李小龍

（新疆阿瓦提縣委黨校，新疆 阿克蘇 843200）

當(dāng)前，農(nóng)村改革進(jìn)程不斷深入，使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴大。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，2014-2018年間，我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積從386萬公頃增長到3633萬公頃。而流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴大促進(jìn)了農(nóng)村規(guī)模化經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，推動了農(nóng)村經(jīng)濟的現(xiàn)代化發(fā)展。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是盤活農(nóng)村土地資源的主要形式，目前主要以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，采取統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。科學(xué)推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，大力發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟，有效激發(fā)農(nóng)村內(nèi)生動力，這也是當(dāng)前鄉(xiāng)村振興和全面脫貧戰(zhàn)略銜接的一大難題。自十八大以來，新一輪土地確權(quán)工作展開。對于新疆地區(qū)來說，由于區(qū)域差異較大，加之土地流轉(zhuǎn)處于起步階段，導(dǎo)致在實踐中缺乏指導(dǎo)細(xì)則，存在流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、市場機制不完善、規(guī)?；尚Р幻黠@等問題。解決以上問題，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，推動新疆農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的健康發(fā)展是當(dāng)務(wù)之急。

1.鄉(xiāng)村振興實踐中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要意義

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略開展中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在重要意義，具體如下：

其一，鄉(xiāng)村振興離不開土地流轉(zhuǎn)。在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的過程中，需要將土地作為主要的生產(chǎn)要素，也就是說在農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)中要對土地資源進(jìn)行優(yōu)化配置，開展土地流轉(zhuǎn)工作可以達(dá)到以上目標(biāo)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟的規(guī)模化發(fā)展，成為振興鄉(xiāng)村的關(guān)鍵舉措。借助土地流轉(zhuǎn)可以解放農(nóng)村的生產(chǎn)力，讓部分農(nóng)民從事農(nóng)村規(guī)?；a(chǎn)環(huán)節(jié)，部分農(nóng)村勞動力可以來到城市發(fā)展，讓勞動力的素質(zhì)顯著提升，可以為鄉(xiāng)村振興提供人才儲備。對于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)來說，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)有助于實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，讓農(nóng)產(chǎn)品的附加值提升，進(jìn)一步助力農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

其二，土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進(jìn)程。對于鄉(xiāng)村振興來說，這項偉大的工程涉及到諸多方面，包括了經(jīng)濟、政治、文化、社會發(fā)展，所以鄉(xiāng)村振興屬于上層建筑的內(nèi)容。土地流轉(zhuǎn)主要是借助生產(chǎn)要素的內(nèi)部調(diào)整實現(xiàn)，由此提升生產(chǎn)力，這部分內(nèi)容屬于經(jīng)濟基礎(chǔ)范疇，而經(jīng)濟基礎(chǔ)將決定上層建筑，所以說，生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系受到土地流轉(zhuǎn)的影響之后也將對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施產(chǎn)生影響。在社會主義經(jīng)濟發(fā)展以及農(nóng)村集體經(jīng)濟改善的背景下，土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)延伸家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的效果，有利于解放勞動力，改善生產(chǎn)關(guān)系，促進(jìn)社會經(jīng)濟的健康發(fā)展，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。

2.鄉(xiāng)村振興實踐中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)尚存問題

隨著新疆維吾爾自治區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）的印發(fā)和實施，各級人民政府積極開展農(nóng)村土地清理，推動了土地流轉(zhuǎn)，助力貧困人口脫貧。截止2020年末，全區(qū)已有180.61萬戶農(nóng)民獲頒農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證，農(nóng)民專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)家庭承包耕地252.68萬畝，占全區(qū)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積的23.7%。此外，截至2021年5月，自治區(qū)已下達(dá)財政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補助資金共計174.44億元，有效保障了土地流轉(zhuǎn)資金發(fā)放。盡管如此，目前，依然存在以下問題：

