zhēng)力方面還存在不小差距。為此，中國在兩年內(nèi)相繼發(fā)布《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》和《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)議綱要》，指明了交通行業(yè)的發(fā)展方向。

那么，如何推進(jìn)交通強(qiáng)國建設(shè)？中國工程院院士、鐵路工程技術(shù)和管理專家盧春房在題為《發(fā)揮優(yōu)勢(shì) 建設(shè)交通強(qiáng)國》的報(bào)告中認(rèn)為，我們與先進(jìn)國家相比，差距最大的在于安全，特別是公路安全，難點(diǎn)是體制機(jī)制問題，相互制約，阻礙發(fā)展。今后的工作重點(diǎn)是落實(shí)《建設(shè)綱要》中的九項(xiàng)任務(wù)，特別是在交通建設(shè)一體化、智能化、綠色化和共享化上有所突破。其中一體化實(shí)際上就是綜合立體交通，目前存在著互相分割等問題。建設(shè)交通強(qiáng)國要有底層支撐。建設(shè)交通強(qiáng)國是全國的事情，不能只是上層行動(dòng)，各級(jí)都應(yīng)行動(dòng)起來。起承上啟下作用的是交通強(qiáng)省，但各省情況不同，不能一個(gè)模式建設(shè)，應(yīng)因地制宜，提出自己的目標(biāo)、措施、路徑等。建設(shè)交通強(qiáng)國要有明確定位。交通具有戰(zhàn)略性、前瞻性和引領(lǐng)性，屬于服務(wù)性行業(yè)，要圍繞這個(gè)定位展開建設(shè)。

國家發(fā)展和改革委員會(huì)綜合運(yùn)輸研究所所長、研究員汪鳴認(rèn)為，新發(fā)展格局下的綜合運(yùn)輸發(fā)展，“大循環(huán)”“雙循環(huán)”將形成新的區(qū)域交通平衡。循環(huán)是特定區(qū)域（國內(nèi)、國際）內(nèi)生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)的相互關(guān)系和運(yùn)行方式。經(jīng)濟(jì)要能形成循環(huán)并持續(xù)穩(wěn)定，必須是特定區(qū)域（國內(nèi)、國際）各個(gè)經(jīng)濟(jì)部門之間互為需求的平衡發(fā)展。由此形成的綜合運(yùn)輸服務(wù)，具有網(wǎng)絡(luò)化特點(diǎn)和流向、流量雙向平衡的特定性，反過來也有助于經(jīng)濟(jì)的再平衡和再發(fā)展。

國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員、中國國際發(fā)展知識(shí)中心副主任魏際剛在論壇上以《中國經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與交通高質(zhì)量發(fā)展》為題發(fā)表了線上演講。他認(rèn)為，在百年未有之大變局下，疫情在全球蔓延帶來國力的此消彼長，全球化逆流涌現(xiàn)。這雖然加劇了世界發(fā)展的不確定性，但是中國將成為全球第一大經(jīng)濟(jì)體、第一貿(mào)易大國、第一大消費(fèi)中心的趨勢(shì)不會(huì)改變。中國應(yīng)該構(gòu)建與之相適應(yīng)的交通運(yùn)輸發(fā)展格局，即中國要成為全球交通運(yùn)輸樞紐、全球物流樞紐、全球供應(yīng)鏈服務(wù)樞紐。相應(yīng)地，需要形成連接世界各國的強(qiáng)大交通運(yùn)輸與物流網(wǎng)絡(luò)，提供具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的全球運(yùn)輸服務(wù)、物流服務(wù)解決方案，能夠有效承載巨大經(jīng)濟(jì)規(guī)模在鐵路、公路、水運(yùn)、航空、管道、郵政、快遞、配送、倉儲(chǔ)等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，運(yùn)輸與物流裝備規(guī)模，以及路網(wǎng)密度等數(shù)量方面的要求，實(shí)現(xiàn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)在國際、區(qū)際、城際、城鄉(xiāng)、鄉(xiāng)村等各空間層次的高度匹配和可達(dá)性，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同互動(dòng)發(fā)展。

