□文/ 李曉寧

（首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué) 北京）

［提要］ 農(nóng)村危房改造是國家為解決農(nóng)村貧困人群居住安全問題而實施的一項精準(zhǔn)扶貧政策。政策實施以來，國家財政投入大量專項資金幫助解決貧困農(nóng)民的住房安全問題，保障人民群眾的人身安全。但是，由于政策實施范圍廣、農(nóng)戶住房情況復(fù)雜、執(zhí)行機構(gòu)能力參差不齊等原因，實施過程中也存在一些問題。本文通過查找相關(guān)資料對河北省張家口市陽原縣農(nóng)村危房改造政策進行梳理，分析政策內(nèi)容的變遷和實施效果，以及農(nóng)村群眾對農(nóng)村危房改造的認(rèn)識和理解，對存在的各種問題進行梳理，并提出相應(yīng)的改進建議。

一、文獻綜述

農(nóng)村危房改造政策是國家精準(zhǔn)扶貧政策體系中的一個重要組成部分。從2013年在全國開始實施以來，國家財政投入了大量專項資金，解決了很多農(nóng)村貧困人群的安全住房問題，為脫貧攻堅做出了重要貢獻。但是，在農(nóng)村危房改造政策實施過程中也出現(xiàn)了各種各樣需要解決的問題。洪興旺（2018）指出農(nóng)村危房改造政策在實施過程中存在以下問題：集中供養(yǎng)五保戶、不符合條件對象、有房產(chǎn)和車的對象、未被認(rèn)定為C 級或D 級的農(nóng)村貧困人群違規(guī)享受危房改造補助；享受了危房改造補助但未維修新建、舊房未拆除、建在政策范圍外；危房改造建設(shè)超面積；套取危房改造資金；兜底保障不規(guī)范；等等。郭翔宇、趙靜、李紅（2018）指出在農(nóng)村危房改造現(xiàn)在的補助標(biāo)準(zhǔn)下，被列為危房改造的貧困戶實現(xiàn)住房安全得到保障的目標(biāo)要以自身有資金自籌能力為前提和基礎(chǔ)，但是對于符合危房改造補助標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困群眾來說，他們在自籌資金方面的能力有限或者根本沒有自籌能力。對于農(nóng)村危房改造工作在實施過程中出現(xiàn)的各種問題，學(xué)術(shù)界已經(jīng)有了一些解釋。從政策的執(zhí)行方面來看，周瑛鴻（2015）指出政策內(nèi)容宣傳不夠廣泛，政策知曉率不高，并且存在因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)危房改造相關(guān)工作人員雖然知道可以獲得危房改造補助的條件，但是他們對村里的人包括危房改造的申請對象不怎么熟悉，所以會出現(xiàn)個別村干部就趁機將自己的親朋好友或者是不符合標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶列為危房改造補助對象的現(xiàn)象。從危房改造資金使用及管理方面來看，祝令云（2017）指出農(nóng)村危房改造這一惠民政策沒有被廣大農(nóng)民熟知，許多村民仍然停留在由村干部分配的認(rèn)知程度，對具體的申請流程和標(biāo)準(zhǔn)更加不清楚，因此對于村干部在危房改造工作中的違規(guī)行為也無從監(jiān)督。因此，如何將一項好的政策真正落實到位，還值得深入研究探討。

減貧與發(fā)展可以作為反映社會進步的一面鏡子。農(nóng)村危房改造政策是指對農(nóng)村貧困家庭因無力修繕而導(dǎo)致住房發(fā)生危險的情形，由政府提供資助幫助貧困家庭擺脫住房危險的公共政策。在危房改造補助對象上，農(nóng)村危房改造的補助對象是根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《農(nóng)村危險房屋鑒定技術(shù)導(dǎo)則（試行）》鑒定的D 級或C 級貧困戶。在危房改造原則方面，農(nóng)村危房改造工作實施的過程中執(zhí)行優(yōu)先幫助住房最危險、經(jīng)濟最貧困、解決最基本的住房安全問題，采用就近、就地翻建重建改造方式的“三最兩就”原則。在危房改造補助資金方面，農(nóng)村危房改造的資金屬于財政專項資金范疇，要求專項管理、專賬核算、?？顚Ｓ谩＾r(nóng)村危房改造是一項惠民工程，使農(nóng)村困難群眾搬出了危舊的老房，搬進了新房，居住條件得以改善。