2.1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序缺乏規(guī)范性

實施土地流轉(zhuǎn)的過程中，以家庭為單位的土地承包責(zé)任人是受讓方，而承包方主要為農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場，在流轉(zhuǎn)的過程中缺乏中間方參與，使得流轉(zhuǎn)主體之間的關(guān)系地位不平等，也就是受讓方處于不利地位，并且單個用戶的土地較為分散，使得承包方把管理對象放在有土地所有權(quán)的村集體上，由此導(dǎo)致了主體錯位。該背景下導(dǎo)致了以下2個方面的問題：其一是土地流轉(zhuǎn)簽訂正式性不足，尤其是在家庭農(nóng)場這種小規(guī)模的承包方，一般都是采用口頭約定的方法，即使簽訂了合同，也存在著手續(xù)不規(guī)范以及合同條款不明確的問題，使得流轉(zhuǎn)之后存在管理難度加大的問題。其二是新疆政府和相關(guān)部門已經(jīng)出臺了土地流轉(zhuǎn)操作程序，其中對期限都有明確的規(guī)定，但是程序過于空洞簡單，對于細(xì)節(jié)問題沒有明確，實際效果和意義不明顯，而且，在合同簽訂后的經(jīng)營監(jiān)管問題存在無人問津現(xiàn)象。

2.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在利益沖突

當(dāng)前的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要包括以下兩個方面的矛盾：其一是農(nóng)戶、企業(yè)與政府三個方面的矛盾，主要是由于各方都在爭取自身的利益，企業(yè)和農(nóng)戶的利益和土地流轉(zhuǎn)直接有關(guān)，其中農(nóng)戶讓出土地使用權(quán)得到了土地流轉(zhuǎn)補償，對于承包者來說，獲取土地經(jīng)濟權(quán)之后也享有補償，企業(yè)和農(nóng)戶都是理性的市場主體，但卻存在利益協(xié)調(diào)之間的矛盾。在打造服務(wù)型政府的過程中，政府參與到了土地流轉(zhuǎn)過程，通過打造受讓方和承包方搭建合作平臺進(jìn)行調(diào)節(jié)，然而受到政績驅(qū)動和農(nóng)地價值評估制度不健全的影響，政府為了招商引資可能妥協(xié)操作，進(jìn)而侵占了農(nóng)戶的利益。其二是村民個體利益與農(nóng)村整體利益之間的協(xié)調(diào)，受到土地要素之間差異性的影響，區(qū)域內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)也會存差異。集體合同簽訂后，承租方會對土地進(jìn)行重新平整，而農(nóng)民主要擔(dān)心承包期到期后該怎么辦的情況，可能加劇土地流轉(zhuǎn)的沖突。

2.3 商業(yè)資本的盲目侵入

商業(yè)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域主要是看重地區(qū)資源，土地是一種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，在土地流轉(zhuǎn)過程中需要商業(yè)資本注入，然而一些資本與承包商憑借自身雄厚的資金承租后對流轉(zhuǎn)結(jié)果重視不足，主要為了逐利，使得在自發(fā)性與盲目性下出現(xiàn)了商業(yè)資本的違規(guī)運作。具體說來：在自發(fā)性上，當(dāng)?shù)卣谕恋亓鬓D(zhuǎn)上沒有做出明確規(guī)劃，導(dǎo)致商業(yè)資本進(jìn)入市場之后，大量資本涌入可開發(fā)性強的土地，對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展帶來不利影響。同時，在市場中以土地流轉(zhuǎn)平臺存在的商業(yè)資本服務(wù)體系沒有形成系統(tǒng)化的交易規(guī)則，導(dǎo)致商業(yè)資本入駐后難以體現(xiàn)市場的權(quán)威性。在盲目性上，越早進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)的資本活力越加明顯，而后期進(jìn)入的資本盲目跟風(fēng)，如果運營不善會導(dǎo)致資本撤資。還有部分政府追求績效工程，受利益的驅(qū)動導(dǎo)致商業(yè)資本存在盲目性，導(dǎo)致出現(xiàn)“非農(nóng)化”“商業(yè)化”問題出現(xiàn)，擾亂農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展秩序。

3.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題解決對策

在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，需要開展多方面的工作，其中土地流轉(zhuǎn)問題的解決將會提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平，增加農(nóng)民的收入，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，為了解決土地流轉(zhuǎn)程序缺乏規(guī)范性、土地流轉(zhuǎn)存在沖突問題和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)水平偏低情況，需要采取如下措施：