魏際剛說，“雙循環(huán)”背景之下，也對(duì)中國交通運(yùn)輸提出了新要求——造福于民、強(qiáng)大國家、繁榮世界。交通運(yùn)輸、物流、流通是雙循環(huán)的基礎(chǔ)；交通運(yùn)輸、物流、流通效率在很大程度上決定了雙循環(huán)效率；交通運(yùn)輸、物流、流通基礎(chǔ)設(shè)施與能力（樞紐、通道、網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)等）直接影響著大循環(huán)、中循環(huán)與微循環(huán)的能力；交通運(yùn)輸、物流、流通發(fā)展要從供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、經(jīng)濟(jì)體系、雙循環(huán)視角來思考。循環(huán)是個(gè)整體，要求交通運(yùn)輸與物流一體化發(fā)展；生產(chǎn)、流通與消費(fèi)變革要求交通運(yùn)輸、物流提供高水平保障；全球激烈競(jìng)爭(zhēng)要求交通運(yùn)輸、物流在保障全球供應(yīng)鏈安全中發(fā)揮重要作用。

盧春房認(rèn)為，建設(shè)交通強(qiáng)國是系統(tǒng)工程，需用系統(tǒng)工程思維指導(dǎo)建設(shè)；同時(shí)，技術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新雙輪驅(qū)動(dòng)是科學(xué)方法。技術(shù)創(chuàng)新上，要在基礎(chǔ)理論、基礎(chǔ)技術(shù)、應(yīng)用技術(shù)等方面全面開花，大力應(yīng)用新一代通訊技術(shù)和信息技術(shù)。管理創(chuàng)新是廣義的，包含體制機(jī)制創(chuàng)新，解放生產(chǎn)力?！敖ㄔO(shè)交通強(qiáng)國的重要任務(wù)之一是綠色發(fā)展、低碳環(huán)保。打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，交通行業(yè)責(zé)任重大。”

為此，他建議：第一，建設(shè)綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)。涵蓋鐵路、公路、水運(yùn)、民航等交通基礎(chǔ)設(shè)施，這是現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系的重要基礎(chǔ)。第二，交通裝備要先進(jìn)適用、完備可控。目前，我國交通裝備總體水平與世界先進(jìn)水平相比尚有差距，除高鐵裝備外，汽車、輪船、飛機(jī)的核心技術(shù)受制于人的局面仍然存在，需加快科技攻關(guān)，彌補(bǔ)短板。第三，運(yùn)輸服務(wù)要便捷舒適、經(jīng)濟(jì)高效。重點(diǎn)應(yīng)解決公鐵水航客運(yùn)一卡通和貨運(yùn)一票制問題。第四，科技創(chuàng)新要富有活力、智慧引領(lǐng)。重點(diǎn)在智能建設(shè)、智能控制、智能運(yùn)維、智能裝備上下功夫。第五，安全保障完善可靠、反應(yīng)快速。安全工作應(yīng)以保障人的生命安全為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，當(dāng)前，道路交通安全形勢(shì)嚴(yán)峻，是科技攻關(guān)和治理的重中之重。第六，綠色發(fā)展節(jié)約集約、低碳環(huán)保。經(jīng)初步測(cè)算，2019年我國交通領(lǐng)域直接碳排放量為11. 8億噸，占社會(huì)總排放量的12%左右，預(yù)計(jì)2025年將增至22%，是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和需重點(diǎn)攻關(guān)的領(lǐng)域。第七，面向全球開展合作，實(shí)現(xiàn)互利共贏。要力爭(zhēng)把中國交通行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)推向世界，提升中國在國際組織的話語權(quán)。第八，加強(qiáng)對(duì)技術(shù)人才、管理人才、技能人才的統(tǒng)籌培養(yǎng)，特別應(yīng)注重基礎(chǔ)研究人才的培養(yǎng)和使用。第九，完善治理體系，提升治理能力。