二、陽原縣農(nóng)村危房改造政策內(nèi)容及其實施效果

陽原縣是一個國家扶貧工作的重點縣，危房改造工作從2009年開始，涉及全縣14 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)30 戶農(nóng)村貧困殘疾人危房戶和無房戶的危房改造。

（一）危房改造的基本原則。2010～2017年陽原縣農(nóng)村危房改造政策的實施以科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；政府引導(dǎo)、群眾自愿；重點突出、質(zhì)量為先；陽光操作、規(guī)范管理為基本原則。陽原縣的農(nóng)村危房改造政策具有一致性，基本原則在總體上沒有變化，但是隨著政策的推進，在政策執(zhí)行過程中，涌現(xiàn)了新的問題與要求，基本原則的內(nèi)容也與時俱進地變得更加豐富和完善。如在2016年，增加了堅持“公開、公平、公正”的原則，同時在該項原則中提及農(nóng)村危房改造任務(wù)的補助對象確定的標(biāo)準(zhǔn)及程序、補助資金標(biāo)準(zhǔn)、改造的建設(shè)方式、檔案管理、監(jiān)督檢查制度等。

（二）農(nóng)村危房改造的目標(biāo)任務(wù)。根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口總數(shù)、經(jīng)濟狀況和危房總數(shù)，將危房改造任務(wù)分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并且規(guī)定全年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要確定幾個農(nóng)村危房改造試點村，按照要求完成農(nóng)村危房改造任務(wù)。如2013年陽原縣農(nóng)村危房改造第一次提出了建筑節(jié)能示范戶，并規(guī)定每個建筑節(jié)能示范戶要采用的建筑節(jié)能技術(shù)措施。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)2013年的具體危房改造任務(wù)分配見表1。（表1）

自2010年，陽原縣農(nóng)村危房改造不僅面向農(nóng)村貧困殘疾人之后，陽原縣的農(nóng)村危房改造總?cè)蝿?wù)數(shù)在2013年達到了第一個小高峰，并且在危房改造的過程中，在一些村里開始了建設(shè)建筑節(jié)能示范戶。在2017年，陽原縣的農(nóng)村危房改造任務(wù)數(shù)是歷年最高，一共有5，267 戶，2018～2019 陽原縣農(nóng)村危房改造的任務(wù)數(shù)僅有574 戶。從2009年陽原縣開始農(nóng)村危房改造之后，每年省、市下達的總?cè)蝿?wù)數(shù)都有增長，這體現(xiàn)了政府對于陽原縣農(nóng)村危房改造的支持。

（三）危房改造的補助對象及標(biāo)準(zhǔn)。2009年，陽原縣農(nóng)村危房改造的補助對象是全縣14 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村貧困殘疾人危房戶和無房戶。2011～2012年，陽原縣農(nóng)村危房改造的改造補助對象重點是居住在危房并且有本村農(nóng)村戶口的低保戶、貧困殘疾人家庭、分散供養(yǎng)五保戶和其他農(nóng)村貧困戶，并且規(guī)定按照“三最”合理確定補助對象。2013～2015年農(nóng)村危房改造補助重點對象增加了居住在危房中的優(yōu)撫對象家庭，即優(yōu)撫戶。2016年增加了居住在危險房屋并且擁有本村農(nóng)村戶口的建檔立卡貧困戶和農(nóng)村分散供養(yǎng)特困人員。2017年陽原縣危房改造補助的對象確定為包括低保戶、農(nóng)村分散供養(yǎng)特困人員、精準(zhǔn)識別建檔立卡貧困戶和貧困殘疾人家庭“四類”人群。陽原縣農(nóng)村危房改造的補助對象不斷精確，這使真正的農(nóng)村貧困群眾有機會獲得政府的補助。

農(nóng)村危房改造政策是由中央和省級財政支持實施，中央財政對農(nóng)村危房改造補助資金按因素法分配，重點向貧困程度深、危房改造任務(wù)重、工作績效好的地區(qū)傾斜，地方財政困難程度、各地四類重點對象危房存量、相關(guān)試點工作開展情況和地方工作績效等指標(biāo)通常為危房改造的分配因素。表2 是2014～2018年全國危房改造對象平均每戶的補助標(biāo)準(zhǔn)、中央財政投入的資金以及計劃改造總量。（表2）