3.1 規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序

第一，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完善規(guī)范程序。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，主體錯位主要原因在于產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下農(nóng)戶享有土地使用權(quán)，而村集體享有土地所有權(quán)，所以土地流轉(zhuǎn)為使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，這就說明承包方不經(jīng)過農(nóng)戶，直接和村集體商討，土地流轉(zhuǎn)成為主體錯位下產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂的因素。因此，要明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)依據(jù)，完善農(nóng)村土地管理制度，進(jìn)而建立流轉(zhuǎn)土地預(yù)期預(yù)警監(jiān)管制度，讓政府在土地流轉(zhuǎn)當(dāng)中發(fā)揮更大作用，推動農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)工作開展，具體措施如下：一方面，通過政策制定、法律普及、召開會議等形式讓土地流轉(zhuǎn)合同簽訂更加正規(guī)，結(jié)合土地流轉(zhuǎn)流程申請合同簽訂、證件發(fā)放、存檔管理，制定土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化體系，禁止口頭約定等非正規(guī)土地流轉(zhuǎn)程序；另一方面，要以市場為導(dǎo)向，明確土地流轉(zhuǎn)的市場價格和流轉(zhuǎn)期限，并且對市場主體經(jīng)營行為加以規(guī)范，維護(hù)承包方和受讓方的權(quán)益，由此避免土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象。此外，要求政府發(fā)揮監(jiān)督管理作用，遵守土地流轉(zhuǎn)備案登記管理相關(guān)規(guī)定，明確土地流轉(zhuǎn)性質(zhì)，加強證件審批管理。

第二，控制資本進(jìn)入，依法實施流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)商業(yè)化過程中的資本進(jìn)入存在必然性，不過需要避免商業(yè)資本盲目入侵，為此要采取以下措施：其一，根據(jù)資源稟賦理論，基于土地要素優(yōu)劣配置資金要素，由此避免不合理的粗放式投入，要求對部分開發(fā)性強的土地優(yōu)先流轉(zhuǎn)之后，帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，然后對流轉(zhuǎn)開發(fā)水平較弱的土地進(jìn)行處理。其二，制定商業(yè)資本進(jìn)入準(zhǔn)則，要基于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，重點解決土地流轉(zhuǎn)市場信息不對稱問題，確保土地流轉(zhuǎn)提供資金規(guī)模合理，對進(jìn)駐的資本進(jìn)行控制，主要是考慮避免市場經(jīng)濟自發(fā)性導(dǎo)致的無序競爭，土地流轉(zhuǎn)要堅持先入為主，完結(jié)流轉(zhuǎn)程序之后不得再次進(jìn)入其它資本。其三，加強政府引導(dǎo)，杜絕商業(yè)資本盲目進(jìn)入。要求確定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃以及定價范圍，避免由于績效工程引入劣幣資本造成后續(xù)撤資問題。其四，需要對土地流轉(zhuǎn)后的土地性質(zhì)加強管理，全面提升土地流轉(zhuǎn)交易公正、公平和公開性，并完善法律法規(guī)，不得對流轉(zhuǎn)土地性質(zhì)、用途和使用類型進(jìn)行變更，嚴(yán)厲打擊農(nóng)村違規(guī)占地、圈地炒地等行為，以此打造正常的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展秩序。

3.2 解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)利益沖突

第一，尊重內(nèi)生秩序。農(nóng)村經(jīng)濟流通度偏低，所以在長期生產(chǎn)和活動中形成內(nèi)生秩序。土地流轉(zhuǎn)當(dāng)中的利益分配和矛盾解決都必須基于內(nèi)生秩序，對于企業(yè)、農(nóng)戶和政府間的利益沖突，一方面需要處理農(nóng)戶和企業(yè)之間的利益關(guān)系，利用市場體系并從市場經(jīng)濟發(fā)展客觀規(guī)律出發(fā)，制定土地流轉(zhuǎn)補償標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而讓雙方獲得利益。另一方面，為了解決政府盲目追求績效，導(dǎo)致利益分配失衡，需要采用公開透明的土地流轉(zhuǎn)程序和服務(wù)型強化政府，減少利益沖突，讓土地流轉(zhuǎn)有序開展。此外，如果村民個人利益和集體利益發(fā)生沖突，需要正視土地要素利益分配差異，或者采用集體補償?shù)姆椒?，讓全體農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)補償中具有一致性標(biāo)準(zhǔn)，以此打造和諧的社會環(huán)境，提升土地流轉(zhuǎn)水平。