隨著大城市建設(shè)的快速發(fā)展，城區(qū)機(jī)動(dòng)車數(shù)量劇增，道路交通資源愈加緊張，當(dāng)前，交通擁堵問題也日益凸顯，高速公路超負(fù)荷運(yùn)行，極易引發(fā)大范圍、長時(shí)間擁堵。如何治堵保暢？全國政協(xié)委員、北京交通發(fā)展研究院院長郭繼孚在論壇上介紹了科技引領(lǐng)下交通發(fā)展方向和預(yù)約式數(shù)字化時(shí)代新型出行模式的發(fā)展前景。

在2020年防控疫情期間，北京市開展地鐵預(yù)約進(jìn)站試點(diǎn)，降低地鐵客流密度，減少車站外限流排隊(duì)。預(yù)約乘客較常態(tài)下每人可節(jié)省10到20分鐘的站外排隊(duì)時(shí)間，提升了出行體驗(yàn)。地鐵預(yù)約出行的成功案例，帶來了交通出行的一種全新嘗試。那么，在高速公路上如何實(shí)現(xiàn)呢？郭繼孚建議，根據(jù)高速公路系統(tǒng)服務(wù)能力對(duì)免費(fèi)通行進(jìn)行額度調(diào)控，由車主基于自身需求在有限的免費(fèi)額度下預(yù)約通行的時(shí)間段，預(yù)約即可免費(fèi)通行。

他指出，數(shù)字時(shí)代給交通工具、人們的出行習(xí)慣、交通組織模式等方面都帶來了變革。5G高速網(wǎng)絡(luò)帶來了人、車、物等多類型狀態(tài)感知和數(shù)據(jù)采集證合；人工智能技術(shù)產(chǎn)生了多維度復(fù)雜行為識(shí)別與學(xué)習(xí)；數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施帶來了人車環(huán)境感知、邊緣計(jì)算等設(shè)計(jì)，支持車路協(xié)同；超級(jí)計(jì)算技術(shù)帶來了復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)計(jì)算，實(shí)現(xiàn)了大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化?！霸谛畔⒒焖侔l(fā)展的今天，有序出行是完全可以做到的。預(yù)約通行模式其實(shí)是將在路上等待的時(shí)間改為在家里等待。管理部門可以事先研判出行狀況，合理安排出行次序?！惫^孚說，預(yù)約通行既可選擇農(nóng)產(chǎn)品快速通行通道，也可以另外開辟一條專用通道。通過ETC系統(tǒng)可實(shí)現(xiàn)智能、靈活的通行管理、預(yù)約查驗(yàn)，基本無需大規(guī)模的硬件設(shè)施、設(shè)備改造。

預(yù)約通行保障系統(tǒng)實(shí)時(shí)可控，從全局進(jìn)行供需雙向優(yōu)化調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)供需精準(zhǔn)匹配。實(shí)施預(yù)約通行，既是避免大范圍交通擁堵的舉措，也是提升高速公路精細(xì)化管理水平的重要舉措。郭繼孚建議，打造國家級(jí)高速公路預(yù)約通行平臺(tái)，交通運(yùn)輸部組織相關(guān)部門研究預(yù)約通行政策與方案，并結(jié)合現(xiàn)有高速公路收費(fèi)管理系統(tǒng)與“綠色通道”預(yù)約平臺(tái)，開發(fā)小汽車節(jié)假日預(yù)約通行功能，建設(shè)預(yù)約通行平臺(tái)。應(yīng)用平臺(tái)發(fā)布預(yù)約通知，靈活設(shè)置預(yù)約通行的實(shí)施范圍、預(yù)約時(shí)段、時(shí)間間隔和免費(fèi)通行名額，并實(shí)行預(yù)約監(jiān)管。車主可通過移動(dòng)應(yīng)用程序、車載終端、電話等方式查看各時(shí)段的免費(fèi)通行剩余名額，完成預(yù)約操作。