（四）危房改造政策實施效果。本文將從以下兩個方面來對陽原縣農(nóng)村危房改造的實施效果進行分析。一方面是陽原縣農(nóng)村危房改造自2009年實施以來的改造總戶數(shù)、補助對象及補助資金標(biāo)準(zhǔn)；另一方面是陽原縣人民群眾對于農(nóng)村危房改造這一政策的認(rèn)識和了解，為此做了相關(guān)的問卷調(diào)查。

1、很大程度解決了農(nóng)村困難群眾的住房安全問題。自2009年開始進行危房改造到2017年，改造任務(wù)為18，597 戶并全面完成，解決了很大一部分農(nóng)村困難群眾的住房安全問題。詳細(xì)數(shù)據(jù)見表3。（表3）

陽原縣農(nóng)村危房改造的任務(wù)目標(biāo)每年都是不同的，從2013年開始在《陽原縣2013年農(nóng)村危房改造實施方案》中，對危房改造嚴(yán)格區(qū)分了新建和維修，并且規(guī)定了不同的補助標(biāo)準(zhǔn)，表3 反映了2013～2017年陽原縣農(nóng)村危房改造總戶數(shù)的變化情況，危房改造的任務(wù)每年都有變化，其中2016年的1，000 戶為這幾年最低的任務(wù)數(shù)，2017年的任務(wù)數(shù)達到了最高。同時，每年新建和維修的補助標(biāo)準(zhǔn)呈穩(wěn)定的上升趨勢，隨著陽原縣危房改造政策的推進，越來越多的農(nóng)村貧困人群的住房安全問題得到解決。

2、改善了農(nóng)村困難群眾的居住條件。從2015年到2018年，在陽原縣的農(nóng)村危房改造中，新建戶數(shù)在改造總戶數(shù)中所占比重總體上呈上升趨勢，從2015年的44.8%到2018年的51.39%，上升了6.59 個百分點，2015～2017年新建戶數(shù)占總改造任務(wù)數(shù)的比重低于50%，2018年危房改造中新建戶數(shù)占總改造戶數(shù)的比重超過50%。與此相反，維修戶數(shù)占總改造任務(wù)數(shù)的比重整體上呈下降趨勢，2015～2017年維修戶數(shù)占改造總?cè)蝿?wù)數(shù)的比重高于新建戶數(shù)占改造總?cè)蝿?wù)數(shù)的比重，2018年維修戶數(shù)占總改造任務(wù)數(shù)的比重為48.61%，低于新建戶數(shù)占改造任務(wù)數(shù)比重的51.39%。更多的農(nóng)村貧困人群可以得到政府補助的資金來新建房屋，這不僅改善了農(nóng)村貧困人群的居住環(huán)境，還有助于村容村貌的改變。總體上，2015～2018年陽原縣農(nóng)村危房改造共新建房屋4，361 戶，維修加固4，980 戶，新建房屋所占比重總體上呈上升趨勢，更多的貧困農(nóng)民搬出了老舊的危房，住進了新建的房子，農(nóng)村危房改造政策的實施，不僅解決了農(nóng)村困難群眾的住房安全問題，還改善了他們的居住條件，如表4 所示。（表4）

3、提高了群眾滿意度，增強了政府公信力。為了了解陽原縣農(nóng)村群眾對危房改造的認(rèn)識和理解，發(fā)放了相關(guān)的問卷，一共收回109 份，經(jīng)過篩選一共有95 份是有效問卷，其中有25%的人是危房改造對象。收回的調(diào)查問卷中，填寫問卷的主要人群集中在東城鎮(zhèn)的一些村，包括東城村、七馬坊村、果園村等，井兒溝鄉(xiāng)的井兒溝村和八馬坊村，還有西城鎮(zhèn)的西目連村。其中，涉及的人群最低年齡為16 歲，最高年齡是79 歲，男性占33.7%，女性占66.3%。在分析問卷的過程中發(fā)現(xiàn)，沒有聽說過農(nóng)村危房改造的人主要在50 歲到60 歲之間，對此，即使有些農(nóng)民沒有聽說過農(nóng)村危房改造，也認(rèn)為改造后的房屋更加安全。陽原縣部分農(nóng)村群眾對危房改造的評價見表5。（表5）