第二，保障農(nóng)民利益。對于鄉(xiāng)村振興來講需要提升農(nóng)村市場活力，所以，為了解決土地流轉(zhuǎn)活力不足問題，需要基于保障農(nóng)民利益的前提下，推動體制改革，讓農(nóng)村存量土地資源得到盤活。具體說來：就是完善土地管理辦法，讓農(nóng)民和土地要素脫離的過程中享受土地改革紅利，并且完善維護(hù)農(nóng)民利益的法律渠道，通過提升農(nóng)戶積極性增強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)活力。對于制度改革，一方面需要增強土地流轉(zhuǎn)主體參與熱情，由此提升流轉(zhuǎn)的集約性和規(guī)?；?，通過擴大生產(chǎn)規(guī)模，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模化進(jìn)行，以此形成產(chǎn)業(yè)集群，推動土地流轉(zhuǎn)集約性；另一方面需要對市場服務(wù)體系加以完善，有效提升農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)質(zhì)量，并簡化程序，降低費用，增強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易比例。此外，需要打造多元化農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體系，進(jìn)而解決土地流轉(zhuǎn)功能覆蓋面積小的問題，要求根據(jù)區(qū)域土地類型促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以此增強土地流轉(zhuǎn)覆蓋面。

3.3 提升農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)水平

第一，建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)保障機制，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。農(nóng)村土地適度規(guī)模化經(jīng)營需要實現(xiàn)農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新發(fā)展，而土地是農(nóng)村生產(chǎn)的根本要素，通過土地流轉(zhuǎn)能夠讓分散的土地資源相對集中，實現(xiàn)土地的適度規(guī)?；?jīng)營，有利于資源優(yōu)化配置，增加農(nóng)民收入。其一，在推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中需要健全法律規(guī)范，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為前提，積極探索適合新疆地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的實際形式，賦予廣大農(nóng)民土地使用權(quán)與經(jīng)營權(quán)。其二，在流轉(zhuǎn)模式和方式上積極創(chuàng)新，逐步打造新疆土地流轉(zhuǎn)管理機制。其三，要發(fā)揮新疆農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理中心的作用，建立農(nóng)村土地承包糾紛處理機構(gòu)，推動農(nóng)村土地承包仲裁機制的建設(shè)，要求加強經(jīng)費投入，完善人員編制，由此解決土地流轉(zhuǎn)價格不穩(wěn)定、流轉(zhuǎn)不規(guī)范和流轉(zhuǎn)糾紛多的問題。其四，要對土地流轉(zhuǎn)程序加以規(guī)范，逐漸完善登記、合同備案等制度，全面提升流轉(zhuǎn)合同的規(guī)范性。當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟部門需要監(jiān)管農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容，采取全面審查以及簽證指導(dǎo)的方式，確保合同具有法律效力，之后要對土地流轉(zhuǎn)合同文本印發(fā)，安排專人保管，由此讓流轉(zhuǎn)合同立卷、歸檔規(guī)范化開展。

第二，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)，完善市場管理制度。為了對新疆農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)市場加以規(guī)范，需要打造信息發(fā)布、合同管理以及產(chǎn)權(quán)變更登記的市場化運營機制，實現(xiàn)縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級的聯(lián)動打造管理網(wǎng)絡(luò)，并且需要搭建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易和信息服務(wù)平臺，推動農(nóng)村土地向著農(nóng)民專業(yè)合作社、種植大戶、家庭農(nóng)場、龍頭化企業(yè)經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變，在節(jié)約流轉(zhuǎn)交易費用的同時，避免農(nóng)民對土地非農(nóng)化處理。具體說來：一方面為了解決土地流轉(zhuǎn)信息不暢通問題，新疆地區(qū)各職能部門需要打造鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級的流轉(zhuǎn)平臺，以此便于農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)，提升土地流轉(zhuǎn)效率；另一方面，打造集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系和市場體系，將市場作為資源配置的主要方法，政府發(fā)揮中介作用，以此推動城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化。

結(jié)束語

綜上所述，在鄉(xiāng)村振興的大背景下，如何繼續(xù)促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展是黨和國家高度重視的問題。土地是發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟不可或缺的資源，必須對土地流轉(zhuǎn)存在的問題解決，其中需要國家在法律層面作出規(guī)定，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序。也需要地方政府發(fā)揮作用，解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)利益沖突，通過多項舉措提升農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)水平，最終促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。