郭繼孚建議，選取一條或若干條節(jié)假日擁堵較為嚴(yán)重的高速公路，開展節(jié)假日免通期間的預(yù)約通行試點(diǎn)，逐步積累經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化預(yù)約規(guī)則，完善實(shí)施方案，循序漸進(jìn)，逐步推廣。城市交通管理者可以率先在公交專用道上進(jìn)行試點(diǎn)，將公交專用道變成公交優(yōu)先道，向預(yù)約車輛開放，預(yù)約的車輛可以走，不預(yù)約的車輛不可以走。

“北京交通擁堵的根源是信息不對(duì)稱，可以通過借鑒互聯(lián)網(wǎng)預(yù)約就醫(yī)模式，來排隊(duì)獲取未來時(shí)刻交通的通行權(quán)?！彼J(rèn)為，未來交通組織將是信息化支撐下高度組織化的系統(tǒng)，體現(xiàn)在定制化、需求響應(yīng)、一體化出行服務(wù)、預(yù)約出行等方面，隨著相關(guān)技術(shù)和理念發(fā)展，“預(yù)約出行”模式將成為必然趨勢(shì)。

“交通運(yùn)輸領(lǐng)域的立法起步早、發(fā)展快，但由于交通運(yùn)輸行業(yè)的迅速發(fā)展，立法也面臨著更新、整合、填補(bǔ)空白的需求。為了適應(yīng)新形勢(shì)下交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展，特別是現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系的建設(shè)，有必要梳理交通運(yùn)輸領(lǐng)域的立法需求和現(xiàn)存問題。在此基礎(chǔ)上，探索適應(yīng)未來交通運(yùn)輸發(fā)展的立法方向，推動(dòng)交通運(yùn)輸法律體系的完善，保障交通強(qiáng)國和現(xiàn)代化綜合交通運(yùn)輸體系的建設(shè)?！北本┙煌ù髮W(xué)法學(xué)院院長、教授，北京交通大學(xué)互聯(lián)網(wǎng)交通運(yùn)輸法律研究中心主任李巍濤在論壇結(jié)束后向筆者坦言，目前，在交通運(yùn)輸領(lǐng)域的立法存在以下問題。

第一，過于分散。交通運(yùn)輸領(lǐng)域的立法一直分類別展開，不同方式、行業(yè)、領(lǐng)域之間缺乏協(xié)調(diào)，甚至有相互沖突之處，這不利于降低行業(yè)發(fā)展的成本，營造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。交通運(yùn)輸領(lǐng)域采取了分散式的立法方式，這種分散體現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先，目前構(gòu)成交通運(yùn)輸法律體系主干的單行法大多依托單一的交通運(yùn)輸方式，這種分割式的立法本身就不利于不同交通運(yùn)輸方式的深度融合。其次，分散式立法與舊的交通運(yùn)輸管理體制相關(guān)，對(duì)應(yīng)不同行業(yè)主管部門，有管理碎片化的問題，既不能與深化大部制改革的需求相適應(yīng)，也不利于解決行政部門主導(dǎo)立法的弊端。

第二，缺乏基礎(chǔ)性立法。盡管很多行政管理領(lǐng)域都存在分散式立法的問題，但在各個(gè)單行法之外大多有關(guān)系本領(lǐng)域基本原則、基本概念、基礎(chǔ)法律關(guān)系的基礎(chǔ)性立法，如環(huán)境領(lǐng)域的《環(huán)境保護(hù)法》、教育領(lǐng)域的《教育法》。交通運(yùn)輸領(lǐng)域雖然立法進(jìn)程早、立法數(shù)量多，但一直缺乏一部能覆蓋整個(gè)交通運(yùn)輸領(lǐng)域的基礎(chǔ)性立法。交通運(yùn)輸領(lǐng)域的基本原則、政策目標(biāo)、交通行政權(quán)的分配模式、公民交通權(quán)的確認(rèn)需要通過一部交通基本法進(jìn)行規(guī)范。