農(nóng)村危房改造政策的實施使相當(dāng)一部分農(nóng)村貧困人群的居住安全問題得到了解決，這不僅使危改戶享受到了政策帶來的福利，同時也讓村里的其他農(nóng)村群眾看到了政府對于農(nóng)村人民的關(guān)心和幫助，提高了村民的滿意度和幸福感。

三、農(nóng)村危房改造實施中的問題

（一）政策宣傳不到位。農(nóng)村危房改造政策自2009年開始在陽原縣實施，有近十年的時間，然而在問卷調(diào)查中，有7%的人沒有聽說過危房改造，有41%的人是通過村里或者村干部的通知了解到了農(nóng)村危房改造政策。更多的人是通過聽別人說、網(wǎng)絡(luò)或者電視聽說過農(nóng)村危房改造政策，但是對于具體的補助對象、補貼標(biāo)準(zhǔn)、工程建設(shè)等都沒有詳細(xì)的了解。

（二）補助對象偏離最優(yōu)政策標(biāo)準(zhǔn)。危房改造補助資金按照“以獎代補、先建后補”的方式發(fā)放，而且獲得危房改造資格的農(nóng)村困難群體的建房資金除了國家、省市政府、縣補貼之外，主要以農(nóng)民自籌為主。然而，對于居住在危房中，因殘致貧、因病致貧、低保戶等貧困人員來說，他們自籌資金的能力很小或者可以說是沒有。因此，通常因為無力借到危房改造所需的資金而選擇放棄對危房進行改造的機會。

（三）改造后的房屋存在質(zhì)量問題。在對陽原縣井兒溝村、東城村、西目連村的部分群眾的問卷調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有28.4%的村民說改造后的房屋存在質(zhì)量問題，他們認(rèn)為改造后的房屋存在質(zhì)量問題是因為偷工減料和監(jiān)管不到位。一個東城鎮(zhèn)千家營的村民說，土窯沒有翻新只是在房頂蓋上了彩鋼，具體沒有檢查，改完之后房屋存在墻上有縫隙，下雨大時屋內(nèi)嚴(yán)重進水；同村的另一個村民說，瓦房頂?shù)耐叨急淮箫L(fēng)刮起來了。有的新建房屋存在下雨天漏雨的現(xiàn)象。

表1 2013年陽原縣的農(nóng)村危房改造任務(wù)安排一覽表

表2 2014～2018年全國危房改造戶均補助標(biāo)準(zhǔn)、中央財政投入資金和計劃改造總量一覽表

表3 2013～2017年陽原縣危房改造總戶數(shù)和補助標(biāo)準(zhǔn)一覽表

表4 2015～2018年陽原縣危房改造方式情況一覽表

表5 陽原縣農(nóng)村群眾代表對危房改造的評價一覽表

四、完善農(nóng)村危房改造的對策建議

（一）加強政策溝通與共識。在農(nóng)村危房改造政策實施過程中，要堅持公開、公正基本原則。同時，在有危房改造任務(wù)的村莊里公示當(dāng)年危房改造的政策、補助對象、補助標(biāo)準(zhǔn)、實施情況等。相關(guān)危房改造工作的村干部要學(xué)習(xí)了解危房改造政策，并且由他們向危房改造對象介紹有關(guān)危房改造工作在推進過程中需要監(jiān)督、注意的點，使危改戶了解改造技術(shù)和技術(shù)要點，確保新建房屋和維修后房屋的質(zhì)量。

（二）強化政策實施的監(jiān)督力度。扶貧政策不能取得良好的效果多數(shù)是因為治理的失敗。農(nóng)村危房改造是一項惠民工程，具體的實施過程相對復(fù)雜，農(nóng)村危房改造涉及到村民的配合、政府的審批、施工人員的有效參與等環(huán)節(jié)，要使危房改造工作能夠真正地解決農(nóng)村最困難人群的住房安全問題，每個環(huán)節(jié)都需要做到相互支持與配合。在農(nóng)村危房改造過程中，要樹立以人為本的理念，為人民服務(wù)，群眾的有效參與是危房改造成功的關(guān)鍵。同時，做好政府審核審批工作，相關(guān)部門要加強監(jiān)管，確保危改戶是最需要得到幫助的農(nóng)村貧困戶。在施工環(huán)節(jié)也要加強監(jiān)督管理力度，防止危房改造戶超標(biāo)建設(shè)新房，防止施工人員偷工減料，建設(shè)不合安全標(biāo)準(zhǔn)的新房，保證新建房屋的質(zhì)量。