第三，交通立法應(yīng)適應(yīng)綜合交通運(yùn)輸體系的需要。交通運(yùn)輸領(lǐng)域的立法需求一直與行業(yè)發(fā)展密切相關(guān)。伴隨現(xiàn)代綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善，交通運(yùn)輸進(jìn)入了新的發(fā)展階段，各種運(yùn)輸方式基礎(chǔ)設(shè)施已具備了相當(dāng)規(guī)模和水平，正進(jìn)入銜接成網(wǎng)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵時(shí)期，交通運(yùn)輸領(lǐng)域的立法也有必要向綜合方向發(fā)展?，F(xiàn)有的交通運(yùn)輸領(lǐng)域的單行法，基于各運(yùn)輸方式，立足于各自領(lǐng)域發(fā)展，較少涉及與其他運(yùn)輸方式的銜接協(xié)調(diào)，缺乏對(duì)綜合交通運(yùn)輸體系的整體考慮，難以適應(yīng)新形勢(shì)下現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展要求。

第四，交通領(lǐng)域的立法空白亟待填補(bǔ)。交通運(yùn)輸領(lǐng)域的立法空白大體可分為兩種情況：一是發(fā)展中出現(xiàn)的新矛盾、新問題急需立法規(guī)范，這以新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新方式為代表，如平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、自動(dòng)駕駛、無人駕駛航空器等。二是長期通過行政法規(guī)等下位法規(guī)范或其他相關(guān)領(lǐng)域立法進(jìn)行調(diào)整，有相對(duì)成熟的經(jīng)驗(yàn)但缺少專門立法。如道路運(yùn)輸領(lǐng)域尚未制定《道路運(yùn)輸法》而通過《道路運(yùn)輸條例》調(diào)整，船員權(quán)益保障方面有《船員條例》而無《船員法》，快遞行業(yè)通過《郵政法》與《快遞暫行條例》調(diào)整。

第五，交通領(lǐng)域的發(fā)展變化產(chǎn)生修改完善法律的要求。部分法律制定時(shí)間較早，現(xiàn)在已難以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革形勢(shì)和行業(yè)發(fā)展的要求。如《鐵路法》和《民用航空法》分別頒布于1990年和1995年。隨著民航管理體制改革實(shí)施和鐵路政企分開改革深入推進(jìn)，鐵路和民航管理體制均發(fā)生了重大變革，安全風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)也不斷加大?，F(xiàn)行《鐵路法》和《民用航空法》的框架體系、制度內(nèi)容，已與當(dāng)前改革現(xiàn)狀、發(fā)展要求、人民需求相脫節(jié)，亟待全面修訂。

李巍濤建議，要積極推動(dòng)《綜合交通運(yùn)輸促進(jìn)法》的出臺(tái)，以促進(jìn)綜合交通運(yùn)輸體系的形成，實(shí)現(xiàn)不同交通運(yùn)輸方式的深度融合，提高運(yùn)輸效率，降低運(yùn)輸成本。制定《綜合交通運(yùn)輸促進(jìn)法》是建成現(xiàn)代化綜合交通體系的必要條件。以制定《綜合交通運(yùn)輸促進(jìn)法》推動(dòng)綜合交通運(yùn)輸管理體制機(jī)制改革，明確綜合交通運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展方向和發(fā)展原則，統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)各種交通運(yùn)輸方式相互關(guān)系，理順部門與部門之間、中央與地方之間、宏觀調(diào)控與微觀管理之間的權(quán)責(zé)劃分，具有重要的實(shí)踐意義。

（作者為《中國發(fā)展觀察》雜志社編輯、記者）